王增允 羅馳君 劉楠

摘要：在我國人口老齡化程度進一步加深的背景下，開展社區(qū)養(yǎng)老工作既能保留傳統(tǒng)居家養(yǎng)老的形式，又能滿足老年人養(yǎng)老的心理和物質(zhì)需求，讓老年人擁有穩(wěn)定、良好的生活狀態(tài)，減輕其子女的日常照料負擔。本文立足于實際，深入分析各國養(yǎng)老實踐路徑，為我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的實踐提出建議和對策。

關(guān)鍵詞：社區(qū)養(yǎng)老；人口老齡化；實踐路徑；比較研究

我國老年人口規(guī)模龐大，自1990年10月邁入老齡化社會之后，人口老齡化程度持續(xù)加深。2021年中國60歲及以上人口數(shù)為26 736萬人，比上年增加992萬人，占全國人口的18.9%，比上年提高了0.7個百分點。而隨著老齡化程度的加深，老齡人口的養(yǎng)老問題日益凸顯。社區(qū)養(yǎng)老指老年人居住在社區(qū)里，在得到家人照顧的同時，由社區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)或相關(guān)組織提供服務(wù)的一種養(yǎng)老方式。它介于家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老之間，既減輕了年輕人的負擔，也能夠使老年人能在熟悉的環(huán)境中維持自己的生活。

一、我國社區(qū)養(yǎng)老的實踐進程

我國最初的社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)1997年開設(shè)于上海市，命名為 “88547”（撥撥我社區(qū)），致力于為老年人口提供全面的健康幫扶服務(wù)；[1]2005年，福建省廈門市思明醫(yī)院與廈門市愛欣、慈愛等8家養(yǎng)老機構(gòu)簽訂 “以醫(yī)助養(yǎng)”服務(wù)協(xié)議，開啟老年人養(yǎng)老就醫(yī)的 “綠色通道”就診計劃，[2]這是我國公立醫(yī)院與民間養(yǎng)老機構(gòu)合作開展養(yǎng)老服務(wù)的早期代表；而在2012年，山東省青島市逐漸成形的 “家庭病床”制度則被認為是 “社區(qū)養(yǎng)老”與 “醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”這一提法的最早來源。在2016年至2020年這一時期，民政部會同財政部開展了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點工作，形成了很多可推廣的優(yōu)良模式，但是我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋率仍然較低，尚不能滿足老年人對社區(qū)養(yǎng)老這一服務(wù)形式的需求。

二、各國社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展歷程

（一）日本社區(qū)養(yǎng)老的實踐進程

20世紀60年代，日本制定 《老人福祉法》，建立特別養(yǎng)護老人之家；20世紀70年代起，日本為老年人提供免費的醫(yī)療保險，老年人醫(yī)療費用全免；1982年，為緩解財政壓力，日本制定 《老人保健法》，把介護服務(wù)從醫(yī)療服務(wù)中剝離，采取多種措施整合老年醫(yī)療和護理照顧；1997年，日本制定 《介護保險法》；2000年，日本將老年福祉制度和老年保健醫(yī)療制度合并，實施介護保險制度；2012年，日本增設(shè)24小時定期巡回、隨時應對的介護服務(wù)。而日本養(yǎng)老業(yè)在漫長的發(fā)展中，也形成了完善的服務(wù)領(lǐng)域，為養(yǎng)老服務(wù)供給提供了有力的支持。由于日本政府、市場與社會組織的參與，給原本需要提供贍養(yǎng)服務(wù)的家庭減輕了壓力。

（二）英國社區(qū)養(yǎng)老的實踐進程

20世紀40年代，英國政府對所有英國公民和久居英國者提供免費醫(yī)療的同時，對殘疾、老年等弱勢群體進行住院式 “機構(gòu)照顧”；1990年，英國頒布 《國家健康服務(wù)與社區(qū)照顧法案》，英國養(yǎng)老政策向 “社區(qū)照顧”模式轉(zhuǎn)型；2001年，英國頒布國內(nèi)首個綜合性老年人醫(yī)療服務(wù)和社會服務(wù)標準體系 《老年人國家健康服務(wù)框架》。[3]英國自 “機構(gòu)照顧”到 “社區(qū)照顧”的轉(zhuǎn)變歷程，將原本屬于政府的職能轉(zhuǎn)讓給了市場，在減輕政府財政的同時，也使社區(qū)養(yǎng)老的形式更具有多樣性，為老齡人口提供了更多的選擇機會。

