摘要：生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度是規(guī)范生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量權(quán)的行政自制手段。其緣于我國(guó)的行政裁量基準(zhǔn)制度，作為生態(tài)環(huán)境行政規(guī)制方式的改進(jìn)和創(chuàng)新逐步適用于生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域，并隨生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制機(jī)制的改革呈現(xiàn)出進(jìn)階價(jià)值。然而，長(zhǎng)期以來(lái)受制于立法供給和制度設(shè)計(jì)的缺乏，生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度存在制定技術(shù)路徑不合理、裁量基準(zhǔn)執(zhí)行不力、司法審查態(tài)度不一等現(xiàn)實(shí)困境。對(duì)此，亟須從優(yōu)化制定的技術(shù)路徑、落實(shí)行政處罰的規(guī)范實(shí)施、明確司法審查的二階規(guī)則三條適法路徑出發(fā)，突破生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的現(xiàn)實(shí)困境，以保障這一制度在生態(tài)文明建設(shè)與法治政府建設(shè)的雙重軌道上良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境行政處罰；行政裁量基準(zhǔn)；行政執(zhí)法；司法審查

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2023）03-0106-009

在我國(guó)現(xiàn)代行政法治的發(fā)展進(jìn)程中，行政裁量毫無(wú)疑問(wèn)處于一個(gè)很核心、很惹人注目的位置。［1］作為行政裁量權(quán)的一種規(guī)制技術(shù)，行政裁量基準(zhǔn)通過(guò)設(shè)定具體的行使標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)裁量權(quán)自我控制之目的，從而成為防止行政裁量權(quán)濫用的有效途徑。［2］在環(huán)境治理場(chǎng)域，現(xiàn)代環(huán)境治理以行政規(guī)制為主要手段，行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)管執(zhí)法以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)之目標(biāo)。為了對(duì)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的裁量權(quán)限進(jìn)行規(guī)范，近年來(lái)行政裁量基準(zhǔn)制度在我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理場(chǎng)域得到了普遍的認(rèn)可與運(yùn)用。

然而這一制度的實(shí)踐情況不容樂(lè)觀。多年來(lái)法律供給的缺失致使在如何制定和適用裁量基準(zhǔn)的問(wèn)題上缺少統(tǒng)一的立法規(guī)則，這也導(dǎo)致了地方生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的無(wú)序生長(zhǎng)，因裁量基準(zhǔn)本身規(guī)定不合理或?qū)嵤┎灰?guī)范而導(dǎo)致行政處罰畸重的案件時(shí)有發(fā)生?，F(xiàn)行的裁量基準(zhǔn)對(duì)環(huán)境行政所具有風(fēng)險(xiǎn)性、復(fù)雜性、過(guò)程性等特殊屬性的考量較少，在制定和實(shí)施時(shí)并未能充分考慮環(huán)境問(wèn)題的各個(gè)面向。［3］在新修訂的《行政處罰法》將裁量基準(zhǔn)制度納入立法的情況下，這一制度正處于前所未有的黃金發(fā)展期。如何讓生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度既能在生態(tài)文明建設(shè)和法治政府建設(shè)的雙重軌道上穩(wěn)步前行，又能充分實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境行政處罰過(guò)罰相當(dāng)?shù)膬r(jià)值追求，值得省思。

一、生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的制度演進(jìn)與

價(jià)值進(jìn)階

生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度自2009年開(kāi)始正式在我國(guó)得到施行，隨后多項(xiàng)中央層面的規(guī)范性文件出臺(tái)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，這一制度由此得到了快速的發(fā)展，并隨生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)而呈現(xiàn)出新的價(jià)值進(jìn)階。

在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，最早的規(guī)范來(lái)源于原環(huán)境保護(hù)部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）2009年3月印發(fā)的《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見(jiàn)》（環(huán)發(fā)〔2009〕24號(hào)），旨在界定環(huán)保部門(mén)的行政處罰職權(quán)、規(guī)范環(huán)境行政處罰和環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法自由裁量權(quán)的行使，四川省和湖北省環(huán)保部門(mén)以此為依據(jù)相繼制定了本省的環(huán)境行政處罰裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)常見(jiàn)環(huán)境違法行為的全覆蓋，極大程度避免了處罰的隨意性和不規(guī)范性。行政裁量基準(zhǔn)制度正式在我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域得到廣泛實(shí)施。2014年我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修訂，隨后多部單行環(huán)保立法相繼迎來(lái)修改。盡管環(huán)保單行立法并未有行政裁量基準(zhǔn)制度的直接規(guī)定，但其豐富了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法手段，增加了處罰的種類(lèi)，大幅加重了違法行為的法律責(zé)任，行政機(jī)關(guān)的行政處罰裁量權(quán)限也隨之?dāng)U大，可以說(shuō)單行環(huán)保立法的修改間接促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的發(fā)展和完善。

隨后，多省市相繼出臺(tái)地方生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)，為裁量基準(zhǔn)制度積累了豐富的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但由于這一制度的形式、效力、合法性等問(wèn)題存在爭(zhēng)議，在實(shí)踐中出現(xiàn)了諸如文本不統(tǒng)一、惰性實(shí)施、裁量僵化等問(wèn)題。［4］為了消弭這些亂象，生態(tài)環(huán)境部于2019年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)執(zhí)法〔2019〕42號(hào)）（下文簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），以進(jìn)一步規(guī)范裁量基準(zhǔn)的制定與實(shí)施，為地方執(zhí)法機(jī)關(guān)切實(shí)防范行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、提高執(zhí)法效能提供了解決之道。［5］中央層面規(guī)范性文件的出臺(tái)助推了我國(guó)地方生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的發(fā)展駛?cè)肟燔?chē)道。根據(jù)北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2023年4月，我國(guó)各省份均制定或更新了其省級(jí)生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)。自此，行政裁量基準(zhǔn)制度在我國(guó)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法領(lǐng)域得以全方位、深層次展開(kāi)。

隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法理念、模式、方式、機(jī)制的改革創(chuàng)新，生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)也在生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制機(jī)制改革的持續(xù)深化中被不斷革新，以回應(yīng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行而凸顯的多重挑戰(zhàn)。［6］在此進(jìn)階中，生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的內(nèi)在價(jià)值也得到了進(jìn)一步提升。

