位彩利 任娟

鄭州、開封作為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、中部地區(qū)崛起兩大國(guó)家戰(zhàn)略交匯與區(qū)域要素協(xié)同的重要地區(qū)，具有關(guān)鍵的生態(tài)文化地位和中心引領(lǐng)作用。加快鄭開同城化，是黨中央圍繞優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局和做大中心城市、帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要決策，是河南省委以鄭州都市圈為龍頭引領(lǐng)支撐全省發(fā)展的重大部署，是鄭州加快推進(jìn)國(guó)家中心城市現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵切入點(diǎn)。

發(fā)展現(xiàn)狀

鄭州和開封在歷史上多個(gè)時(shí)期屬于同行政區(qū)管理，具有深厚的歷史淵源。2003 年，時(shí)任河南省委書記李克強(qiáng)同志提出鄭汴一體化的設(shè)想，多年來，鄭汴一體化從謀劃到上升為國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，再到成果顯現(xiàn)進(jìn)入深度發(fā)展時(shí)期，兩市在推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、加快鄭州開封一體化發(fā)展、爭(zhēng)取國(guó)家層面規(guī)劃建設(shè)等方面進(jìn)行了堅(jiān)持不懈的努力，人口、經(jīng)濟(jì)資源快速集聚，崛起態(tài)勢(shì)顯著，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了越來越重要的作用，但也存在創(chuàng)新功能基礎(chǔ)薄弱、高端服務(wù)控制力不強(qiáng)、文化影響力不足等短板，正處于空間績(jī)效和品質(zhì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。

經(jīng)過20 年的相向發(fā)展，目前，鄭州、開封交界地區(qū)成為兩市近年建設(shè)增量的重點(diǎn)地區(qū)，兩市之間人口、交通交流頻繁，但產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、功能互補(bǔ)方面發(fā)展較為滯后。從空間特征來看，鄭州和開封兩地城市中心距離60 公里，尚未達(dá)到全面融合。結(jié)合相關(guān)區(qū)域發(fā)展理論和經(jīng)驗(yàn)總體判斷，鄭開同城處于同城化發(fā)展歷程的中期階段。從當(dāng)前發(fā)展階段來看，核心城市開始疏解部分職能與產(chǎn)業(yè)，城市形態(tài)從單核心向多中心轉(zhuǎn)變，城市間的聯(lián)系以交通聯(lián)系為主，產(chǎn)業(yè)為單方向的擴(kuò)散，尚未形成邊緣向中心的反饋機(jī)制。

存在問題經(jīng)過多年的發(fā)展，鄭開同城化推進(jìn)過程中取得了一定的成效，但也呈現(xiàn)出一些問題。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足，協(xié)同體系有待培育。一是產(chǎn)業(yè)培育各自為戰(zhàn)、協(xié)同不足。如，在汽車及零部件、醫(yī)藥及醫(yī)療器械、數(shù)字經(jīng)濟(jì)和文化旅游等產(chǎn)業(yè)方面，各自為營(yíng)，未能形成產(chǎn)業(yè)的深度鏈接，未能充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群作用。二是航空港區(qū)樞紐帶動(dòng)作用不強(qiáng)。鄭州新鄭機(jī)場(chǎng)客運(yùn)規(guī)模和貨運(yùn)規(guī)模在中部地區(qū)均處第一，對(duì)周邊地區(qū)發(fā)揮了較強(qiáng)的帶動(dòng)作用。但目前航空港區(qū)至開封交通不暢，與尉氏產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開封自貿(mào)區(qū)、保稅區(qū)等要素缺乏高效聯(lián)動(dòng)，尉氏等板塊鄰近港區(qū)的地理優(yōu)勢(shì)未能充分發(fā)揮，開封不能充分享受航空港區(qū)的樞紐帶動(dòng)紅利。

