楊苗苗

（華設設計集團股份有限公司，江蘇 南京 210014）

1 引言

2015 年3 月1 日，《中華人民共和國航道法》頒發(fā)實施，是強化航道各方面管理的最高層級法律文件，代表著從國家層面正式施行航道保護制度，并提出了要劃定航道保護范圍。但是，因全國各地航運發(fā)展、水域自然屬性等實際情況各有不同，航道保護范圍需要結合當?shù)貙嶋H情況劃定，至今落地實施的省市不多。為貫徹落實《中華人民共和國航道法》相關規(guī)定，江蘇省港航主管部門迫切需要開展航道保護范圍的劃定研究工作，為全國做好先行示范。本文通過梳理國內(nèi)外航道保護現(xiàn)狀，總結對江蘇省內(nèi)河航道保護范圍劃定的啟示，為江蘇省港航主管部門開展內(nèi)河航道保護范圍劃定工作厘清思路，提供理論指導，有助于支撐《中華人民共和國航道法》有關航道保護規(guī)章制度的落地實施。

2 國家及江蘇省層面航道保護要求

在《中華人民共和國航道法》出臺前，交通運輸部主要根據(jù)《中華人民共和國航道管理條例》《中華人民共和國航道管理條例實施細則》《中華人民共和國航標條例》等對航道進行管理和保護?！吨腥A人民共和國航道管理條例》及其《實施細則》沒有明確提出“航道保護范圍”的概念，但對航道內(nèi)或航道外的各種工程活動實施作出的具體規(guī)定與“航道保護范圍”的基本理念和管理手段基本一致，同時依據(jù)“法律責任”章節(jié)的相應規(guī)定，達到保護和管理航道的目的?！吨腥A人民共和國航標條例》為保護航標這一重要的航道設施，明確劃定了具體的保護范圍，并且說明了保護的目的是防止“影響航標工作效能”?！秲?nèi)河航標管理辦法》在此基礎上采用了“航標設施的保護范圍”的說法，并規(guī)定了不得做出的行為。

江蘇省港航主管部門對內(nèi)河航道實施管理及保護的依據(jù)主要是《江蘇省航道管理條例》和《江蘇省內(nèi)河航標管理實施細則》?！督K省航道管理條例》提出對未整治達標的省干線航道實行航道規(guī)劃控制線制度，并規(guī)定了禁止破壞航道的行為類別，以及實施與航道相關工程需達到的技術要求或審查、審批要求，這種對航道沿線一定范圍內(nèi)同步實施管理與控制的模式構成了“航道保護范圍”的雛形。此外，《江蘇省干線航道網(wǎng)規(guī)劃控制線設計》明確了18 條省干線航道的規(guī)劃控制線，綜合考慮河勢、岸線、地質、地形、航運發(fā)展、施工要求、土地利用、城市建設、相關規(guī)劃等因素，劃定省干線航道規(guī)劃控制線范圍為航道水邊線向外側15～25 米，有堤防的以堤防背水側管理范圍的外邊線作為控制線，為未整治達標的省干線航道建設劃定了預留發(fā)展空間，確保了航道提檔升級的可行性。

江蘇省內(nèi)共有7 個市出臺了航道管理條例或航道管理辦法，包括南京、蘇州、無錫、常州、徐州、連云港和泰州。以上7 個市的航道管理條例或航道管理辦法均對實施與航道相關工程需達到的技術要求或審查、審批要求做了規(guī)定。其中，南京、蘇州、無錫將航道規(guī)劃控制線范圍視同航道保護范圍，并明確提出，航道已劃定規(guī)劃控制線的，其保護范圍為航道規(guī)劃控制線范圍，否則就按照等級航道岸線外兩側二十米以內(nèi)、等外級航道岸線外兩側十米以內(nèi)控制。

3 國外及其他省份航道保護經(jīng)驗借鑒

3.1 國外航道保護經(jīng)驗

縱觀國外發(fā)達國家對航道的立法保護，目前普遍提出對航道要實施保護，但尚無對“航道保護范圍”的直接界定，同時也有一些對航道管理或養(yǎng)護范圍，以及對建設可能影響航道或者通航安全的設施須經(jīng)批準等制度的法律規(guī)定。比如，美國、德國、俄羅斯等國家在法律中都規(guī)定了建設可能影響航道或者通航安全的設施須經(jīng)批準等制度，俄羅斯還規(guī)定了航道以外的管理范圍。