首先，為環(huán)境法典行政法律責(zé)任的設(shè)置提供了具體的工具選擇。目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界就環(huán)境法典的編撰方案基本達(dá)成共識(shí)：采取適度化模式、以生態(tài)環(huán)境基石概念界定調(diào)整范圍、以教義學(xué)和類(lèi)型化為編撰方法，形成“總則+污染控制編+自然生態(tài)保護(hù)編+綠色低碳發(fā)展編+生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”的法律規(guī)范體系。［7］作為一種“行政領(lǐng)域立法”，環(huán)境法典的行政法律責(zé)任在現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任體系中占據(jù)了絕對(duì)的主導(dǎo)地位，在“生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”單獨(dú)成編的背景下，如何設(shè)計(jì)和編排行政法律責(zé)任就顯得尤為重要。為了處理好環(huán)境法典中的行政法律責(zé)任與《行政處罰法》的立法銜接，要積極發(fā)揮現(xiàn)有制度的優(yōu)勢(shì)，將現(xiàn)有制度融入環(huán)境法典法律責(zé)任的規(guī)則設(shè)計(jì)中。［8］《行政處罰法》將裁量基準(zhǔn)制度納入立法，為環(huán)境法典規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)的行使提供了具體的制度工具。

其次，生態(tài)環(huán)境環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)是輕微違法行為輕罰、免罰化的實(shí)體充實(shí)。新《行政處罰法》第30至33條對(duì)從輕、減輕以及不予處罰的情形作了明確規(guī)定，可見(jiàn)，行政裁量的范圍不僅限于行政處罰，對(duì)于減輕處罰和不予處罰也具有裁量權(quán)。當(dāng)前，我國(guó)部分地區(qū)的生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)在文本總則部分規(guī)定了從輕、減輕處罰的情形，例如北京市、重慶市、湖北省、貴州省。對(duì)于可以不予處罰的情形，大多數(shù)地方的裁量基準(zhǔn)都進(jìn)行了規(guī)定，如海南省列舉了多達(dá)10種不予處罰的具體情形。除此之外，還有多地專(zhuān)門(mén)出臺(tái)“生態(tài)環(huán)境輕微違法違規(guī)行為免罰清單”，對(duì)輕微而免罰的情形進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明。上述規(guī)定表明我國(guó)生態(tài)環(huán)境輕微違法行為的輕罰、免罰化趨勢(shì)明顯，生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)體現(xiàn)了小過(guò)少罰或者不罰的精神，是過(guò)罰相當(dāng)原則于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的具體落實(shí)。［9］

最后，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度是整體系統(tǒng)觀視角下區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理的有益嘗試。大部分的環(huán)境污染具有流動(dòng)性、整體性等特點(diǎn)，污染的不斷擴(kuò)張使某一區(qū)域內(nèi)的任何城市都無(wú)法獨(dú)善其身，需要多地在整體系統(tǒng)觀的視角下聯(lián)防聯(lián)控、共同參與。［10］有的地區(qū)以裁量基準(zhǔn)的協(xié)同為抓手，對(duì)生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的統(tǒng)一進(jìn)行了有益的探索。2020年6月，上海市、江蘇省、浙江省、安徽省生態(tài)環(huán)境部門(mén)明確了三省一市生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的總體框架，還規(guī)定了實(shí)行省級(jí)統(tǒng)一制定、地方遵照?qǐng)?zhí)行的實(shí)施模式。［11］隨后，三省一市以總體框架為基礎(chǔ)，分別制定了各地的裁量基準(zhǔn)文本，并于2020年9月同步實(shí)施。通過(guò)將區(qū)域環(huán)境治理的特點(diǎn)融入裁量基準(zhǔn)的規(guī)則內(nèi)容中，從而實(shí)現(xiàn)裁量基準(zhǔn)的區(qū)域一體化運(yùn)用，不僅有助于裁量基準(zhǔn)的合理構(gòu)建，還有助于區(qū)域環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。［12］

二、生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的現(xiàn)實(shí)困境

（一）制度制定的技術(shù)路徑有待完善

1.制定主體及其權(quán)限不明

在《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)前，我國(guó)并沒(méi)有對(duì)有權(quán)制定生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的主體進(jìn)行明確。在實(shí)踐中，制定主體呈現(xiàn)出多極化的樣態(tài)，其中既有省級(jí)的，也有設(shè)區(qū)的市級(jí)，還有區(qū)（縣）級(jí)，導(dǎo)致了裁量權(quán)的行使面臨多重選擇甚至可能出現(xiàn)沖突，這不僅難以達(dá)成對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范之目的，還可能適得其反導(dǎo)致執(zhí)法效率降低、執(zhí)法公信力減弱。為對(duì)此種情形予以紓解，《指導(dǎo)意見(jiàn)》將生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定主體限定為省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)，并鼓勵(lì)有條件的設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)省級(jí)行政處罰裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化、量化，然而此條規(guī)定對(duì)省市兩級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)裁量基準(zhǔn)制定權(quán)限的劃分并不清晰。該條規(guī)定是否意味著設(shè)區(qū)的市級(jí)裁量基準(zhǔn)只能以省級(jí)裁量基準(zhǔn)為依據(jù)，只能對(duì)省級(jí)裁量基準(zhǔn)已有的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化、量化？當(dāng)省級(jí)裁量基準(zhǔn)尚未對(duì)某一違法事項(xiàng)作出規(guī)定時(shí)，設(shè)區(qū)的市級(jí)裁量基準(zhǔn)能否對(duì)該事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定？裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)限是行政裁量基準(zhǔn)制度最為核心的問(wèn)題，亟須通過(guò)立法予以明確回應(yīng)。

