劉慧玲

（廣西財經(jīng)學(xué)院 金融與保險學(xué)院，廣西 南寧 530007）

近年來，東盟數(shù)字經(jīng)濟空前發(fā)展并展示出巨大的發(fā)展?jié)摿?。根?jù)《2021東南亞數(shù)字經(jīng)濟報告》顯示，截至2021年，東盟數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達1740億美元，預(yù)計到2025年，數(shù)字經(jīng)濟將達到約3600億美元，到2030年可能達到7000億至1萬億美元［1］，即便如此，與中國、美國和歐洲相比，東盟數(shù)字經(jīng)濟占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例仍然偏低［2］。為加快數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，東盟各國都制定了本國的數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，在推動經(jīng)濟數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，將數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理作為治理重點，希望借助數(shù)據(jù)自由流動促進數(shù)字價值鏈的連通，以增強企業(yè)尤其是中小微企業(yè)的能力，使其能夠進入?yún)^(qū)域和全球市場，促進東盟向工業(yè)4.0時代轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理是一項龐大的工程，東盟在借鑒歐盟、美國、日本等經(jīng)濟體數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，按世界銀行數(shù)據(jù)治理的框架標(biāo)準(zhǔn)（2021年）［3］，構(gòu)建了包括網(wǎng)絡(luò)安全、個人數(shù)據(jù)保護及非個人數(shù)據(jù)保護在內(nèi)的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理總體框架，通過由東盟成員國制定法律法規(guī)、東盟區(qū)域?qū)用嬷贫ㄒ?guī)劃以及東盟（或成員國）參與國際協(xié)議等形成指導(dǎo)推進數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理的規(guī)制。本文基于世界銀行的視角，探討東盟在網(wǎng)絡(luò)安全、個人數(shù)據(jù)保護和非個人數(shù)據(jù)保護三類數(shù)據(jù)治理的規(guī)制范疇、實踐挑戰(zhàn)及應(yīng)對策略。

一、東盟數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理的規(guī)制范疇

（一）網(wǎng)絡(luò)安全

1.相關(guān)規(guī)范的制定與實施。網(wǎng)絡(luò)安全是指保護互聯(lián)網(wǎng)連接設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)免受未經(jīng)授權(quán)的訪問和犯罪使用的措施。東盟從國家、區(qū)域和國際三個層面推進網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)。

從國家來看，東盟各國基于共同目標(biāo)并權(quán)衡自身利益，減少網(wǎng)絡(luò)攻擊產(chǎn)生的經(jīng)濟損失，出臺相關(guān)的規(guī)劃、法律法規(guī)與政策，并成立相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)，目的在于規(guī)范數(shù)據(jù)運用、網(wǎng)絡(luò)行為及打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，建立一個安全、有彈性的網(wǎng)絡(luò)空間。在規(guī)劃方面，印度尼西亞、老撾、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國和越南制定了國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略。在立法方面，新加坡、泰國和越南等國起草了網(wǎng)絡(luò)安全法案（見表1），東盟其他國家有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全法律分散于其他法律法規(guī)之中。在監(jiān)管方面，東盟采用廣泛措施嚴(yán)厲打擊犯罪行為，這些措施包括設(shè)立專門國家機構(gòu)來鞏固和協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)。以新加坡為例，新加坡網(wǎng)絡(luò)安全局（CSA）成立于2015年，由通信信息部管理，CSA旨在保護關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施，以確保持續(xù)提供電信、能源、醫(yī)療保健和銀行等基本服務(wù)，創(chuàng)建一個充滿活力的網(wǎng)絡(luò)安全生態(tài)系統(tǒng)。

表1 部分東盟國家網(wǎng)絡(luò)安全法律

從區(qū)域來看，東盟制定區(qū)域性網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)劃的目的在于提出東盟網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體框架及推進成員國之間的網(wǎng)絡(luò)安全合作。2015年11月，東盟出臺《東盟信息通信技術(shù)總體規(guī)劃2016—2020》（ASEAN ICT Master Plan 2016-2020），提出“安全的數(shù)字市場、安全的在線交流”是部署新一代通信技術(shù)、促進包容性數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要使命；2016年出臺《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》（ASEAN Connectivity Master Plan 2025），指出要著力建立東盟數(shù)據(jù)開放網(wǎng)絡(luò)，推動數(shù)據(jù)賦能。這兩個規(guī)劃為東盟網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)確立了基本原則和總體框架。在網(wǎng)絡(luò)安全合作方面，東盟側(cè)重于推進數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、共同打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪和加強安全應(yīng)急事件的響應(yīng)協(xié)調(diào)能力等領(lǐng)域的合作，2017年的《東盟關(guān)于預(yù)防和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的宣言》是第一份探討東盟國家網(wǎng)絡(luò)犯罪的正式宣言，2019年的《東亞峰會領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于合作打擊跨國犯罪的聲明》重申成員國在打擊跨國犯罪方面需持續(xù)合作［4］。東盟雖然沒有專門的網(wǎng)絡(luò)安全治理機構(gòu)，但已建立固定的網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)機制——東盟網(wǎng)絡(luò)安全部長級會議（AMCC）。始于2016年的東盟網(wǎng)絡(luò)安全部長級會議自從首屆會議推出“東盟網(wǎng)絡(luò)能力計劃”以來，每年一度的會議都圍繞該主題提出建設(shè)性意見并付諸實踐，以應(yīng)對不斷變化的網(wǎng)絡(luò)威脅，提升東盟成員國的網(wǎng)絡(luò)安全能力。其中，在新加坡建設(shè)的“東盟—新加坡網(wǎng)絡(luò)安全卓越中心”（ASCCE）和在泰國建設(shè)的“東盟—日本網(wǎng)絡(luò)安全能力建設(shè)中心”（AJCCBC），成為東盟推進網(wǎng)絡(luò)安全務(wù)實合作的兩個標(biāo)志性基地。

