張兆曙

提要：脫貧攻堅(jiān)給社會(huì)科學(xué)提出了一個(gè)關(guān)于國(guó)家貧困治理能力的重大議題,即它何以能夠克服“時(shí)間—任務(wù)悖論”而成就人類減貧史上的奇跡。脫貧攻堅(jiān)最重要的制度創(chuàng)新在于,舉國(guó)體制和技術(shù)性治理相結(jié)合,形成一種國(guó)家貧困治理的“總體—技術(shù)范式”。在治理結(jié)構(gòu)上,脫貧攻堅(jiān)訴諸舉國(guó)體制構(gòu)建了強(qiáng)有力的組織動(dòng)員體系、全方位的政策保障體系和全覆蓋的定向幫扶體系。同時(shí),城鄉(xiāng)關(guān)系的革命性變化為舉國(guó)體制帶來(lái)了新的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì);在治理方式上,脫貧攻堅(jiān)形成了以精準(zhǔn)為原則,以戶為政策單位,以數(shù)字化治理、個(gè)案化治理和第三方治理為基本形式的技術(shù)性治理。特別是技術(shù)治理對(duì)群眾路線的雙重夯實(shí),釋放出巨大的治理效能。脫貧攻堅(jiān)之所以能夠克服“時(shí)間—任務(wù)悖論”,主要得益于“總體—技術(shù)范式”的任務(wù)中心化機(jī)制、全景問(wèn)責(zé)機(jī)制和下沉治理機(jī)制對(duì)新治理結(jié)構(gòu)和新治理方式的制度性轉(zhuǎn)化。

2015年11月29日,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》確定了“到2020年我國(guó)現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下7000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口擺脫貧困,貧困縣全部脫貧摘帽”的重大任務(wù)。以此為標(biāo)志,我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。就扶貧開(kāi)發(fā)的一般規(guī)律而言,減貧是一個(gè)先易后難、由淺入深以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧作用逐漸減弱的過(guò)程。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)采用過(guò)三條不同水平的貧困標(biāo)準(zhǔn):一是1978年的低水平生存標(biāo)準(zhǔn),即按1978年價(jià)格每人每年100元標(biāo)準(zhǔn);二是2008年的基本溫飽標(biāo)準(zhǔn),即按2008年價(jià)格每人每年1196元標(biāo)準(zhǔn);三是2010年的穩(wěn)定溫飽標(biāo)準(zhǔn),即按2010年價(jià)格每人每年2300元標(biāo)準(zhǔn)。(1)王旭明:《農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)變化彰顯扶貧攻堅(jiān)新成效》,《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》2019年第10期。除收入標(biāo)準(zhǔn)之外,現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)還包括“兩不愁、三保障”(即不愁吃、不愁穿,義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障)的生活標(biāo)準(zhǔn)。這一綜合標(biāo)準(zhǔn),實(shí)際上相當(dāng)于農(nóng)村人口跨入小康的門檻,是依據(jù)全面建成小康社會(huì)的任務(wù)設(shè)定的。

如果從1986年扶貧開(kāi)發(fā)被確立為國(guó)家戰(zhàn)略算起,2015年以前的扶貧開(kāi)發(fā)主要是針對(duì)貧困程度輕、脫貧難度小的貧困人口;而剩余貧困程度深、脫貧難度大的7000多萬(wàn)絕對(duì)貧困人口,則要求在2020年底之前全部高標(biāo)準(zhǔn)脫貧。很顯然,脫貧攻堅(jiān)面臨著時(shí)間十分緊迫、任務(wù)異常艱巨的結(jié)構(gòu)性矛盾,本文將其定義為“時(shí)間—任務(wù)悖論”。中央文件因此使用了“最艱巨”“啃硬骨頭”“攻堅(jiān)拔寨”等表述,將這一空前的扶貧開(kāi)發(fā)定義為一場(chǎng)國(guó)家戰(zhàn)役。然而,面對(duì)如此艱巨的重大任務(wù),僅用5年時(shí)間,脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)即取得全面勝利,832個(gè)貧困縣全部脫貧摘帽,現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧(實(shí)際公布的數(shù)字為9899萬(wàn))。脫貧攻堅(jiān)的勝利不僅是一個(gè)實(shí)踐上的奇跡,而且在理論上留下了巨大的疑惑:在強(qiáng)烈的“時(shí)間—任務(wù)悖論”中,脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)究竟是如何打贏的?國(guó)家貧困治理能力何以能夠在短時(shí)間內(nèi)大幅度提升?

一、既有理論的檢視:變異論與策略論

脫貧攻堅(jiān)引起了社會(huì)科學(xué)的廣泛關(guān)注。最初的學(xué)術(shù)關(guān)注點(diǎn)集中于脫貧攻堅(jiān)的單項(xiàng)政策或?qū)ｍ?xiàng)治理研究,比如數(shù)字化治理、貧困識(shí)別、項(xiàng)目運(yùn)行、兜底保障、駐村幫扶、產(chǎn)業(yè)扶貧等。隨著“后2020”時(shí)代的到來(lái),學(xué)術(shù)界開(kāi)始向脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推進(jìn),對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的引領(lǐng)作用及其在脫貧攻堅(jiān)中的治理實(shí)踐進(jìn)行理論提煉。但是,主要圍繞國(guó)家能力和治理模式展開(kāi)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),普遍忽視了脫貧攻堅(jiān)面臨的“時(shí)間—任務(wù)悖論”?；诖?本文將以國(guó)家貧困治理能力為分析中心,重點(diǎn)回答脫貧攻堅(jiān)何以能夠克服“時(shí)間—任務(wù)悖論”,并據(jù)此形成一種對(duì)脫貧攻堅(jiān)的整體理解。

“時(shí)間緊、任務(wù)重”是中國(guó)地方政府和基層組織在完成自上而下的重大任務(wù)時(shí),經(jīng)常面臨的一種工作困境,即要求在較短時(shí)間內(nèi)完成常規(guī)狀態(tài)下難以完成的任務(wù)。在更廣泛的意義上,“時(shí)間緊、任務(wù)重”的雙重限制,凸顯了中國(guó)作為后發(fā)國(guó)家在趕超型現(xiàn)代化進(jìn)程中特有的發(fā)展要求。其中,“時(shí)間緊”意味著工作的緊迫性,代表進(jìn)度要求;“任務(wù)重”意味著工作的艱巨性,代表困難程度。就正常邏輯而言,任務(wù)越重,需要的時(shí)間越長(zhǎng),艱巨性往往與長(zhǎng)期性聯(lián)系在一起。因此,“時(shí)間緊、任務(wù)重”的特殊限制構(gòu)成一種悖論性質(zhì)的責(zé)任困境,即“時(shí)間—任務(wù)悖論”。受其影響,重大任務(wù)的完成往往充滿了不確定性,并因此成為一個(gè)在學(xué)術(shù)上難以把握的問(wèn)題。然而,對(duì)于由頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)的發(fā)展來(lái)說(shuō),重大任務(wù)又顯得異常重要。地方政府完成重大任務(wù)的方式、過(guò)程與結(jié)果,一直受到社會(huì)科學(xué)的廣泛關(guān)注。在相關(guān)文獻(xiàn)和理論資源中,我們可以分別從政策落實(shí)和治理策略的角度去梳理“時(shí)間—任務(wù)悖論”對(duì)重大任務(wù)的影響。

(一)變異論:“時(shí)間—任務(wù)悖論”是否導(dǎo)致政策變異

國(guó)家層面在做出打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的同時(shí),還根據(jù)現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)了一系列支持性的扶貧開(kāi)發(fā)政策。地方政府的各級(jí)責(zé)任主體主要依靠自上而下的政策落實(shí)及政策標(biāo)準(zhǔn),完成脫貧攻堅(jiān)的重大任務(wù)。換言之,脫貧攻堅(jiān)的重大任務(wù)能否順利完成,取決于政策落實(shí)的過(guò)程與結(jié)果。然而,“時(shí)間—任務(wù)悖論”帶來(lái)的壓力與行動(dòng)困境,很可能對(duì)政策落實(shí)的過(guò)程與結(jié)果產(chǎn)生影響,進(jìn)而影響到重大任務(wù)的完成。因此,政策落實(shí)構(gòu)成理解“時(shí)間—任務(wù)悖論”影響脫貧攻堅(jiān)的一個(gè)重要角度。

政策落實(shí)的相關(guān)研究有一個(gè)重要發(fā)現(xiàn):受制于某種難以克服的行動(dòng)困境或目標(biāo)壓力,自上而下的政策在落實(shí)過(guò)程中常常會(huì)發(fā)生變形走樣、打折、名實(shí)分離等變異現(xiàn)象,簡(jiǎn)稱政策變異論。變異論的代表性成果是變通理論。該理論認(rèn)為,在自上而下的新制度推行過(guò)程中,客觀的行動(dòng)困境或目標(biāo)壓力會(huì)促使基層單位的執(zhí)行者通過(guò)重新定義政策概念邊界、調(diào)整制度安排的組合結(jié)構(gòu)、利用制度約束的空白點(diǎn)和打政策擦邊球等變通手法,自行改變?cè)贫戎心承┎糠值臎Q策,從而推行一套經(jīng)過(guò)改變的制度安排。(2)制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組:《作為制度運(yùn)作和制度變遷方式的變通》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》(香港)1997年冬季卷(總21期)。變通理論對(duì)政策變異的解釋是基層政策主體基于特殊考慮而采用的一種策略性抗拒。另一種解釋則將政策變異歸因于制度設(shè)計(jì)的原則性與執(zhí)行過(guò)程的靈活性。中央層面的制度安排在向下落實(shí)的過(guò)程中,往往需要經(jīng)過(guò)再細(xì)化和再規(guī)劃的過(guò)程,而基層自由量裁權(quán)的行使和具體化運(yùn)用,自然會(huì)形成中央統(tǒng)一性與地方多樣性的基本格局。(3)賀東航、孔繁斌:《公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第5期;呂方:《“復(fù)雜政策”與國(guó)家治理——基于國(guó)家連片開(kāi)發(fā)扶貧項(xiàng)目的討論》,《社會(huì)學(xué)研究》2017年第3期。政策落實(shí)中發(fā)生的變異,實(shí)際上是地方多樣性的一種表現(xiàn)。當(dāng)然,政策變異也并非簡(jiǎn)單地變形走樣和打折。由于中國(guó)行政體制具有獨(dú)特的運(yùn)作特征,當(dāng)一項(xiàng)新制度安排被強(qiáng)制實(shí)施時(shí),新制度的執(zhí)行者并沒(méi)有太多選擇的自由。政策落實(shí)首先發(fā)生的是一種形式績(jī)效上的“通”,然后經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的和反復(fù)性實(shí)踐才能取得實(shí)質(zhì)性績(jī)效的“變”,因此政策變異也表現(xiàn)為一個(gè)由名到實(shí)的過(guò)程。(4)劉玉照、田青:《新制度是如何落實(shí)的?——作為制度變遷新機(jī)制的“通變”》,《社會(huì)學(xué)研究》2009年第4期。