基礎(chǔ)設(shè)施短板突出，供給錯(cuò)位。一是跨界交通供給與需求錯(cuò)位。兩市已開通鄭開城際鐵路和公交，但由于城際鐵路設(shè)站與實(shí)際需求不匹配，車次頻次低，城際公交線路不足，不能滿足兩市間旺盛的出行需求，同時(shí)，由于跨界地區(qū)道路規(guī)劃建設(shè)缺乏溝通，組團(tuán)間以高速、國(guó)省干線公路聯(lián)系為主，跨界地區(qū)出現(xiàn)較多城市級(jí)交通斷頭路。二是公共服務(wù)設(shè)施缺項(xiàng)有待補(bǔ)足。兩市跨界地區(qū)雖然是近年來兩市新城新區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)，但在優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施的投放配置上仍然存在較大短板，缺乏三甲醫(yī)院、教育配套、體育場(chǎng)館等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施。同時(shí)，航空港區(qū)等新城產(chǎn)業(yè)集聚片區(qū)，居住和服務(wù)配套總體相對(duì)滯后，人居吸引力不足。

跨區(qū)域空間資源統(tǒng)籌和布局沖突亟須協(xié)調(diào)。一是生態(tài)與安全空間保護(hù)統(tǒng)籌亟待強(qiáng)化。隨著鄭開兩市城鎮(zhèn)連綿發(fā)展的態(tài)勢(shì)，亟須對(duì)需要重點(diǎn)管控的生態(tài)廊道和綠心地區(qū)進(jìn)行識(shí)別。從跨區(qū)域安全韌性體系來看，上下游生態(tài)建設(shè)和治理標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距，缺乏有效落地的協(xié)作管控共識(shí)和機(jī)制。二是建設(shè)空間未能有效管控，存在較多矛盾沖突?？缃绲貐^(qū)建設(shè)各自為政，空間布局缺乏上位統(tǒng)籌，使得各片區(qū)規(guī)劃建設(shè)方案空間蔓延明顯，結(jié)構(gòu)管控機(jī)制欠缺。同時(shí)，對(duì)于鄭開科創(chuàng)走廊、港尉協(xié)同板塊等戰(zhàn)略空間缺乏土地資源的有效支撐，未來發(fā)展提升受到一定制約。

目前，鄭州、開封兩市空間布局缺乏統(tǒng)籌考慮，臨界地區(qū)管理機(jī)制尚未理順，隨著兩市城市發(fā)展的重點(diǎn)方向相向而行，亟須對(duì)相應(yīng)的空間資源開展統(tǒng)籌安排和戰(zhàn)略預(yù)控。

思考和建議

多角度判讀鄭開同城化基本內(nèi)涵。從時(shí)間維度來看，隨著中國(guó)的崛起，中原地區(qū)在華夏文明復(fù)興中具有重要的基礎(chǔ)意義，鄭開同城化既是華夏古都復(fù)興的重要擔(dān)當(dāng)，也在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中發(fā)揮著越來越重要的作用，應(yīng)共建形成未來新的全球城市區(qū)域。從區(qū)域融合來看，隨著全國(guó)雙循環(huán)新發(fā)展格局的形成，以及鄭州都市圈的逐步成型，鄭開同城化是探索區(qū)域要素內(nèi)外自由流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈自我完善的創(chuàng)新平臺(tái)，是推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同路徑的重要抓手。從結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型來看，推動(dòng)鄭州國(guó)家中心城市高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效益提升、輻射帶動(dòng)河南省東部、南部等地區(qū)發(fā)展是當(dāng)前轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要使命，鄭開同城化對(duì)于共同解決區(qū)域發(fā)展動(dòng)力不足和國(guó)家中心城市品質(zhì)提升具有積極的支持作用。

基于目前鄭開同城化的發(fā)展階段特征和未來趨勢(shì)內(nèi)涵，把握好同城化發(fā)展不同階段的空間演化特征，以做好展望2050 年，做實(shí)2035 年的空間響應(yīng)。

鄭開同城化發(fā)展中期（2023—2030 年）：跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)與安全韌性協(xié)作強(qiáng)化，交通聯(lián)動(dòng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)動(dòng)力協(xié)同進(jìn)入培育期，公共服務(wù)設(shè)施開始往新區(qū)投放，文化保護(hù)傳承與創(chuàng)新轉(zhuǎn)化起步發(fā)展，兩市交界地區(qū)戰(zhàn)略空間資源預(yù)控，部分重點(diǎn)板塊開始啟動(dòng)建設(shè)。

鄭開同城化發(fā)展中后期（2031—2040 年）：跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)格局與安全韌性協(xié)作體系形成，國(guó)家戰(zhàn)略性高鐵通道規(guī)劃建設(shè)，中心城市人口與創(chuàng)新資源開始外溢，城市大事件醞釀，帶動(dòng)新興組團(tuán)發(fā)展，形成文化創(chuàng)新轉(zhuǎn)化活力地區(qū)，外圍新城空間集聚成型。