2.裁量因素的選取缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

裁量因素是對(duì)裁量最終處理結(jié)果具有直接影響和作用的各種主客觀事實(shí)，是裁量個(gè)案所涉利益的最直觀表現(xiàn)。［13］我國(guó)裁量基準(zhǔn)對(duì)裁量因素的選取缺乏合理統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條“未報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)擅自開(kāi)工建設(shè)”違法行為的細(xì)化為例，江蘇省選取“建設(shè)項(xiàng)目地點(diǎn)、項(xiàng)目進(jìn)程、違法行為持續(xù)時(shí)間、兩年內(nèi)違法次數(shù)、對(duì)周邊居民單位造成的不良影響”五個(gè)裁量因素，并在每個(gè)裁量因素下都規(guī)定了具體的裁量因子。江西省以執(zhí)法時(shí)建設(shè)項(xiàng)目的違法狀態(tài)為區(qū)分，選取了“建設(shè)項(xiàng)目未建成、已建成未投入使用、已投入使用”三個(gè)裁量因素，北京市相較于江西省的裁量基準(zhǔn)增加了“造成較大環(huán)境或社會(huì)影響或有其他嚴(yán)重情節(jié)”這一裁量因素?？梢钥闯?，江蘇省裁量基準(zhǔn)的規(guī)定更為科學(xué)、全面，而江西省和北京市對(duì)裁量因素的考量較為單一。進(jìn)一步而言，裁量基準(zhǔn)對(duì)裁量因素或裁量因子的選取缺乏合理且統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地裁量基準(zhǔn)對(duì)同一違法行為裁量因素的選取具有較大差異，加之裁量基準(zhǔn)對(duì)裁量因素和裁量因子的設(shè)置缺乏科學(xué)合理性的論證，長(zhǎng)久如此容易導(dǎo)致裁量基準(zhǔn)本身合理性的缺失。

3.制定程序規(guī)范性不足

程序是制度的核心，一項(xiàng)科學(xué)合理的制度必須建構(gòu)在正當(dāng)化程序的基礎(chǔ)之上。為對(duì)制定程序進(jìn)行規(guī)范，各地紛紛出臺(tái)規(guī)范性文件對(duì)裁量基準(zhǔn)的制定流程、公眾參與、裁量基準(zhǔn)公開(kāi)化等方面予以程序性約束，但由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范程序加之各地對(duì)裁量基準(zhǔn)正當(dāng)程序的認(rèn)識(shí)存在偏差，導(dǎo)致各地裁量基準(zhǔn)的制定程序出現(xiàn)諸多不一致、認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的情況。［14］有鑒于此，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕27號(hào)）明確規(guī)定，對(duì)于按照行政規(guī)范性文件形式制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的，要按照國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕37號(hào)）的要求，嚴(yán)格執(zhí)行評(píng)估論證、公開(kāi)征求意見(jiàn)、合法性審核、集體審議決定、公開(kāi)發(fā)布等程序?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》雖然內(nèi)容詳盡，但屬于僅具有指導(dǎo)性的政策文件，其法律位階過(guò)低，法律效力難以得到保障，且其規(guī)定較為原則，在操作層面缺乏統(tǒng)一具體的實(shí)施指引。

4.裁量逸脫規(guī)則缺位

通過(guò)科學(xué)合理地規(guī)定行政裁量基準(zhǔn)的具體內(nèi)容，可以在一定程度上規(guī)范行政裁量權(quán)的行使。但在現(xiàn)實(shí)生活中，裁量基準(zhǔn)不可能將裁量情節(jié)、法律效果與生活中每一種可能對(duì)號(hào)入座，若執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)范適用裁量基準(zhǔn)仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政處罰過(guò)罰相當(dāng)，則需要適當(dāng)考慮在行政裁量基準(zhǔn)中增設(shè)逸脫規(guī)則作為行政裁量基準(zhǔn)的例外適用。裁量逸脫是指在特殊情況下行政機(jī)關(guān)逸脫裁量基準(zhǔn)的邊界，選擇不予適用或變更適用相應(yīng)裁量基準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)逸脫規(guī)則以其靈活性緩解了裁量基準(zhǔn)適用的僵化、機(jī)械問(wèn)題，充分體現(xiàn)了裁量基準(zhǔn)行政自制的特點(diǎn)，促進(jìn)了裁量與規(guī)則之間的平衡。［15］然而，有學(xué)者統(tǒng)計(jì)在我國(guó)現(xiàn)行有效的1812篇行政處罰裁量基準(zhǔn)文本中，存在諸如“執(zhí)法者在個(gè)案特殊情況下可以暫時(shí)擱置使用裁量基準(zhǔn)”之規(guī)定的文本僅有14篇，占比不足千分之八?？梢?jiàn)，裁量逸脫規(guī)則的缺失是我國(guó)各級(jí)裁量基準(zhǔn)面臨的普遍問(wèn)題。［16］

（二）裁量基準(zhǔn)的執(zhí)行尚未規(guī)范統(tǒng)一

1.執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)裁量基準(zhǔn)的具體規(guī)定把握不清

裁量基準(zhǔn)在本質(zhì)上屬于行政機(jī)關(guān)制定的一種內(nèi)部性行政規(guī)則，是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的一項(xiàng)職權(quán)命令，行政處罰裁量基準(zhǔn)一旦出臺(tái)，就對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)產(chǎn)生內(nèi)部約束力，此乃行政機(jī)關(guān)自身領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之意。［17］行政機(jī)關(guān)沒(méi)有正當(dāng)理由違背裁量基準(zhǔn)，即構(gòu)成違法。［18］在執(zhí)法實(shí)踐中，因違反裁量基準(zhǔn)的規(guī)定執(zhí)法而導(dǎo)致行政處罰明顯不當(dāng)?shù)陌咐齾s時(shí)有發(fā)生。

