《監(jiān)察法》與《刑法》銜接存在問(wèn)題及對(duì)策研究
——以職務(wù)犯罪領(lǐng)域?yàn)槔?/h1>
2023-08-06 13:46:07趙學(xué)豐
法制博覽 2023年20期
趙學(xué)豐
廣東伯方律師事務(wù)所，廣東 廣州 510000
一、概述
《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）自2018 年頒布實(shí)施以來(lái)，從國(guó)家層面進(jìn)行了監(jiān)察管理制度改革，使監(jiān)察范圍和對(duì)象得到擴(kuò)大，通過(guò)國(guó)家監(jiān)察對(duì)所有公職人員進(jìn)行全面監(jiān)督。《監(jiān)察法》與《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）之間存在著緊密聯(lián)系，沒(méi)有《刑法》作為支持，《監(jiān)察法》則無(wú)法有效實(shí)施?！侗O(jiān)察法》的實(shí)施，與原有的《刑法》之間存在著諸多銜接方面的問(wèn)題，本文以職務(wù)犯罪領(lǐng)域中《監(jiān)察法》和《刑法》銜接存在問(wèn)題進(jìn)行研究，找出存在的銜接問(wèn)題并制定出改進(jìn)措施，希望能夠使《監(jiān)察法》與《刑法》間的銜接通暢，使兩法能夠有效運(yùn)行。
二、職務(wù)犯罪領(lǐng)域中《監(jiān)察法》和《刑法》銜接存在的問(wèn)題
（一）《監(jiān)察法》和《刑法》在界定職務(wù)犯罪主體時(shí)其名稱、范圍差異較大
《監(jiān)察法》對(duì)職務(wù)犯罪主體的名稱為“公職人員”，而《刑法》對(duì)職務(wù)犯罪主體的名稱為“國(guó)家工作人員”，這兩種名稱存在很大區(qū)別：公職人員是指從事公共職務(wù)、實(shí)施公權(quán)力的人員，是根據(jù)所任職務(wù)和承擔(dān)職責(zé)進(jìn)行劃分的；而國(guó)家工作人員是國(guó)家機(jī)構(gòu)中從事公務(wù)的人員，是根據(jù)所從事任務(wù)進(jìn)行劃分的。在職務(wù)犯罪主體認(rèn)定范圍方面，《監(jiān)察法》將國(guó)家機(jī)構(gòu)、各黨群機(jī)關(guān)中所有公務(wù)員及三公事業(yè)單位工作人員、村/居委會(huì)管理人員等人員全部歸為職務(wù)犯罪對(duì)象［1］，而《刑法》是將國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員歸為職務(wù)犯罪對(duì)象，對(duì)于其他職務(wù)犯罪主體并無(wú)如此明確的界定，表述名詞為“其他依照法律從事公務(wù)人員”?！侗O(jiān)察法》對(duì)職務(wù)犯罪主體的適用范圍更加合理、科學(xué)。
（二）《監(jiān)察法》和《刑法》在罪名適用方面的銜接問(wèn)題
一是調(diào)查依據(jù)不足，使單位職務(wù)犯罪的適用性受到限制?！缎谭ā穼?duì)于單位犯罪進(jìn)行規(guī)定并對(duì)單位和責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)，而《監(jiān)察法》沒(méi)有將單位、單位犯罪列入監(jiān)察對(duì)象，使監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于單位職務(wù)犯罪的調(diào)查沒(méi)有法律依據(jù)。二是對(duì)監(jiān)察人員的職務(wù)犯罪行為的罪名認(rèn)定方面存在偏差。司法、行政執(zhí)法人員的職務(wù)犯罪罪名不能完全將《監(jiān)察法》所列舉的監(jiān)察人員違法犯罪行為包含在內(nèi)，不能將監(jiān)察人員的職務(wù)犯罪適用于司法、行政執(zhí)法人員的職務(wù)犯罪。此外，監(jiān)察人員不是司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員，《刑法》中對(duì)于司法、執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的規(guī)定不適用于監(jiān)察人員［2］。三是在《刑法》中沒(méi)有《監(jiān)察法》中所規(guī)定的關(guān)于權(quán)力尋租、利益輸送、決策失誤浪費(fèi)國(guó)家資源財(cái)產(chǎn)等行為的相應(yīng)罪名，沒(méi)有與《監(jiān)察法》順利銜接。四是對(duì)于拒不執(zhí)行監(jiān)察建議和決定的行為，無(wú)法按照現(xiàn)有《刑法》中的罪名進(jìn)行歸責(zé)。
（三）《監(jiān)察法》和《刑法》對(duì)從寬處罰和自首立功的銜接問(wèn)題