從參與國際協(xié)議來看，東盟（或成員國）積極拓展與中國、澳大利亞、加拿大、歐盟、日本、新西蘭、韓國、英國和美國等國際伙伴的合作［5］，提高應(yīng)對區(qū)域性、全球性網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)的能力。例如，在與中國合作方面，東盟先后與中國簽訂了《落實中國—東盟面向共同發(fā)展的信息通信領(lǐng)域伙伴關(guān)系北京宣言的行動計劃》和《中國—東盟電信監(jiān)管理事會關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全問題的合作框架》以及《落實中國—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動計劃（2021—2025）》等系列文件。

2.網(wǎng)絡(luò)安全治理質(zhì)量。總體來看，東盟國家在制定保障措施以防止未經(jīng)授權(quán)訪問數(shù)據(jù)庫、未經(jīng)授權(quán)攔截數(shù)據(jù)、未經(jīng)授權(quán)刪除或更改數(shù)據(jù)庫、未經(jīng)授權(quán)干擾數(shù)據(jù)庫等網(wǎng)絡(luò)犯罪活動等方面取得了很大的進展，并建立了國家計算機應(yīng)急小組［6］。但由于大多數(shù)東盟國家仍處于早期制定數(shù)據(jù)安全措施和采用內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)階段，東盟國家網(wǎng)絡(luò)安全仍然存在巨大隱患。2020年，東盟國家網(wǎng)上購物者面臨的主要網(wǎng)絡(luò)威脅之一是電子商務(wù)數(shù)據(jù)攔截，它阻礙消費者與設(shè)備之間的數(shù)據(jù)傳輸，并遠程更改信息［7］。根據(jù)國際電信聯(lián)盟（ITU）2021年6月發(fā)布的第4版《全球網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)》調(diào)查報告顯示，2020年，東盟國家在法律、技術(shù)、組織、能力建設(shè)和合作這五大領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)安全發(fā)展?fàn)顩r表現(xiàn)出參差不齊的狀況，東盟各國網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)得分差距較大（見表2）。在國際電信聯(lián)盟193個成員國的網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)排行中，新加坡是東盟國家中網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)得分最高的國家，其制定的網(wǎng)絡(luò)安全策略極為完善，其次是馬來西亞，其信息安全認(rèn)證機構(gòu)在確保安全的網(wǎng)絡(luò)空間方面受到好評，印度尼西亞和越南近年來網(wǎng)絡(luò)能力建設(shè)明顯加強，其余泰國、菲律賓、文萊、緬甸、老撾和柬埔寨在網(wǎng)絡(luò)防御方面存在漏洞，屬網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)較低的國家［8］。

表2 東盟各國網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)得分情況（2020年）

（二）個人數(shù)據(jù)保護

1.個人數(shù)據(jù)保護法律法規(guī)。確立個人數(shù)據(jù)保護法旨在保護個人的數(shù)據(jù)，同時使公共和私營部門能夠出于合法合理的目的收集、使用或披露個人數(shù)據(jù)。新加坡、馬來西亞和越南將個人數(shù)據(jù)保護上升至憲法高度，認(rèn)為個人數(shù)據(jù)保護是一項憲法權(quán)利。東盟十國中新加坡、馬來西亞、印度尼西亞、泰國、菲律賓等制定了普遍適用的個人數(shù)據(jù)保護法或隱私法（見表3），其中，新加坡于2012年制定的《個人數(shù)據(jù)保護法》成為最早以個人數(shù)據(jù)保護為名的專門立法。其余東盟國家雖然沒有專門立法，但個人數(shù)據(jù)隱私保護散見于其他法律法規(guī)當(dāng)中，如文萊有“2014年數(shù)據(jù)保護政策”，老撾有《預(yù)防和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪法》（2015）和《老撾電子數(shù)據(jù)保護法》（2017），越南和緬甸等國家有針對特定行業(yè)的法規(guī)。此外，東盟各國還規(guī)定了綜合法律的附屬法例及指引（見表3），這些附屬法例有可能是普遍適用的個人數(shù)據(jù)保護法或隱私法的具體實施細則或操作規(guī)則，也有可能是金融、新聞、衛(wèi)生保健、教育等領(lǐng)域的部門規(guī)章，它們都詳細規(guī)定了個人數(shù)據(jù)的收集、存儲、處理、使用、披露和發(fā)布的規(guī)則。

