陳夢夢

歐盟始終重視氣候變化治理問題，是全球氣候治理的先鋒者、領(lǐng)導(dǎo)者。由于化石能源相對匱乏，歐盟對外能源依賴依存度始終保持較高水平。在能源危機的背景下，歐盟更加積極地尋求化石能源替代和碳減排，從而保障能源安全和經(jīng)濟安全。多年來，歐盟通過強化法律和政策保障，提出一系列轉(zhuǎn)型目標和發(fā)展規(guī)劃，打造了法律保障、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、技術(shù)創(chuàng)新、財政支撐的全面綠色低碳發(fā)展路徑。

——“2008-2012年的第一個承諾期內(nèi)，歐盟將溫室氣體排放總量較1990年減少8%”。

歐盟的氣候治理在某種意義上是其環(huán)境污染治理的延續(xù)。20世紀70年代的兩次石油危機進一步推動歐盟邁向低碳轉(zhuǎn)型。歐盟較早提出氣候行動目標，逐步落實并不斷強化，推動氣候治理進程的前進。在《京都議定書》后，1998年召開的歐盟環(huán)境部長理事會會議確定了歐盟應(yīng)對氣候變化的基本立場和戰(zhàn)略方針；隨后通過“責任分擔協(xié)議”將歐盟在《京都議定書》中的減排目標分配給各成員國。2000年，歐盟提出了“第一個歐洲氣候變化計劃”（ECCP Ⅰ），將大力開發(fā)利用新能源，同時發(fā)展碳排放權(quán)交易市場，推動各成員國落實《京都議定書》中的減排目標。

——“到2020年，歐盟溫室氣體排放總量在1990年的基礎(chǔ)上減少20%”“到2030年將溫室氣體排放總量在1990年基礎(chǔ)上降低40%，2050年實現(xiàn)溫室氣體減排80%-95%”。

2007年3月，歐洲理事會提出了《2020年氣候和能源一攬子計劃》，提出了“20-20-20”目標[1]，首次將氣候和能源戰(zhàn)略規(guī)劃整合，呈現(xiàn)出以應(yīng)對氣候變化為目標、以能源部門改革為重點，同時提升歐盟經(jīng)濟競爭力的政策發(fā)展趨勢，形成了歐盟應(yīng)對氣候變化的基本政策框架。隨后幾年，歐盟通過《2030年氣候與能源政策框架》《2050年能源路線圖》和《2050年邁向具有競爭力的低碳經(jīng)濟路線圖》確定了歐盟2030年將溫室氣體排放量在1990年基礎(chǔ)上降低40%、將可再生能源在終端能源消費中的比重增至27%、將能源效率提高27%的發(fā)展目標以及到2050年實現(xiàn)較1990年減少溫室氣體排放80%-95%的長遠目標。

——“2030年溫室氣體排放量較1990年至少減少55%，到2050年實現(xiàn)溫室氣體凈零排放”。

在1990年至2018年間，歐盟實現(xiàn)GDP（地區(qū)生產(chǎn)總值）增長61%的同時完成23%的碳減排。隨著《巴黎協(xié)定》的簽署，歐盟將有關(guān)目標再次上調(diào)，“到2030年可再生能源在終端能源消費中的比重增至32%、能效水平提高32.5%”。2019年，歐盟委員會正式發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》，提出了進一步強化的氣候目標與行動藍圖。

在該項政策中，歐盟承諾到2030年實現(xiàn)溫室氣體減排50%-55%，2050年實現(xiàn)凈零排放，并將促進歐盟經(jīng)濟向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)型，以全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者角色推動全球綠色發(fā)展。2021年6月《歐洲氣候法》正式立法通過，作為《歐洲綠色協(xié)議》的一大主要內(nèi)容，其確立了歐盟氣候目標的法律地位與有效性，體現(xiàn)了歐盟在實現(xiàn)氣候目標上的決心。

隨后歐盟委員會又公布了“Fit for 55”（歐盟綠色轉(zhuǎn)型計劃）一攬子計劃并啟動新一輪立法程序，以推動歐盟一系列氣候行動計劃落到實處、保障氣候目標的實現(xiàn)。一攬子計劃基于歐盟氣候目標提供了包括強化碳交易、實施碳邊境調(diào)節(jié)機制、2035年停止內(nèi)燃機車銷售、替代燃料基礎(chǔ)設(shè)施、航運中的綠色燃料、社會氣候基金等12項具體內(nèi)容。