按照變異論的邏輯,“時(shí)間—任務(wù)悖論”導(dǎo)致脫貧攻堅(jiān)的政策變異,是一個(gè)合乎邏輯的結(jié)果。但是,由于脫貧攻堅(jiān)對(duì)扶貧政策高度依賴,一旦地方責(zé)任主體在落實(shí)政策過(guò)程中出現(xiàn)普遍的變形走樣、打折和名實(shí)分離,打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)就變成了一件幾乎不可能完成的事情。政策變異的一個(gè)前提是政策制定者對(duì)于基層執(zhí)行情況的信息殘缺。(5)制度與結(jié)構(gòu)變遷研究課題組:《作為制度運(yùn)作和制度變遷方式的變通》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》(香港)1997年冬季卷(總21 期)。正是政策制定者的信息殘缺為政策變異提供了體制性空間。需要注意的是,在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署中,國(guó)家層面設(shè)計(jì)了一系列旨在避免信息殘缺而影響政策落實(shí)的制度安排,比如:通過(guò)全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),掌握建檔立卡貧困戶精準(zhǔn)扶貧的微觀信息和貧困人口的脫貧進(jìn)展等在地化信息;通過(guò)直接面向貧困人口的第三方評(píng)估,對(duì)地方黨委政府進(jìn)行脫貧攻堅(jiān)的成效考核?？傊?脫貧攻堅(jiān)的政策落實(shí)并不明顯存在利用信息不對(duì)稱而發(fā)生政策變異的空間。

(二)策略論:脫貧攻堅(jiān)的治理策略是否依賴“制度沿用”

國(guó)家治理領(lǐng)域的研究發(fā)現(xiàn),在中國(guó)行政體系或央地關(guān)系中,許多自上而下的重大任務(wù)和治理目標(biāo)往往需要借助特定的治理策略,才能成功克服特定的結(jié)構(gòu)性困境。本文將相關(guān)理論資源統(tǒng)稱為策略論。策略論的代表性理論資源主要包括“壓力型體制”“運(yùn)動(dòng)式治理”“行政發(fā)包制”和“央地分治模型”等。這些理論都能夠?qū)γ撠毠?jiān)重大任務(wù)的完成提供一定程度的解釋,并得到相關(guān)研究的重視和廣泛采用。按照策略論的邏輯,若不借助特定的策略提升國(guó)家貧困治理能力,脫貧攻堅(jiān)不可能克服“時(shí)間—任務(wù)悖論”進(jìn)而實(shí)現(xiàn)大規(guī)模減貧。問(wèn)題是,脫貧攻堅(jiān)所取得的治理成效,是不是制度化沿用既有治理策略的結(jié)果。

在脫貧攻堅(jiān)的相關(guān)研究中,壓力型體制和運(yùn)動(dòng)式治理是兩個(gè)被廣泛采用的理論工具。壓力型體制是一種以“目標(biāo)責(zé)任制”為主要內(nèi)容和以“一票否決”為基本特征的治理策略。(6)榮敬本等:《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》,中央編譯出版社,1998年。從實(shí)踐上看,脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)確實(shí)帶有壓力型體制的特征。但是,脫貧攻堅(jiān)對(duì)壓力機(jī)制的運(yùn)用,不僅要求責(zé)任主體的目標(biāo)精準(zhǔn),而且要求實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式精準(zhǔn),顯然不同于僅僅針對(duì)目標(biāo)進(jìn)行“一票否決”的壓力型體制。脫貧攻堅(jiān)對(duì)壓力機(jī)制的運(yùn)用并不是簡(jiǎn)單沿用壓力型體制。運(yùn)動(dòng)式治理主要是中央政府不定期打破行政程序,對(duì)地方政府的偏離行動(dòng)進(jìn)行集中整治和糾偏,(7)周雪光:《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制:中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》,《開(kāi)放時(shí)代》2012年第9期?；驀?guó)家通過(guò)“非制度化”“非常規(guī)化”和“非專業(yè)化”手段對(duì)社會(huì)進(jìn)行的改造。(8)馮仕政:《中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異:基于政體的整體性解釋》,《開(kāi)放時(shí)代》2011年第1期。從形式上,脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)確實(shí)具有運(yùn)動(dòng)式治理集中行動(dòng)的特征。但它不屬于自上而下的糾偏,也不屬于不定期開(kāi)展的整治行動(dòng),而是一種全新的治理方式。脫貧攻堅(jiān)強(qiáng)調(diào)的“穩(wěn)定脫貧”“脫貧不脫政策”等理念均表明,脫貧攻堅(jiān)既追求集中行動(dòng)的減貧目標(biāo),也追求制度化的長(zhǎng)效機(jī)制和政策執(zhí)行的規(guī)范性。因此,不能簡(jiǎn)單地用運(yùn)動(dòng)式治理來(lái)理解脫貧攻堅(jiān)。

行政發(fā)包制采用的“層層整體性發(fā)包”“以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯目己伺c檢查”及“承包人的無(wú)限責(zé)任”(9)周黎安:《行政發(fā)包制》,《社會(huì)》2014年第6期。等治理策略,上下分治模型中“治官與治民(治事)的分離”(10)曹正漢:《中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》,《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期。策略,均普遍存在于脫貧攻堅(jiān)的央地關(guān)系及其治理實(shí)踐。“行政發(fā)包制”和“央地分治”的一個(gè)重要特征是中央政府對(duì)地方政府的實(shí)際控制權(quán)給予了足夠的空間,但是脫貧攻堅(jiān)的央地關(guān)系并不是一種簡(jiǎn)單的委托代理關(guān)系或授權(quán)關(guān)系。面對(duì)“時(shí)間緊、任務(wù)重”的雙重限制,中央政府在確定縣級(jí)黨委政府承擔(dān)脫貧攻堅(jiān)主體責(zé)任的同時(shí),也對(duì)貧困治理的結(jié)果和過(guò)程進(jìn)行了十分嚴(yán)格的約束,明確反對(duì)“一包了之”。盡管縣級(jí)脫貧攻堅(jiān)廣泛采用了“發(fā)包”策略,但所有包戶、包村和包鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任人在政策標(biāo)準(zhǔn)上均不具備足夠的自由裁量權(quán)。在缺乏足夠?qū)嶋H控制權(quán)的前提下,不能基于“一包就靈”的簡(jiǎn)單邏輯,從形式上用發(fā)包制來(lái)定義脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)落實(shí)。同時(shí),脫貧攻堅(jiān)的央地關(guān)系與治理術(shù)更為復(fù)雜,中央政府不僅“治官”,而且“治事”;地方政府也通過(guò)“治官”實(shí)現(xiàn)“治事”,并不是簡(jiǎn)單地“中央治官、地方治事”。

(三)“總體—技術(shù)范式”:理解脫貧攻堅(jiān)的一個(gè)基本框架

綜上所述,受“時(shí)間—任務(wù)悖論”的影響,政策變異是一個(gè)合乎邏輯的結(jié)果,但就脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重大成就而言,變異論無(wú)疑是一個(gè)理論上的陷阱。策略論確實(shí)體現(xiàn)了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)踐邏輯,否則不足以克服“時(shí)間—任務(wù)悖論”。但是,如果說(shuō)簡(jiǎn)單沿用壓力型體制、運(yùn)動(dòng)式治理、行政發(fā)包或上下分治等既有的治理策略就能打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),不僅低估了脫貧攻堅(jiān)的復(fù)雜性和艱巨性,而且忽視了脫貧攻堅(jiān)在國(guó)家貧困治理上的制度創(chuàng)新和獨(dú)特經(jīng)驗(yàn),無(wú)法準(zhǔn)確、完整地理解脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是如何打贏的。克服“時(shí)間—任務(wù)悖論”,需要在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)國(guó)家貧困治理能力的大幅度提升。否則,打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是一個(gè)難以理解的問(wèn)題。換言之,從“時(shí)間—任務(wù)悖論”的角度總結(jié)脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn),就是要考察脫貧攻堅(jiān)通過(guò)何種制度創(chuàng)新使國(guó)家貧困治理能力在短時(shí)間內(nèi)大幅度提升。對(duì)此,社會(huì)科學(xué)必須在國(guó)家貧困治理結(jié)構(gòu)和方式的變化中把握脫貧攻堅(jiān)的制度創(chuàng)新,才能獲得新的解釋。

作為一場(chǎng)規(guī)模宏大的社會(huì)工程和國(guó)家行動(dòng),參與脫貧攻堅(jiān)的行動(dòng)主體涵蓋了從中央到地方、從國(guó)家到個(gè)人、從政府到企業(yè)等幾乎所有類型的結(jié)構(gòu)性要素。相對(duì)于前30年的扶貧開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō),脫貧攻堅(jiān)的結(jié)構(gòu)性要素發(fā)生了深刻變化,形成一種全社會(huì)共同參與的治理結(jié)構(gòu)。這是脫貧攻堅(jiān)第一個(gè)重大的制度創(chuàng)新,即脫貧攻堅(jiān)在治理結(jié)構(gòu)上采用舉國(guó)體制。同時(shí),脫貧攻堅(jiān)在貧困治理方式上也發(fā)生了深刻變化,從對(duì)貧困戶的精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶,到針對(duì)責(zé)任落實(shí)、政策落實(shí)和工作落實(shí)的考核與問(wèn)責(zé),無(wú)一不顯示出鮮明的技術(shù)性特征。這是脫貧攻堅(jiān)第二個(gè)重大的制度創(chuàng)新,即脫貧攻堅(jiān)在治理方式上采用技術(shù)性治理。