《監(jiān)察法》對(duì)于從寬處罰明確了以下情形：主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰且自動(dòng)投案，積極退贓，積極配合調(diào)查并供述沒(méi)有被掌握的違法行為，重大的立功表現(xiàn)或案件與國(guó)家利益關(guān)系較大，并對(duì)證據(jù)材料形成、程序?qū)徟冗M(jìn)行了清晰界定。認(rèn)罪認(rèn)罰起源于《監(jiān)察法》中關(guān)于刑事訴訟的從寬處理的相關(guān)制度，其目的是鼓勵(lì)被調(diào)查對(duì)象能夠?qū)⒐φ圩?，積極配合調(diào)查，提高工作效率，但是在量刑上要依據(jù)《刑法》的相關(guān)規(guī)定［3］?！缎谭ā穼?duì)于自首、坦白與立功等行為進(jìn)行了規(guī)定，但在與《監(jiān)察法》的銜接方面存在著以下問(wèn)題：一是在《刑法》中，坦白和自首的主體是被告人及犯罪嫌疑人，不適用于被調(diào)查人；二是在留置期間，被調(diào)查人供述的沒(méi)有被掌握的罪行，不被視為準(zhǔn)自首，且《監(jiān)察法》未將被留置人的自首情形列入規(guī)定中，《監(jiān)察法》所強(qiáng)調(diào)的四種“主動(dòng)交代”規(guī)定在《刑法》中沒(méi)有依據(jù)來(lái)兌現(xiàn)；三是《刑法》中關(guān)于“坦白”的規(guī)定，是對(duì)所掌握的犯罪行為的供述，在《監(jiān)察法》中不適用于從輕或減輕處理規(guī)定；四是《刑法》中沒(méi)有關(guān)于“涉及國(guó)家重大利益”從寬處理的規(guī)定，而《監(jiān)察法》對(duì)于涉及國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整、社會(huì)穩(wěn)定等案件，可以提出從寬處理的建議。
（四）《監(jiān)察法》和《刑法》對(duì)調(diào)查追訴時(shí)效適用的銜接問(wèn)題
《刑法》中對(duì)于犯罪行為不予追訴的時(shí)效，根據(jù)被處的最高刑期進(jìn)行劃分共有5、10、15、20年四種時(shí)段，對(duì)于已被司法機(jī)關(guān)受案的不受追訴時(shí)效限制。對(duì)于被害人在案發(fā)后控告而辦案機(jī)關(guān)在追訴的期限內(nèi)沒(méi)有立案的情形也不受追訴時(shí)效限制。監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行追訴時(shí)效及延長(zhǎng)、中斷方面存在障礙，在監(jiān)察調(diào)查過(guò)程中，無(wú)法適用由于逃避追究而延長(zhǎng)追訴時(shí)效的情形，需要滿足被害人及時(shí)提出控告，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)查、立案而沒(méi)有調(diào)查立案兩個(gè)條件才能延長(zhǎng)追訴時(shí)效。
三、解決職務(wù)犯罪領(lǐng)域中《監(jiān)察法》與《刑法》銜接問(wèn)題的措施
（一）對(duì)《刑法》中職務(wù)犯罪主體的名稱和范圍進(jìn)行修正
1．建議將《刑法》中職務(wù)犯罪主體的名稱“國(guó)家工作人員”與《監(jiān)察法》的名稱保持一致，修改為“公職人員”?！肮毴藛T”的名稱更加具有先進(jìn)性，在《監(jiān)察法》等法律中已經(jīng)進(jìn)行了使用，而《刑法》是《監(jiān)察法》的保障，應(yīng)通過(guò)修正案的方法將職務(wù)犯罪主體的名稱進(jìn)行修改，并且將其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)修改為履行公共職務(wù)，對(duì)公職人員的定義進(jìn)行明確，避免職務(wù)犯罪主體認(rèn)定出現(xiàn)偏差的情況發(fā)生。
2．對(duì)《刑法》中職務(wù)犯罪主體的范圍進(jìn)行明確，避免出現(xiàn)對(duì)職務(wù)犯罪主體打擊的范圍變化?！缎谭ā泛汀侗O(jiān)察法》對(duì)于職務(wù)犯罪主體的范圍規(guī)定都是行使公權(quán)力的人員。雖然《刑法》沒(méi)有將中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的公職人員寫入其中，但是在實(shí)際中也將其納入職務(wù)犯罪打擊的范圍之內(nèi)［4］。建議通過(guò)法律修正案將職務(wù)犯罪主體的范圍與《監(jiān)察法》的監(jiān)察對(duì)象相統(tǒng)一，避免出現(xiàn)因反腐倡廉需要將范圍擴(kuò)大，或是因縮小職務(wù)犯罪的范圍使部分公職人員游離于法律之外。