（三）瑞典社區(qū)養(yǎng)老的實踐進程

1982年，瑞典政府公布了 《社會服務(wù)法》，將照顧老年人的重心部分轉(zhuǎn)移到家庭和社區(qū)服務(wù)，以此來降低養(yǎng)老設(shè)施的入住率。同時，瑞典政府將多種形式的居家養(yǎng)老服務(wù)與專業(yè)居家護理服務(wù)相結(jié)合，使得瑞典推行居家養(yǎng)老服務(wù)期間，醫(yī)院病床數(shù)量減少了近一半，老年人年服務(wù)費節(jié)省了52.0%。

三、對我國社區(qū)養(yǎng)老的實踐分析

（一）對相關(guān)法律規(guī)制的分析

從法律規(guī)制層面看，我國有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老并沒有特定的法律制度進行支撐，多為國務(wù)院關(guān)于老齡問題的指導意見、通知等規(guī)范性文件，如國務(wù)院在2011年先后發(fā)布了 《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃 （2011—2015年）》 《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃 （2011—2015年）》，屬于我國推動醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老策略的早期政策規(guī)劃；2013年國務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》 《關(guān)于促進健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》，2014年國家發(fā)展改革委等部門發(fā)布 《關(guān)于加快推進健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知》，這些屬于后期醫(yī)養(yǎng)結(jié)合策略的政策指導。我國老齡化法律規(guī)制文件的欠缺給社區(qū)養(yǎng)老的開展與發(fā)展帶來了較大的阻礙，盡管 《老年人權(quán)益保障法》其中的一些條款可以作為發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老的指示牌，但也依舊存在不足之處。

（二）對監(jiān)督體系的分析

全國老齡辦統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國近一半的老人屬于城鄉(xiāng)空巢家庭或類空巢家庭，而到2030年，全國將有超過兩億的老人獨守 “空巢”。[4]因此，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)必將成為空巢老人的養(yǎng)老選擇，但接受社區(qū)養(yǎng)老的老年人，可能由于種種原因不能及時反饋其受到的不公正待遇，而預防這種情況的發(fā)生只有一個途徑—建立健全強制性的社區(qū)養(yǎng)老監(jiān)督體系。國務(wù)院在 《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》中提出要強化政府主導責任，優(yōu)化政府職責體系，力求充分發(fā)揮政府在社區(qū)養(yǎng)老各方面的主導作用。目前，對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督主要是靠養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的行業(yè)自覺和社會監(jiān)督，而這樣的監(jiān)督力度是遠遠不夠的。

（三）對服務(wù)人員現(xiàn)狀的分析

第一，我國社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員的數(shù)量嚴重短缺。目前我國60歲以上老年人口超過2.53億，60歲以上的失能老人已超4200萬人，占60歲以上老年人口的比例為16.6%。這意味著每6位老人中就有1位生活需要家人或者護理員的照顧，而與這一數(shù)據(jù)形成鮮明對比的是，我國的養(yǎng)老護理員僅有30萬人。據(jù)統(tǒng)計，即使是一線城市的養(yǎng)老院，失能老人和護理人員的比例也只能達到6∶1；在對護理人員需求量相對減少的社區(qū)養(yǎng)老模式下，服務(wù)人員仍嚴重短缺。

第二，我國社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員的流失率較高。我國護理員收入普遍較低，再加上福利保障差、社會地位低等原因，導致我國養(yǎng)老機構(gòu)中的護理員流失率較高。據(jù)調(diào)查，有71.7%的機構(gòu)出現(xiàn)因薪資待遇低導致養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)護理人員流失、人員短缺的現(xiàn)象。

第三，我國社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員的文化素質(zhì)有待提高。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有養(yǎng)老護理員的文化程度普遍不高，高中及以下文化程度占據(jù)了79.04%；[5]具有養(yǎng)老護理員初級以上國家職業(yè)資格者僅占13%，且大多都以初級職稱為主，專業(yè)養(yǎng)老護理人員比重低嚴重影響了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展和護理質(zhì)量的提升。[6]護理人員是社區(qū)養(yǎng)老的基石，而高學歷、高職稱、高素質(zhì)的護理人員則是決定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的重要因素。只有進一步加強對護理人員的素質(zhì)培養(yǎng)，并對其經(jīng)濟、社會地位予以保障，才能保證社區(qū)養(yǎng)老行業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。

四、各國社區(qū)養(yǎng)老的實踐經(jīng)驗分析

（一）相關(guān)法律規(guī)制分析

一些發(fā)達國家的社區(qū)養(yǎng)老體系較為完善，離不開其健全的養(yǎng)老法律法規(guī)。以日本為例，日本擁有較為完善的養(yǎng)老法律法規(guī)，不僅有綜合性的社會保險法，也有單行的養(yǎng)老保險法律以及傷殘、介護等一系列單行法律法規(guī)。如 《社會福祉法》 《老年人福利法》 《介護保險法》 《高齡者居住法》等，以上法律既保障了老年人的生活質(zhì)量與品質(zhì)，又提高了老年人的幸福指數(shù)。而英國制定的 《社區(qū)照料法》，在法律層面上確定了市場有償提供老齡服務(wù)的合法性，構(gòu)建了積極、合法的市場環(huán)境。