表3 部分東盟國家的個人數(shù)據(jù)保護法律

東盟各國制定的個人數(shù)據(jù)保護法律法規(guī)包含管理一個國家個人數(shù)據(jù)收集、使用、披露和保管的各種要求，提供了保護個人數(shù)據(jù)的基本標(biāo)準(zhǔn)。各國對個人數(shù)據(jù)界定范圍均為個人的敏感信息，各機構(gòu)在收集、使用或披露個人數(shù)據(jù)時，必須獲得個人的同意，以確保民眾個人信息不被濫用。保護個人數(shù)據(jù)的措施基于個人的實質(zhì)性權(quán)利和程序性權(quán)利。其中，實質(zhì)性權(quán)利包括防止未經(jīng)授權(quán)披露個人數(shù)據(jù)和使用個人數(shù)據(jù)導(dǎo)致不公平待遇的措施，以及要求指定目的、數(shù)據(jù)最小化和存儲限制的措施。程序性權(quán)利包括允許個人收到關(guān)于使用其個人數(shù)據(jù)的通知和反對使用其個人數(shù)據(jù)的措施，以及允許他們改正和刪除其數(shù)據(jù)的措施。個人數(shù)據(jù)保護由專門的管理機構(gòu)進行監(jiān)管，如新加坡的“個人信息保護委員會”、馬來西亞的“個人數(shù)據(jù)保護部”、泰國的“個人數(shù)據(jù)保護委員會”、菲律賓的“國家隱私委員會”，監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)發(fā)布個人數(shù)據(jù)保護標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)則、公眾咨詢文件以及開展檢查、審查投訴和其他涉嫌侵犯隱私行為。

從區(qū)域?qū)用鎭砜?，對于個人數(shù)據(jù)保護的規(guī)制始于2015年11月東盟發(fā)布的《東盟經(jīng)濟共同體藍圖2025》（Blueprint of ASEAN Economic Community in 2025，以下簡稱《藍圖》），《藍圖》針對個人數(shù)據(jù)保護的內(nèi)容包括兩個方面：一是通過進一步加強網(wǎng)絡(luò)安全合作，制定個人數(shù)據(jù)的保護措施，構(gòu)建可信任的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)；二是構(gòu)建協(xié)調(diào)、健全的個人數(shù)據(jù)保護框架。同年，東盟出臺《東盟信息通信技術(shù)總體規(guī)劃2020》（ASEAN ICT Master Plan 2020），再次強調(diào)要保障數(shù)據(jù)安全，并提出制定區(qū)域?qū)用娴臄?shù)據(jù)保護規(guī)則，通過建立東盟個人數(shù)據(jù)保護指南或框架指導(dǎo)東盟的數(shù)據(jù)保護實踐，這兩份指導(dǎo)性文件標(biāo)志著東盟從區(qū)域?qū)用嬲絾恿藗€人數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理的行動，具有里程碑的意義［9］。2016年，基于《藍圖》和《東盟信息通信技術(shù)總體規(guī)劃2020》的建議，并在大量吸收亞太經(jīng)合組織（APEC）隱私框架以及其他國際公認(rèn)的個人數(shù)據(jù)保護標(biāo)準(zhǔn)或框架基礎(chǔ)上，東盟通過了《東盟個人數(shù)據(jù)保護框架》（ASEAN Framework on Personal Data Protection），確立了系列原則，旨在推動?xùn)|盟個人數(shù)據(jù)保護領(lǐng)域深化相互理解、信息共享、措施交流與合作，是東盟作為整體治理數(shù)據(jù)傳輸和保護數(shù)據(jù)安全的起點，構(gòu)成了整個東盟數(shù)據(jù)跨境流動治理的基石，但不具有國內(nèi)和國際約束力［10］。此后，東盟頒布了具體的實施操作規(guī)程（政策），例如，2018年東盟發(fā)布《東盟數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)治理框架》（ASEAN Framework on Digital Data Governance），以指導(dǎo)東盟成員國在數(shù)字經(jīng)濟中對數(shù)據(jù)治理（包括個人和非個人數(shù)據(jù)）的政策和監(jiān)管方法。2021年1月發(fā)布的《東盟數(shù)據(jù)管理框架》（ASEAN Data Management Framework）和《東盟跨境數(shù)據(jù)流動示范合同條款》（ASEAN Model Contractual Clauses for Cross Border Data Flows）是落實區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字貿(mào)易發(fā)展中個人數(shù)據(jù)流動規(guī)則的具體舉措，確?？缇硵?shù)據(jù)傳輸過程中的個人數(shù)據(jù)保護［11］。

2.個人數(shù)據(jù)保護的質(zhì)量。世界銀行認(rèn)為，東盟仍處于保護個人數(shù)據(jù)監(jiān)管立法的早期階段，且個人數(shù)據(jù)保護法的質(zhì)量參差不齊［12］。在東盟十國中，菲律賓擁有最全面的個人數(shù)據(jù)保護監(jiān)管框架，但仍需加強監(jiān)管措施，馬來西亞和新加坡次之，其余7個東盟國家保護個人數(shù)據(jù)的監(jiān)管框架明顯落后。其中，柬埔寨、老撾和緬甸個人數(shù)據(jù)保護的法律規(guī)定明顯偏少。例如，柬埔寨僅納入了一項關(guān)于個人權(quán)利的條款，以質(zhì)疑個人數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性并對其進行更正；印度尼西亞和越南數(shù)據(jù)保護基本法的適用范圍僅限于信息網(wǎng)絡(luò)中，其監(jiān)管機構(gòu)分別為通信和信息部、信息通信部，顯示了其在跨部門個人數(shù)據(jù)保護方面的局限性。

（三）非個人數(shù)據(jù)保護

1.非個人數(shù)據(jù)保護法律法規(guī)。東盟對非個人數(shù)據(jù)的保護側(cè)重于使用知識產(chǎn)權(quán)來防止數(shù)據(jù)共享。印度尼西亞、菲律賓、越南和馬來西亞等國家已經(jīng)加強數(shù)據(jù)本地化的有關(guān)法案和法規(guī)，并利用知識產(chǎn)權(quán)來防止非個人數(shù)據(jù)的共享，而其他東盟國家還沒有相關(guān)規(guī)定。當(dāng)然，印度尼西亞、菲律賓、越南和馬來西亞等國確立的非個人數(shù)據(jù)保護政策內(nèi)容不盡相同，但基本涉及限制跨境數(shù)據(jù)流動、數(shù)據(jù)本地化要求、限制租用線路、虛擬專用網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)接入、限制云服務(wù)或選擇云服務(wù)、過濾和訪問阻止形式的審查、內(nèi)容聚合費或內(nèi)容通行費、限制數(shù)字內(nèi)容或產(chǎn)品、限制在線廣告等（見表4）。