3．對(duì)《刑法》中與職務(wù)犯罪相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行修正調(diào)整。將《刑法》中的“國(guó)家工作人員”修正為“公職人員”后，《刑法》中的部分條款規(guī)定因?qū)β殑?wù)犯罪主體的明確，沒(méi)有必要再進(jìn)行另外規(guī)定，需要?jiǎng)h除或調(diào)整。立法的要求也規(guī)定法律條文要言簡(jiǎn)易懂，避免重復(fù)冗長(zhǎng)，通過(guò)刪除或調(diào)整《刑法》中這方面的條款規(guī)定，不僅符合法律行文要求，而且減少了不必要的條款規(guī)定。
（二）做好《監(jiān)察法》中犯罪行為的界定，并且與《刑法》中的罪名進(jìn)行銜接
1．通過(guò)法律修正案形式，界定單位犯罪的主體。通過(guò)《刑法》修正，對(duì)單位犯罪的不同主體進(jìn)行界定區(qū)分，將國(guó)家機(jī)關(guān)、財(cái)政全額撥款的公益性事業(yè)單位等沒(méi)有獨(dú)立財(cái)政權(quán)的單位排除在單位犯罪范圍之外，將國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有合資企業(yè)等享有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)、具有行為能力、能夠破產(chǎn)或取締的單位界定為單位犯罪的主體；通過(guò)《監(jiān)察法》修正，確立監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)單位犯罪的調(diào)查權(quán)力，并對(duì)調(diào)查單位職務(wù)犯罪的主體進(jìn)行明確，即國(guó)有企業(yè)、自收自支的事業(yè)單位、其他履行公職的市場(chǎng)主體以及社會(huì)團(tuán)體的單位組織［5］。
2．通過(guò)司法解釋，對(duì)監(jiān)察人員屬于“國(guó)家工作人員”進(jìn)行明確。監(jiān)察人員屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的公職人員，對(duì)于職務(wù)犯罪只有調(diào)查的權(quán)力，但是不具有審查、起訴、審判等權(quán)力。監(jiān)察人員如存在職務(wù)犯罪，需按照《刑法》中關(guān)于國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪的相關(guān)規(guī)定對(duì)其進(jìn)行調(diào)查［6］。需要對(duì)監(jiān)察人員的職務(wù)犯罪行為進(jìn)行法律解釋說(shuō)明，使其與《刑法》規(guī)定的罪行相對(duì)應(yīng)。
3．明確界定權(quán)力尋租及特定渠道進(jìn)行利益輸送，該類行為一方面浪費(fèi)國(guó)家資源，另一方面引發(fā)的犯罪導(dǎo)致的影響惡劣。這種職務(wù)犯罪行為，是公職人員在對(duì)法律進(jìn)行規(guī)避的情況下，濫用職權(quán)、貪污受賄、對(duì)國(guó)家資產(chǎn)侵占的行為，建議通過(guò)法律修正案的形式，將這類行為列入貪污賄賂類犯罪，并且將所有公職人員納入適用對(duì)象。對(duì)于權(quán)權(quán)、權(quán)色交易的犯罪，以行為造成國(guó)家和公共利益損失來(lái)制定立案標(biāo)準(zhǔn)，行為所造成的危害達(dá)到一定程度后，將其列為濫用職權(quán)類犯罪。同時(shí)，建議通過(guò)法律修正案的形式，將“浪費(fèi)國(guó)家資源財(cái)產(chǎn)罪”納入濫用職權(quán)類犯罪中，因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)工作人員和國(guó)有企事業(yè)單位工作人員均存在浪費(fèi)國(guó)家資源財(cái)產(chǎn)的可能，因此需要在《刑法》中將國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員修正為公職人員。
4．對(duì)拒不執(zhí)行監(jiān)察建議和決定的單位和人員進(jìn)行責(zé)任區(qū)分；對(duì)拒不執(zhí)行監(jiān)察建議和決定的嚴(yán)重危害行為，予以追究刑事責(zé)任；對(duì)于個(gè)人違反《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，不配合監(jiān)察調(diào)查的行為進(jìn)行模式的區(qū)分界定，并且與《刑法》銜接進(jìn)行歸罪。通過(guò)司法解釋，對(duì)誣告陷害、打擊報(bào)復(fù)等行為進(jìn)行修正，通過(guò)《刑法》修正的方式將控告、申訴、批評(píng)和檢舉等相關(guān)人員納入到打擊報(bào)復(fù)罪所侵犯的對(duì)象范圍中。
（三）對(duì)《刑法》中的自首立功制度進(jìn)行修訂，與《監(jiān)察法》的從寬制度銜接