舉國(guó)體制與技術(shù)性治理,實(shí)際上是脫貧攻堅(jiān)從制度層面對(duì)目標(biāo)任務(wù)的緊迫性和艱巨性所進(jìn)行的回應(yīng)?！皶r(shí)間—任務(wù)悖論”對(duì)國(guó)家貧困治理能力提出了更高的要求,包括更充沛的治理資源和更有效的治理技術(shù)。其中,舉國(guó)體制是治理結(jié)構(gòu)上的制度回應(yīng),旨在為脫貧攻堅(jiān)提供完備的組織體系、強(qiáng)大的政策支持以及充足的幫扶力量;技術(shù)性治理是治理方式上的制度回應(yīng),旨在通過(guò)“技術(shù)合理性”重構(gòu)國(guó)家貧困治理的具體實(shí)踐。從這個(gè)意義上說(shuō),脫貧攻堅(jiān)就是通過(guò)治理結(jié)構(gòu)和治理方式上的制度創(chuàng)新,快速提高國(guó)家貧困治理能力,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)大規(guī)模減貧的目標(biāo)。舉國(guó)體制與技術(shù)性治理相結(jié)合,是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵。本文將兩者的結(jié)合及相應(yīng)的組織機(jī)制,概括為國(guó)家貧困治理的“總體—技術(shù)范式”,并將其作為理解脫貧攻堅(jiān)的基本框架。其中的“總體”是指通過(guò)舉國(guó)體制所形成的總體性力量;“技術(shù)”則指具體的貧困治理方式,表征著脫貧攻堅(jiān)重新定義和塑造舉國(guó)體制及其總體性力量的技術(shù)化實(shí)踐。

二、脫貧攻堅(jiān)中的舉國(guó)體制與新結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)

從脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)結(jié)構(gòu)和時(shí)間設(shè)定來(lái)看,依靠常規(guī)治理和貧困縣自身的治理能力是不可能完成的。面對(duì)史無(wú)前例的減貧目標(biāo),除了訴諸舉國(guó)體制重構(gòu)新的貧困治理體系之外,沒(méi)有其他選擇。正是基于對(duì)時(shí)間緊迫性和任務(wù)艱巨性的充分認(rèn)識(shí),《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》確立了“充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì),舉全黨全社會(huì)之力,打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”的指導(dǎo)思想。簡(jiǎn)言之,國(guó)家在治理結(jié)構(gòu)上的頂層設(shè)計(jì)就是舉國(guó)體制。

(一)舉國(guó)體制的國(guó)家思維與脫貧攻堅(jiān)的重大任務(wù)

作為一種特殊的任務(wù)體制,舉國(guó)體制是在某些領(lǐng)域的基礎(chǔ)性能力受限的情況下,通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)動(dòng)員、協(xié)調(diào)和利用各種資源完成重大任務(wù)的國(guó)家治理方式。舉國(guó)體制體現(xiàn)了國(guó)家謀求重大突破、實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展、應(yīng)對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)挑戰(zhàn)和改變國(guó)家命運(yùn)的強(qiáng)烈意志。(11)路風(fēng)、何鵬宇:《舉國(guó)體制與重大突破——以特殊機(jī)構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)的歷史經(jīng)驗(yàn)及啟示》,《管理世界》2021年第7期。新中國(guó)成立后,國(guó)家在國(guó)民經(jīng)濟(jì)十分脆弱的條件下取得的許多重大建設(shè)成就都是舉國(guó)體制的產(chǎn)物。對(duì)于剛剛走出戰(zhàn)爭(zhēng)泥潭、積弱不振和立腳未穩(wěn)的新生政權(quán)來(lái)說(shuō),舉國(guó)體制塑造了強(qiáng)大的國(guó)家能力。正因?yàn)槿绱?舉國(guó)體制被視為社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì),并上升為一種應(yīng)對(duì)重大任務(wù)的國(guó)家思維,被廣泛應(yīng)用于國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域。改革開(kāi)放之后,舉國(guó)體制在三峽工程、南水北調(diào)、航空航天、北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)以及新冠疫情防控中都發(fā)揮了重要的作用。(12)黃新華、石術(shù):《論作為國(guó)家治理制度優(yōu)勢(shì)的新型舉國(guó)體制》,《新視野》2021年第4期;任劍濤:《國(guó)家的均衡治理:超越舉國(guó)體制下的超大型項(xiàng)目偏好》,《學(xué)術(shù)月刊》2014年第10期;何雪松:《面對(duì)病毒的社區(qū)治理: 舉國(guó)體制下的基層行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)》,《社會(huì)發(fā)展研究》2020年第2期。

脫貧攻堅(jiān)訴諸舉國(guó)體制的必要性,不僅在于其被定義為事關(guān)中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的政治使命,而且在于脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)常規(guī)貧困治理體系和治理能力的閾限。從貧困戶脫貧、貧困村退出和貧困縣摘帽的標(biāo)準(zhǔn)和要求來(lái)看,脫貧攻堅(jiān)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,而不僅僅是解決收入問(wèn)題。根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見(jiàn)》要求,貧困戶的脫貧標(biāo)準(zhǔn)包括收入達(dá)標(biāo)、不愁吃(主糧、蛋白質(zhì)攝入、安全飲用水等)、不愁穿、基本醫(yī)療有保障、住房安全有保障、義務(wù)教育有保障;貧困村的退出標(biāo)準(zhǔn)主要是村域綜合貧困發(fā)生率低于2%(西部低于3%),統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集體經(jīng)濟(jì)收入等方面的要求;貧困縣的摘帽標(biāo)準(zhǔn)主要是綜合貧困發(fā)生率低于2%(西部低于3%)以及作為參考標(biāo)準(zhǔn)的群眾滿意度等。

貧困戶的穩(wěn)定脫貧既要做到收入達(dá)標(biāo),還要實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”。單就收入而言,所有被識(shí)別為貧困戶的家庭有一個(gè)共同特征,即幾乎沒(méi)有穩(wěn)定的收入來(lái)源,因病、因殘、缺勞力和缺技術(shù)是絕大多數(shù)貧困戶的致貧主因。貧困戶往往需要多種政策(比如醫(yī)保、低保、產(chǎn)業(yè)支持、小額貸款、土地入股、資產(chǎn)收益、產(chǎn)業(yè)帶貧等)的持續(xù)支持,才有可能在脆弱的家庭經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中培育出一條相對(duì)穩(wěn)定的收入路徑。也就是說(shuō),僅僅貧困戶的收入達(dá)標(biāo)所包含的政策和資源的支持、協(xié)調(diào)、動(dòng)員、落實(shí)、改進(jìn)與監(jiān)督,其困難程度就超出了基層干部和常規(guī)扶貧體系的能力范疇。當(dāng)這樣的工作難度從貧困戶的收入達(dá)標(biāo)擴(kuò)展到“兩不愁、三保障”,再?gòu)呢毨裘撠殧U(kuò)展到貧困村的退出以及貧困縣的摘帽時(shí),其工作難度是超乎想象的。進(jìn)一步而言,如果將一個(gè)貧困縣的工作難度推及到整個(gè)中西部地區(qū)832個(gè)自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱的貧困縣以及深度貧困的“三區(qū)三州”和集中連片特困地區(qū),特別是所有的任務(wù)被壓縮到5年時(shí)限時(shí),脫貧攻堅(jiān)即變成了一場(chǎng)“唯有采取超常規(guī)舉措”才能打贏的國(guó)家戰(zhàn)役。

(二)脫貧攻堅(jiān)的治理結(jié)構(gòu)與總體性力量的形成

舉國(guó)體制在脫貧攻堅(jiān)中的具體運(yùn)用,首先需要解決的問(wèn)題是通過(guò)何種方式“舉全黨全社會(huì)之力”形成脫貧攻堅(jiān)的總體性力量。從中共中央、國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略部署來(lái)看,脫貧攻堅(jiān)主要通過(guò)重構(gòu)國(guó)家貧困治理的組織動(dòng)員體系、政策(資源)保障體系和社會(huì)幫扶體系,從結(jié)構(gòu)上奠定舉國(guó)之勢(shì)。

1.通過(guò)強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)形成強(qiáng)有力的組織動(dòng)員體系

大凡從政治上定義的、需要通過(guò)舉國(guó)之力完成的重大任務(wù),往往都意味著邁克·曼所區(qū)分的國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力與決斷性權(quán)力之間存在較大的落差。這表明國(guó)家貧困治理領(lǐng)域的“現(xiàn)行治理體系及其治理能力無(wú)法滿足國(guó)家政治決斷的要求”(13)張兆曙:《治理共同體:部門分立體制下聯(lián)合治理的組織形式》,《浙江學(xué)刊》2014年第1期。,需要吸納更多外部資源填補(bǔ)落差。毫無(wú)疑問(wèn),要完成脫貧攻堅(jiān)這樣具有戰(zhàn)略意義的重大任務(wù),如果沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的組織動(dòng)員體系,確保足夠的參與力量形成總體性,脫貧攻堅(jiān)所面臨的“時(shí)間—任務(wù)悖論”幾乎是無(wú)法克服的。因此,黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)實(shí)際上是以舉國(guó)之力打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的組織保障。

按照貧困退出的標(biāo)準(zhǔn)和工作內(nèi)容,縣域脫貧攻堅(jiān)的參與主體包括:所有涉農(nóng)行業(yè)部門;縣鄉(xiāng)村三個(gè)組織層級(jí);學(xué)校、醫(yī)院、農(nóng)業(yè)合作社和帶貧企業(yè)等關(guān)聯(lián)主體。但是,所有卷入其中的行業(yè)部門、組織層級(jí)和關(guān)聯(lián)主體都有自己的決策偏好、運(yùn)行機(jī)制、利益關(guān)系和組織目標(biāo),而脫貧攻堅(jiān)的時(shí)間任務(wù)結(jié)構(gòu)則要求所有參與主體形成一個(gè)總體的集成系統(tǒng),以克服多龍治水的部門分割、運(yùn)行障礙與政策懸浮等弊端。為此,所有貧困縣均成立了由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)共同負(fù)責(zé)的縣級(jí)脫貧攻堅(jiān)指揮部,形成“黨政一體的組織動(dòng)員體系”(14)李小云、徐進(jìn)、于樂(lè)榮:《中國(guó)減貧四十年:基于歷史與社會(huì)學(xué)的嘗試性解釋》,《社會(huì)學(xué)研究》2018年第6期。,充當(dāng)“執(zhí)行重大任務(wù)的特殊機(jī)構(gòu)”(15)路風(fēng)、何鵬宇:《舉國(guó)體制與重大突破——以特殊機(jī)構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)的歷史經(jīng)驗(yàn)及啟示》,《管理世界》2021年第7期。,專門負(fù)責(zé)脫貧攻堅(jiān)的決策指揮、組織動(dòng)員和統(tǒng)籌調(diào)度。同時(shí),所有承擔(dān)扶貧任務(wù)和業(yè)務(wù)的行業(yè)部門,均設(shè)立專門機(jī)構(gòu),配備專職責(zé)任人,受脫貧攻堅(jiān)指揮部的統(tǒng)一調(diào)度。隨著脫貧攻堅(jiān)指揮部的成立和運(yùn)行,貧困縣的扶貧開(kāi)發(fā)在工作性質(zhì)上發(fā)生了重要變化,即從扶貧辦的專項(xiàng)職能變成縣級(jí)黨委政府的中心工作內(nèi)容。