表4 部分東盟國家非個人數(shù)據(jù)保護政策

從區(qū)域?qū)用鎭砜矗?015年11月東盟發(fā)布的《藍圖》提出要“利用數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新加快發(fā)展大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析的商業(yè)應(yīng)用”，2018年，東盟批準(zhǔn)《東盟數(shù)字一體化框架》（ASEAN Digital Int egration Framework，以下簡稱《框架》），作為數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域綜合指導(dǎo)性文件的《框架》提出非個人數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理的內(nèi)容包括：一是保護數(shù)據(jù)，同時支持?jǐn)?shù)字貿(mào)易和創(chuàng)新。二是培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)精神。從創(chuàng)業(yè)便利到數(shù)字監(jiān)管領(lǐng)域出臺政策，打造良好商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，幫助初創(chuàng)的數(shù)字中小微企業(yè)蓬勃發(fā)展。成員國應(yīng)繼續(xù)減少中小微企業(yè)設(shè)立和開展業(yè)務(wù)面臨的障礙，努力確保與數(shù)字一體化有關(guān)的新政策不會對中小微企業(yè)造成重大負擔(dān)而影響它們?nèi)谌霐?shù)字經(jīng)濟［13］。2018年東盟發(fā)布的《東盟數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)治理框架》除了提出個人數(shù)據(jù)治理的政策和監(jiān)管方法外，還包括非個人數(shù)據(jù)的監(jiān)管戰(zhàn)略重點、原則和倡議，其確定的四大戰(zhàn)略重點是：數(shù)據(jù)生命周期系統(tǒng)、跨境數(shù)據(jù)流動、數(shù)字化和新興技術(shù)、法律法規(guī)和政策；四大重要倡議是：《東盟數(shù)據(jù)分類框架》（后改為《東盟數(shù)據(jù)管理框架》）、東盟數(shù)據(jù)跨境流動機制、東盟數(shù)字創(chuàng)新論壇、東盟數(shù)據(jù)保護和隱私論壇。2019年11月，東盟通過的《東盟跨境數(shù)據(jù)流動機制的關(guān)鍵方法》建議東盟重點發(fā)展其中兩個機制，即“東盟示范合同條款”和“東盟跨境數(shù)據(jù)流動認(rèn)證”［14］。2021年1月東盟發(fā)布《東盟數(shù)據(jù)管理框架》和《東盟跨境數(shù)據(jù)流動示范合同條款》，這兩個文件可推動整個東盟地區(qū)數(shù)據(jù)管理和跨境數(shù)據(jù)流動標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)，幫助東盟建立透明、可信和負責(zé)任的數(shù)字營商環(huán)境，為將來東盟在世界范圍內(nèi)打通跨境數(shù)據(jù)流動標(biāo)準(zhǔn)奠定基礎(chǔ)［15］。

非個人數(shù)據(jù)保護是一把“雙刃劍”，過度的保護會形成數(shù)字貿(mào)易壁壘，不僅阻礙貿(mào)易，還阻礙企業(yè)的擴張，并剝奪公眾獲得更廣泛的商品和服務(wù)的權(quán)利，減少人們創(chuàng)造福利的機會。如何在保護與開放之間取得平衡，極具挑戰(zhàn)性。為克服挑戰(zhàn)，東盟（或成員國）積極借鑒國際經(jīng)驗，參與與數(shù)字連接和電子商務(wù)有關(guān)的各種雙邊、諸邊、多邊協(xié)定與論壇。東盟（或成員國）簽訂國際協(xié)議體現(xiàn)了東盟對于數(shù)據(jù)治理所持的開放與合作態(tài)度，體現(xiàn)了東盟主張的“多元共治”的數(shù)據(jù)治理理念［16］，其中，東盟作為整體簽訂的國際協(xié)議《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）最具代表性，該協(xié)議規(guī)定了“跨境傳輸數(shù)據(jù)的規(guī)則，并限制成員國政府對數(shù)字貿(mào)易施加各種限制，包括數(shù)據(jù)本地化（存儲）要求等”［17］。另外，在《2020年東盟—澳大利亞—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》中有一章涉及電子商務(wù)，旨在促進和加強電子認(rèn)證與數(shù)字證書、在線消費者保護、數(shù)據(jù)保護、無紙貿(mào)易等領(lǐng)域的合作，為東盟參與全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則及推動?xùn)|盟地區(qū)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)條件。2018年4個東盟成員國——新加坡、馬來西亞、文萊和越南已加入的《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）載有關(guān)于電子商務(wù)和數(shù)字貿(mào)易的條款，特別側(cè)重于規(guī)范加入該協(xié)定的11個成員國之間的跨境數(shù)據(jù)流動，以促進跨境電子商務(wù)貿(mào)易。2019年1月77個世貿(mào)組織成員啟動了關(guān)于電子商務(wù)全球貿(mào)易規(guī)則的多邊談判，討論數(shù)據(jù)本地化和數(shù)字貿(mào)易便利化等限制性政策，6個東盟成員國（除老撾、緬甸、柬埔寨和文萊）屬于這一群體。新加坡作為東盟網(wǎng)絡(luò)安全指數(shù)得分最高的國家，一直致力于推動解決東盟內(nèi)部及東盟與主要貿(mào)易伙伴之間的數(shù)字鴻溝，并探索不同數(shù)字監(jiān)管模式之間的協(xié)調(diào)方式，新加坡在2020年簽署的兩項涉及數(shù)字經(jīng)濟的協(xié)議即《新加坡—澳大利亞數(shù)字經(jīng)濟協(xié)議》（SADEA）和《新加坡、智利和新西蘭數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)議》（SCNDEPA）都有關(guān)于數(shù)據(jù)流動的規(guī)定。