1．通過(guò)法律修正案形式，確定被調(diào)查對(duì)象為準(zhǔn)自首和坦白主體?！缎谭ā穼?duì)于使用主體和實(shí)施機(jī)關(guān)沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于準(zhǔn)自首、坦白、立功的相關(guān)規(guī)定中，主體限制為犯罪嫌疑人、犯罪分子、被告人和罪犯，需要通過(guò)修正案的形式，將被調(diào)查人員增加到主體適用對(duì)象中，使自首、立功制度能夠在監(jiān)察調(diào)查階段適用。
2．通過(guò)法律修正案形式，對(duì)《監(jiān)察法》中準(zhǔn)自首的規(guī)定進(jìn)行修正，使該規(guī)定在被留置人員自首情形中也可以適用。《監(jiān)察法》中列舉了被調(diào)查人員的四種情形進(jìn)行從寬處罰的規(guī)定，但沒(méi)有被留置人員如實(shí)供述的情形，通過(guò)修正案形式，規(guī)定了被留置人員供述沒(méi)有被司法機(jī)關(guān)掌握的罪行也被視為自首，能夠使準(zhǔn)自首制度的教育作用在監(jiān)察調(diào)查過(guò)程中得到實(shí)現(xiàn)。
3．通過(guò)法律修正案形式，將被調(diào)查人員如實(shí)供述罪行作為坦白情形。坦白不僅能夠?yàn)楸徽{(diào)查人員爭(zhēng)取寬大處理的機(jī)會(huì)，而且能夠節(jié)省辦案成本，因此在偵查調(diào)查中具有重要作用。通過(guò)對(duì)《監(jiān)察法》進(jìn)行修正，對(duì)坦白的適用情況根據(jù)辦案機(jī)關(guān)掌握情況和被調(diào)查人坦白情況細(xì)化為三種不同情形［7］；通過(guò)對(duì)《刑法》進(jìn)行修正，將被調(diào)查人員在辦案過(guò)程中的如實(shí)供述等情形認(rèn)定為坦白。
4．通過(guò)修正案形式，將《刑法》中立功表現(xiàn)的表述統(tǒng)一。對(duì)《刑法》中關(guān)于立功表現(xiàn)的不同表述形式進(jìn)行整合統(tǒng)一，并參考《監(jiān)察法》的立功表現(xiàn)表述，將檢舉揭發(fā)、重大貢獻(xiàn)、涉及國(guó)家重大利益等不同立功情形進(jìn)行區(qū)分，將相應(yīng)的條款進(jìn)行修正。
5．通過(guò)修正案形式，從寬確定《刑法》中“退賠”“退贓”的處罰規(guī)定?！缎谭ā分袑?duì)于“退賠”“退贓”的情形只在對(duì)貪污罪的處理中顯現(xiàn)［8］，建議通過(guò)修正案的形式，在自首和立功制度中增加對(duì)于“退賠”“退贓”從寬處罰制度的規(guī)定。
（四）在追訴時(shí)效延長(zhǎng)的規(guī)定中增加監(jiān)察機(jī)關(guān)案件受理情形，對(duì)追訴時(shí)效終止時(shí)間進(jìn)行完善
1．通過(guò)法律修正案的形式，將監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件受理職能在追訴時(shí)效延長(zhǎng)上進(jìn)行明確，包括不受追訴時(shí)效限制的情形［9］。監(jiān)察機(jī)關(guān)受理案件時(shí)間應(yīng)是立案的時(shí)間段，建議在《刑法》中增加對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)被調(diào)查人員立案后被調(diào)查人員逃避調(diào)查不受追訴時(shí)效限制的相關(guān)規(guī)定，使監(jiān)察機(jī)關(guān)具有行使追訴時(shí)效延長(zhǎng)的權(quán)力。
2．通過(guò)法律修正案的形式，將舉報(bào)、投訴、檢舉等行為納入《刑法》中不受追訴時(shí)效的情形［10］。監(jiān)察機(jī)關(guān)在受理職務(wù)犯罪案件時(shí)存在舉報(bào)、投訴、檢舉等多種線索來(lái)源，需要經(jīng)過(guò)研判后再進(jìn)行初核和立案，應(yīng)當(dāng)不受追訴時(shí)效限制，建議通過(guò)修正《刑法》，增加這方面的內(nèi)容。
3．通過(guò)法律修正案的形式，對(duì)《刑法》中追訴時(shí)效的終止時(shí)間進(jìn)行規(guī)定?！缎谭ā分袑?duì)追訴時(shí)效的起算時(shí)間進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)于終止時(shí)間沒(méi)有規(guī)定，建議通過(guò)修正案的形式，對(duì)追訴時(shí)效的終止時(shí)間進(jìn)行確定，將司法機(jī)關(guān)的立案時(shí)間或監(jiān)察機(jī)關(guān)受理案件時(shí)間作為追訴時(shí)效的終止時(shí)間。
四、結(jié)語(yǔ)