2.以財(cái)政投入和金融支持為核心構(gòu)建全方位的政策保障體系

要實(shí)現(xiàn)所有絕對(duì)貧困人口穩(wěn)定脫貧,無(wú)論是解決“兩不愁、三保障”,還是實(shí)現(xiàn)貧困戶經(jīng)營(yíng)性收入穩(wěn)定增長(zhǎng),貧困縣自身財(cái)力和原有扶貧資金的規(guī)模與結(jié)構(gòu),無(wú)異于杯水車薪。從中央確定的“五個(gè)一批”脫貧路徑來(lái)看,每一條脫貧路徑都對(duì)資金有剛性要求。這就需要國(guó)家強(qiáng)有力的政策支持,特別是扶貧開(kāi)發(fā)的增量資金和更靈活的使用權(quán)限。因此,國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)充分利用中央與地方的財(cái)政勢(shì)差和金融政策工具,緊緊圍繞脫貧攻堅(jiān)的資金增量和資金結(jié)構(gòu),以財(cái)政投入和金融支持為核心構(gòu)建了一套全方位的政策保障體系。其中,財(cái)政政策支持主要表現(xiàn)為加大財(cái)政投入的力度和統(tǒng)籌使用涉農(nóng)財(cái)政資金,以適應(yīng)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的需要。金融政策支持則表現(xiàn)為根據(jù)扶貧開(kāi)發(fā)的需要拓展融資渠道、擴(kuò)大融資規(guī)模、降低融資成本和簡(jiǎn)化融資程序。除此之外,國(guó)家對(duì)脫貧攻堅(jiān)的政策供給還包括醫(yī)療、社保、住建、民政、交通、土地、水利、農(nóng)林、教育和就業(yè)等所有與貧困戶生產(chǎn)生活相關(guān)的支持政策,共同構(gòu)成一個(gè)以財(cái)政金融政策為核心和多種政策緊密配合的政策保障體系。

3.通過(guò)整合全社會(huì)扶貧資源建立多層次、全覆蓋的幫扶體系

脫貧攻堅(jiān)的一項(xiàng)重要制度安排是幫扶體系的構(gòu)建,也就是借助黨政引領(lǐng)的組織動(dòng)員體系,充分吸納、整合、統(tǒng)籌一切可利用的體制資源和社會(huì)資源,構(gòu)建責(zé)任清晰的定向支持和精準(zhǔn)幫扶體系。脫貧攻堅(jiān)中的幫扶體系包括多個(gè)層次:一是地區(qū)幫扶,即東西部扶貧協(xié)作,東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口支援中西部貧困地區(qū),實(shí)行東部縣(市)與扶貧協(xié)作省份的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣結(jié)對(duì)幫扶,幫扶內(nèi)容涉及資金支持、產(chǎn)業(yè)培育與農(nóng)產(chǎn)品對(duì)接、技術(shù)培訓(xùn)與勞務(wù)輸出、教育和醫(yī)療幫扶、人才培養(yǎng)等;二是組織幫扶,即單位定點(diǎn)扶貧,從中央部委、直屬事業(yè)單位、中央企業(yè)到省、市、縣幾乎所有體制內(nèi)的單位,都承擔(dān)定點(diǎn)扶貧的任務(wù),實(shí)現(xiàn)定點(diǎn)扶貧全覆蓋。在組織幫扶的框架內(nèi),不僅每個(gè)貧困縣、貧困村有定點(diǎn)扶貧單位,而且每個(gè)貧困戶都有指定的幫扶責(zé)任人;三是社會(huì)幫扶,也就是鼓勵(lì)和吸納有條件的民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織及個(gè)人等社會(huì)力量參與包村包戶,提供定向幫扶。比如“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”、龍頭企業(yè)帶貧等。為了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),國(guó)家和地方對(duì)三個(gè)層次的幫扶體系進(jìn)行統(tǒng)籌,同時(shí)提高定向幫扶的制度化程度,確保人才、資金和技術(shù)的定向流動(dòng)和精準(zhǔn)發(fā)力。

(三)城鄉(xiāng)關(guān)系變遷與新結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)

訴諸舉國(guó)之力構(gòu)建的三大貧困治理體系,標(biāo)志著脫貧攻堅(jiān)在治理結(jié)構(gòu)上獲得了一種總體性。這種總體性包括兩個(gè)層次:一是貧困縣內(nèi)部總體性的參與結(jié)構(gòu),即在貧困縣內(nèi)部形成所有體制資源和行業(yè)部門對(duì)脫貧攻堅(jiān)的總體性參與;二是全國(guó)范圍內(nèi)總體性的支持體系,即在全國(guó)形成面向832個(gè)貧困縣、12.8萬(wàn)個(gè)貧困村和7000萬(wàn)貧困人口脫貧的總體性支持。相較于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的舉國(guó)體制,脫貧攻堅(jiān)的總體性力量之源發(fā)生了變化。其中,最重要的變化在于城鄉(xiāng)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變遷。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城鄉(xiāng)關(guān)系是一種以農(nóng)村為主的城鄉(xiāng)關(guān)系,占主導(dǎo)地位的人口是農(nóng)民,占主導(dǎo)地位的產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)。但是,訴諸舉國(guó)之力進(jìn)行的重大建設(shè)任務(wù),主要集中于城市以及依托城市發(fā)展的科技和工業(yè)領(lǐng)域,因此舉國(guó)體制的主要建設(shè)取向是指向城市的,這與當(dāng)時(shí)“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市的城鄉(xiāng)發(fā)展格局”(16)陸學(xué)藝:《中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化及發(fā)展趨勢(shì)》,《云南民族學(xué)院學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2006年第9期。保持一致。因此,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的舉國(guó)體制對(duì)于農(nóng)村具有較大的依賴性,總體性的力量之源主要來(lái)自農(nóng)村。

2014年,國(guó)家開(kāi)始對(duì)全國(guó)所有貧困人口建檔立卡,為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)脫貧的技術(shù)準(zhǔn)備。從這一時(shí)間點(diǎn)來(lái)看,經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放之后,中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)演變?yōu)橐粋€(gè)以城市為主的城鄉(xiāng)關(guān)系。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示:2014年中國(guó)農(nóng)村人口61866萬(wàn),占總?cè)丝诘谋壤秊?5.23%;城鎮(zhèn)人口74916萬(wàn),占總?cè)丝诘谋壤秊?4.77%。同時(shí),2014年全年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值636463億元,其中:第一產(chǎn)業(yè)增加值58336億元,占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為9.2%;第二產(chǎn)業(yè)增加值271764億元,占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為42.7%;第三產(chǎn)業(yè)增加值306038億元,占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為48.1%。(17)中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《2015中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》,中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2015年。也就是說(shuō),從脫貧攻堅(jiān)所處的城鄉(xiāng)關(guān)系來(lái)看,占主導(dǎo)的人口是城市人口;占主導(dǎo)地位的產(chǎn)業(yè)是主要依托城市的第二、第三產(chǎn)業(yè)。相較于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,城鄉(xiāng)關(guān)系的革命性變化對(duì)于脫貧攻堅(jiān)的治理結(jié)構(gòu)具有重要的含義。

舉國(guó)體制在本質(zhì)上是依靠資源的定向流動(dòng)形成結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì),提升針對(duì)重大任務(wù)的國(guó)家能力。在以農(nóng)村為主的城鄉(xiāng)關(guān)系中,舉國(guó)體制的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)來(lái)源于龐大的農(nóng)村人口基數(shù),這個(gè)過(guò)程中資源的定向流動(dòng)主要是從農(nóng)村流向城市。但是脫貧攻堅(jiān)的舉國(guó)體制表現(xiàn)出一種相反的趨勢(shì),即來(lái)自城市的或者主要由第二、第三產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造的資源,經(jīng)由國(guó)家動(dòng)員、協(xié)調(diào)、整合、統(tǒng)籌和制度化配置,定向流向貧困農(nóng)村。從形式上看,脫貧攻堅(jiān)的資源流動(dòng)有多種形式:由城市向農(nóng)村、從中央到地方、從上向下、由國(guó)家到個(gè)人、從東部向中西部、從第二和第三產(chǎn)業(yè)向第一產(chǎn)業(yè)等。但在整體空間關(guān)系上,無(wú)論是沿著國(guó)家行政體系的流動(dòng),還是地區(qū)間的流動(dòng)或者產(chǎn)業(yè)間的流動(dòng),主要表現(xiàn)為從城市向農(nóng)村的流動(dòng)。因?yàn)樵谝猿鞘袨橹鞯某青l(xiāng)關(guān)系中,可供國(guó)家調(diào)配和動(dòng)員的資源主要是依托城市創(chuàng)造出來(lái)的。脫貧攻堅(jiān)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)是依賴于以城市為主的城鄉(xiāng)關(guān)系及其資源勢(shì)差而形成的。正是這種新的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì),為脫貧攻堅(jiān)克服“時(shí)間—任務(wù)悖論”創(chuàng)造了條件。

三、技術(shù)性治理與群眾路線相結(jié)合

脫貧攻堅(jiān)面臨著一個(gè)技術(shù)上的挑戰(zhàn),即訴諸舉國(guó)體制形成的總體性力量如何與每一個(gè)貧困戶的收入達(dá)標(biāo)和“兩不愁、三保障”,以及與每一個(gè)貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集體經(jīng)濟(jì)收入等具體工作有效結(jié)合起來(lái),形成解決具體問(wèn)題的治理能力。如果缺乏科學(xué)、合理的配置,總體性力量可能僅僅停留于一種理論上的治理能力?；趯?duì)前30年扶貧開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)以及對(duì)精準(zhǔn)扶貧的前期探索與準(zhǔn)備(2013—2015),脫貧攻堅(jiān)逐漸形成了以“精準(zhǔn)”為原則,以數(shù)字化治理、個(gè)案化治理和第三方治理為主要形式的技術(shù)性治理,特別是技術(shù)性治理與黨的群眾路線相結(jié)合,釋放出強(qiáng)大的貧困治理能力。