一種情形是違法事實(shí)的情節(jié)認(rèn)定不當(dāng)，即裁量幅度選取不正確。例如在“富川柳家鳳發(fā)頁(yè)巖磚廠與賀州市環(huán)境保護(hù)局二審行政案”（1）中，原審被告賀州市環(huán)境保護(hù)局在對(duì)原審原告富川柳家鳳發(fā)頁(yè)巖磚廠進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，認(rèn)定該廠技改竣工并投產(chǎn)使用后并沒(méi)有完成項(xiàng)目環(huán)?？⒐を?yàn)收手續(xù)，違反了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第19條的規(guī)定，應(yīng)依據(jù)《廣西環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定對(duì)其在80萬(wàn)～100萬(wàn)元的區(qū)間內(nèi)予以處罰，遂對(duì)原告罰款80萬(wàn)元。二審法院認(rèn)為原審原告“未驗(yàn)先投”的違法情節(jié)并未造成不良后果，應(yīng)在20萬(wàn)～50萬(wàn)元的處罰區(qū)間內(nèi)作出處罰，而非在80萬(wàn)～100萬(wàn)元的區(qū)間內(nèi)予以處罰，據(jù)此認(rèn)定行政處罰與“上述自由裁量細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)及違法事實(shí)不符”。

另一種情形是裁量幅度選取正確但具體數(shù)額的確定存在不當(dāng)。如在“河南叔度酒業(yè)有限公司訴正陽(yáng)縣環(huán)境保護(hù)局二審行政案”（2）中，原審原告河南叔度酒業(yè)有限公司未按要求采取防治措施露天堆放酒糟廢渣的行為違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》第17條之規(guī)定，原審被告正陽(yáng)縣環(huán)境保護(hù)局責(zé)令其停止違法行為，限期改正，并處以罰款。在罰款數(shù)額的確定方面，正陽(yáng)縣環(huán)境保護(hù)局根據(jù)《河南省環(huán)境行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)適用規(guī)則》的規(guī)定，在裁量基準(zhǔn)規(guī)定的“1萬(wàn)元以上3萬(wàn)元以下”的裁量幅度內(nèi)對(duì)原告適用3萬(wàn)元的最高處罰額度。二審法院認(rèn)為原審被告在行使行政處罰裁量權(quán)時(shí)未能綜合考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及危害程度所作出的頂格處罰，屬明顯不當(dāng)，遂將罰款數(shù)額直接變更為1.5萬(wàn)元。

2.裁量尺度畸重

實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)關(guān)即使規(guī)范適用裁量基準(zhǔn)也可能導(dǎo)致處罰畸重。在我國(guó)環(huán)保立法重罰主義傾向的背景下，生態(tài)環(huán)境違法行為的法律責(zé)任大大加重，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》大大加重了違法行為的法律責(zé)任，自此我國(guó)環(huán)保立法迎來(lái)了歷史性的轉(zhuǎn)型，每一部環(huán)保法律的制定都體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)保立法重罰主義傾向，尤其是法定罰款數(shù)額逐步巨額化。［19］

在此背景下，為了與環(huán)保法律的規(guī)定保持一致，行政機(jī)關(guān)制定或修改行政處罰裁量基準(zhǔn)時(shí)也勢(shì)必會(huì)提高相應(yīng)違法行為的罰款數(shù)額。如此一來(lái)，為實(shí)現(xiàn)行政處罰的個(gè)案公平，就需要從減輕處罰的適用角度對(duì)行政處罰畸重進(jìn)行調(diào)適。［20］如上文所述，我國(guó)部分地區(qū)的生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)對(duì)從輕、減輕處罰作了規(guī)定，但其文本內(nèi)容與《行政處罰法》第32條的規(guī)定幾無(wú)二致，也就無(wú)從談及對(duì)減輕處罰的情形進(jìn)行細(xì)化量化，裁量基準(zhǔn)的功能也就難以發(fā)揮。加之在處罰法定原則下《行政處罰法》第76條第1款第2項(xiàng)規(guī)定擅自改變行政處罰種類(lèi)、幅度的執(zhí)法人員，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，執(zhí)法人員由此不敢冒險(xiǎn)作出減輕處罰的決定。因此，我國(guó)在整體環(huán)保立法上有崇尚重罰主義之傾向，在執(zhí)法上執(zhí)法人員又因相應(yīng)行政裁量基準(zhǔn)未有減輕處罰之規(guī)定或減輕處罰適用情節(jié)規(guī)定不明確而在個(gè)案中不敢適用減輕處罰，自然也就難以避免地造成個(gè)案中處罰畸重結(jié)果的產(chǎn)生。

（三）司法機(jī)關(guān)的審查態(tài)度不一

裁量基準(zhǔn)作為一種行政自制規(guī)則，只是對(duì)行政裁量權(quán)的規(guī)則化，本身并不創(chuàng)設(shè)權(quán)利與義務(wù)，在規(guī)范類(lèi)型上，一般認(rèn)為其只是規(guī)范性文件。［21］根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第53條的規(guī)定，行政相對(duì)人認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)，可以對(duì)該規(guī)范性文件提起附帶性審查?！缎姓V訟法》第64條規(guī)定，法院認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)?？梢?jiàn)，法院在審理行政案件時(shí)，對(duì)規(guī)范性文件有合法性審查權(quán)，只有經(jīng)過(guò)法院審查并被認(rèn)定為合法有效的，才能作為認(rèn)定被訴行政行為合法的依據(jù)。然而，在司法實(shí)踐中，法院對(duì)生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的審查態(tài)度不一，導(dǎo)致司法對(duì)裁量基準(zhǔn)的規(guī)制作用受限。［22］

有的法院為了尊重行政機(jī)關(guān)基于專(zhuān)業(yè)性而獲得的裁量首次判斷權(quán)，給予裁量基準(zhǔn)普遍的尊重并主動(dòng)適用，例如在“陳連珍與海口市瓊山區(qū)生態(tài)環(huán)境局、海口市瓊山區(qū)人民政府二審行政案”（3）中，一審法院和二審法院均直接將《海南省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定》作為認(rèn)定被訴具體行政行為合法性的依據(jù)。而有的法院則認(rèn)為裁量基準(zhǔn)應(yīng)受法院的全面審查，譬如在“淄博飛源化工有限公司與淄博市生態(tài)環(huán)境局高青分局一審行政案”（4）中，法院認(rèn)為作為處罰適用依據(jù)的《山東省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)（2020版）》雖然是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)范性文件，但法院應(yīng)根據(jù)全面審查原則對(duì)被告正確適用裁量基準(zhǔn)進(jìn)行審查。

