陳美玲 胡彩奕 張晶晶

摘要：重大公共衛(wèi)生事件的暴發(fā)具有突然性、公共性以及危害的嚴(yán)重性，鄉(xiāng)村基層組織在公共衛(wèi)生事件的防控與治理中存在許多弊病，主要包括基層治理體系不健全、公共衛(wèi)生醫(yī)療基礎(chǔ)薄弱、居民自主防控意識欠缺等現(xiàn)實問題。因此，要切實有效改善鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)狀，需從根本入手，多措并舉。本文分析了重大公共衛(wèi)生事件下鄉(xiāng)村基層治理中的問題，并提出相關(guān)對策：首先，應(yīng)構(gòu)建多元主體共治的防控機制，提高治理效能；其次，健全公共衛(wèi)生服務(wù)體系，加強基層聯(lián)防聯(lián)控部署；最后，要推進基層“三治”融合，不斷強化村民自覺防控意識。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；突發(fā)公共衛(wèi)生事件；問題與對策

一、研究背景

重大公共衛(wèi)生事件的防控工作，對于鄉(xiāng)村地區(qū)，不論是從治理體系還是治理能力來說都是一次嚴(yán)峻的考驗。2016年兩會期間習(xí)近平總書記在參加上海代表團審議時指出：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)。” 推進鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。當(dāng)重大公共衛(wèi)生事件（如新冠疫情）暴發(fā)后，各地方的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村部門結(jié)合當(dāng)?shù)貜?fù)雜嚴(yán)峻的防控形勢，在中央農(nóng)辦的帶領(lǐng)下迅速落實中央防控部署，投身公共衛(wèi)生防控工作，有效抑制了鄉(xiāng)村地區(qū)公共衛(wèi)生事件的大肆蔓延。但是，鄉(xiāng)村基層并沒有系統(tǒng)化的公共衛(wèi)生事件治理體系，對突發(fā)公共危機的應(yīng)對方法也缺乏深層次的研究。[1]因此，研究公共衛(wèi)生事件影響下的鄉(xiāng)村基層治理，總結(jié)鄉(xiāng)村基層在防控工作的實踐，深刻反思存在的問題，補足工作短板，對于深入推進鄉(xiāng)村基層治理能力和治理體系現(xiàn)代化具有現(xiàn)實意義。

二、問題現(xiàn)狀

（一）治理主體單一，體系亟待完善

基層治理體系面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)變性不強，導(dǎo)致防控結(jié)果不佳。突發(fā)公共衛(wèi)生事件有兩大特征：一是發(fā)生的突然和意外性，多暴發(fā)于人口流動性強、個體化和松散化較為突出的后鄉(xiāng)土社會場域；二是涉及公眾基本利益，需要全面考慮和應(yīng)對。因此面對突發(fā)公共危機事件時既要當(dāng)機立斷，避免事態(tài)惡化，又要統(tǒng)籌全局，合理安排。但在實際工作中，一方面，存在著片面強調(diào)效率而忽視客觀實際的不當(dāng)管控方式，如管控方式缺乏靈活性、形式簡單粗暴、措施管理過度等防控措施與實際情況不契合的問題；另一方面，還存在著基層隊伍治理效能低下的問題。部分鄉(xiāng)村地區(qū)仍沿用傳統(tǒng)的、單向的、被動式的治理，致使上級政策宣傳不到位，下級響應(yīng)速度慢。[2]在鄉(xiāng)村治理過程中仍是由鄉(xiāng)村政府、村委會等基層政府組織單一主導(dǎo)，基層干部承擔(dān)著摸排、審查、統(tǒng)計等大部分工作，村民作為治理主體之一卻對各種事務(wù)參與度不高。加之基層組織對防控措施獨斷專行，民主集中制形同虛設(shè)，加劇了干部與群眾之間的沖突，使得疫情防控工作困難加劇。[3]疫情防控過程中，若鄉(xiāng)村治理工作體系無法正確調(diào)和防控治理與公眾利益之間的張力，就會造成治理主體之間信息不統(tǒng)一、反應(yīng)遲鈍、呆板教條等，最終影響治理效果。這背后實際反映出的是治理主體工作創(chuàng)新性不足和治理體系應(yīng)變性不強的問題。