大力發(fā)展可再生能源是歐盟實現(xiàn)溫室氣體減排的重要路徑之一。根據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計年鑒》，2020年歐盟石油儲量僅占世界總儲量的0.1%，天然氣儲量占0.2%，煤炭儲量占比7.3%。并且，歐盟對于石油和天然氣的進口依存度分別高達96.2%和83.6%[2]。在環(huán)境污染治理和兩次石油危機的影響下，歐盟也較早地擴大可再生能源消費、推動能源結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

能效水平和可再生能源利用規(guī)模一直是歐盟環(huán)境、氣候治理政策中的關(guān)鍵指標。根據(jù)“Fit for 55”，歐盟委員會將2030年可再生能源消費占比目標上調(diào)至40%，在2022年2月再次將目標提高到45%。在新冠疫情大面積暴發(fā)和俄烏沖突等不穩(wěn)定因素下，歐盟委員會公布了REPowerEU計劃，目標將能源危機轉(zhuǎn)化為服務(wù)能源氣候目標、促進能源低碳轉(zhuǎn)型、提高能源獨立程度、釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動力的機遇。提出到2030年，可再生能源消費占比達到45%、可再生能源裝機容量從1067GW提高到1236GW等目標。

2022年5月，歐盟跟進發(fā)布了首個光伏能源發(fā)展政策框架——《歐盟太陽能戰(zhàn)略》，提出改善市場環(huán)境和投資條件、建立歐盟太陽能產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、強化全產(chǎn)業(yè)鏈地位、支持創(chuàng)新和國際化標準構(gòu)建、增加發(fā)電產(chǎn)能和基礎(chǔ)設(shè)施投資、鼓勵居民和中小企業(yè)投資等舉措，目標到2025年將太陽能光伏裝機容量翻一番，達到320GW以上，到2030年接近600GW。有關(guān)發(fā)展目標較“Fit for 55”中均有所提高。

為了推動終端用能深度脫碳，歐盟又發(fā)布了《歐盟氫能戰(zhàn)略》，進一步細化歐洲長期發(fā)展氫能的戰(zhàn)略藍圖，設(shè)定了到2024年由可再生電力驅(qū)動的電解槽容量達到6GW、到2030年達到40GW，并實現(xiàn)可再生制氫產(chǎn)量1000萬噸和進口1000萬噸的目標。

為落實《巴黎協(xié)定》中的全球減排目標，歐盟有關(guān)成員國在COP26（《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會）上簽署《全球煤炭向清潔能源轉(zhuǎn)型的聲明》，并先后宣布自身退煤計劃時間表。其中，比利時、奧地利和瑞典三國已率先實現(xiàn)電力系統(tǒng)去煤；法國、意大利、荷蘭和芬蘭將在2030年前淘汰燃煤；德國則是唯一一個2030年后淘汰燃煤的國家。

俄烏沖突爆發(fā)后，石油和天然氣的價格飛漲、天然氣供應(yīng)不足，歐洲能源缺口和能源戰(zhàn)略脆弱性逐漸凸顯，德國、法國等先后宣布重啟煤電項目以保障能源安全穩(wěn)定供應(yīng)。重啟煤電這一行為也使得歐盟各國退煤承諾壓力提升，盡管如德國政府在重啟煤電的同時重申了2045年碳中和承諾，但其多項能源子法案中對碳中和相關(guān)子目標也進行了調(diào)整，其中最值得關(guān)注的則是原定2035年實現(xiàn)100%可再生能源電力的目標將無法完成，聯(lián)邦議會將目標調(diào)整為80%，燃煤淘汰時間也推遲至2038年。

2021年7月14日，比利時布魯塞爾，歐盟委員會提出應(yīng)對氣候變化的一攬子計劃提案，旨在實現(xiàn)到2030年歐盟溫室氣體凈排放量與1990年的水平相比至少減少55%，到2050年實現(xiàn)碳中和。圖/法新

減免稅收、投資補助、貸款擔保等是政府常見的加速產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政手段。享受補貼、稅收優(yōu)惠以及其他政府支持形式的技術(shù)比未享的技術(shù)具備明顯的市場優(yōu)勢。

歐盟各國的可再生能源支持政策多數(shù)集中在發(fā)電行業(yè)，以溢價補貼、差價合約、綠色證書等形式為主。此外，歐盟幾乎將氣候變化議題納入其所有主要支出預(yù)算當中，以給予充足的資金支持。2010年，歐盟成立氣候行動總司負責統(tǒng)籌和管理有關(guān)綠色發(fā)展支出。2014年-2020年的財政框架（MFF）中，支出總量由2014年的161.74億歐元增加至2020年的344.51億歐元，占總預(yù)算比例由13.7%攀升至21%。歐盟通過REPowerEU計劃，計劃在未來五年投資2100億歐元推動供需雙側(cè)的化石能源替代。