即使法院對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行了審查，也面臨缺乏統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)的尷尬境地。例如在“江蘇德威涂料有限公司、李發(fā)明與南通市生態(tài)環(huán)境局、啟東市人民政府二審行政案”（5）中，二審法院認(rèn)為《啟東市環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)定》不得與現(xiàn)行法律規(guī)范中的強(qiáng)制性規(guī)定相違背，其認(rèn)為自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)在法律允許范圍內(nèi)作出具體行政行為的寬嚴(yán)幅度范圍，這些規(guī)定與現(xiàn)行法律規(guī)范中的強(qiáng)制性規(guī)定并無(wú)抵觸，因此，啟東環(huán)保局在作出處罰決定時(shí)參照這些規(guī)定可以避免處罰的隨意性和不規(guī)范性。而在“廣東力王起重機(jī)械有限公司與佛山市南海區(qū)環(huán)境保護(hù)局、佛山市南海區(qū)人民政府一審行政案”（6）中，法院則是以原環(huán)境保護(hù)部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）制定的《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見(jiàn)》這一規(guī)范性文件作為《佛山市環(huán)境保護(hù)行政處罰自由裁量權(quán)裁量標(biāo)準(zhǔn)（2018）》的審查依據(jù)。法院認(rèn)為佛山市裁量基準(zhǔn)對(duì)從重處罰情形的規(guī)定明顯擴(kuò)大了《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見(jiàn)》的從重處罰標(biāo)準(zhǔn)，故而認(rèn)定被告對(duì)原告的處罰金額明顯不當(dāng)?？梢?jiàn)，不同法院對(duì)裁量基準(zhǔn)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)度不同，有的法院審查標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬松，只要不違背法律規(guī)范中的強(qiáng)制性規(guī)定即可，但也有法院的審查標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)格，除了不能違背上位法的強(qiáng)制性規(guī)定，還不能違反有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定。

三、生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的調(diào)整進(jìn)路

（一）優(yōu)化制度制定的技術(shù)路徑

1.加強(qiáng)直接相關(guān)內(nèi)容的法律供給

立法上，應(yīng)加快從法律—行政法規(guī)—部門(mén)規(guī)章三個(gè)立法層級(jí)出發(fā)系統(tǒng)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的法律規(guī)范體系，尤其是法律層面，為生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的實(shí)施提供有力的立法保障。

首先，在法律的立法層級(jí)上，將生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度納入環(huán)境法律體系中，具體路徑有二：一是加快《環(huán)境保護(hù)法》以及環(huán)保單行法律與《行政處罰法》的立法銜接，立足生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特殊性，在《環(huán)境保護(hù)法》以及環(huán)保單行法律修改時(shí)增加對(duì)生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的相關(guān)規(guī)定。二是將生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度納入《環(huán)境法典》中，為《環(huán)境法典》行政法律責(zé)任的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和規(guī)則設(shè)計(jì)提供保障工具，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境行政處罰的合理運(yùn)用。當(dāng)然，在法律的立法層級(jí)中，也不宜對(duì)該制度規(guī)定得太過(guò)細(xì)致，因其仍然要為合法的行政裁量留有空間。

其次，在行政法規(guī)的立法層級(jí)上，國(guó)務(wù)院就行政處罰裁量基準(zhǔn)制度制定專(zhuān)門(mén)的行政法規(guī)。早在2015年，周佑勇教授就主張制定《行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定程序暫行條例》這一行政法規(guī)，以為裁量基準(zhǔn)文本的制定提供具體指南，但遺憾的是這一行政法規(guī)至今尚付闕如。［17］在《行政處罰法》將行政裁量基準(zhǔn)制度上升為國(guó)家制度的背景下，以行政法規(guī)的形式規(guī)范裁量基準(zhǔn)的運(yùn)行，不僅是從微觀層面優(yōu)化行政裁量基準(zhǔn)制度構(gòu)造的有效路徑，還是從整體系統(tǒng)觀的視角出發(fā)實(shí)現(xiàn)裁量基準(zhǔn)的科學(xué)化、體系化的應(yīng)有之義。

最后，就部門(mén)規(guī)章的立法層級(jí)而言，在《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》這一部門(mén)規(guī)章中對(duì)生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的具體內(nèi)容作詳細(xì)規(guī)定?！董h(huán)境行政處罰辦法》是《行政處罰法》在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的細(xì)化，是生態(tài)環(huán)境部門(mén)進(jìn)行行政處罰最重要、最直接的法律依據(jù)，這一部門(mén)規(guī)章的諸多規(guī)定已不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐要求，生態(tài)環(huán)境部已于2021年2月開(kāi)啟了對(duì)《環(huán)境行政處罰辦法》的修訂工作。2023年5月16日生態(tài)環(huán)境部公布了最新修訂的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》，但其中并未有行政裁量基準(zhǔn)制度的相關(guān)規(guī)定，因此亟須在《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》中細(xì)致規(guī)定行政裁量基準(zhǔn)的制定主體、制定方式、制定程序等方面的內(nèi)容。

2.厘清制定權(quán)限

行政裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)限屬于“規(guī)定權(quán)”而不是“設(shè)定權(quán)”。我國(guó)《行政處罰法》就行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政職權(quán)的行為確立了“設(shè)定權(quán)”與“規(guī)定權(quán)”兩個(gè)概念，行政主體基于上位法第一次規(guī)定而獲得的某項(xiàng)“行政職權(quán)”為“設(shè)定”，即從無(wú)到有；在上位法已設(shè)置某項(xiàng)行政職權(quán)的情況下，下位法在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)，對(duì)該行政職權(quán)的行使進(jìn)行細(xì)化，為“規(guī)定”，即由粗到細(xì)。［23］行政裁量基準(zhǔn)的制定權(quán)實(shí)際是下位法就上位法設(shè)定內(nèi)容的具體細(xì)化，屬于“規(guī)定權(quán)”的范疇，故而裁量基準(zhǔn)不得超過(guò)上位法確定的“行為、種類(lèi)和幅度”的規(guī)定，且“上位法”的范疇不僅包括法律法規(guī)，還包括高位階的裁量基準(zhǔn)。