(一)脫貧攻堅(jiān)的技術(shù)性治理及其核心原則

脫貧攻堅(jiān)的核心目標(biāo)是7000萬(wàn)絕對(duì)貧困人口的高標(biāo)準(zhǔn)脫貧,這些貧困程度深、脫貧難度大的貧困人口,絕大部分處于中西部22省(區(qū)、市)自然條件差、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的偏遠(yuǎn)農(nóng)村和城鄉(xiāng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的末梢,很難分享到以城市為中心的地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展紅利,(18)張兆曙、王建:《城鄉(xiāng)關(guān)系、空間差序與農(nóng)戶增收——基于中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查的數(shù)據(jù)分析》,《社會(huì)學(xué)研究》2017年第4期。無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化進(jìn)程自然脫貧。針對(duì)這一狀況,脫貧攻堅(jiān)需要進(jìn)行治理結(jié)構(gòu)的制度化配置,也就是通過(guò)制度化的方式將舉國(guó)體制的總體性力量與分散型重大任務(wù)進(jìn)行合理配置,將制度優(yōu)勢(shì)和結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為針對(duì)具體貧困人口的治理效能,否則,舉國(guó)體制將無(wú)從施展。治理結(jié)構(gòu)的制度化配置包括三個(gè)方面:首先是統(tǒng)一管理——對(duì)總體性力量與重大任務(wù)進(jìn)行整體統(tǒng)籌,建立全國(guó)一盤棋的脫貧攻堅(jiān)管理體系;其次是政策恰適性——脫貧攻堅(jiān)中政策工具的使用要恰到好處;第三是目標(biāo)約束性——所有貧困治理手段和過(guò)程均受脫貧目標(biāo)的約束。

治理結(jié)構(gòu)的制度化配置體現(xiàn)了脫貧攻堅(jiān)追求治理方式上的技術(shù)合理性,也就是在扶貧資源配置和政策工具的使用上尋求貧困人口脫貧、貧困村出列和貧困縣摘帽的最優(yōu)解。這種技術(shù)層面的合理性,在本質(zhì)上屬于韋伯所講的工具理性,它更加關(guān)注扶貧的投入與產(chǎn)出,追求兩者關(guān)系的合理化,強(qiáng)調(diào)手段(過(guò)程)對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé),并具體表現(xiàn)為一系列對(duì)貧困治理方式的技術(shù)性要求,比如:貧困治理對(duì)象可進(jìn)行技術(shù)性界定;貧困治理手段具有可操作的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn);貧困治理結(jié)果可進(jìn)行技術(shù)性評(píng)價(jià);等等。從這些技術(shù)性要求出發(fā),脫貧攻堅(jiān)確立了一種以精準(zhǔn)為核心原則的技術(shù)性治理,即精準(zhǔn)扶貧。從2013年開(kāi)始,經(jīng)過(guò)三年的前期探索和經(jīng)驗(yàn)積累,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》從制度上確定了精準(zhǔn)扶貧的六個(gè)原則,即扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)和脫貧成效精準(zhǔn)等。

從貧困治理的操作層面上講,所有的精準(zhǔn)原則,都需要通過(guò)具體的測(cè)算方式來(lái)體現(xiàn)其是否合理。而技術(shù)上的可測(cè)算性,取決于政策落實(shí)的結(jié)果是否可以按照特定的尺度進(jìn)行核算。政策單位的尺度越小,技術(shù)核算的邊界越清晰,越容易判斷政策落實(shí)是否精準(zhǔn)。相對(duì)于以往的扶貧開(kāi)發(fā),脫貧攻堅(jiān)在治理技術(shù)上發(fā)生了一個(gè)重要變化,即將政策落實(shí)的單位縮小至戶(即政策到戶)。這不僅僅是一個(gè)尺度上的變化,更重要的是以戶為單位的瞄準(zhǔn)、核算和管理,滿足了貧困治理在對(duì)象、手段與結(jié)果上對(duì)技術(shù)精準(zhǔn)的所有要求,從而極大地提高了扶貧核算的精準(zhǔn)度。(19)王雨磊:《數(shù)字下鄉(xiāng):農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理》,《社會(huì)學(xué)研究》2016年第6期;李小云、唐麗霞、許漢澤:《論我國(guó)的扶貧治理:基于扶貧資源瞄準(zhǔn)和傳遞的分析》,《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第4期。于是,以戶為單位的技術(shù)測(cè)算就成為脫貧攻堅(jiān)最重要的“治理術(shù)”,貧困識(shí)別、政策工具選擇和扶貧成效評(píng)價(jià)等治理過(guò)程均以“家計(jì)調(diào)查”或“入戶核算”的結(jié)果為依據(jù)。這種獨(dú)特的“治理術(shù)”服務(wù)于治理結(jié)構(gòu)的制度化配置,就形成了三種對(duì)應(yīng)的技術(shù)性治理形式:服務(wù)于統(tǒng)一管理的數(shù)字化治理;服務(wù)于政策恰適性的個(gè)案化治理;服務(wù)于目標(biāo)約束性的第三方治理。

(二)技術(shù)性治理的基本形式

1.數(shù)字化治理

脫貧攻堅(jiān)中的數(shù)字化治理是指,為了建立針對(duì)全國(guó)所有貧困人口、12.8萬(wàn)個(gè)貧困村和832個(gè)貧困縣的統(tǒng)一管理體系而進(jìn)行的以貧困戶的在地化信息和貧困治理的過(guò)程信息為主要內(nèi)容的數(shù)字化建設(shè),以及以此為依據(jù)所進(jìn)行的精準(zhǔn)治理。2014年4月,國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)《扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案》,由此拉開(kāi)數(shù)字化治理的大幕。該方案要求對(duì)全國(guó)所有的貧困戶、貧困村以及貧困縣和連片特困地區(qū)分別建立貧困信息檔案,通過(guò)數(shù)字化的方式呈現(xiàn)三類對(duì)象的治理基礎(chǔ)、治理行動(dòng)和治理效果,構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和扶貧大數(shù)據(jù)。同時(shí),該方案還要求隨著脫貧攻堅(jiān)的不斷深入,定期對(duì)全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)更新和動(dòng)態(tài)管理。全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的建立以及由此產(chǎn)生的扶貧大數(shù)據(jù)奠定了精準(zhǔn)扶貧的數(shù)字化基礎(chǔ)。

傳統(tǒng)的貧困治理模式始終存在中央與地方之間信息不對(duì)稱等情況,特別是國(guó)家對(duì)貧困人口的“在地化信息”比較缺失?！岸嗄陙?lái),我國(guó)貧困人口數(shù)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在抽樣調(diào)查基礎(chǔ)上推算出來(lái)的,沒(méi)有具體落實(shí)到人頭上。也就是說(shuō),過(guò)去有多少貧困人口、每年有多少人脫貧基本可以說(shuō)清楚,但究竟誰(shuí)是貧困人口、誰(shuí)脫了貧,則大多說(shuō)不清楚?！?20)韓俊:《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的若干問(wèn)題的分析思考》,《行政管理改革》2016年第8期。但是,通過(guò)全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和扶貧大數(shù)據(jù),國(guó)家能夠準(zhǔn)確掌握所有貧困戶、貧困村、貧困縣和集中連片特困地區(qū)的貧困信息及其貧困治理的過(guò)程和結(jié)果等在地化信息。也就是說(shuō),全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)所載入的信息有別于統(tǒng)計(jì)部門抽象的統(tǒng)計(jì)數(shù)字,而是按統(tǒng)一口徑錄入的貧困治理對(duì)象生活生產(chǎn)空間的在地化信息。以貧困戶的信息采集為例,既包括體現(xiàn)貧困程度和致貧原因的家戶狀況及其生產(chǎn)生活實(shí)踐等信息,也包括幫扶責(zé)任人、幫扶計(jì)劃、幫扶措施和幫扶成效等信息。同時(shí),所有載入的在地化信息都必須輔之以佐證材料歸檔建冊(cè),以保證信息的真實(shí)性。

通過(guò)全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和扶貧大數(shù)據(jù),國(guó)家一方面能夠掌握脫貧攻堅(jiān)的整體狀況、地區(qū)差異和工作進(jìn)展,另一方面又能獲取貧困戶微觀層面的致貧原因、幫扶措施和脫貧效果等在地化信息和精準(zhǔn)扶貧的全程數(shù)據(jù)。以此為基礎(chǔ),數(shù)字化推動(dòng)了貧困治理方式的重大轉(zhuǎn)變:使傳統(tǒng)的“大水漫灌式”貧困治理中的模糊地帶,轉(zhuǎn)變?yōu)榍逦?、精確的數(shù)目字管理,為“精準(zhǔn)滴灌式”技術(shù)性治理奠定基礎(chǔ)。因此,數(shù)字化治理標(biāo)志著國(guó)家貧困治理能力的提升,國(guó)家能夠借助統(tǒng)一的數(shù)字化管理體系,對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和精確管理,為順利推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)提供決策依據(jù),“引導(dǎo)扶貧資源在地方社會(huì)中的配置,規(guī)范基層治理的工作實(shí)務(wù)”(21)王雨磊:《數(shù)字下鄉(xiāng):農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理》,《社會(huì)學(xué)研究》2016年第6期。。

