蒲朝勇

（水利部水土保持司，100053，北京）

2022年12月29日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強新時代水土保持工作的意見》（以下簡稱《意見》），這是首次以中央名義出臺的關于水土保持工作的文件，在新中國水土保持發(fā)展史上具有重要里程碑意義。《意見》通篇貫穿了體制機制改革創(chuàng)新這條主線，在指?導思想中指出“以推動高質(zhì)量為主題，以體制機制改革創(chuàng)新為抓手，加快構建黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、全社會共同參與的水土保持工作格局，全面提升水土保持功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，為促進人與自然和諧共生提供有力支撐”；在工作要求中強調(diào)“深化水土保持體制機制創(chuàng)新，加強改革舉措系統(tǒng)集成、精準施策，進一步增強發(fā)展動力和活力”；在主要目標中提出“到2025年，水土保持體制機制更加完善”“到2035年，系統(tǒng)完備、協(xié)同高效的水土保持體制機制全面形成”；在重點任務和保障措施中均體現(xiàn)了體制機制政策創(chuàng)新的要求。

要深入學習領會《意見》精神，認真貫徹落實水利部黨組要求，堅持系統(tǒng)觀念，大力推進水土保持體制機制政策創(chuàng)新，強化基礎支撐，加快解決當前工作中存在的體制性障礙、機制性缺陷、制度性漏洞等問題，整體提升水土保持管理能力和水平，為推動新階段水土保持高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。

一、體制創(chuàng)新是加強新時代水土保持工作的根本保證

習近平總書記多次強調(diào)，“生態(tài)文明體制改革是全面深化改革的重要領域”“深入推進生態(tài)文明體制改革”。2015 年，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對生態(tài)文明體制改革作出全面部署。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國水土保持取得顯著成效。但與經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展要求和人民群眾高品質(zhì)需求相比，我國水土流失量大面廣、局部地區(qū)嚴重的狀況沒有改變，治理質(zhì)量和成效還不穩(wěn)固的現(xiàn)狀沒有改變，經(jīng)濟發(fā)展帶來人為水土流失壓力突出的階段性特征沒有改變，水土保持管理能力、改革創(chuàng)新能力、基礎支撐能力還不能完全適應新形勢新要求。要系統(tǒng)解決這些問題，必須把體制創(chuàng)新擺在首要位置，健全完善橫向到邊、縱向到底的水土保持管理工作體系。

1.加快構建黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、全社會共同參與的水土保持工作格局

這是由水土保持工作的性質(zhì)、特點決定的。《意見》在指導思想中開宗明義明確了這一要求，并體現(xiàn)在總體要求、預防保護、監(jiān)管、治理、管理和保障措施等方方面面。

從政治上看，水土保持工作是黨和國家事業(yè)的組成部分，必須堅持和加強黨對水土保持工作的全面領導，確保黨中央決策部署落地見效。

從法理上看，《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國黑土地保護法》均明確了政府在組織領導、規(guī)劃實施、資金保障等方面的責任，明確了水利及相關部門的職責，以及企業(yè)、社會、個人預防和治理水土流失的責任與義務。

從工作特點上看，水土保持工作綜合性強、涉及面廣，要從根本上解決前面提及的“三個沒有變”“三個不適應”問題，必須樹立“大水?！崩砟?，從健全與完善管理體制著手，構建系統(tǒng)完善、協(xié)同高效的工作格局與體系，進一步落實地方政府責任和相關部門職責，有效調(diào)動社會力量的積極性，發(fā)揮各方作用，形成工作合力。

2.落實中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣鄉(xiāng)抓落實的管理體制

中央層面在戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等方面做好頂層設計，既對地方從目標責任、重大原則與任務提出必要的約束性要求，也為地方落實從思路、布局、重點與路徑等提供依據(jù)，同時加強對落實情況的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促指導。省級層面要做好承上啟下，結合實際，做好本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的頂層設計，把中央大政方針和決策部署轉換為實施方案，進一步加強組織建設、隊伍建設、制度建設，明確目標任務和具體舉措，強化監(jiān)督和指導，推動工作開展。市縣鄉(xiāng)層面主要是因地制宜、抓好落實，推動各項工作落地生根、開花結果。

二、機制創(chuàng)新是加強新時代水土保持工作的核心路徑

體制的有效性，必須靠與之相適應的機制去實現(xiàn)。加快構建黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、全社會共同參與的水土保持工作格局，落實中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣鄉(xiāng)抓落實的管理體制，必須要建立完善高效順暢的工作機制。歸納起來，《意見》重點有7個方面的機制需要中央與地方各層級建立或完善。