我國(guó)生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)可以分為三個(gè)層級(jí)：第一個(gè)層級(jí)為國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)制定裁量基準(zhǔn)的，原則上地方執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)直接適用；第二個(gè)層級(jí)為省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以根據(jù)法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及本省省級(jí)地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章，外加生態(tài)環(huán)境部的裁量基準(zhǔn)，制定省級(jí)裁量基準(zhǔn)；第三個(gè)層級(jí)為設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)本級(jí)地方性法規(guī)、政府規(guī)章，依據(jù)法律、生態(tài)環(huán)境部和省級(jí)政府規(guī)章裁量基準(zhǔn)中的行政處罰事項(xiàng)制定本級(jí)裁量基準(zhǔn)。下級(jí)裁量基準(zhǔn)不能超出上級(jí)裁量基準(zhǔn)劃定的階次或者幅度，并不得隨意刪減和擴(kuò)充上級(jí)裁量基準(zhǔn)內(nèi)容的規(guī)定；當(dāng)下級(jí)裁量基準(zhǔn)與上級(jí)裁量基準(zhǔn)發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)適用上級(jí)裁量基準(zhǔn)的規(guī)定。

3.優(yōu)化裁量因素的選取標(biāo)準(zhǔn)

由于現(xiàn)實(shí)違法情形的復(fù)雜多樣性，裁量基準(zhǔn)的制定主體無(wú)法將所有裁量因素一一列舉在裁量基準(zhǔn)的文本中，并且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，裁量因素本身也在不斷更新。因此，需要通過(guò)提取公因式的方式來(lái)得到裁量因素的選取標(biāo)準(zhǔn)，從而規(guī)范地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)對(duì)裁量因素的選取。［24］根據(jù)我國(guó)實(shí)踐，裁量因素的選取標(biāo)準(zhǔn)可以總結(jié)為以下幾類(lèi)：一是違法行為人主體方面的因素，如違法主體的類(lèi)型、年齡、經(jīng)濟(jì)狀況、行為能力、違法行為中的地位等；二是違法行為人的主觀因素，新《行政處罰法》第33條第2款的規(guī)定打破了行政處罰不考察違法者主觀認(rèn)識(shí)的既定模式，將主觀過(guò)錯(cuò)納入行政處罰的考量范圍［25］，當(dāng)事人的主觀過(guò)錯(cuò)也應(yīng)成為行政處罰的裁量因素，如故意還是過(guò)失，是否及時(shí)糾正錯(cuò)誤，挽回?fù)p失等；三是對(duì)生態(tài)環(huán)境造成后果的危害程度，如根據(jù)違法行為發(fā)生的次數(shù)、繼續(xù)性或者連續(xù)性違法行為的持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)短來(lái)判定危害后果的嚴(yán)重性，再如以違法行為的臨界點(diǎn)為判斷依據(jù)，通過(guò)對(duì)超標(biāo)的臨界倍數(shù)進(jìn)行調(diào)整來(lái)對(duì)危害后果的嚴(yán)重程度進(jìn)行認(rèn)定；四是不予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰四類(lèi)特殊裁量因素，根據(jù)其輕重程度進(jìn)行進(jìn)一步劃分。當(dāng)個(gè)案存在這四種情形之一時(shí)，應(yīng)按其各自裁量因素對(duì)應(yīng)的權(quán)重進(jìn)行加減，從而得到最終調(diào)適后的處罰幅度。

4.明確制定程序

首先，對(duì)行政處罰事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估論證，制定主體首先對(duì)法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章所涉生態(tài)環(huán)境行政處罰的事項(xiàng)進(jìn)行梳理和論證，確定確有必要制定裁量基準(zhǔn)的處罰事項(xiàng)范圍。其次，裁量基準(zhǔn)文本的起草，制定主體應(yīng)結(jié)合本地區(qū)環(huán)境承載能力以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)需要細(xì)化量化的處罰事項(xiàng)形成裁量基準(zhǔn)文本，經(jīng)本部門(mén)法制機(jī)構(gòu)審核，并經(jīng)由本部門(mén)負(fù)責(zé)人集體討論決定后，形成裁量基準(zhǔn)文本。制定裁量基準(zhǔn)文本時(shí)，應(yīng)廣泛開(kāi)展調(diào)研，充分了解基層執(zhí)法需求，重點(diǎn)吸收區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層執(zhí)法人員的意見(jiàn)，同時(shí)還要廣泛吸收社會(huì)公眾的意見(jiàn)，以保障公眾參與程序得到落實(shí)。再次，向社會(huì)公開(kāi)裁量基準(zhǔn)文本，制定主體應(yīng)當(dāng)在裁量基準(zhǔn)制定完成后及時(shí)在其官網(wǎng)發(fā)布裁量基準(zhǔn)的具體內(nèi)容，既可以讓社會(huì)公眾對(duì)自己違法行為可能產(chǎn)生的行政處罰有清晰準(zhǔn)確的預(yù)判，也有利于社會(huì)公眾對(duì)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。最后，制定主體應(yīng)在相應(yīng)裁量基準(zhǔn)印發(fā)后30日內(nèi)向司法行政部門(mén)備案，司法行政部門(mén)應(yīng)對(duì)報(bào)送備案的裁量基準(zhǔn)進(jìn)行審查，一旦發(fā)現(xiàn)其與上位法或者上級(jí)裁量基準(zhǔn)相違背的，應(yīng)及時(shí)予以糾正。需要關(guān)注的是，制度制定后，裁量基準(zhǔn)并非是一成不變的，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)已經(jīng)頒布實(shí)施的裁量基準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，根據(jù)實(shí)施的實(shí)際效果，定期對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行修改和調(diào)整，以提升行政處罰的針對(duì)性和時(shí)效性。