本文通過(guò)研究職務(wù)犯罪領(lǐng)域中《監(jiān)察法》和《刑法》在職務(wù)犯罪主體、罪名適用、《刑法》中的自首立功制度與《監(jiān)察法》中的從寬處罰制度、追訴時(shí)效等方面存在的銜接問(wèn)題，并針對(duì)存在的銜接問(wèn)題提出了通過(guò)法律修正形式，對(duì)《監(jiān)察法》和《刑法》的部分規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，從而解決上述各類銜接問(wèn)題的措施，希望能對(duì)《監(jiān)察法》和《刑法》的有效銜接起到一定作用。
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二、職務(wù)犯罪領(lǐng)域中《監(jiān)察法》和《刑法》銜接存在的問(wèn)題
（一）《監(jiān)察法》和《刑法》在界定職務(wù)犯罪主體時(shí)其名稱、范圍差異較大
《監(jiān)察法》對(duì)職務(wù)犯罪主體的名稱為“公職人員”，而《刑法》對(duì)職務(wù)犯罪主體的名稱為“國(guó)家工作人員”，這兩種名稱存在很大區(qū)別：公職人員是指從事公共職務(wù)、實(shí)施公權(quán)力的人員，是根據(jù)所任職務(wù)和承擔(dān)職責(zé)進(jìn)行劃分的；而國(guó)家工作人員是國(guó)家機(jī)構(gòu)中從事公務(wù)的人員，是根據(jù)所從事任務(wù)進(jìn)行劃分的。在職務(wù)犯罪主體認(rèn)定范圍方面，《監(jiān)察法》將國(guó)家機(jī)構(gòu)、各黨群機(jī)關(guān)中所有公務(wù)員及三公事業(yè)單位工作人員、村/居委會(huì)管理人員等人員全部歸為職務(wù)犯罪對(duì)象［1］，而《刑法》是將國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員歸為職務(wù)犯罪對(duì)象，對(duì)于其他職務(wù)犯罪主體并無(wú)如此明確的界定，表述名詞為“其他依照法律從事公務(wù)人員”?！侗O(jiān)察法》對(duì)職務(wù)犯罪主體的適用范圍更加合理、科學(xué)。
（二）《監(jiān)察法》和《刑法》在罪名適用方面的銜接問(wèn)題
一是調(diào)查依據(jù)不足，使單位職務(wù)犯罪的適用性受到限制?！缎谭ā穼?duì)于單位犯罪進(jìn)行規(guī)定并對(duì)單位和責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)，而《監(jiān)察法》沒(méi)有將單位、單位犯罪列入監(jiān)察對(duì)象，使監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于單位職務(wù)犯罪的調(diào)查沒(méi)有法律依據(jù)。二是對(duì)監(jiān)察人員的職務(wù)犯罪行為的罪名認(rèn)定方面存在偏差。司法、行政執(zhí)法人員的職務(wù)犯罪罪名不能完全將《監(jiān)察法》所列舉的監(jiān)察人員違法犯罪行為包含在內(nèi)，不能將監(jiān)察人員的職務(wù)犯罪適用于司法、行政執(zhí)法人員的職務(wù)犯罪。此外，監(jiān)察人員不是司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員，《刑法》中對(duì)于司法、執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的規(guī)定不適用于監(jiān)察人員［2］。三是在《刑法》中沒(méi)有《監(jiān)察法》中所規(guī)定的關(guān)于權(quán)力尋租、利益輸送、決策失誤浪費(fèi)國(guó)家資源財(cái)產(chǎn)等行為的相應(yīng)罪名，沒(méi)有與《監(jiān)察法》順利銜接。四是對(duì)于拒不執(zhí)行監(jiān)察建議和決定的行為，無(wú)法按照現(xiàn)有《刑法》中的罪名進(jìn)行歸責(zé)。
（三）《監(jiān)察法》和《刑法》對(duì)從寬處罰和自首立功的銜接問(wèn)題
《監(jiān)察法》對(duì)于從寬處罰明確了以下情形：主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰且自動(dòng)投案，積極退贓，積極配合調(diào)查并供述沒(méi)有被掌握的違法行為，重大的立功表現(xiàn)或案件與國(guó)家利益關(guān)系較大，并對(duì)證據(jù)材料形成、程序?qū)徟冗M(jìn)行了清晰界定。認(rèn)罪認(rèn)罰起源于《監(jiān)察法》中關(guān)于刑事訴訟的從寬處理的相關(guān)制度，其目的是鼓勵(lì)被調(diào)查對(duì)象能夠?qū)⒐φ圩?，積極配合調(diào)查，提高工作效率，但是在量刑上要依據(jù)《刑法》的相關(guān)規(guī)定［3］?！