鄭開同城化發(fā)展后期（2041—2050 年）：全面同城化格局基本形成，創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)集群進(jìn)入成熟期，戰(zhàn)略樞紐地區(qū)形成新的城市功能中心，鄭州—開封乃至整個(gè)都市圈地區(qū)居民生活就業(yè)休閑共享共通，跨區(qū)域地區(qū)多中心、組團(tuán)化空間發(fā)展有機(jī)融合，形成具有國(guó)際影響力和獨(dú)特華夏文化魅力的全球城市區(qū)域。

在對(duì)鄭開同城化的目標(biāo)內(nèi)涵判讀和發(fā)展階段路徑識(shí)別的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)筑兩市共建的全域總體國(guó)土空間格局，全面協(xié)同兩市各項(xiàng)要素做好空間保障和預(yù)控。構(gòu)建“一帶融合，三心聯(lián)動(dòng)、走廊鏈接、示范先行”的鄭開同城化總體國(guó)土空間格局。兩市共同培育黃河生態(tài)文化走廊、協(xié)同生態(tài)綠色網(wǎng)絡(luò)培育和流域安全治理；強(qiáng)化鄭州主城區(qū)綜合服務(wù)和科技創(chuàng)新中心、航空港區(qū)樞紐開放中心、開封古城文化傳承創(chuàng)新中心的聯(lián)動(dòng)，共同提升區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力；依托軌道交通和重要聯(lián)系道路，聚焦科技創(chuàng)新、現(xiàn)代服務(wù)、先進(jìn)制造等核心功能，推動(dòng)雙城多條走廊共建，形成跨區(qū)域空間聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)；對(duì)標(biāo)國(guó)家戰(zhàn)略和區(qū)域責(zé)任，明確示范主題，探索實(shí)施路徑。

在鄭開兩市相向發(fā)展、國(guó)土空間格局共筑的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，協(xié)調(diào)好兩市尤其是跨界地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)工作的有序推進(jìn)，強(qiáng)化生態(tài)綠色、安全韌性、綜合交通、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、國(guó)際開放、文化傳承、公共服務(wù)等重大要素空間的協(xié)同，亟待突破壁壘、整合資源、放大協(xié)同優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。預(yù)控好具有戰(zhàn)略意義的空間板塊，明確先行示范的啟動(dòng)片區(qū)。

鄭開兩市空間類型多元、建設(shè)條件差異較大，應(yīng)進(jìn)一步聚焦示范主題，對(duì)標(biāo)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)和區(qū)域引領(lǐng)重要責(zé)任，在兩市總體空間協(xié)同框架的基礎(chǔ)上，探索適宜當(dāng)前同城化階段和協(xié)同要點(diǎn)的發(fā)展路徑，建議考慮未來設(shè)立鄭開同城先行示范區(qū)，引領(lǐng)同城化發(fā)展整體空間協(xié)同，落實(shí)重點(diǎn)項(xiàng)目，彰顯示范主題。鄭開北部傳統(tǒng)發(fā)展走廊地區(qū)創(chuàng)新資源集聚，歷史文化底蘊(yùn)豐富，是鄭開科創(chuàng)走廊的聯(lián)動(dòng)空間，建議依托隴海城鎮(zhèn)發(fā)展主軸，設(shè)立北部先行示范區(qū)，構(gòu)建生態(tài)文化與科技創(chuàng)新高地。南部港區(qū)—尉氏協(xié)同發(fā)展地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通組織、功能布局上缺乏有效協(xié)同，未能充分釋放港區(qū)開放平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，建議加強(qiáng)門戶地區(qū)的空間整合，設(shè)立南部先行示范區(qū)，促進(jìn)港尉協(xié)同發(fā)展，共建內(nèi)陸雙循環(huán)鏈接樞紐。蘭考縣是焦裕祿精神為代表的新中國(guó)建設(shè)文化、黃河生態(tài)治理文化的展示區(qū)，建議在全域探索蘭考縣納入鄭開同城化發(fā)展示范的空間路徑，樹立中國(guó)特色社會(huì)主義縣域治理的典范。

（作者單位：鄭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心）