前蘇聯(lián)《蘇聯(lián)內(nèi)河水路運輸章程》第二十條規(guī)定，在內(nèi)河水道上，在市區(qū)以外，提供20 米寬（從水邊線或陡岸岸邊線向陸域或島內(nèi)算起）的地帶供完成與航行和浮送有關作業(yè)之需；這條地帶便是內(nèi)河水道的岸邊地帶。

俄羅斯《聯(lián)邦內(nèi)河水運法典》基本沿用了前蘇聯(lián)的規(guī)定，在內(nèi)河水道上建設橋梁、堤壩、管線、碼頭等必須取得航道管理機關的許可。主管水電站的部門應該保證航道暢通、航行安全所必需的水位。同時還規(guī)定，在內(nèi)河水道的水邊線或者岸邊線向陸域方向的20 米寬范圍為航道管理機構進行航道養(yǎng)護和管理所用的岸邊地帶，岸邊地帶內(nèi)建設構筑物要經(jīng)過航道管理機關的許可。

德國《聯(lián)邦航道法》規(guī)定，在聯(lián)邦航道之上、之中、之下或者在其岸邊修建、改建或者管理設施，可能影響到航道或者通航安全時，必須取得航道管理局的批準。航道管理局還負有檢查批準后的項目是否履行規(guī)定的職責。

《西德聯(lián)邦航道法》第十一條規(guī)定，只要聯(lián)邦航道維護工程突出要求，沿岸住戶應容許沿河岸栽種植被。聯(lián)邦水道和航運管理總局可通過當局的命令讓沿岸居住者承擔義務，將岸邊用地控制在必要的寬度內(nèi)，使之不妨礙維護工程；在利用中要注意岸坡防護的要求。

美國《河流與港口法》規(guī)定，在港口、水道建設橋梁、閘壩或者圍堤、碼頭或者進行河道整治，以及進行可能改變航道原有特性的工程，必須經(jīng)陸軍工程兵團批準。

從上述國外的法律規(guī)定可以看出，在水上運輸過程中，不僅需要符合條件的水域，還要有一定范圍內(nèi)的陸域為之支撐。對于航道保護所涉及的范圍不僅會超出航道范圍，甚至對于有可能影響航道的陸地范圍也被包括在內(nèi)。

3.2 其他省份航道保護經(jīng)驗

除江蘇省外，還有一些地方法規(guī)及行業(yè)條例對航道保護也有所規(guī)定，廣東、上海、浙江、重慶、廣西、四川、安徽、福建、黑龍江、山東等10 個省市通過地方人大制定航道管理條例，均對航道保護相關條款做出規(guī)定，以及明確相關的法律責任，其中《重慶市航道管理條例》直接提及“航道保護范圍”的說法，并對航標的保護范圍做出了明確的定量規(guī)定。涉及與“航道保護范圍”類似說法的有：《浙江省航道管理條例》《上海市內(nèi)河航道管理條例》實施航道規(guī)劃控制線制度，屬于“航道保護范圍”的雛形，《浙江省航道管理條例》還提出了“航道設施安全保護范圍”的說法；《福建省航道條例》提出了“影響航道及航道設施正常使用或者惡化航道通航條件的范圍”的說法。涉及定量明確部分禁止行為范圍的有《廣西壯族自治區(qū)航道管理條例》《黑龍江省航道管理條例》《安徽省航道管理辦法》和《山東省航道管理規(guī)定》。