2.非個人數(shù)據(jù)保護質(zhì)量。世界銀行2021年的全球數(shù)據(jù)監(jiān)管診斷調(diào)查表明，東盟對非個人數(shù)據(jù)保護的監(jiān)管是不足的［18］。Erik van der Marel2019年曾用數(shù)字平臺限制性指數(shù)描繪64個國家數(shù)字平臺有關(guān)搜索引擎、電子商務(wù)和社交媒體平臺三個指標(biāo)上的監(jiān)管政策，他的研究顯示，2018年，東盟各國在每個指標(biāo)上都表現(xiàn)出不同程度的限制。例如，越南在電子商務(wù)和社交媒體平臺限制方面排名靠前，在2018年全球數(shù)字限制性方面排名進入前10位，文萊、馬來西亞和印度尼西亞的排名高于平均水平，泰國低于平均水平。與對搜索引擎的限制相比，泰國對電子商務(wù)和社交媒體平臺的限制更多，而文萊和馬來西亞對社交媒體平臺的限制更多［19］。

二、東盟數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理面臨的實踐挑戰(zhàn)

（一）數(shù)據(jù)治理規(guī)則不盡完善

表面上看，東盟關(guān)于數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理的規(guī)則、政策不少，但實際上這些規(guī)則、政策還有不盡完善之處。一是法律缺失。在網(wǎng)絡(luò)安全、個人數(shù)據(jù)保護和非個人數(shù)據(jù)保護方面都存在法律缺失。在網(wǎng)絡(luò)安全方面，僅有新加坡、泰國和越南起草了網(wǎng)絡(luò)安全法案；在個人數(shù)據(jù)保護方面，目前越南、文萊、印度尼西亞、老撾、緬甸和柬埔寨6國尚未制定全部門的《個人數(shù)據(jù)保護法》；在非個人數(shù)據(jù)保護方面，還沒有東盟國家頒布完整的《非個人數(shù)據(jù)保護法》，分散實施的非個人數(shù)據(jù)保護規(guī)則和不夠清晰的數(shù)據(jù)使用權(quán)阻礙了跨境數(shù)據(jù)的使用和新技術(shù)的應(yīng)用（如文本和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)）。二是數(shù)據(jù)安全措施和網(wǎng)絡(luò)安全要求不一致。由于經(jīng)濟歷史文化等方面原因，東盟成員國的電信技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)并不一致，東盟也從未有相關(guān)的法律來約束成員國電信基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，這給電子商務(wù)活動帶來不少障礙。三是數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理規(guī)則碎片化。目前東盟數(shù)據(jù)治理規(guī)則散見于國際協(xié)議、區(qū)域規(guī)則或各國法律之中，且大多數(shù)的國際規(guī)則體系都處于雙邊、區(qū)域試行狀態(tài)，距離實質(zhì)性落地尚需時日，碎片化特征十分明顯，在具體的實踐中，法律之間銜接不夠、各自獨立，其互相操作性、聯(lián)通性、靈活性并未得到貫徹，阻滯了數(shù)據(jù)的自由流動等。

（二）經(jīng)濟和文化差異導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理能力不均衡

東盟成員國之間在經(jīng)濟和文化方面差距很大，在數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理相關(guān)規(guī)則設(shè)置的立場和進度等方面參差不齊。從經(jīng)濟差異來看，以2020年為例，東盟人均GDP為4500美元，新加坡、文萊、馬來西亞和泰國居前四位，其他6個成員國人均GDP低于東盟平均值，居最后三位的老撾、柬埔寨和緬甸分別僅相當(dāng)于平均值的60%、34%和31%，分別僅相當(dāng)于新加坡人均GDP的4.4%、2.5%和2.3%①參見商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院，http：//www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/dongmeng.pdf.中國駐東盟使團經(jīng)濟商務(wù)處、商務(wù)部對外投資和經(jīng)濟合作司共同發(fā)布的《對外投資合作國別（地區(qū)）指南東盟（2021年版）》。，老撾、緬甸和柬埔寨被聯(lián)合國評為最不發(fā)達國家，東盟成員國經(jīng)濟發(fā)展水平差異導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理能力不均衡。在網(wǎng)絡(luò)安全方面，新加坡不僅領(lǐng)先于東盟各國，即便在世界也屬先進之列。而老撾、柬埔寨和緬甸等國卻還處于起步階段，網(wǎng)絡(luò)恢復(fù)能力極低，雖然意識到網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)的重要性，但由于財力所限，在硬件投入方面無法跟上現(xiàn)實需要，拉低了東盟網(wǎng)絡(luò)安全資金保障工作的平均水平。在個人數(shù)據(jù)和非個人數(shù)據(jù)保護方面，東盟各國政府部門和市場主體的數(shù)據(jù)治理能力不盡相同，一些國家在國內(nèi)規(guī)則制定方面比較先進，例如新加坡法律制度全面而完善，在有些領(lǐng)域頗具前瞻性，而老撾、緬甸和柬埔寨的立法進程則明顯落后，甚至尚停留在問題研究階段。從文化差異來看，東盟地區(qū)擁有龐大的人口與獨特的歷史社會文化，彼此差異明顯，每個國家都擁有不同的種族、語言、血統(tǒng)與價值觀，民族文化豐富多元，政治體制不一，歷史背景也迥然有異，在數(shù)據(jù)保護范圍上存在較大國別差異，不可避免地導(dǎo)致數(shù)據(jù)治理過程中的認(rèn)定差異，降低了數(shù)據(jù)的安全使用和共享效率。