（二）鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生服務(wù)條件欠佳

一是鄉(xiāng)村醫(yī)護人員數(shù)量不足。由于鄉(xiāng)村居住環(huán)境差、交通出行不便利、薪金待遇較低、資金支持不充足等多種因素影響，醫(yī)務(wù)工作者不愿意選擇鄉(xiāng)村作為就業(yè)地，加之大部分村醫(yī)因發(fā)展空間狹小而辭職，醫(yī)學(xué)生因就業(yè)前景狹隘不愿意到基層工作，致使鄉(xiāng)村醫(yī)療人手明顯不足。[4]尤其在面臨突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件時，鄉(xiāng)村出現(xiàn)醫(yī)護人員難以為繼的窘境。

二是鄉(xiāng)村醫(yī)療服務(wù)設(shè)施建設(shè)不完善。隨著城市化進程加快，鄉(xiāng)村勞動力持續(xù)性流出，加之政府相關(guān)資金支持匱乏，鄉(xiāng)村醫(yī)療服務(wù)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。在大多數(shù)鄉(xiāng)村衛(wèi)生診所中，醫(yī)療服務(wù)設(shè)施只有簡單的輸液、針灸設(shè)備，導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)在質(zhì)量和效率上處于劣勢。

三是鄉(xiāng)村醫(yī)療物資短缺。公共衛(wèi)生事件暴發(fā)后，我國各地應(yīng)急醫(yī)療物資一度出現(xiàn)供不應(yīng)求的緊急狀況，應(yīng)急物資供給的短板在公共衛(wèi)生事件中充分暴露。鄉(xiāng)村地區(qū)作為公共衛(wèi)生事件防控的盲點，醫(yī)療物資明顯不足，如村民缺少口罩、測溫儀、消毒用品等基本的防護用品；醫(yī)護人員缺乏護目鏡、防護服等專業(yè)的防護設(shè)備；疑似或確診病例缺乏相應(yīng)的救助物資。且鄉(xiāng)村醫(yī)療與店鋪、工廠等沒有對接的資源鏈，物資供應(yīng)體系不完善，[5]無法保證鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（三）村民自主防控意識薄弱

一是鄉(xiāng)土文化盛行，傳統(tǒng)思想固化，加大防控難度。公共衛(wèi)生事件防控期間，禁止民眾聚集，但熟人社會是鄉(xiāng)村社會的固有特征，鄉(xiāng)土社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)錯綜復(fù)雜。[6]村民在村內(nèi)走親串友、聚集扎堆等現(xiàn)象屢禁不止，使防控工作阻礙重重。

二是居民自主防控意識薄弱。村民在防控過程中有僥幸心理，存在“村莊沒有出現(xiàn)感染病例就很安全” 的麻痹心理，因此出現(xiàn)不聽指揮、擾亂防控等行為；部分村民還存在著自負(fù)心理，認(rèn)為形勢雖然嚴(yán)峻，但自己身體狀況良好，被感染上的概率極小，因此對病癥初期的輕微狀況并不重視。因此，加強村民的自主防控能力是鄉(xiāng)村應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵。

三是村規(guī)民約效能較弱，村民法治觀念不強。村民對涉及自身利益的事務(wù)有較高的積極性與參與度，而對涉及公共利益的活動卻不予理睬，甚至拒不配合，最終演變?yōu)轫氂煞蓮娭萍s束。該現(xiàn)象在公共衛(wèi)生事件防控方面表現(xiàn)明顯，村規(guī)民約對村民的約束力多表現(xiàn)為非強制性，即依靠自我約束和說服教育等形式，因此對村民的約束效能較低，此時法治教育在其中發(fā)揮了兜底作用。