1.水土保持目標責任考核制

加強水土保持考核是落實地方政府水土保持責任的重要舉措。自2018年起，水利部會同國家發(fā)展改革委、財政部等七部門對省級政府實施全國水土保持規(guī)劃情況開展年度評估，全國30個省份建立實施了對市縣級政府的水土保持考核評估制度，有力促進了地方政府水土保持責任落實，但也存在考核約束性不強、覆蓋面不全、結果應用不充分等問題。深入貫徹落實《意見》要求，要在全面總結現(xiàn)有工作經(jīng)驗的基礎上，以“大水?！钡乃悸?，按照“客觀公正、突出重點、注重實效、獎懲并舉”的原則，加快推動實施中央對省級政府、省級對市縣級政府的水土保持目標責任制和考核獎懲制度，建立科學合理的考核指標體系，強化考核結果應用，真正發(fā)揮考核“指揮棒”作用。

2.水土保持工作協(xié)調(diào)機制

水土保持工作涉及面廣、協(xié)調(diào)任務重，必須強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。1957 年，國務院成立水土保持委員會，先后召開六次全國水土保持會議。近年，全國已有16個省份在省級層面建立了不同層次、不同形式的水土保持工作協(xié)調(diào)機制。黨的十九屆五中全會提出完善生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，水土保持工作必須同國家生態(tài)文明建設總體部署相配套。要按照《意見》要求，建立健全水土保持部際和地方各級政府協(xié)調(diào)機制，切實履行水行政主管部門作為行業(yè)主管部門的牽頭組織和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責，發(fā)揮好各相關部門作用，強化政策支持協(xié)同，形成工作合力。各流域管理機構要建立完善跨區(qū)域水土流失聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機制，把握生態(tài)系統(tǒng)的整體性和流域的系統(tǒng)性規(guī)律，強化流域統(tǒng)一治理管理。

3.水土保持預防保護機制

加強預防，效果好、效率高。全面加強水土保持預防保護是實現(xiàn)水土流失狀況持續(xù)改善的前提條件，是落實節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針的具體體現(xiàn)，也是根據(jù)當前我國水土流失分布狀況與特點、加快水土流失防治的必然要求?！兑庖姟窂脑搭^防控、重點區(qū)域預防保護、生態(tài)系統(tǒng)功能三個維度，明確了統(tǒng)籌推進水土流失預防保護的重點舉措。各地要結合《全國水土保持規(guī)劃（2015—2030 年）》和《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃（2021—2035 年）》實施，加大江河源頭區(qū)、重要水源地、水蝕風蝕交錯區(qū)等重點區(qū)域預防保護力度，協(xié)同推進國家重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、自然保護地等區(qū)域一體化保護和修復，充分依靠生態(tài)自我修復能力加快水土流失防治。結合各地水土保持率目標和水土流失分布狀況，加強與相關部門的政策和措施協(xié)同，分類施策，提升林草、農(nóng)田、城市生態(tài)系統(tǒng)水土保持功能。

4.水土保持新型監(jiān)管機制

依法嚴格人為水土流失監(jiān)管是水行政主管部門的一項重要法定職責和社會管理職能。人為水土流失點多面散、動態(tài)變化，監(jiān)管任務重、難度大、目標要求高，要實現(xiàn)覆蓋所有人為水土流失的全鏈條全過程監(jiān)管，必須不斷推進監(jiān)管手段和方式創(chuàng)新，建立以遙感監(jiān)管為基本手段、重點監(jiān)管為補充、信用監(jiān)管為基礎的新型監(jiān)管機制。要按照《意見》要求，持續(xù)部省兩級水土保持遙感監(jiān)管，進一步完善遙感解譯判別、核查認定、查處、整改銷號程序和標準，全面監(jiān)控、及時發(fā)現(xiàn)、精準判別人為水土流失情況，依法依規(guī)嚴格查處違法違規(guī)行為。全面實施水土保持信用評價，深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，加快推動水土流失風險預警方式與手段創(chuàng)新，對水土流失風險及時跟蹤預警，提高監(jiān)管精準化、智能化水平。