（二）落實(shí)行政處罰的規(guī)范實(shí)施

1.強(qiáng)化說(shuō)明理由制度

規(guī)范裁量基準(zhǔn)實(shí)施的方式除了要求執(zhí)法人員遵守法律規(guī)范以及裁量基準(zhǔn)的規(guī)定充分考慮相關(guān)因素外，還應(yīng)要求執(zhí)法人員在其執(zhí)法決定書(shū)中作出充分說(shuō)理。［26］裁量基準(zhǔn)本身并不等同于說(shuō)明理由，不能認(rèn)為有了裁量基準(zhǔn)，執(zhí)法人員在作出處罰決定時(shí)就無(wú)須說(shuō)明理由。［27］可將說(shuō)明理由制度作為裁量基準(zhǔn)適用的必要條件，即執(zhí)法人員應(yīng)將生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)作為理由說(shuō)明的具體內(nèi)容，并在案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告、行政處罰事先告知書(shū)、重大復(fù)雜案件集體討論筆錄、行政處罰決定書(shū)等行政處罰文書(shū)中載明適用裁量基準(zhǔn)的情況，并向違法行為人說(shuō)明裁量基準(zhǔn)的選擇理由、依據(jù)規(guī)范、適用原因以及裁量所考慮的政策、公益等因素。在說(shuō)明理由的標(biāo)準(zhǔn)上，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)詳細(xì)闡述其利益衡平的過(guò)程，并充分說(shuō)明依裁量基準(zhǔn)作出的處罰是否違反過(guò)罰相當(dāng)原則、比例原則等原則。說(shuō)明理由制度不僅能充分保證行政相對(duì)人的知情權(quán)，也能避免行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生，減少執(zhí)法阻力，從而保證裁量基準(zhǔn)得到有效實(shí)施。

2.調(diào)整逸脫規(guī)則的適用

對(duì)于逸脫規(guī)則缺位的現(xiàn)象，最好的解決之道便是在裁量基準(zhǔn)文本中對(duì)裁量逸脫規(guī)則進(jìn)行明確，在裁量基準(zhǔn)的文本中采取諸如“可以在不違反比例原則、平等原則、過(guò)罰相當(dāng)?shù)仍瓌t的情況下作出例外的裁量”，“可以結(jié)合具體案情作出靈活特殊處理”等表述。但如前文所述，裁量基準(zhǔn)的制定主體似乎并不愿意在文本中對(duì)逸脫規(guī)則予以明確，逸脫規(guī)則的缺乏并非就完全排除了執(zhí)法人員對(duì)逸脫規(guī)則的適用。質(zhì)言之，就算裁量基準(zhǔn)文本中沒(méi)有逸脫規(guī)則的規(guī)定，基于執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需求也應(yīng)允許執(zhí)法機(jī)關(guān)逸脫裁量基準(zhǔn)進(jìn)行執(zhí)法，但是需要嚴(yán)格按照“內(nèi)部審批或集體討論”程序進(jìn)行，以防裁量逸脫的濫用。具體而言，若行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)認(rèn)為適用相應(yīng)行政處罰裁量基準(zhǔn)可能造成明顯不當(dāng)、顯失公平，則應(yīng)采取書(shū)面形式呈報(bào)至該行政裁量基準(zhǔn)的制定主體，并充分論證裁量逸脫的理由，經(jīng)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或者集體討論通過(guò)后可以調(diào)整適用，同時(shí)批準(zhǔn)材料或者集體討論記錄應(yīng)作為執(zhí)法案卷的一部分歸檔保存。此舉將逸脫裁量的決定權(quán)限交由裁量基準(zhǔn)的制定主體，既充分尊重了裁量基準(zhǔn)行政自制控權(quán)的邏輯，也保障了啟動(dòng)逸脫裁量程序的正當(dāng)性。

3.引入智能化裁量系統(tǒng)

采用智能化的裁量系統(tǒng)輔助裁量在我國(guó)早有實(shí)踐，例如天津市在2016年就所有水環(huán)境行政處罰案件實(shí)行電子裁量，有關(guān)案件均應(yīng)在行政執(zhí)法及處罰支撐信息平臺(tái)上進(jìn)行裁量，裁量等級(jí)按照嚴(yán)重程度分為輕微、一般、較重、嚴(yán)重、特別嚴(yán)重五個(gè)檔次，依據(jù)專(zhuān)業(yè)研發(fā)的自由裁量輔助決策系統(tǒng)，計(jì)算出最終處罰金額。［28］智能裁量系統(tǒng)不僅可以盡可能地細(xì)化、量化裁量基準(zhǔn)，以增加裁量基準(zhǔn)的全面性、科學(xué)性、系統(tǒng)性，還能規(guī)范裁量工作流程，加強(qiáng)對(duì)裁量工作的監(jiān)督，減少因人為因素而導(dǎo)致處罰不公的執(zhí)法廉政風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還能切實(shí)減輕執(zhí)法人員和審查人員的工作負(fù)擔(dān)，提高執(zhí)法效率。

一方面，有條件的省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)建立省級(jí)生態(tài)環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)，并與國(guó)家建立的生態(tài)環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一平臺(tái)、同一系統(tǒng)、統(tǒng)一裁量；另一方面，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)適時(shí)給予省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)必要的技術(shù)指導(dǎo)和資金幫助，并在全國(guó)生態(tài)環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)中設(shè)置“行政處罰裁量計(jì)算器”，為地方執(zhí)法活動(dòng)提供具體工具。

（三）明確司法審查的二階規(guī)則

法院在審理適用裁量基準(zhǔn)做出行政處罰的行政訴訟案件時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持附帶性審查的審查方式，即當(dāng)事人不能直接對(duì)生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)提起單獨(dú)訴訟，只能在對(duì)具體行政行為提起訴訟時(shí)附帶提及對(duì)相應(yīng)裁量基準(zhǔn)的審查，無(wú)論是學(xué)理上還是司法實(shí)踐中，附帶審查的方式都被認(rèn)為是協(xié)調(diào)司法審查與行政自制二者關(guān)系的最佳路徑。［29］當(dāng)行政相對(duì)人提起附帶性審查時(shí)，法院可以遵循裁量基準(zhǔn)的“二階審查規(guī)則”，先對(duì)裁量基準(zhǔn)本身進(jìn)行審查，再對(duì)裁量基準(zhǔn)的適用過(guò)程進(jìn)行審查。［30］