（二）監(jiān)督體系分析

國外養(yǎng)老的監(jiān)督體系可分為兩大板塊，一個是由政府主導的官方監(jiān)督機構(gòu)，另一個則是民間自發(fā)組織的監(jiān)督機構(gòu)。例如，英國針對養(yǎng)老金設(shè)立了養(yǎng)老金監(jiān)管機構(gòu)，分別是養(yǎng)老金監(jiān)管局 （TPR）、金融行為管理局 （FCA）和審慎監(jiān)管局 （PRA），每一個監(jiān)管機構(gòu)側(cè)重不同的領(lǐng)域，極大程度保障了老齡人口的養(yǎng)老財產(chǎn)安全。而日本則設(shè)立了地方社會福利理事會與老人福利小組委員會，用于保障老齡人口的相關(guān)權(quán)益。

（三）服務(wù)人員分析

國外養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員的薪資及福利待遇普遍較高，其培養(yǎng)方式也較為科學。日本已經(jīng)形成了一套較為完善的人才培養(yǎng)體系，來培養(yǎng)社會福祉士與介護福祉士等專業(yè)人才，而想要取得日本介護士資格，則需學習相關(guān)的課程并通過考試。英國的養(yǎng)老服務(wù)人才被稱為社區(qū)照顧員，主要由社會上的志愿者組成，但專業(yè)的工作人員仍需要參加專業(yè)資格認證考試。除此之外，在同樣面臨護理人員短缺的不利局面下，德國等國家積極研發(fā)智能化護理機器人以應對老齡化疊加養(yǎng)護、醫(yī)護人員短缺的現(xiàn)狀。

五、我國社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)的對策建議

（一）健全相關(guān)法律和政策體系

第一，在法律上必須盡快確立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的最低標準；第二，養(yǎng)老護理人員的權(quán)利、義務(wù)和責任問題應分級規(guī)制，即應將社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)對象加以分類，如分為失能老人與普通老人，根據(jù)這兩類老人的不同情況分別規(guī)定其居住條件、餐飲情況和護理人員應當履行的基本職責等；第三，在經(jīng)濟與社會地位上給予護理人員必要的政策保障，在法律層面賦予其救濟路徑，采用多種渠道和措施保證護理人員的供給。通過以上法律及政策的完善，提高老年群體的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，從根源上減少虐待老年群體事件的發(fā)生，提高老年群體的生活品質(zhì)和幸福指數(shù)。

（二）健全老年人維權(quán)救濟制度

首先，在立法層面必須針對各種虐待老年人的行為加以界定；其次，司法行政部門應盡快建立老年人養(yǎng)老維權(quán)救濟制度，解決老人與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)之間產(chǎn)生的服務(wù)類合同糾紛和醫(yī)療類合同糾紛；最后，盡快建立老年人權(quán)益保護協(xié)會，由其先行調(diào)解糾紛，在調(diào)解無效的情況下，再為老年人提供法律援助，用以維護老年人的權(quán)益。另外，司法機構(gòu)在處理該類案件時，應采用簡易審理程序，以減輕老年人負擔。

（三）強化對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督

“令之不行，政之不立”，只有好的監(jiān)督體系才能保證社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)更好地實施。對于養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)督，應建立多方面的監(jiān)察機制，出臺相關(guān)制度，建立官方的監(jiān)督機構(gòu)，保障社區(qū)養(yǎng)老工作的順利進行。行政部門指導民間組織督察機構(gòu)，作為老齡人口直接反映問題的機構(gòu)，用以提高老齡人口的維權(quán)效率。監(jiān)察委和檢察院對相關(guān)部門執(zhí)行社區(qū)養(yǎng)老政策法律制度的實施情況進行隨機監(jiān)察督導，進而推動社區(qū)養(yǎng)老走上規(guī)范化發(fā)展之路。

六、結(jié)束語

動員社會各界人員與組織自愿加入社區(qū)養(yǎng)老的建設(shè)中，由政府對其資質(zhì)進行評估之后，可按照其特點將其分為不同類別的組別，如老年醫(yī)療組、老年心理組、老年法律援助組等。各組積極配合各行政部門開展有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的工作，從而提高老年人在養(yǎng)老社區(qū)的生活質(zhì)量，盡早實現(xiàn)有品質(zhì)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作，保障老年人的權(quán)益。

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