文/趙瑞芳（陵川縣財政局）

當(dāng)前，預(yù)算管理一體化改革，如同現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是推動預(yù)算管理制度改革的新起點。作為“制度+技術(shù)”的綜合體，預(yù)算管理一體化平臺的建立和完善，是增強預(yù)算約束、提升財政效能、提高預(yù)算透明度的有效措施，是實現(xiàn)財政管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和自動化的必由之路。這次改革，以統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以系統(tǒng)化思維整合預(yù)算管理流程，實現(xiàn)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的無縫銜接，建設(shè)一個高效協(xié)同、規(guī)范透明、約束有力、數(shù)據(jù)共建共享、信息高速流轉(zhuǎn)的業(yè)務(wù)處理平臺，將是近幾年內(nèi)財政改革工作的重要內(nèi)容。

一、預(yù)算管理一體化的現(xiàn)狀

（一）預(yù)算管理一體化仍處于起步階段，業(yè)務(wù)模塊仍有缺失，系統(tǒng)功能尚不完善

首先，預(yù)算管理業(yè)務(wù)模塊不夠全面。除試點省份外，其他省份的預(yù)算管理一體化改革從2021 開始，到現(xiàn)在剛滿兩年。各地的預(yù)算管理一體化建設(shè)，均對標(biāo)財政部的《規(guī)范》和《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，集中部署了基礎(chǔ)信息管理、項目庫管理、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、會計核算等核心業(yè)務(wù)模塊。而一些和預(yù)算管理緊密聯(lián)系的業(yè)務(wù)模塊，如直達(dá)資金管理、一卡通管理、資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)系統(tǒng)，仍在平臺外運行，許多業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)需要在平臺內(nèi)外重復(fù)操作，造成業(yè)務(wù)操作繁瑣、數(shù)據(jù)銜接不順暢、效率低下等問題[1]。

其次，部分業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能不夠完善。預(yù)算管理一體化平臺是一個龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，平臺建設(shè)是一個循序漸進的過程，部分系統(tǒng)功能存在缺陷也可以理解，但需要盡快完善[2]。以山西為例，系統(tǒng)功能不完善問題主要有以下幾點：第一是部分?jǐn)?shù)據(jù)接口功能無法使用。對于系統(tǒng)功能升級或新上線業(yè)務(wù)模塊，常需要將舊版系統(tǒng)數(shù)據(jù)或原業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)入到平臺相應(yīng)系統(tǒng)中。由于數(shù)據(jù)量龐大，如手工處理，效率太低，且容易出錯；如果系統(tǒng)的導(dǎo)入導(dǎo)出功能較為完善，則可依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)規(guī)范，對原有數(shù)據(jù)進行自動處理和導(dǎo)入。幾次數(shù)據(jù)遷移的工作實踐證明，有些軟件的數(shù)據(jù)接口設(shè)計太過簡單，導(dǎo)入導(dǎo)出功能形同虛設(shè)。如：預(yù)算一體化2.0 版本需要接收1.0 版本的人員信息，新舊基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)也都提供導(dǎo)入導(dǎo)出功能，但因接口功能缺陷不能直接使用，需要從新系統(tǒng)導(dǎo)出數(shù)據(jù)模板，再手工對舊系統(tǒng)導(dǎo)出的數(shù)據(jù)按新系統(tǒng)數(shù)據(jù)格式進行修改后粘貼到模板中，最后再導(dǎo)入到新系統(tǒng)中。但在實際操作過程中，會遇到的各種各樣莫名其妙又無法解決的問題，軟件公司的售后人員也無明確的解釋和有效的解決方法。由于數(shù)據(jù)能否成功導(dǎo)入具有很大的不確定性，部分操作人員寧愿手工逐條錄入，也不愿意用系統(tǒng)提供的導(dǎo)入導(dǎo)出功能。第二是部分業(yè)務(wù)系統(tǒng)界面功能分區(qū)不合理。有些業(yè)務(wù)操作界面選項區(qū)所占面積過大，嚴(yán)重壓縮了數(shù)據(jù)顯示區(qū)的顯示空間。如支付系統(tǒng)的“查詢報表”頁面，選項區(qū)常用選項太少，展開全部選項則占用空間過大，留給數(shù)據(jù)顯示區(qū)的面積就很小了。如果電腦購置時間稍早，特別是顯示器小于19 寸的，使用體驗就會很差。如果選項區(qū)設(shè)置適當(dāng)大小再加上滾動條則要好得多。如果選項區(qū)不限制大小，默認(rèn)為隱藏狀態(tài)，通過命令按鈕呼出，通過“確定”按鈕隱藏，則可留給數(shù)據(jù)顯示區(qū)最大空間。第三是部分?jǐn)?shù)據(jù)查詢頁面缺失導(dǎo)出功能。財政和財務(wù)工作日常業(yè)務(wù)的操作對象就是各種數(shù)據(jù)，而多數(shù)情況下系統(tǒng)查詢得出的數(shù)據(jù)并不能直接使用，還需要進行更為靈活的加工處理或設(shè)置特定的輸出樣式。如果系統(tǒng)能夠提供數(shù)據(jù)導(dǎo)出功能，可將數(shù)據(jù)導(dǎo)出為.Xls 或.Xml 文件，后期的數(shù)據(jù)處理就會很方便。但就是有部分查詢界面的設(shè)計不夠貼心，沒有導(dǎo)出功能。第四是系統(tǒng)幫助功能不夠完善。系統(tǒng)提供的只有電子版操作手冊，內(nèi)容還不能隨系統(tǒng)升級及時更新，幫助功能大打折扣。