（三）地區(qū)認(rèn)知差異導(dǎo)致數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理措施分化

一方面，東盟成立的目的，不僅僅是基于經(jīng)濟上的考量，還包含著許多政治和戰(zhàn)略上的因素，東盟自1967年成立以來，它已經(jīng)成為成員國之間協(xié)商議事、平衡利益、化解爭議的平臺，也是成員國一致對外的利器，2007年制定的《東盟憲章》提出各成員國要維護“東盟中心地位”，更進一步凸顯了東盟在戰(zhàn)略上的意義。然而，各成員國之間因為歷史、文化及國家核心利益等因素，彼此可能身處同一陣營卻仍存在一定的隔閡。另一方面，冷戰(zhàn)以來尤其是美國實施“印太戰(zhàn)略”以來，大國在東盟地區(qū)激烈的角逐使東盟成員國清楚地認(rèn)識到，大國在東盟地區(qū)的競爭關(guān)乎本國的前途和命運，東盟成員國內(nèi)在的敏感性決定其安全恐懼與對外合作關(guān)系。成員國之間不團結(jié)局面和地區(qū)認(rèn)知差異導(dǎo)致東盟所倡議的開放、多元、協(xié)商、合作和共贏原則的根基不牢，弱化了東盟的中心地位。具體在數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理中，東盟雖然制定了不少規(guī)則，但成員國基于各自的政治、經(jīng)濟現(xiàn)實利益，在許多原則性問題上仍未達成共識，對此，《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》曾坦言：東盟“在數(shù)字化轉(zhuǎn)型時期提供信任是困難的”。

高校退休教師的生活質(zhì)量必須受到社會的關(guān)注。我們研究發(fā)現(xiàn)，對高校退休教師進行健康管理的理論基礎(chǔ)有社會嵌入理論、需要層次理論及老年次文化理論。深度老齡社會的到來、精準(zhǔn)健康管理時代的到來及節(jié)約型社會的到來是其現(xiàn)實依據(jù)；同時也有很多優(yōu)勢。接下來我們需要深入分析高校退休教師的生活環(huán)境、居住特點、健康服務(wù)供給現(xiàn)狀等方面來構(gòu)建適合高校退休教師的健康管理模式。

（四）“東盟方式”合作機制降低數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理的效率

“東盟方式”合作機制強調(diào)“建立共識”以及“避免法律程序”［20］。在維持內(nèi)部關(guān)系上，成員國之間以維護國家主權(quán)為最主要的考量，在區(qū)域合作上，形成了以“東盟＋”“東盟峰會”“東盟地區(qū)論壇”等為核心的區(qū)域合作機制，這些區(qū)域合作機制只提供政策制定機制，鼓勵法律和倡議的協(xié)調(diào)，但進一步的規(guī)劃和執(zhí)行工作由各國政府決定，其本質(zhì)上是多邊性、非正式性和論壇性的，缺少義務(wù)性、約束性和規(guī)范性，缺乏相應(yīng)的強制力［21］。具體在推進數(shù)字互聯(lián)互通中，東盟偏好非正式的制度安排，主要采用聲明、宣言、總體規(guī)劃和行動計劃等較為松散靈活的制度形式，這些聲明、宣言只是一種對話、共識和非約束性承諾，總體規(guī)劃和行動計劃只是一種書面倡議或松散合作條款，對各國都無法產(chǎn)生有效約束力。例如，在網(wǎng)絡(luò)安全方面，東盟在政策準(zhǔn)備和機制建設(shè)方面存在明顯欠缺，沒有應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全問題的常設(shè)機構(gòu)，只是松散的合作框架［22］，導(dǎo)致東盟地區(qū)安全網(wǎng)絡(luò)治理能力不足。

（五）地緣經(jīng)濟博弈加劇了數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理的復(fù)雜性

東盟是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的熱點地區(qū)，也是美國、日本、印度、澳大利亞和韓國等國重點關(guān)注的地區(qū)。在美日印澳韓數(shù)字經(jīng)濟數(shù)據(jù)價值鏈中，東盟毫無例外地處于從屬地位，美日印澳韓這種心態(tài)演變成的地緣經(jīng)濟博弈加劇了東盟數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理的復(fù)雜性。

美國采取政治施壓與經(jīng)濟誘導(dǎo)雙管齊下的方式，通過支持東南亞國家提升數(shù)字能力，推動?xùn)|盟接受美國的數(shù)據(jù)規(guī)則。2019年以來，美國啟動了包括“數(shù)字連接與網(wǎng)絡(luò)安全伙伴關(guān)系”“東盟網(wǎng)絡(luò)政策對話”“美國—東盟智能城市伙伴關(guān)系”“美國—東盟聯(lián)通行動數(shù)字經(jīng)濟系列計劃”［23］和“印太經(jīng)濟框架”等在內(nèi)的一系列戰(zhàn)略規(guī)劃，多角度多方面強化美國數(shù)字規(guī)則對東盟各國的影響力，目前美國的搜索引擎、社交媒體平臺和電子商務(wù)等在東盟擁有很高的市場份額，這些數(shù)字平臺在數(shù)字價值鏈中居于“鏈主”地位，在運行過程中使東盟國家不得不接受美國的數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則。