缎谭ā穼?duì)于自首、坦白與立功等行為進(jìn)行了規(guī)定，但在與《監(jiān)察法》的銜接方面存在著以下問(wèn)題：一是在《刑法》中，坦白和自首的主體是被告人及犯罪嫌疑人，不適用于被調(diào)查人；二是在留置期間，被調(diào)查人供述的沒(méi)有被掌握的罪行，不被視為準(zhǔn)自首，且《監(jiān)察法》未將被留置人的自首情形列入規(guī)定中，《監(jiān)察法》所強(qiáng)調(diào)的四種“主動(dòng)交代”規(guī)定在《刑法》中沒(méi)有依據(jù)來(lái)兌現(xiàn)；三是《刑法》中關(guān)于“坦白”的規(guī)定，是對(duì)所掌握的犯罪行為的供述，在《監(jiān)察法》中不適用于從輕或減輕處理規(guī)定；四是《刑法》中沒(méi)有關(guān)于“涉及國(guó)家重大利益”從寬處理的規(guī)定，而《監(jiān)察法》對(duì)于涉及國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整、社會(huì)穩(wěn)定等案件，可以提出從寬處理的建議。
（四）《監(jiān)察法》和《刑法》對(duì)調(diào)查追訴時(shí)效適用的銜接問(wèn)題
《刑法》中對(duì)于犯罪行為不予追訴的時(shí)效，根據(jù)被處的最高刑期進(jìn)行劃分共有5、10、15、20年四種時(shí)段，對(duì)于已被司法機(jī)關(guān)受案的不受追訴時(shí)效限制。對(duì)于被害人在案發(fā)后控告而辦案機(jī)關(guān)在追訴的期限內(nèi)沒(méi)有立案的情形也不受追訴時(shí)效限制。監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行追訴時(shí)效及延長(zhǎng)、中斷方面存在障礙，在監(jiān)察調(diào)查過(guò)程中，無(wú)法適用由于逃避追究而延長(zhǎng)追訴時(shí)效的情形，需要滿足被害人及時(shí)提出控告，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)查、立案而沒(méi)有調(diào)查立案兩個(gè)條件才能延長(zhǎng)追訴時(shí)效。
三、解決職務(wù)犯罪領(lǐng)域中《監(jiān)察法》與《刑法》銜接問(wèn)題的措施
（一）對(duì)《刑法》中職務(wù)犯罪主體的名稱和范圍進(jìn)行修正
1．建議將《刑法》中職務(wù)犯罪主體的名稱“國(guó)家工作人員”與《監(jiān)察法》的名稱保持一致，修改為“公職人員”?！肮毴藛T”的名稱更加具有先進(jìn)性，在《監(jiān)察法》等法律中已經(jīng)進(jìn)行了使用，而《刑法》是《監(jiān)察法》的保障，應(yīng)通過(guò)修正案的方法將職務(wù)犯罪主體的名稱進(jìn)行修改，并且將其認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)修改為履行公共職務(wù)，對(duì)公職人員的定義進(jìn)行明確，避免職務(wù)犯罪主體認(rèn)定出現(xiàn)偏差的情況發(fā)生。
2．對(duì)《刑法》中職務(wù)犯罪主體的范圍進(jìn)行明確，避免出現(xiàn)對(duì)職務(wù)犯罪主體打擊的范圍變化?！缎谭ā泛汀侗O(jiān)察法》對(duì)于職務(wù)犯罪主體的范圍規(guī)定都是行使公權(quán)力的人員。雖然《刑法》沒(méi)有將中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的公職人員寫入其中，但是在實(shí)際中也將其納入職務(wù)犯罪打擊的范圍之內(nèi)［4］。建議通過(guò)法律修正案將職務(wù)犯罪主體的范圍與《監(jiān)察法》的監(jiān)察對(duì)象相統(tǒng)一，避免出現(xiàn)因反腐倡廉需要將范圍擴(kuò)大，或是因縮小職務(wù)犯罪的范圍使部分公職人員游離于法律之外。
3．對(duì)《刑法》中與職務(wù)犯罪相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行修正調(diào)整。將《刑法》中的“國(guó)家工作人員”修正為“公職人員”后，《刑法》中的部分條款規(guī)定因?qū)β殑?wù)犯罪主體的明確，沒(méi)有必要再進(jìn)行另外規(guī)定，需要?jiǎng)h除或調(diào)整。立法的要求也規(guī)定法律條文要言簡(jiǎn)易懂，避免重復(fù)冗長(zhǎng)，通過(guò)刪除或調(diào)整《刑法》中這方面的條款規(guī)定，不僅符合法律行文要求，而且減少了不必要的條款規(guī)定。
（二）做好《監(jiān)察法》中犯罪行為的界定，并且與《刑法》中的罪名進(jìn)行銜接