2.個(gè)案化治理

所謂個(gè)案化治理,就是在扶貧政策落實(shí)和資源配置中,立足于貧困戶的差異性,采用因戶施策、一戶一案的方式實(shí)現(xiàn)貧困戶的精準(zhǔn)脫貧。精準(zhǔn)扶貧有兩個(gè)特點(diǎn):一是治理目標(biāo)的多維性。由收入和“兩不愁、三保障”構(gòu)成的扶貧標(biāo)準(zhǔn),并不是單純的收入問(wèn)題,而是一種綜合標(biāo)準(zhǔn)。二是政策工具的多樣性。脫貧攻堅(jiān)強(qiáng)大的治理能力,依賴于一套全方位政策保障體系,政策工具幾乎涉及所有涉農(nóng)政策。除了少數(shù)致貧原因比較單一的貧困戶之外,絕大部分貧困戶的致貧原因比較復(fù)雜,差異性較大,無(wú)法采用“一把鑰匙開(kāi)一把鎖”的政策匹配實(shí)現(xiàn)有效治理,需要通過(guò)復(fù)雜的政策組合施及治理對(duì)象,“多把鑰匙才能打開(kāi)一把鎖”。在“五個(gè)一批”的脫貧路徑中,靠單一路徑脫貧的貧困戶并不多,大多數(shù)貧困戶都是依靠多個(gè)脫貧路徑,才能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。同時(shí),精準(zhǔn)扶貧不允許通過(guò)簡(jiǎn)單的政策堆積,搞數(shù)字脫貧。貧困戶所享受的政策組合及相應(yīng)的資源配置受到統(tǒng)一脫貧標(biāo)準(zhǔn)和政策條件的約束,必須符合集約化意義上的技術(shù)精準(zhǔn),其中的每一項(xiàng)政策支持,都是脫貧需求與政策工具的精準(zhǔn)匹配。也就是說(shuō),政策組合與資源配置要恰到好處,既要用足政策,實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧,又不能超標(biāo)準(zhǔn)扶貧,吊高貧困戶的“胃口”。這就要求對(duì)貧困戶進(jìn)行差異化的個(gè)案治理,即根據(jù)貧困戶的致貧原因、人口與勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等狀況,進(jìn)行“一戶一策”的政策支持。

因戶施策的差異性治理,導(dǎo)致貧困戶在實(shí)際獲得感上產(chǎn)生攀比心理,進(jìn)而削弱了部分群眾對(duì)精準(zhǔn)扶貧的滿意度。對(duì)于脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任主體來(lái)說(shuō),群眾滿意度是年度扶貧開(kāi)發(fā)成效考核和貧困縣退出評(píng)估的重要參考指標(biāo),精準(zhǔn)扶貧在追求政策工具恰適性的同時(shí),對(duì)群眾滿意度也有統(tǒng)一要求。這就對(duì)精準(zhǔn)扶貧的個(gè)案化程度提出了更高的要求,個(gè)案化治理不僅體現(xiàn)在政策工具和幫扶措施上的差異性特征,還要通過(guò)人格化的情感治理避免獲得感的差異對(duì)滿意度的削弱。從某種意義上說(shuō),脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任落實(shí)、政策落實(shí)和工作落實(shí)都是通過(guò)個(gè)案化治理實(shí)現(xiàn)的。精準(zhǔn)扶貧的諸多制度設(shè)計(jì),也是適應(yīng)個(gè)案化治理的產(chǎn)物,比如幫扶責(zé)任人、政策到戶、一戶一檔和脫貧認(rèn)可制度等。從治理過(guò)程來(lái)看,因戶施策、一戶一案的個(gè)案化治理,是以充分掌握貧困戶的家計(jì)信息為前提,以“國(guó)家具身化”(22)鄧燕華、王穎異、劉偉:《扶貧新機(jī)制:駐村幫扶工作隊(duì)的組織、運(yùn)作與功能》,《社會(huì)學(xué)研究》2020年第6期。的幫扶責(zé)任人對(duì)貧困戶的深度介入和干預(yù)為手段實(shí)現(xiàn)的。因此,高密度的入戶工作成為個(gè)案化治理最重要的工作形式。

3.第三方治理

第三方治理就是把獨(dú)立的第三方評(píng)估作為治理工具,圍繞脫貧攻堅(jiān)的政策落實(shí)和扶貧成效,以第三方評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用(作為激勵(lì)、問(wèn)責(zé)和整改的依據(jù))為手段,規(guī)范脫貧攻堅(jiān)的治理過(guò)程。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中,第三方評(píng)估被決策部門廣泛應(yīng)用于扶貧開(kāi)發(fā)的考核評(píng)估。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》和《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見(jiàn)》等三個(gè)文件精神,第三方評(píng)估主要是由國(guó)務(wù)院扶貧辦或省扶貧辦委托獨(dú)立的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu),從第三方的立場(chǎng)對(duì)“省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)(年度)工作成效”或“貧困縣退出摘帽”進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)。國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府則以第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)評(píng)估報(bào)告,作為“省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)(年度)工作成效”或“貧困縣退出摘帽”的判斷依據(jù)。

脫貧攻堅(jiān)中的第三方治理,代表著技術(shù)層面的專業(yè)性,即由具備資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)通過(guò)科學(xué)的抽樣、測(cè)量和信息采集,嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)校驗(yàn)、比對(duì)和復(fù)核,嚴(yán)格以政策標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù),以真實(shí)采集的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),對(duì)脫貧攻堅(jiān)的政策成效及存在問(wèn)題進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。相對(duì)于傳統(tǒng)的行政評(píng)價(jià)體系,第三方治理的專業(yè)性具有兩大優(yōu)勢(shì):一是避免行政體系自我反饋機(jī)制的缺陷和“中央政府的信息劣勢(shì)”(23)陸漢文、梁有愛(ài):《第三方評(píng)估與貧困問(wèn)題的民主治理》,《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第5期。,通過(guò)專業(yè)性獲得真實(shí)的在地化信息;二是避免內(nèi)部評(píng)價(jià)中的主觀臆斷和彈性空間,通過(guò)專業(yè)性實(shí)現(xiàn)了嚴(yán)格評(píng)估,確保脫貧攻堅(jiān)的成果經(jīng)得起檢驗(yàn)。作為一種“以目標(biāo)約束過(guò)程”的技術(shù)性治理,第三方治理的作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,直接面對(duì)貧困戶獲取精準(zhǔn)扶貧的微觀數(shù)據(jù),包括家庭收入核算和“兩不愁、三保障”方面的客觀數(shù)據(jù)以及貧困戶的主觀評(píng)價(jià),一方面避免了行政體系自我評(píng)價(jià)中的信息屏蔽和共謀行為,另一方面充當(dāng)了一種壓力機(jī)制,促使脫貧攻堅(jiān)更多關(guān)注貧困戶的訴求,避免貧困戶在第三方評(píng)估期間提供不利的主觀評(píng)價(jià),從而降低了群眾滿意度;第二,科學(xué)抽樣決定了調(diào)查對(duì)象的不確定性,倒逼地方政府在貧困治理中的注意力分配惠及到每一個(gè)可能抽中的貧困戶和邊緣貧困戶,對(duì)于政策落實(shí)中的不公平具有相當(dāng)程度的抑制作用。為了達(dá)到國(guó)家所要求的最嚴(yán)格評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),第三方評(píng)估專門設(shè)計(jì)了關(guān)注死角和工作盲點(diǎn)、聚焦短板的抽樣原則,在隨機(jī)抽樣的基礎(chǔ)上加大了對(duì)“邊邊角角”貧困村、偏遠(yuǎn)村民小組和特殊貧困戶的抽樣概率,促使地方政府從打造典型轉(zhuǎn)向全面攻堅(jiān)。

(三)技術(shù)性治理對(duì)群眾路線的雙重夯實(shí)

精準(zhǔn)是一種體現(xiàn)治理對(duì)象差異性的技術(shù)合理性要求。扶貧開(kāi)發(fā)從“大水漫灌”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)滴灌”深刻地改變了國(guó)與家(貧困戶)的關(guān)系。這一變化突出表現(xiàn)在脫貧攻堅(jiān)中的群眾路線上以及具體的黨群干群關(guān)系上。作為國(guó)家治理方式的重要組成部分,群眾路線的本質(zhì)是改變具有治理權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾之間的“外部性”和“分割性結(jié)構(gòu)”(24)吳冠軍:《“人民”的悖論:阿甘本問(wèn)題與“群眾路線”》,《學(xué)術(shù)月刊》2014年第10期。,通過(guò)“領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾打成一片的獨(dú)特政治模式”(25)王紹光:《不應(yīng)淡忘的公共決策參與模式:群眾路線》,載《群眾路線大家談》,華文出版社,2013年,第337頁(yè)。將國(guó)家意志轉(zhuǎn)化為群眾的自覺(jué)行動(dòng),借此推動(dòng)特定領(lǐng)域的國(guó)家治理。簡(jiǎn)言之,群眾路線就是通過(guò)特定的黨群干群關(guān)系提升治理能力。從這個(gè)意義上說(shuō),精準(zhǔn)扶貧在治理手段、治理邏輯和治理效能上均與黨的群眾路線相互投契。脫貧攻堅(jiān)的技術(shù)性治理對(duì)群眾路線的雙重夯實(shí),將對(duì)國(guó)家貧困治理能力產(chǎn)生重大影響。

第一,數(shù)字化治理、個(gè)案化治理和第三方治理對(duì)于入戶工作質(zhì)量的要求,從關(guān)系層面夯實(shí)了群眾路線。其中,為了適應(yīng)數(shù)字化治理,扶貧干部必須全面掌握貧困戶的家計(jì)信息,為建立全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)提供貧困戶的在地化信息;為了適應(yīng)因戶施策的個(gè)案化治理,扶貧干部必須在政策支持、資源配置和項(xiàng)目安排上精準(zhǔn)匹配貧困戶的致貧原因、人口與勞動(dòng)力狀況、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和自主發(fā)展訴求;為了適應(yīng)第三方治理評(píng)價(jià)權(quán)向貧困戶轉(zhuǎn)移,扶貧干部必須在堅(jiān)持因戶施策的前提下消除貧困戶因獲得感上的差異而產(chǎn)生的攀比心理?？傊?數(shù)字化治理、個(gè)案化治理和第三方治理均需要扶貧干部深入貧困戶的生活生產(chǎn)實(shí)踐,與貧困戶保持高密度的入戶幫扶和日?；?dòng),甚至形成人格化的私人關(guān)系和情感聯(lián)結(jié)。這個(gè)過(guò)程從根本上改變了基層政治生態(tài)和黨群干群關(guān)系。具體而言,精準(zhǔn)扶貧通過(guò)全新的入戶幫扶關(guān)系夯實(shí)了黨的群眾路線。