日本積極利用其在東盟的傳統(tǒng)影響力，運用追隨策略，協(xié)助美國在東盟建立符合美國標(biāo)準(zhǔn)的“數(shù)據(jù)流通圈”。盡管美國2017年已退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），但日本借助其在《全面進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）的盟主位置，在CPTPP將反映美國意愿的數(shù)字貿(mào)易原則（包括數(shù)據(jù)的跨境自由流動）寫入電子商務(wù)章節(jié)中，不僅加強日本對東盟的影響力，還鞏固美國在包括東盟在內(nèi)的印太地區(qū)的數(shù)字霸權(quán)。

印度借助“印度—太平洋戰(zhàn)略”，將數(shù)字經(jīng)濟作為與東盟國家開展合作的主要領(lǐng)域，強調(diào)對東盟國家“支持電信基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展”“建設(shè)透明和有競爭力的數(shù)字市場”以及“加強網(wǎng)絡(luò)安全能力”，并在東盟與印度《和平、進步與共同繁榮伙伴關(guān)系協(xié)定》中列出了雙方將采取的措施，以加深在共同利益領(lǐng)域的聯(lián)系，包括加強信息和通信技術(shù)方面的合作。另外，印度還與東盟部分國家簽訂了諒解備忘錄，如2018年與新加坡簽署的G2G諒解備忘錄，旨在促進監(jiān)管機構(gòu)官員能力建設(shè)方面的最佳實踐交流。

澳大利亞主要是與東盟在技術(shù)、制度、標(biāo)準(zhǔn)、R&D以及監(jiān)管自由化方面加強合作，與東盟國家在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域建立了連貫的外交戰(zhàn)略，體現(xiàn)在其外交政策白皮書和國際網(wǎng)絡(luò)參與戰(zhàn)略中。例如，澳大利亞通過與新加坡簽訂的數(shù)字經(jīng)濟協(xié)議同東盟國家建立了監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作；再如，正在推動?xùn)|盟—澳大利亞數(shù)字貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)合作倡議，以支持東盟國家引進先進數(shù)字技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

韓國從政府層面通過對話、政策等渠道來確保和鼓勵本國企業(yè)同東盟機構(gòu)的互動與合作。在2017年實施的“新南方政策”，確保了與東盟經(jīng)濟合作多元化的勢頭。在2020年實施的“數(shù)字新政”戰(zhàn)略，將東盟國家雙邊合作的主題確立為共享和利用數(shù)據(jù)、電子商務(wù)、數(shù)字金融、教育、醫(yī)療保健、網(wǎng)絡(luò)能力建設(shè)項目等方面，將數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展較好的馬來西亞、泰國、菲律賓和新加坡作為與東盟開展經(jīng)濟合作的橋頭堡，目前已與新加坡進行了卓有成效的談判。

數(shù)字經(jīng)濟會引起產(chǎn)業(yè)變革并重塑產(chǎn)業(yè)分工格局，如果控制產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié)將會獲得對整個產(chǎn)業(yè)的控制權(quán)，以上多國嵌入在短期內(nèi)能對東盟國家的產(chǎn)業(yè)鏈地位產(chǎn)生多大影響還有待觀察。然而，如果東盟需要一個全球開放的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)來實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟的中長期發(fā)展，這些國家的措施可能會對它們產(chǎn)生重大影響，將加劇數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理的復(fù)雜性。

三、東盟數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理的應(yīng)對策略

（一）加強數(shù)據(jù)治理能力整合

鑒于東盟在全球價值鏈中的角色因數(shù)字化而面臨轉(zhuǎn)型，東盟應(yīng)加強數(shù)據(jù)治理能力整合，維持正常的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，以滿足需求并克服數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的挑戰(zhàn)。東盟加強數(shù)據(jù)治理能力整合，重點在于消除法律障礙和技術(shù)障礙。在消除法律障礙方面應(yīng)做到以下兩個方面：一是健全法律。尚未制定安全網(wǎng)絡(luò)法、全部門個人數(shù)據(jù)保護法和非個人數(shù)據(jù)保護法的國家應(yīng)該加快立法進程，參考國際標(biāo)準(zhǔn)、原則、指導(dǎo)方針和準(zhǔn)則制定相關(guān)法律；在制定個人數(shù)據(jù)保護法和非個人數(shù)據(jù)保護法時消除或逐步減少諸如本地內(nèi)容和數(shù)據(jù)位置要求等障礙；制定網(wǎng)絡(luò)安全法時，利用現(xiàn)有的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定如《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）和《全面進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），達成共識并以現(xiàn)有的國際標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，減少利用網(wǎng)絡(luò)安全措施變相貿(mào)易限制的可能性，以支持?jǐn)?shù)據(jù)的自由信任流動。二是完善原有數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的相關(guān)規(guī)則，尤其是跨境信息流、隱私保護、數(shù)據(jù)本地化和源代碼披露等方面內(nèi)容，促進數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的操作性；建立數(shù)字友好型環(huán)境，確保信息的自由流動和準(zhǔn)確性，保障各方公平獲取信息。在消除技術(shù)障礙方面，要加快對數(shù)據(jù)控制器和處理器采取一致的數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡(luò)安全措施，打破國家間的“信息壁壘”和“信息孤島”，這需要評估哪些措施需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，哪些解決方案需要標(biāo)準(zhǔn)化，以確保整個東盟地區(qū)的一致執(zhí)行。