（二）預(yù)算管理一體化技術(shù)力量儲備不足

首先，相關(guān)軟件公司技術(shù)和服務(wù)能力不能滿足實際需求。以山西省為例，軟件公司技術(shù)開發(fā)和售后服務(wù)力量不足的問題均比較突出。一是技術(shù)開發(fā)能力不足，對于省財政廳已經(jīng)明確的技術(shù)開發(fā)任務(wù)，軟件公司不能在最短時間內(nèi)完成。如工資統(tǒng)發(fā)功能，在2022 年初就準(zhǔn)備上線測試，市、縣兩級正式上線則一直推到了2023 年。再如預(yù)算績效管理系統(tǒng)，2022 年度舊系統(tǒng)已停止運行，而一體化平臺上除在項目庫管理模塊嵌入績效目標(biāo)管理功能外，績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用等功能尚未完成開發(fā)，導(dǎo)致績效評價業(yè)務(wù)只能手工處理。直到2023 年初，績效管理業(yè)務(wù)模塊仍無實質(zhì)性進展。二是售后服務(wù)能力不足，常駐地市的服務(wù)人員數(shù)量太少，部分公司一個地市能有三、四人，部分公司一個地市只有一人，甚至兩個地市一個人。有些業(yè)務(wù)系統(tǒng)日常服務(wù)需求較多，偏偏又人手不足，用戶難于獲得及時、有效的技術(shù)服務(wù)[3]。

其次，預(yù)算單位業(yè)務(wù)人員操作水平普遍較低。這主要有以下幾種原因：一是預(yù)算單位財務(wù)人員穩(wěn)定性差，更換頻繁，導(dǎo)致整體業(yè)務(wù)操作水平較低。二是預(yù)算單位財務(wù)崗位專業(yè)性要求相對較強，而財務(wù)工作人員絕大多數(shù)又非對口專業(yè)。三是隨著財政改革的不斷深化，財務(wù)工作的業(yè)務(wù)量也越來越大，要求也越來越高，對財務(wù)人員造成了一定的心理壓力。和其他工作崗位相比，財務(wù)工作更像一件苦差事。許多財務(wù)工作人員都抱有應(yīng)付的心態(tài)和轉(zhuǎn)崗的期望，不能全身心投入工作。