三、解決對策

（一）構(gòu)建鄉(xiāng)村多元治理防控機制

在重大公共衛(wèi)生事件中，基層治理只能在一定程度抑制“外輸內(nèi)擴” 現(xiàn)象，在長效應(yīng)對機制上難以取得突破性進展。為此，鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)該建立在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下多元力量參與共治的基層治理機制。一方面，黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨員干部發(fā)揮先鋒模范作用。根據(jù)鄉(xiāng)村基層的實際情況，各鄉(xiāng)村成立村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的公共衛(wèi)生工作領(lǐng)導(dǎo)小組，研究制定應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的具體要求和措施。黨員干部要自覺發(fā)揮先鋒模范作用，切實提高自身防范和應(yīng)對突發(fā)情況的能力，在關(guān)鍵時刻立足職責(zé)，靠前指揮，主動承擔(dān)起防控工作的責(zé)任。另一方面，村黨組織、村委會、基層群眾自治組織、鄉(xiāng)村志愿服務(wù)組織、鄉(xiāng)村服務(wù)站等多元社會力量應(yīng)該加強融合，協(xié)力做好公共衛(wèi)生防控工作。[7]村黨組織是“主心骨”，在防控中起引領(lǐng)作用。要正確處理好與鄉(xiāng)村其他組織之間的關(guān)系，做好組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一指揮，確?？茖W(xué)有序地推進防控工作。全面深入地發(fā)動黨員干部前往公共衛(wèi)生事件暴發(fā)最激烈、最嚴(yán)重的地區(qū)，密切聯(lián)系群眾、動員群眾、凝聚群眾，宣傳黨的防控政策，統(tǒng)籌規(guī)劃基層內(nèi)部資源和外部支持，整合資源力量，提高防控效能。鄉(xiāng)村其他組織應(yīng)輔助并配合村黨組織做好路口管控、人員管理、醫(yī)療衛(wèi)生、物資管理、防控宣傳、心理疏導(dǎo)等工作，凝聚力量，營造積極向好的防控氛圍，喚醒村民攻堅克難的決心。

（二）健全鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系

一是持續(xù)增加對醫(yī)療衛(wèi)生資源和人才資源的投入。一方面，穩(wěn)步提升基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)專業(yè)水平，提高鄉(xiāng)村公共醫(yī)療硬實力。加大鄉(xiāng)村衛(wèi)生站經(jīng)費撥款力度，保障基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)備及應(yīng)急物資儲備。建立系統(tǒng)的資金、物資儲備及日常管理機制，合理調(diào)配，優(yōu)化資源配置。另一方面，通過地方政策和優(yōu)待，吸引專業(yè)人才和當(dāng)?shù)蒯t(yī)學(xué)生返鄉(xiāng)就業(yè)，建立健全優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村本土醫(yī)護隊伍，形成高質(zhì)高效的基層衛(wèi)生服務(wù)平臺，提高鄉(xiāng)村基層應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急能力。[8]

二是創(chuàng)建“互聯(lián)網(wǎng)+” 醫(yī)療信息系統(tǒng)數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)縣鄉(xiāng)村三級信息共享。通過物聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)手段打造線上醫(yī)療信息服務(wù)體系，建立統(tǒng)一管理、互聯(lián)互通的區(qū)域醫(yī)療信息數(shù)據(jù)庫，打破縣鄉(xiāng)村之間的信息壁壘，實現(xiàn)基層醫(yī)療組織內(nèi)部信息整合、交流共享。該體系不僅有利于區(qū)域間在線上及時監(jiān)測追蹤、實行遠(yuǎn)程醫(yī)療，還可進一步促進線下資源進行迅速調(diào)配和精準(zhǔn)下沉，加強縣鄉(xiāng)村之間、村與村之間協(xié)調(diào)合作，聯(lián)防聯(lián)動。