1．通過(guò)法律修正案形式，界定單位犯罪的主體。通過(guò)《刑法》修正，對(duì)單位犯罪的不同主體進(jìn)行界定區(qū)分，將國(guó)家機(jī)關(guān)、財(cái)政全額撥款的公益性事業(yè)單位等沒(méi)有獨(dú)立財(cái)政權(quán)的單位排除在單位犯罪范圍之外，將國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有合資企業(yè)等享有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)、具有行為能力、能夠破產(chǎn)或取締的單位界定為單位犯罪的主體；通過(guò)《監(jiān)察法》修正，確立監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)單位犯罪的調(diào)查權(quán)力，并對(duì)調(diào)查單位職務(wù)犯罪的主體進(jìn)行明確，即國(guó)有企業(yè)、自收自支的事業(yè)單位、其他履行公職的市場(chǎng)主體以及社會(huì)團(tuán)體的單位組織［5］。
2．通過(guò)司法解釋，對(duì)監(jiān)察人員屬于“國(guó)家工作人員”進(jìn)行明確。監(jiān)察人員屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的公職人員，對(duì)于職務(wù)犯罪只有調(diào)查的權(quán)力，但是不具有審查、起訴、審判等權(quán)力。監(jiān)察人員如存在職務(wù)犯罪，需按照《刑法》中關(guān)于國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪的相關(guān)規(guī)定對(duì)其進(jìn)行調(diào)查［6］。需要對(duì)監(jiān)察人員的職務(wù)犯罪行為進(jìn)行法律解釋說(shuō)明，使其與《刑法》規(guī)定的罪行相對(duì)應(yīng)。
3．明確界定權(quán)力尋租及特定渠道進(jìn)行利益輸送，該類行為一方面浪費(fèi)國(guó)家資源，另一方面引發(fā)的犯罪導(dǎo)致的影響惡劣。這種職務(wù)犯罪行為，是公職人員在對(duì)法律進(jìn)行規(guī)避的情況下，濫用職權(quán)、貪污受賄、對(duì)國(guó)家資產(chǎn)侵占的行為，建議通過(guò)法律修正案的形式，將這類行為列入貪污賄賂類犯罪，并且將所有公職人員納入適用對(duì)象。對(duì)于權(quán)權(quán)、權(quán)色交易的犯罪，以行為造成國(guó)家和公共利益損失來(lái)制定立案標(biāo)準(zhǔn)，行為所造成的危害達(dá)到一定程度后，將其列為濫用職權(quán)類犯罪。同時(shí)，建議通過(guò)法律修正案的形式，將“浪費(fèi)國(guó)家資源財(cái)產(chǎn)罪”納入濫用職權(quán)類犯罪中，因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)工作人員和國(guó)有企事業(yè)單位工作人員均存在浪費(fèi)國(guó)家資源財(cái)產(chǎn)的可能，因此需要在《刑法》中將國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員修正為公職人員。
4．對(duì)拒不執(zhí)行監(jiān)察建議和決定的單位和人員進(jìn)行責(zé)任區(qū)分；對(duì)拒不執(zhí)行監(jiān)察建議和決定的嚴(yán)重危害行為，予以追究刑事責(zé)任；對(duì)于個(gè)人違反《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，不配合監(jiān)察調(diào)查的行為進(jìn)行模式的區(qū)分界定，并且與《刑法》銜接進(jìn)行歸罪。通過(guò)司法解釋，對(duì)誣告陷害、打擊報(bào)復(fù)等行為進(jìn)行修正，通過(guò)《刑法》修正的方式將控告、申訴、批評(píng)和檢舉等相關(guān)人員納入到打擊報(bào)復(fù)罪所侵犯的對(duì)象范圍中。
（三）對(duì)《刑法》中的自首立功制度進(jìn)行修訂，與《監(jiān)察法》的從寬制度銜接
1．通過(guò)法律修正案形式，確定被調(diào)查對(duì)象為準(zhǔn)自首和坦白主體?！缎谭ā穼?duì)于使用主體和實(shí)施機(jī)關(guān)沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于準(zhǔn)自首、坦白、立功的相關(guān)規(guī)定中，主體限制為犯罪嫌疑人、犯罪分子、被告人和罪犯，需要通過(guò)修正案的形式，將被調(diào)查人員增加到主體適用對(duì)象中，使自首、立功制度能夠在監(jiān)察調(diào)查階段適用。