此外，歐盟碳市場的收入也是其氣候行動計劃的重要資金來源。歐盟碳市場自2005年啟動運行，目前已進入第四階段。據(jù)歐盟委員會統(tǒng)計，2013年-2019年實際有78%左右的配額拍賣收入（約370億歐元）被用于或計劃用于氣候與能源戰(zhàn)略[3]。在歐盟層面設(shè)立“創(chuàng)新基金”，納入2021年-2030年總配額收入的3%，是當前世界最大的創(chuàng)新低碳技術(shù)資助項目之一，專注于低碳創(chuàng)新、可再生能源等項目投資。

另一方面，歐盟在“Fit for 55”中對自20世紀初設(shè)立的能源稅指令進行2003年后首次改革，逐步取消了航空、航運業(yè)的化石燃料免稅政策，并將家庭供暖、電力供應(yīng)的化石燃料重新納入課稅范圍，允許對汽車燃料、取暖燃料和電力征收不同的最低稅率，以推廣清潔能源的使用。

“Fit for 55”提出的建立碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）也是歐盟實現(xiàn)凈零排放目標的關(guān)鍵手段。隨著歐盟碳市場運行不斷成熟，免費配額逐步退出的需求愈發(fā)強烈，并且當前歐盟高昂的碳價給企業(yè)帶來了一定的競爭壓力，引起產(chǎn)業(yè)外遷、碳泄漏等問題。2023年5月，作為碳市場的補充工具的歐洲碳邊境調(diào)整機制（CBAM）正式立法生效。

根據(jù)法案內(nèi)容，2026年起，出口到歐盟的產(chǎn)品需要根據(jù)碳排放情況繳納相應(yīng)的稅費或配額。該項計劃的推進速度與歐盟碳市場開始削減免費配額的速度保持一致。兩項政策發(fā)力下，將進一步刺激歐盟工業(yè)部門深度脫碳，以保障歐盟凈零排放目標實現(xiàn)。CBAM計劃2023年10月1日正式實施進入過渡階段，涵蓋鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力和氫氣，并擴展到特定條件下的間接排放、某些前體物質(zhì)以及一些下游產(chǎn)品。

構(gòu)建安全、有韌性、可持續(xù)的清潔能源供應(yīng)鏈是成功實現(xiàn)清潔能源轉(zhuǎn)型的核心。新冠疫情在全球范圍內(nèi)的蔓延及俄烏沖突下對全球能源供應(yīng)的影響，不僅造成了傳統(tǒng)能源價格飆升，也引起制造清潔能源裝備所需要的鋰、鈷、銅和鎳等礦物供應(yīng)短缺及價格上漲。2023年3月，歐盟委員會發(fā)布《凈零工業(yè)法案》（The Net-Zero Industry Act，NZIA）和《關(guān)鍵原材料法案》（The Critical Raw Materials Act，CRMA）提案，旨在擴大歐盟清潔技術(shù)的制造規(guī)模，加強歐盟凈零技術(shù)制造的彈性和競爭力，支撐構(gòu)建安全和可持續(xù)的能源系統(tǒng)。

隨著需求增加以及各類不穩(wěn)定因素的涌現(xiàn)，提升原材料自給能力，是構(gòu)建安全穩(wěn)定供應(yīng)鏈的關(guān)鍵。CRMA以加強清潔能源供應(yīng)鏈彈性、建立可持續(xù)和具有競爭力的原材料價值鏈為目標提出了全面的建設(shè)路徑，并明確了戰(zhàn)略原材料供應(yīng)的明確基準。根據(jù)計劃，到2030年，每年至少10%的關(guān)鍵原材料提取、40%的關(guān)鍵原材料的加工、15%的關(guān)鍵原材料回收來自歐盟內(nèi)部。目前，歐盟正在逐步形成完整的以清潔能源轉(zhuǎn)型為核心的氣候行動路線圖，并不斷出臺各類手段工具予以支撐、完善。

（作者為中創(chuàng)碳投研究院高級分析師；編輯：劉建中）

[1] “到2020年，歐盟溫室氣體排放總量在1990年的基礎(chǔ)上減少20%，可再生能源在能源消費總量中占比提高20%，能源效率提升20%”

[2] 數(shù)據(jù)來源：歐盟統(tǒng)計局

[3] 《歐盟碳市場運作報告（2020）》（Report on t he f uncti oni ng of t he European carbon market）