（二）降低經(jīng)濟和文化差異對數(shù)據(jù)治理的影響

東盟作為一個整體，區(qū)域內(nèi)發(fā)達國家和較發(fā)達國家應(yīng)在先進領(lǐng)域發(fā)揮帶頭作用，并向其他成員國伸出援手，例如幫助欠發(fā)達國家提高國家電信技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)；欠發(fā)達國家可以從其他國家的幫助中獲得經(jīng)驗，并根據(jù)自己的情況加以調(diào)整。尤其在處理成員國經(jīng)濟差異問題上，東盟應(yīng)為其成員國特別是柬埔寨、老撾和緬甸等經(jīng)濟欠發(fā)達國家，提供網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)保護等數(shù)據(jù)治理能力建設(shè)方面的援助。此類援助主要是提高對符合國際標(biāo)準(zhǔn)、原則和準(zhǔn)則的數(shù)據(jù)保障重要性的認(rèn)識與理解，通過技術(shù)援助推動技術(shù)能力有限的東盟國家進行數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理改革，彌合東盟成員國間數(shù)據(jù)治理能力的差異，促進區(qū)域數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。在處理成員國文化差異問題上，東盟需要跨越文化歷史政治等方面的障礙，在尊重文化差異的基礎(chǔ)上，建立信任關(guān)系，共同推進數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，尤其是隱私和數(shù)據(jù)保護方面。同時，應(yīng)允許或確保成員國之間思想、文化在網(wǎng)絡(luò)平臺的跨境自由交流。

（三）共同維護“東盟中心地位”

東盟堅持“開放的地區(qū)主義”，在追求數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理中要維護“東盟中心地位”，要求成員國之間彼此尊重國家的政治制度、發(fā)展道路和文化價值，遵守開放包容、協(xié)商一致的“東盟方式”，屏除戒備和成見，積極協(xié)商處理歧異，將本國的國家戰(zhàn)略和區(qū)域合作結(jié)合起來，將本國的前途與命運和區(qū)域的前途與命運捆綁起來，增強區(qū)域組織對各成員國的凝聚力，形成各成員國之間、成員國與東盟之間“我中有你”“你中有我”的利益與命運共同體，以實際行動落實支持“東盟中心地位”的承諾，防止數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理各項措施分化。

（四）建立穩(wěn)定而有執(zhí)行力的合作機制

東盟除了應(yīng)制訂跨國性合作計劃以達成共享局面外，還應(yīng)積極探索反映多邊利益和訴求的規(guī)則體系，推動多邊、區(qū)域等層面的數(shù)字規(guī)則協(xié)調(diào)，構(gòu)建不會引起“國家主權(quán)”爭議的合作機制，通過大型計劃的實施來推動數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理的發(fā)展。當(dāng)前，推動?xùn)|盟建立穩(wěn)定而有執(zhí)行力的合作機制可以從以下幾個方面展開：一是凝聚東盟成員國的集體政治意愿，賦予東盟秘書處自上而下推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型所需的支持和領(lǐng)導(dǎo)能力，而不是等待自下而上的方法發(fā)揮作用，后者可能會阻礙數(shù)字化轉(zhuǎn)型所需的先進通信技術(shù)的快速采用。二是在堅持國家主權(quán)的情況下，建立一個授權(quán)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型委員會，這對于推動數(shù)字化、面向未來和高度整合的地區(qū)建設(shè)可能至關(guān)重要。三是賦予東盟網(wǎng)絡(luò)安全行動委員會和數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)治理工作組相應(yīng)的職能，東盟網(wǎng)絡(luò)安全行動委員會負責(zé)協(xié)調(diào)東盟網(wǎng)絡(luò)安全合作活動，數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)治理工作組負責(zé)制定和實施東盟數(shù)字部門數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)治理框架，進而將現(xiàn)有的區(qū)域數(shù)據(jù)保障承諾轉(zhuǎn)化為國家行動計劃，或提出新的計劃。

（五）避免掉入“數(shù)字殖民”陷阱

為助力數(shù)字經(jīng)濟轉(zhuǎn)型并在數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈體系中覓得一席之地，東盟在與大國開展數(shù)字互聯(lián)互通治理合作中，應(yīng)堅持“東盟中心地位”，要“作為促進和外部伙伴關(guān)系進行合作的主要動力”。一方面，要弱化大國數(shù)字化戰(zhàn)略對東盟數(shù)據(jù)互聯(lián)互通治理的影響，既要做規(guī)則執(zhí)行者，更要做規(guī)則制定者；另一方面，要弱化掌握產(chǎn)業(yè)鏈制高點的大國在構(gòu)建數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈時的絕對話語權(quán)和控制權(quán)，審查和更新因技術(shù)現(xiàn)代化而產(chǎn)生的與貿(mào)易有關(guān)的規(guī)則與條例，在監(jiān)管主權(quán)、梳理關(guān)系和建構(gòu)制度等方面給自己留下足夠的政策空間。同時，東盟也應(yīng)積極參與世界貿(mào)易組織等國際性組織關(guān)于電子商務(wù)和數(shù)字貿(mào)易問題開展的討論與規(guī)則制定，避免被排除在制定全球數(shù)字規(guī)范和政策的行列之外，避免東盟因權(quán)力空間遭受大國的共同擠壓而陷入“數(shù)字殖民”境地。