（三）國產(chǎn)設(shè)備準(zhǔn)備不足，安全意識普遍不高

首先，國產(chǎn)設(shè)備準(zhǔn)備不足，不能為預(yù)算管理一體化系統(tǒng)提供相應(yīng)的軟硬件環(huán)境。工作實踐證明，雖然國產(chǎn)設(shè)備和操作系統(tǒng)提供配置多種多樣，但目前尚無一種配置可以讓預(yù)算管理一體化各業(yè)務(wù)系統(tǒng)無障礙運行。最主要的問題是部分Ukey 驅(qū)動無法與國產(chǎn)設(shè)備和操作系統(tǒng)相適配，導(dǎo)致相應(yīng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)無法正常運行。UKey 是系統(tǒng)登錄、權(quán)限分配、資金支付必須使用的設(shè)備，是系統(tǒng)確認(rèn)身份、保證資金安全的關(guān)鍵。預(yù)算管理一體化平臺離開UKey 無法運行，但UKey 設(shè)備廠商卻不能盡快適配國產(chǎn)電腦和操作系統(tǒng)。就是這樣一個看似簡單的驅(qū)動適配問題，造成了財政財務(wù)工作所需設(shè)備國產(chǎn)替代進程陷入停滯狀態(tài)。

其次，操作人員普遍安全意識不高。大多數(shù)操作人員為防止忘記UKey密碼，不會修改默認(rèn)密碼，也不會定期更換密碼，反而還會將密碼寫在紙上貼到顯示器周邊等顯眼的地方；為防止UKey 丟失，會將UKey 一直插在電腦上，即便是雙休日、節(jié)假日，也不會撥下并放置在安全的地方。這就相當(dāng)于把金庫的鑰匙掛在了大門上，任何人都可隨意出入。不明來歷的U盤在專網(wǎng)內(nèi)隨意使用，為了使用方便將一臺電腦同時連接內(nèi)外網(wǎng)等嚴(yán)重影響網(wǎng)絡(luò)安全的不規(guī)范行為屢禁不止[4]。就是這些操作人員不以為意地小事，卻為別有用心的人和伺機而動的病毒留下了可乘之機，成為危害財政資金安全、財政信息安全的大事。

二、預(yù)算管理一體化發(fā)展策略

（一）繼續(xù)完善頂層設(shè)計，突出預(yù)算管理一體化平臺決策輔助功能

預(yù)算管理體現(xiàn)著國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向。反過來，預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算績效實現(xiàn)情況等信息也會客觀反映政策的落實的情況，也能為制定政策提供數(shù)據(jù)支撐。為了增強預(yù)算管理一體化平臺的決策輔助功能，財政部需要在國家層面擴大并明確界定預(yù)算管理一體化的邊界范圍，指導(dǎo)各省將預(yù)算管理相關(guān)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)全部整合到一體化平臺上來。這樣，預(yù)算管理一體化平臺就會成為一個多維度的數(shù)據(jù)生產(chǎn)車間，和高密度存儲的數(shù)據(jù)倉庫，能夠憑借自身海量的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為政策制定和政策調(diào)整提供數(shù)據(jù)支撐。財政部門可根據(jù)管理需要，通過大數(shù)據(jù)和AI 技術(shù)，對數(shù)據(jù)進行挖掘，分析地方政府財政收支、支出結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟運行、債務(wù)風(fēng)險等情況，為政府優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、化解債務(wù)風(fēng)險、制定發(fā)展戰(zhàn)略、實施宏觀調(diào)控等提供決策依據(jù)；結(jié)合外部數(shù)據(jù)，還可進行各類專項分析研究，為鄉(xiāng)村振興、教育科技、文化發(fā)展、社會保障等政策提供決策輔助；通過稅收和政府補助支出數(shù)據(jù)，分析政府投入對社會投資的引導(dǎo)帶動效果等[5]。