4 航道保護范圍劃定的啟示

4.1 航道保護的對象應包含航道及設施在內(nèi)的相關航道資源

明確航道保護對象是研究航道保護范圍的前提和基礎。從國家層面來講，《中華人民共和國航標條例》對航標劃定了保護范圍；從江蘇省及省內(nèi)各市層面來講，其航道管理條例或航道管理辦法分別對航道、航標、邊坡、船閘引航道劃定了保護范圍。從其他省份的航道保護經(jīng)驗來看，其航道保護對象更加廣泛，在江蘇的基礎上還囊括了航運樞紐、過船建筑物及引航道、引航道過渡段、錨泊區(qū)、整治建筑物等，上海市還專門制定了內(nèi)河干線航道藍線標準，對航道駁岸、停泊區(qū)的藍線范圍進行了劃定。從國外（美國、德國、俄羅斯）的航道保護經(jīng)驗來看，目前尚無對航道保護范圍的直接劃定，但規(guī)定一些對航道管理或養(yǎng)護范圍，以及對建設可能影響航道或者通航安全的設施須經(jīng)航道管理機關批準或許可后才能施工。

綜合以上各國家、省市的航道保護經(jīng)驗，航道保護對象基本可分為航道和航道設施兩大類，其中邊坡或駁岸可作為航道的組成部分，航道設施則涵蓋了航標、船閘及引航道、航運樞紐、過船建筑物及引航道、引航道過渡段、錨泊區(qū)或停泊區(qū)、整治建筑物等多個方面。由于江蘇省內(nèi)河航道上基本無整治建筑物，因此本課題在研究航道保護范圍時，可將航標、船閘及引航道、引航道過渡段、錨泊區(qū)或停泊區(qū)列為航道保護對象。

4.2 航道的分級分類保護有助于更加完善航道保護制度

航道作為船舶水上航行的通道，其斷面尺度、岸坡型式、水流條件等情況受河流的天然條件及水運通航要求、水利泄洪要求等因素影響，使得航道保護情況存在多樣性，因此在劃定航道保護范圍時應遵守因地制宜的基本原則，需要根據(jù)不同的航段、不同的規(guī)劃等級分類劃定。如關于建設碼頭時碼頭前沿至航道中心線的最小距離的規(guī)定中，無錫、徐州、泰州三市均按航道等級進行分類劃定。上海市在劃定內(nèi)河干線航道藍線時，將航道分為須拓寬岸段和無須拓寬的岸段；對駁岸控制線的劃定中，將航道分為限制性航道和天然河流航道，按駁岸型式分為復合式、斜坡式和直立式；又結合航道的不同岸段，將航道分為順直微彎航段和彎曲航段，并單獨列出城鎮(zhèn)段。

江蘇省內(nèi)河航道里程長、覆蓋范圍廣，航道形態(tài)及特征具有多樣性，對航道保護范圍進行分級分類劃定，有助于更加完善航道保護制度，同時也符合江蘇省內(nèi)河航道實際情況，使航道保護制度更加切實可行。以上幾種對航道保護范圍的分類劃定方法符合江蘇省內(nèi)河航道特點，因此在研究劃定航道保護范圍時，也可按航道等級、航道是否整治達標、航行條件、岸坡類型、航段區(qū)位、平面形態(tài)進行分類劃定。

4.3 航道保護范圍劃定要與港航主管部門的管控內(nèi)容相結合

從航道保護范圍的定義來看，不僅包括航道建設的控制范圍，還包括港航主管部門日常管理的范圍。在前文所述的各類法律法規(guī)、航道管理條例或航道管理辦法中，基本是從禁止性條款、強制性條款兩個層面對航道保護提出要求。如《江蘇省航道管理條例》對邊坡保護的規(guī)定中，用禁止條款規(guī)定了邊坡上及外側5 米內(nèi)不能堆放物料、建造房屋，用強制性條款規(guī)定了邊坡上及外側10 米內(nèi)建設或者設置船塢、滑道、裝卸設施應當經(jīng)航道管理機構審查同意。

航道管理是對航道建設成果進行保護的重要手段，航道保護范圍不僅要包括航道建設控制范圍，還要包括為了保護航道建設成果需對航道進行管理的范圍，如為了保護航道駁岸，航道管理部門需對可能破壞駁岸穩(wěn)定性的沿岸陸域范圍上的建設行為實施管理；為了保障航標正常運行，航道管理部門需對可能擾亂航標通視效果的設施高度進行提前干預。因此在研究劃定航道保護范圍時，要與港航主管部門管控內(nèi)容相結合，確保航道保護范圍內(nèi)航道管理要求的有效落實和航道管理手段的有效實施。