第二,精準(zhǔn)扶貧還從技術(shù)層面夯實(shí)了群眾路線。其中,在服務(wù)群眾上,扶貧干部的幫扶行動(dòng)通常被操作化為可以量化的幫扶任務(wù)和工作標(biāo)準(zhǔn)。為了順利實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽,貧困縣普遍實(shí)行了干部包干扶貧制度,要求所有參與脫貧攻堅(jiān)的干部,無(wú)條件承擔(dān)與其職級(jí)相匹配的幫扶責(zé)任,并要求確保幫扶對(duì)象按時(shí)脫貧。在群眾主體性上,為了避免貧困識(shí)別、低保認(rèn)定、貧困退出以及扶貧資源的配置偏離政策標(biāo)準(zhǔn),群眾主體性成為對(duì)抗精英俘獲的重要技術(shù)性原則,比如群眾評(píng)議制度、公示制度、簽字認(rèn)可制度等,再比如,國(guó)家層面對(duì)貧困戶收入增長(zhǎng)的統(tǒng)計(jì)口徑區(qū)分出經(jīng)營(yíng)性收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入,并要求地方政府不能簡(jiǎn)單地通過(guò)財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入的增長(zhǎng)搞數(shù)字脫貧,而應(yīng)該將幫扶重點(diǎn)放在激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力和產(chǎn)業(yè)幫扶等方式上,通過(guò)體現(xiàn)群眾主體性的經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入的增長(zhǎng),實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量脫貧。在密切聯(lián)系群眾的工作方法上,脫貧攻堅(jiān)普遍采用了“干部駐村、幫扶到戶”的制度安排。為了避免幫扶工作流于形式,還制定了周密的考核指標(biāo)和督查術(shù),利用空間定位、視頻、圖片、臺(tái)賬、幫扶日志等技術(shù)手段對(duì)扶貧干部進(jìn)行精準(zhǔn)管理。

四、“總體—技術(shù)范式”的組織機(jī)制

新時(shí)代扶貧開(kāi)發(fā)在治理結(jié)構(gòu)和治理方式上的雙重反應(yīng),奠定了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的兩大基石。在此基礎(chǔ)上,脫貧攻堅(jiān)還需要借助一套特定的組織機(jī)制,對(duì)新治理結(jié)構(gòu)和新治理方式進(jìn)行制度性轉(zhuǎn)化,如此才能在短時(shí)間內(nèi)大幅度提高貧困治理能力并最終克服“時(shí)間—任務(wù)悖論”。這個(gè)組織機(jī)制和轉(zhuǎn)化過(guò)程主要包括脫貧攻堅(jiān)的政治驅(qū)動(dòng)、過(guò)程控制和具體的組織響應(yīng)三個(gè)方面。

(一)任務(wù)中心化機(jī)制

國(guó)家層面的扶貧工作會(huì)議一直是國(guó)家推進(jìn)貧困治理的重要方式,會(huì)議的規(guī)格越高,國(guó)家重視程度越高。2015年11月27—28日召開(kāi)的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議,不僅將常規(guī)的“全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議”升格為“中央工作會(huì)議”,而且在會(huì)議期間,中西部22個(gè)省區(qū)市黨政主要負(fù)責(zé)同志就向中央簽署了脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)。中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議結(jié)束后,即發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》,全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。中央工作會(huì)議的決策部署使脫貧攻堅(jiān)的工作地位得到前所未有的提升,甚至上升至國(guó)家戰(zhàn)略高度。在此背景下,扶貧開(kāi)發(fā)的工作性質(zhì)發(fā)生了重要的變化,即從“一般意義上的常規(guī)工作轉(zhuǎn)換為地方黨委政府的中心工作”(26)楊華:《縣域治理中的黨政體制: 結(jié)構(gòu)與功能》,《政治學(xué)研究》2018年第5期。。這個(gè)過(guò)程及其組織機(jī)制就是脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)中心化機(jī)制,它標(biāo)志著扶貧開(kāi)發(fā)從一種部門專項(xiàng)職能上升為地方黨委政府的“頭等大事”,并被賦予了統(tǒng)領(lǐng)貧困縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的地位。

脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)中心化包括兩個(gè)過(guò)程:一是基于脫貧攻堅(jiān)前所未有的政治定位而發(fā)生的認(rèn)識(shí)論層面的中心化。特定社會(huì)發(fā)展階段往往為認(rèn)識(shí)論層面的中心化提供意義,它構(gòu)成任務(wù)中心化的必要性、合理性與正當(dāng)性。正是在建黨一百周年日益臨近的背景下,農(nóng)村現(xiàn)有7000萬(wàn)絕對(duì)貧困人口脫貧在認(rèn)識(shí)論上就被賦予了特別重大的政治意義,成為事關(guān)全面建成小康社會(huì)的重大任務(wù)。因此,任務(wù)中心化作為一種國(guó)家治理體系的自我調(diào)整,實(shí)際上是在不同社會(huì)形勢(shì)和背景下,國(guó)家治理諸領(lǐng)域輕重緩急的變化在認(rèn)識(shí)論上的反映。二是本體論層面的中心化,也就是脫貧攻堅(jiān)被賦予政治上的中心地位之后在貧困治理結(jié)構(gòu)和治理方式上所引起的相應(yīng)變化。本體論層面的中心化在組織形式上的一個(gè)重大變化是,扶貧開(kāi)發(fā)由過(guò)去的“副職分管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙话咽重?fù)責(zé)”。同時(shí),中心化過(guò)程還賦予了扶貧開(kāi)發(fā)在價(jià)值排序上的優(yōu)先地位,其他行業(yè)部門需要從“講政治”的高度配合脫貧攻堅(jiān)的大局,為脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際需求提供政策內(nèi)的資源配置和政策外的資源“調(diào)劑”。比如,在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中,貧困縣獲得了對(duì)涉農(nóng)財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合使用的權(quán)限,可以根據(jù)脫貧攻堅(jiān)的需求對(duì)資金的用途進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

任務(wù)中心化機(jī)制充當(dāng)了脫貧攻堅(jiān)的政治引擎,一旦在頂層設(shè)計(jì)上明確了扶貧開(kāi)發(fā)的中心地位,新時(shí)代的扶貧開(kāi)發(fā)工作即成為“五級(jí)書(shū)記抓扶貧”“一把手負(fù)總責(zé)”的重大政治任務(wù)和必須取勝的國(guó)家戰(zhàn)役。在中國(guó)的行政體系中,政治任務(wù)總是與領(lǐng)導(dǎo)干部的政治評(píng)價(jià)和政治前途聯(lián)系在一起,因而是一件十分嚴(yán)肅和必須認(rèn)真對(duì)待的事情,地方黨政負(fù)責(zé)人往往通過(guò)提高重視程度展現(xiàn)其對(duì)政治任務(wù)的態(tài)度。脫貧攻堅(jiān)因此成為衡量各級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)“政治站位”和“四個(gè)意識(shí)”的重要工作。總體上看,任務(wù)中心化通過(guò)將工作任務(wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)、工作壓力轉(zhuǎn)化為政治壓力,營(yíng)造出一種濃厚的政治氛圍,對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)行政治驅(qū)動(dòng),為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)所需要的總體性力量的聚集及其技術(shù)化實(shí)踐進(jìn)行政治上的準(zhǔn)備。

(二)全景問(wèn)責(zé)機(jī)制

脫貧攻堅(jiān)有兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn):一是行政風(fēng)險(xiǎn),主要是行政體系層級(jí)過(guò)多帶來(lái)的不確定性。在自上而下的委托—代理式政策執(zhí)行模式中,如果科層體系的執(zhí)行鏈條過(guò)長(zhǎng)且缺乏監(jiān)管,政策執(zhí)行中極容易出現(xiàn)偏差。脫貧攻堅(jiān)貫穿中央、省、市、縣、鄉(xiāng)和村六個(gè)層級(jí),自上而下的政策落實(shí)很有可能陷入“變異論”的陷阱。二是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn),即扶貧開(kāi)發(fā)“技術(shù)失靈”的風(fēng)險(xiǎn)。脫貧攻堅(jiān)面對(duì)的絕對(duì)貧困人口,在生活生產(chǎn)方式上往往帶有一定程度的“頑固性”。這意味著傳統(tǒng)的減貧措施不足以改變現(xiàn)狀,但是地方政府根本沒(méi)有足夠的時(shí)間和試錯(cuò)空間去自主探索用新的治理方式。面對(duì)強(qiáng)烈的“時(shí)間—任務(wù)悖論”,脫貧攻堅(jiān)主要依靠自上而下的責(zé)任落實(shí)降低行政風(fēng)險(xiǎn),通過(guò)嚴(yán)格的政策落實(shí)降低技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)行政風(fēng)險(xiǎn),《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》圍繞責(zé)任落實(shí)設(shè)計(jì)了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和主體責(zé)任制兩個(gè)專門制度。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的核心包括兩個(gè)方面:一是嚴(yán)格執(zhí)行一把手負(fù)責(zé)制,省、市、縣、鄉(xiāng)和村五級(jí)書(shū)記抓扶貧;二是各級(jí)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)層層向上簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的一個(gè)重要做法是增加扶貧成效在干部考核中的比重,將扶貧工作實(shí)績(jī)作為干部使用選拔的重要依據(jù)。主體責(zé)任制就是明確縣級(jí)黨委、政府承擔(dān)脫貧攻堅(jiān)的主體責(zé)任。在脫貧攻堅(jiān)期內(nèi),貧困縣縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子要保持穩(wěn)定,表現(xiàn)優(yōu)秀者可以就地提級(jí),但不能離崗。在降低技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)方面,國(guó)家層面確定了“六個(gè)精準(zhǔn)”的技術(shù)性原則和“五個(gè)一批”的脫貧路徑以及相應(yīng)的政策標(biāo)準(zhǔn),以降低技術(shù)性治理的不確定性。作為脫貧攻堅(jiān)責(zé)任主體的縣級(jí)黨委、政府,既是技術(shù)性治理的組織實(shí)施者,也是降低技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任者。但是,降低技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)主要是控制縣一級(jí)的脫貧攻堅(jiān)和政策落實(shí),不偏離國(guó)家層面確定的技術(shù)性軌道以及政策標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)調(diào)“對(duì)標(biāo)對(duì)表”嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

為了確保責(zé)任落實(shí)和政策落實(shí)對(duì)行政風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的抑制作用取得實(shí)效,問(wèn)責(zé)成為脫貧攻堅(jiān)最有效的一種控制機(jī)制,也就是根據(jù)考核、評(píng)估、督察、巡視、審計(jì)以及各種專項(xiàng)檢查的結(jié)果進(jìn)行責(zé)任追究和問(wèn)題整改。脫貧攻堅(jiān)的問(wèn)責(zé)體系包括三個(gè)層次,一是針對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)責(zé),也就是按照自上而下逐級(jí)展開(kāi)的年度成效考核結(jié)果,依據(jù)考核排名對(duì)部分黨政主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行以約談為主要方式的行政問(wèn)責(zé);二是針對(duì)專項(xiàng)工作的問(wèn)責(zé),主要圍繞所有涉及脫貧攻堅(jiān)的政治巡視、財(cái)務(wù)審計(jì)和其他專項(xiàng)檢查所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)和問(wèn)題整改;三是針對(duì)日常工作的問(wèn)責(zé),主要圍繞脫貧攻堅(jiān)的過(guò)程控制,構(gòu)建全覆蓋、日?；淖黠L(fēng)督查和業(yè)務(wù)檢查,并根據(jù)作風(fēng)督察和業(yè)務(wù)檢查的結(jié)果進(jìn)行問(wèn)責(zé),包括通過(guò)黨紀(jì)處分、行政撤職、約談、通報(bào)批評(píng)、整改糾錯(cuò)、更換駐村工作隊(duì)等一系列方式。