（二）積極采取多種措施，強化預(yù)算管理一體化信息技術(shù)開發(fā)應(yīng)用

首先，引入競爭機制，激發(fā)科技公司創(chuàng)新動力。有比較才會有優(yōu)劣，有競爭才會有創(chuàng)新。降低財政業(yè)務(wù)信息化市場準(zhǔn)入門檻，允許所有科技公司進行預(yù)算管理一體化系統(tǒng)開發(fā)，以有序競爭促進科技創(chuàng)新。所有業(yè)務(wù)系統(tǒng)均以財政部制定的統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，采用統(tǒng)一的界面風(fēng)格，以模塊形式開發(fā)，和預(yù)算管理一體化平臺對接。各業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)不直接進行交互，全部通過平臺數(shù)據(jù)中心來完成。只要產(chǎn)品符合《規(guī)范》和《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》要求，能在安全和效率上通過測試和審核，均可放入平臺，憑借運行效率、特色功能和適當(dāng)?shù)膬r格參與競爭，供各省財政部門自由選擇。

其次，加強政策引導(dǎo)，推動科技公司強強合作。一是定期組織產(chǎn)品評優(yōu)活動，對優(yōu)秀的軟件產(chǎn)品或新的技術(shù)突破進行獎勵或補助。二是推動軟件公司之間加強技術(shù)合作，通過優(yōu)勢互補，為預(yù)算管理一體化改革提供更為優(yōu)秀的產(chǎn)品和服務(wù)。三是引入開源軟件管理機制，在安全、合規(guī)的前提下，用集體智慧提高一體化平臺及各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的安全性、適用性和運行效率。

最后，完善規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，增強業(yè)務(wù)系統(tǒng)的規(guī)范化、智能化和約束力。財政部既要對《規(guī)范》和《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上按實際需要定期進行更新，也要明確并不斷擴大制度規(guī)范在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中實現(xiàn)的廣度和深度。各軟件公司應(yīng)隨著《規(guī)范》和《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》的更新及時對軟件進行升級維護，將更多的預(yù)算管理規(guī)范性要求，融入相關(guān)業(yè)務(wù)流程控制規(guī)則中，進一步提高系統(tǒng)的規(guī)范化、自動化水平和預(yù)算約束力度。

（三）加強服務(wù)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升預(yù)算管理一體化業(yè)務(wù)操作水平

首先，軟件公司要加強服務(wù)能力建設(shè)，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。軟件公司應(yīng)結(jié)合工作需要適當(dāng)增加駐地服務(wù)人員，確保服務(wù)需求能夠得到及時回復(fù)；駐地服務(wù)人員要定期進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織新入職的財務(wù)人員盡快熟悉業(yè)務(wù)，提升業(yè)務(wù)操作能力；駐地服務(wù)人員應(yīng)加強問題線索收集，將突出問題以專題培訓(xùn)方式進行解答。另外，服務(wù)人員可以通過技術(shù)服務(wù)群，對個別服務(wù)對象提出的一般性問題，以文字、音頻、視頻等方式，按操作步驟逐步進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使問題得到妥善解決[6]。

其次，財務(wù)人員要積極參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強交流學(xué)習(xí)，提升業(yè)務(wù)操作水平。一是財政部門要經(jīng)常性組織單位財務(wù)人員業(yè)進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升基本業(yè)務(wù)素養(yǎng)和責(zé)任意識，深化對預(yù)算管理相關(guān)制度的理解，強化對業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能的認(rèn)識，以有效提升財務(wù)人員整體業(yè)務(wù)水平。二是建立多種溝通渠道，加強財務(wù)人員之間的相互交流。財政部門工作人員，要結(jié)合自身業(yè)務(wù)，通過微信、釘釘?shù)韧ㄓ嵻浖I(yè)務(wù)交流群，供財政部門工作人員、軟件公司服務(wù)人員、預(yù)算單位財務(wù)人員相互交流學(xué)習(xí)。