三是重視鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生基礎(chǔ)環(huán)境的治理，營造良好的鄉(xiāng)村治理氛圍。在后公共衛(wèi)生事件時代，鄉(xiāng)村治理的重點應(yīng)放在提高當(dāng)?shù)毓残l(wèi)生治理環(huán)境、實現(xiàn)公共醫(yī)療服務(wù)的常態(tài)化上，建設(shè)可持續(xù)運行的長效機制。不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，改善村民居住環(huán)境，打造便民惠民、文明衛(wèi)生、綠色和諧的“健康鄉(xiāng)村”。同時，對村民進一步普及基本公共衛(wèi)生知識，加強流感等傳播性疾病預(yù)防的宣傳力度，提高村民的安全意識和防范意識，在村民思想上建立一道公共衛(wèi)生的基礎(chǔ)防線。

（三）積極推進基層“三治”融合

黨的十九屆四中全會提出，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，培養(yǎng)和提高村民自我教育、自我管理、自我約束的能力和水平。[9]加強基層自治，激活村民自覺參與動力。在公共衛(wèi)生事件尚未發(fā)生或可能發(fā)生期間，以村民為治理主體，以村民會議為依托，廣泛吸收村民意見，制定村民自治公約，構(gòu)筑基層治理堡壘。在公共衛(wèi)生事件管控期間，積極動員村民提供風(fēng)險或隱患線索、參與防控工作志愿者活動，匯聚群防群控力量。在公共衛(wèi)生危機過后，一方面，及時總結(jié)經(jīng)驗，穩(wěn)固優(yōu)點，彌補不足；另一方面，加大對基層自治和公共衛(wèi)生知識的宣傳力度，建立穩(wěn)防穩(wěn)控的長效機制。

推進基層治理法治化。維持社會秩序的穩(wěn)定最重要的是提高人民的法治意識，這也是取得公共衛(wèi)生防控工作勝利的有力保障?；鶎咏M織積極開展公共衛(wèi)生相關(guān)法律知識普及活動，提高村民的法治意識，保證防控工作的有序開展。鄉(xiāng)村政府深入貫徹黨中央防控要求，依照規(guī)定步驟及方式方法，對違反防控規(guī)定的行為據(jù)實上報，對違反防控要求、擾亂社會秩序的行為嚴(yán)格依法處理，提高基層治理體系的法治化水平。

發(fā)揮德治在基層治理中的基礎(chǔ)作用。防控公共衛(wèi)生事件人人都是行動者，誰也不能袖手旁觀，我國公民都應(yīng)自覺主動地肩負(fù)起公共衛(wèi)生防控的大梁，不傳播謠言，不擾亂秩序，發(fā)揚“一方有難，八方支援” 的優(yōu)良傳統(tǒng)，共克難關(guān)。

當(dāng)今，我國鄉(xiāng)村自治、法治、德治的“三治” 建設(shè)還欠缺融合度，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)工作還有很大的完善空間。

四、結(jié)束語

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，未來可能發(fā)生的公共衛(wèi)生風(fēng)險也隨之增加。鄉(xiāng)村地區(qū)信息閉塞，應(yīng)急措施響應(yīng)遲緩，是重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的薄弱環(huán)節(jié)?；鶎由鐣磥硪獙⒐残l(wèi)生管理機制向常態(tài)化模式轉(zhuǎn)變，以預(yù)防為先手，以控制為核心，以救治為要點，建立起群防群控、穩(wěn)防穩(wěn)控的長效機制。面對已經(jīng)發(fā)生的公共衛(wèi)生事件科學(xué)應(yīng)對，面對尚未發(fā)生但是可能發(fā)生公共衛(wèi)生事件做好預(yù)防和準(zhǔn)備。不斷深入總結(jié)經(jīng)驗，真正把經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為化解危機的措施和能力，才能不斷完善和發(fā)展鄉(xiāng)村基層治理體系，進而推進其治理能力和治理體系現(xiàn)代化的進程。

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