1.對(duì)裁量基準(zhǔn)本身的審查

對(duì)裁量基準(zhǔn)本身應(yīng)側(cè)重于從合法性的角度對(duì)其進(jìn)行審查，具體而言可依以下三方面的內(nèi)容展開(kāi)。一是審查裁量基準(zhǔn)的制定主體是否有制定權(quán)限，《指導(dǎo)意見(jiàn)》將生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定主體限制在省級(jí)和設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)，故而設(shè)區(qū)的市級(jí)以下的生態(tài)環(huán)境部門(mén)無(wú)權(quán)制定裁量基準(zhǔn)。二是對(duì)制定程序的審查，審查裁量基準(zhǔn)在制定程序上是否存在瑕疵，是否履行了公眾參與、是否履行了公開(kāi)義務(wù)。三是審查裁量基準(zhǔn)的具體內(nèi)容是否有上位法依據(jù)、是否與上位法相沖突、是否對(duì)上位法規(guī)定的處罰情形進(jìn)行了隨意刪減和擴(kuò)充、是否超過(guò)了上位法的裁罰空間，至于審查的依據(jù)，不僅包括上位法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章，還應(yīng)包括上級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)制定的裁量基準(zhǔn)。

有學(xué)者提出除了對(duì)裁量基準(zhǔn)本身進(jìn)行合法性審查外，還應(yīng)對(duì)其進(jìn)行合理性審查。［31］但當(dāng)前尚沒(méi)有必要對(duì)裁量基準(zhǔn)本身進(jìn)行合理性審查，理由如下：第一，從現(xiàn)行法規(guī)范的層面來(lái)看，我國(guó)對(duì)規(guī)范性文件的司法審查只規(guī)定了合法性審查，若在當(dāng)下主張法院可以對(duì)裁量基準(zhǔn)進(jìn)行合理性審查，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致立法規(guī)定與司法實(shí)踐不一致的情形加劇，不利于法治的統(tǒng)一；第二，從裁量基準(zhǔn)本身的規(guī)定來(lái)看，其本身不可能發(fā)生嚴(yán)重侵害公民基本權(quán)利的情形，因其只是采取情節(jié)細(xì)化和效果格化的方式對(duì)上位法進(jìn)行細(xì)化和執(zhí)行，也就無(wú)須進(jìn)行合理性審查；第三，裁量基準(zhǔn)的合理性審查也就是審查裁量基準(zhǔn)在情節(jié)細(xì)化和效果格化的處理上是否合理，但如何情節(jié)細(xì)化和效果格化屬于行政自制的內(nèi)容，相較于司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)對(duì)此問(wèn)題的處理更具備專(zhuān)業(yè)性，司法權(quán)理應(yīng)給予行政權(quán)充分尊重。

2.對(duì)適用過(guò)程的審查

當(dāng)裁量基準(zhǔn)本身合法時(shí)，便可以成為認(rèn)定被訴行政行為合法與否的依據(jù)，此時(shí)司法審查便進(jìn)入第二個(gè)階段，即審查依裁量基準(zhǔn)作出的處罰決定是否合法合理。有學(xué)者通過(guò)對(duì)122起典型環(huán)境行政處罰行政機(jī)關(guān)敗訴的案件進(jìn)行考察，總結(jié)出環(huán)境行政處罰違法的情形主要包括證據(jù)不足、違反法定程序、明顯不當(dāng)以及適用法律法規(guī)錯(cuò)誤幾種情形。而其中與生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)有關(guān)的案件集中于“處罰明顯不當(dāng)”敗訴事由中。［32］質(zhì)言之，當(dāng)前涉及生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)適用的案件，大體都是基于實(shí)體裁量的明顯不當(dāng)，其屬于合理性審查的范疇。也就是行政機(jī)關(guān)在享有裁量選擇的空間內(nèi)未合理行使裁量權(quán)而導(dǎo)致處罰明顯不當(dāng)。當(dāng)處罰明顯不當(dāng)時(shí)，就需要通過(guò)司法救濟(jì)的手段對(duì)行政處罰進(jìn)行糾偏，以實(shí)現(xiàn)處罰的過(guò)罰相當(dāng)。

對(duì)依裁量基準(zhǔn)作出的處罰決定的司法審查，司法機(jī)關(guān)可按照以下路徑展開(kāi)。第一，處罰是否合目的，即行政機(jī)關(guān)選擇的手段是否有助于目的實(shí)現(xiàn)，對(duì)于生態(tài)環(huán)境行政處罰而言，它要求行政機(jī)關(guān)選擇處罰的種類(lèi)和方式不僅能在社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益層面維護(hù)社會(huì)秩序，還要考慮個(gè)案所涉的生態(tài)環(huán)境利益并有助于生態(tài)環(huán)境保護(hù)目的之實(shí)現(xiàn)；第二，處罰決定是否充分考量相關(guān)因素，是否全面考量違法行為人主體、主觀、對(duì)生態(tài)環(huán)境造成后果的危害程度、是否存在從輕減輕等特殊情節(jié)；第三，處罰結(jié)果是否符合比例原則，比例原則可以作為過(guò)罰相當(dāng)原則中相當(dāng)性的分析工具，即最終的處罰結(jié)果應(yīng)符合比例原則適當(dāng)性原則、最小侵害原則、均衡性原則的要求。［33］

注釋?zhuān)?/p>

（1）參見(jiàn)廣西壯族自治區(qū)賀州市中級(jí)人民法院（2018）桂11行終77號(hào)行政判決書(shū)。

（2）參見(jiàn)河南省駐馬店市中級(jí)人民法院（2018）豫17行終124號(hào)行政判決書(shū)。

（3）參見(jiàn)海南省?？谑兄屑?jí)人民法院（2021）瓊01行終29號(hào)行政判決書(shū)。

（4）參見(jiàn)山東省高青縣人民法院（2020）魯0322行初50號(hào)行政判決書(shū)。

（5）參見(jiàn)江蘇省南通市中級(jí)人民法院（2019）蘇06行終356號(hào)行政判決書(shū)。

（6）參見(jiàn)廣東省佛山市順德區(qū)人民法院（2019）粵0606行初237號(hào)行政判決書(shū)。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）