（四）加強安全管理，確保預(yù)算管理一體化平臺資金安全

首先，加大財政投入，加快國產(chǎn)設(shè)備替代進程?，F(xiàn)如今，隨著預(yù)算管理一體化改革的深入發(fā)展，已實現(xiàn)了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會計核算等核心業(yè)務(wù)模塊的一體化部署，實現(xiàn)了預(yù)算項目全生命周期的有效監(jiān)控，實現(xiàn)了財稅庫銀的橫向聯(lián)網(wǎng)、省市縣預(yù)算管理縱向貫通及省級數(shù)據(jù)大集中。網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的大規(guī)模應(yīng)用，使財政資金安全成為財政部門更加關(guān)注的重點內(nèi)容。同時，國產(chǎn)設(shè)備和操作系統(tǒng)的快速發(fā)展，也讓國產(chǎn)設(shè)備替代成為可能。因此，政府應(yīng)出臺政策，鼓勵國產(chǎn)設(shè)備和操作系統(tǒng)廠商加快更新?lián)Q代，提供更加先進的設(shè)備和優(yōu)秀的服務(wù)，妥善解決設(shè)備驅(qū)動與電腦和操作系統(tǒng)的適配問題；加大政府投入，要求各級政府部門及其預(yù)算單位在限定期限內(nèi)完成財政財務(wù)相關(guān)設(shè)備的國產(chǎn)替代。

其次，加快人才引進，建立專業(yè)化的安全隊伍。攔截黑客攻擊、防止病毒肆虐、修復(fù)網(wǎng)絡(luò)故障都是專業(yè)性很強的工作，相關(guān)工作人員需要通過系統(tǒng)性的學(xué)習(xí)和專業(yè)性的訓(xùn)練才能勝任。因此，各級財政部門（特別是市、縣財政部門）應(yīng)加大人才引進力度，從高校和社會招聘一批專業(yè)化人才，單獨設(shè)立專門的信息化安全機構(gòu)，通過安全機房建設(shè)、日常網(wǎng)絡(luò)維護、安全教育培訓(xùn)等工作，加強本級財政的安全管理工作。確實無法增加編制單獨設(shè)立機構(gòu)的，可以通過購買服務(wù)方式，將安全管理工作委托專業(yè)的科技公司來完成。

最后，加強安全教育，筑牢財政網(wǎng)絡(luò)安全防線。預(yù)算單位的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備處于財政專網(wǎng)的邊緣，操作人員又都是普通工作人員，數(shù)量龐大，安全意識薄弱，既是網(wǎng)絡(luò)安全的第一道防線，也是網(wǎng)絡(luò)安全最嚴(yán)重的短板。為筑牢財政網(wǎng)絡(luò)安全的第一道防線，各級財政部門必須做好四件事：一是加強安全意識教育，定期組織培訓(xùn)，用真實的反面案例解讀疏于防范的重大危害和加強安全意識的重要意義，做到警鐘長鳴；二是加強安全管理制度建設(shè)，要求預(yù)算單位必須制定本單位的網(wǎng)絡(luò)安全管理制度并嚴(yán)格執(zhí)行；三是印發(fā)安全管理操作規(guī)程，從管理好自己的門窗、設(shè)備、開機密碼和UKey 等細(xì)節(jié)著手，幫助大家規(guī)范業(yè)務(wù)操作，養(yǎng)成良好的工作習(xí)慣，不給他人和病毒留下可乘之機；四是加強安全檢查，對發(fā)現(xiàn)的安全隱患要公開進行通報，對于形成安全事故的，要追究單位和直接責(zé)任人的責(zé)任。

三、結(jié)論

為了助力預(yù)算管理制度改革更進一步，各級財政仍然要堅持以目標(biāo)和問題為導(dǎo)向，從擴展預(yù)算管理業(yè)務(wù)模塊、完善業(yè)務(wù)系統(tǒng)功能、強化終端用戶技術(shù)服務(wù)、提高終端用戶的業(yè)務(wù)水平和安全意識等方面，大力推進預(yù)算管理一體化平臺建設(shè)。通過相關(guān)各方共同努力，實現(xiàn)制度和技術(shù)的有機融合，實現(xiàn)預(yù)算管理的精細(xì)化、高效率和硬約束，實現(xiàn)全面預(yù)算績效管理的政策目標(biāo)，使預(yù)算管理一體化平臺成為充分發(fā)揮財政職能的最有效的工具。