三個(gè)層次的問(wèn)責(zé)構(gòu)成覆蓋脫貧攻堅(jiān)全過(guò)程和所有責(zé)任主體的全景問(wèn)責(zé)機(jī)制:不僅對(duì)工作目標(biāo)進(jìn)行問(wèn)責(zé),而且對(duì)治理過(guò)程進(jìn)行問(wèn)責(zé);不僅對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé),而且對(duì)所有相關(guān)責(zé)任主體進(jìn)行問(wèn)責(zé)。相對(duì)于傳統(tǒng)意義上以下達(dá)指標(biāo)、任務(wù)分解和量化考核為主要形式的目標(biāo)責(zé)任制,以及以目標(biāo)責(zé)任制為基本特征的壓力型體制,(27)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星:《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。全景問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)治理過(guò)程和技術(shù)手段的控制,實(shí)際上是將脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)壓力,分解到脫貧攻堅(jiān)全過(guò)程和所有責(zé)任主體,營(yíng)造出高度緊張的工作氛圍,形成一種彌漫在所有工作場(chǎng)景中的組織壓力。全景式問(wèn)責(zé)產(chǎn)生的壓力不僅沿著自上而下的行政體系層層傳導(dǎo),甚至在迎接年度成效考核和退出評(píng)估的特定時(shí)間內(nèi)還會(huì)出現(xiàn)自我增壓的狀況。這種對(duì)壓力機(jī)制的全景化運(yùn)用對(duì)于脫貧攻堅(jiān)克服“時(shí)間—任務(wù)悖論”發(fā)揮了重要作用。

(三)下沉治理機(jī)制

毫無(wú)疑問(wèn),作為一個(gè)舉全黨全社會(huì)之力完成的重大任務(wù),脫貧攻堅(jiān)需要高度組織化、高度制度化運(yùn)行。因此,要順利完成脫貧攻堅(jiān)的重大任務(wù),必須對(duì)國(guó)家貧困治理結(jié)構(gòu)和治理方式的變化進(jìn)行組織層面的響應(yīng),具體包括兩個(gè)方面:一是被舉國(guó)體制動(dòng)員起來(lái)的總體性力量,如何在縣域脫貧攻堅(jiān)中組織起來(lái),實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧;二是以何種組織形式適應(yīng)數(shù)字化治理、個(gè)案化治理和第三方治理對(duì)“入戶”工作的新要求。這種響應(yīng)的核心是構(gòu)建脫貧攻堅(jiān)的組織形態(tài)。很顯然,原有懸浮型扶貧開(kāi)發(fā)體系無(wú)法滿足以上要求,必須重構(gòu)一套新的體系和組織方式,使總體性力量與分散型任務(wù)、扶貧干部與貧困戶在組織層面形成有序、高效的治理關(guān)系,通過(guò)具體的組織運(yùn)行釋放舉國(guó)體制和技術(shù)性治理的效能。

針對(duì)以上要求,脫貧攻堅(jiān)的組織響應(yīng)是通過(guò)干部下派任職、任務(wù)包干、駐村工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人等制度,將縣域脫貧攻堅(jiān)的組織力量和外部幫扶力量進(jìn)行結(jié)構(gòu)性下沉,以加強(qiáng)鄉(xiāng)、村兩級(jí)脫貧攻堅(jiān)的組織力量,形成脫貧攻堅(jiān)的下沉治理機(jī)制。結(jié)構(gòu)性下沉包括兩種:一是崗位性下沉,就是在原有行政科層體系中,選派高一級(jí)職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任低一級(jí)崗位的責(zé)任人,以增強(qiáng)低一級(jí)崗位組織、協(xié)調(diào)和調(diào)配資源的能力。具體包括:在縣直機(jī)關(guān)選派優(yōu)秀科級(jí)干部擔(dān)任貧困村第一書(shū)記;第一書(shū)記與定點(diǎn)扶貧單位派出的扶貧干部共同組建駐村工作隊(duì);鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下派擔(dān)任村級(jí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任人;縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)(副)擔(dān)任片區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任人;等等。二是非崗位性下沉,主要是參與脫貧攻堅(jiān)的幫扶責(zé)任人,其工作崗位沒(méi)有變化,但在正常崗位職責(zé)之外,須完成規(guī)定數(shù)量的包干扶貧任務(wù)。非崗位性下沉,在本質(zhì)上是一種注意力的重新分配和扶貧責(zé)任配置方式的變化。經(jīng)由任務(wù)中心化之后,脫貧攻堅(jiān)躍升為貧困縣的頭等大事。除了部分特殊職能部門之外,幾乎所有縣域黨員、干部和財(cái)政供養(yǎng)人員均被組織起來(lái)參與脫貧攻堅(jiān)。對(duì)于非崗位性下沉的幫扶責(zé)任人來(lái)說(shuō),由于本職崗位的限制,往往需要采用自我犧牲的方式才能完成幫扶責(zé)任和包干任務(wù)。

作為脫貧攻堅(jiān)在組織層面的響應(yīng)機(jī)制,結(jié)構(gòu)性下沉是一種適應(yīng)層級(jí)分包的組織機(jī)制。其通行的做法是,根據(jù)各鄉(xiāng)、村的脫貧任務(wù),配置下沉擔(dān)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)和扶貧干部,層層進(jìn)行任務(wù)包干。結(jié)構(gòu)性下沉機(jī)制通過(guò)多種路徑提升了縣域貧困治理能力:一是對(duì)權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行重新配置,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)、村兩級(jí)崗位增權(quán)?？茖又频臋?quán)責(zé)關(guān)系是以職位為中心進(jìn)行責(zé)任配置,權(quán)責(zé)之間是相互匹配的,職位越高,責(zé)任越大。結(jié)構(gòu)性下移則將縣域脫貧攻堅(jiān)的權(quán)責(zé)配置,轉(zhuǎn)變?yōu)橐载?zé)任為中心進(jìn)行崗位增權(quán)。比如,科級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下沉對(duì)村級(jí)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)行增權(quán);縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部下沉對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)行增權(quán)。二是通過(guò)結(jié)構(gòu)性下沉,規(guī)范基層組織運(yùn)作與組織管理,推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)“最后一公里”的工作落實(shí)、政策落實(shí)和責(zé)任落實(shí),以高度制度化的治理過(guò)程確保治理結(jié)果的有效性。三是通過(guò)縮小干群關(guān)系的地位落差和主動(dòng)接近群眾的情感聯(lián)結(jié),改變基層干部和群眾的相互認(rèn)知,從情感上爭(zhēng)取貧困戶的主動(dòng)配合并適應(yīng)評(píng)價(jià)權(quán)向群眾的轉(zhuǎn)移。同時(shí),結(jié)構(gòu)性下沉所形成的新型干群關(guān)系對(duì)于激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力也具有重要的意義。

結(jié) 語(yǔ)

脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),最需要搞清楚的問(wèn)題是:它如何克服“時(shí)間—任務(wù)悖論”進(jìn)而實(shí)現(xiàn)大規(guī)模減貧的目標(biāo)?針對(duì)“變異論”和“策略論”的局限性,本文提出“總體—技術(shù)范式”的解釋框架。從國(guó)家貧困治理的角度看,脫貧攻堅(jiān)最重要的制度創(chuàng)新在于,在治理結(jié)構(gòu)上采用舉國(guó)體制,在治理方式上采用技術(shù)性治理。舉國(guó)體制與技術(shù)性治理相結(jié)合,形成國(guó)家貧困治理“總體—技術(shù)范式”。從國(guó)家貧困治理體系、治理能力的變化來(lái)看,“總體—技術(shù)范式”在本質(zhì)上是一種經(jīng)過(guò)“技術(shù)合理性”重新定義和塑造的新型舉國(guó)體制,它不僅構(gòu)成新時(shí)代國(guó)家貧困治理的“中國(guó)方案”,也是觀察和理解新時(shí)代中國(guó)解決重大任務(wù)的一個(gè)窗口。

“總體—技術(shù)范式”本質(zhì)上是一種面對(duì)重大任務(wù)的雙重反應(yīng)。首先是治理結(jié)構(gòu)上的反應(yīng),即訴諸舉國(guó)之力構(gòu)建一種全新的國(guó)家貧困治理體系,包括強(qiáng)有力的組織動(dòng)員體系、全方位的政策保障體系和全覆蓋的定向幫扶體系。同時(shí),中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的革命性變化為舉國(guó)體制帶來(lái)了新的結(jié)構(gòu)性優(yōu)勢(shì)。其次是治理方式上的反應(yīng),即在總體性結(jié)構(gòu)中植入技術(shù)性內(nèi)核,形成以精準(zhǔn)為原則、以戶為單位的技術(shù)性治理,包括服務(wù)于統(tǒng)一管理體系的數(shù)字化治理,服務(wù)于政策恰適性的個(gè)案化治理,服務(wù)于目標(biāo)約束性的第三方治理。尤其重要的是,技術(shù)性治理對(duì)群眾路線的雙重夯實(shí),釋放出巨大的治理效能。治理結(jié)構(gòu)和治理方式上的雙重反應(yīng),奠定了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的兩大基石。在此基礎(chǔ)上,“總體—技術(shù)范式”通過(guò)任務(wù)中心化機(jī)制進(jìn)行政治驅(qū)動(dòng),通過(guò)全景問(wèn)責(zé)機(jī)制進(jìn)行過(guò)程控制,通過(guò)下沉治理機(jī)制進(jìn)行具體的組織響應(yīng),實(shí)現(xiàn)了對(duì)新治理結(jié)構(gòu)和新治理方式的制度性轉(zhuǎn)化,使國(guó)家貧困治理能力在短時(shí)間內(nèi)大幅度提升。