2．通過(guò)法律修正案形式，對(duì)《監(jiān)察法》中準(zhǔn)自首的規(guī)定進(jìn)行修正，使該規(guī)定在被留置人員自首情形中也可以適用。《監(jiān)察法》中列舉了被調(diào)查人員的四種情形進(jìn)行從寬處罰的規(guī)定，但沒(méi)有被留置人員如實(shí)供述的情形，通過(guò)修正案形式，規(guī)定了被留置人員供述沒(méi)有被司法機(jī)關(guān)掌握的罪行也被視為自首，能夠使準(zhǔn)自首制度的教育作用在監(jiān)察調(diào)查過(guò)程中得到實(shí)現(xiàn)。
3．通過(guò)法律修正案形式，將被調(diào)查人員如實(shí)供述罪行作為坦白情形。坦白不僅能夠?yàn)楸徽{(diào)查人員爭(zhēng)取寬大處理的機(jī)會(huì)，而且能夠節(jié)省辦案成本，因此在偵查調(diào)查中具有重要作用。通過(guò)對(duì)《監(jiān)察法》進(jìn)行修正，對(duì)坦白的適用情況根據(jù)辦案機(jī)關(guān)掌握情況和被調(diào)查人坦白情況細(xì)化為三種不同情形［7］；通過(guò)對(duì)《刑法》進(jìn)行修正，將被調(diào)查人員在辦案過(guò)程中的如實(shí)供述等情形認(rèn)定為坦白。
4．通過(guò)修正案形式，將《刑法》中立功表現(xiàn)的表述統(tǒng)一。對(duì)《刑法》中關(guān)于立功表現(xiàn)的不同表述形式進(jìn)行整合統(tǒng)一，并參考《監(jiān)察法》的立功表現(xiàn)表述，將檢舉揭發(fā)、重大貢獻(xiàn)、涉及國(guó)家重大利益等不同立功情形進(jìn)行區(qū)分，將相應(yīng)的條款進(jìn)行修正。
5．通過(guò)修正案形式，從寬確定《刑法》中“退賠”“退贓”的處罰規(guī)定?！缎谭ā分袑?duì)于“退賠”“退贓”的情形只在對(duì)貪污罪的處理中顯現(xiàn)［8］，建議通過(guò)修正案的形式，在自首和立功制度中增加對(duì)于“退賠”“退贓”從寬處罰制度的規(guī)定。
（四）在追訴時(shí)效延長(zhǎng)的規(guī)定中增加監(jiān)察機(jī)關(guān)案件受理情形，對(duì)追訴時(shí)效終止時(shí)間進(jìn)行完善
1．通過(guò)法律修正案的形式，將監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件受理職能在追訴時(shí)效延長(zhǎng)上進(jìn)行明確，包括不受追訴時(shí)效限制的情形［9］。監(jiān)察機(jī)關(guān)受理案件時(shí)間應(yīng)是立案的時(shí)間段，建議在《刑法》中增加對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)被調(diào)查人員立案后被調(diào)查人員逃避調(diào)查不受追訴時(shí)效限制的相關(guān)規(guī)定，使監(jiān)察機(jī)關(guān)具有行使追訴時(shí)效延長(zhǎng)的權(quán)力。
2．通過(guò)法律修正案的形式，將舉報(bào)、投訴、檢舉等行為納入《刑法》中不受追訴時(shí)效的情形［10］。監(jiān)察機(jī)關(guān)在受理職務(wù)犯罪案件時(shí)存在舉報(bào)、投訴、檢舉等多種線索來(lái)源，需要經(jīng)過(guò)研判后再進(jìn)行初核和立案，應(yīng)當(dāng)不受追訴時(shí)效限制，建議通過(guò)修正《刑法》，增加這方面的內(nèi)容。
3．通過(guò)法律修正案的形式，對(duì)《刑法》中追訴時(shí)效的終止時(shí)間進(jìn)行規(guī)定?！缎谭ā分袑?duì)追訴時(shí)效的起算時(shí)間進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)于終止時(shí)間沒(méi)有規(guī)定，建議通過(guò)修正案的形式，對(duì)追訴時(shí)效的終止時(shí)間進(jìn)行確定，將司法機(jī)關(guān)的立案時(shí)間或監(jiān)察機(jī)關(guān)受理案件時(shí)間作為追訴時(shí)效的終止時(shí)間。
四、結(jié)語(yǔ)
本文通過(guò)研究職務(wù)犯罪領(lǐng)域中《監(jiān)察法》和《刑法》在職務(wù)犯罪主體、罪名適用、《刑法》中的自首立功制度與《監(jiān)察法》中的從寬處罰制度、追訴時(shí)效等方面存在的銜接問(wèn)題，并針對(duì)存在的銜接問(wèn)題提出了通過(guò)法律修正形式，對(duì)《監(jiān)察法》和《刑法》的部分規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，從而解決上述各類銜接問(wèn)題的措施，希望能對(duì)《監(jiān)察法》和《刑法》的有效銜接起到一定作用。
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