5.水土保持協(xié)同監(jiān)管機制

推進水土保持協(xié)同監(jiān)管既是落實“放管服”改革要求、提高監(jiān)管效能、形成監(jiān)管合力的重要舉措，也是由水土保持社會監(jiān)管的性質(zhì)決定的。按照《意見》要求，各地各級要從落地落實見效上下大功夫，建立完善監(jiān)管信息共享、違法線索互聯(lián)、案件通報移送等制度，落實水行政執(zhí)法與刑事司法銜接、與檢察公益訴訟協(xié)作機制，加大水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度，加強部門間協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合執(zhí)法。要充分發(fā)揮生產(chǎn)建設項目行業(yè)主管部門的行業(yè)監(jiān)督指導作用，壓實生產(chǎn)建設單位水土流失防治的主體責任。

6.水土流失治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

小流域綜合治理是水土流失治理多年實踐中形成的成熟而行之有效的技術路線。《意見》在堅持不懈抓好小流域綜合治理的基礎上，適應新時代新階段人民日益增長的美好生活和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要、山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的要求，針對當前存在的標準不高、效益發(fā)揮不充分、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品提供不足等問題，提出全面推動小流域綜合治理提質(zhì)增效。落實好《意見》要求，各地要將小流域綜合治理納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，以流域水系為單元，整溝、整村、整鄉(xiāng)、整縣一體化推進，實現(xiàn)多目標協(xié)同的水土流失系統(tǒng)治理。按照水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、鄉(xiāng)村振興局、國家林草局聯(lián)合印發(fā)的《關于加快推進生態(tài)清潔小流域建設的指導意見》，以山青、水凈、村美、民富為目標，以水系、村莊和城鎮(zhèn)周邊為重點，統(tǒng)籌各方力量，按照統(tǒng)一規(guī)劃、因地制宜的原則，大力推進生態(tài)清潔小流域建設，提供更多更優(yōu)蘊含水土保持功能的生態(tài)產(chǎn)品。

7.水土保持工程建管機制

《意見》針對水土保持投資補助性質(zhì)的特點，提出要完善水土保持工程建管機制。各地要按照《意見》要求，創(chuàng)新水土流失重點治理工程組織實施方式，積極推行以獎代補、以工代賑等建設模式，完善治理成果管護制度，建立工程運行維護費用政府和受益主體分攤機制，著力用改革創(chuàng)新的辦法破解當前一些地方審批程序繁瑣、重建輕管等問題，確保水土保持工程長期穩(wěn)定發(fā)揮效益。

三、政策創(chuàng)新是加強新時代水土保持工作的重點領域

高效順暢的體制和良性運行的機制，需要具體的、可操作的政策予以保障，《意見》明確的目標、任務、措施也都需要相應的制度保障。要堅持問題導向、目標導向、效用導向，聚焦體制機制改革創(chuàng)新要求，堅持和完善現(xiàn)有制度，及時制定一些新政策，加快政策創(chuàng)新，增加制度供給，構建更加成熟、定型的水土保持政策體系，為加強新時代水土保持工作提供更加有效的制度保障。

1.建立水土保持空間管控制度

水土保持空間管控是貫徹《意見》、水土保持法和全國水土保持規(guī)劃要求，全面提升水土保持功能的重要前提和基礎，也是科學推進水土流失綜合防治的應有之義。要以生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間為基礎，結合全國水土保持區(qū)劃，分類提出不同空間水土流失預防、治理、管理的舉措和要求，整體提升國土空間水土保持功能。要按照水土保持法、長江保護法、黃河保護法等法律要求，做好與生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條控制線”的銜接，依法劃定水土保持重點空間，分類明確水土保持重點空間管控要求，落實差別化保護治理和管理措施。

2.強化相關規(guī)劃征求水土保持意見制度

制定相關規(guī)劃水土保持內(nèi)容編制技術要點，全面落實涉及基礎設施建設、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設、公共服務設施等內(nèi)容的有關規(guī)劃征求水土保持意見制度，督促指導相關規(guī)劃科學提出水土流失預防和治理對策措施，更好發(fā)揮水土保持在優(yōu)化規(guī)劃項目布局、加快發(fā)展方式綠色轉型中的作用，從源頭上預防水土流失。

3.建立覆蓋所有人為水土流失行為的監(jiān)管制度

抓好《生產(chǎn)建設項目水土保持方案管理辦法》等制度落實，加快構建全鏈條全過程監(jiān)管體系。針對不同行業(yè)、不同特點，明確差異化針對性要求，實施分類精準監(jiān)管。制定農(nóng)林開發(fā)等生產(chǎn)建設活動水土流失防治標準，按照可操作、易操作、能落實的原則，科學提出生產(chǎn)建設活動水土流失防治措施和管理要求，嚴格依照標準進行監(jiān)管，補齊監(jiān)管短板和空白。

4.建立水土保持信用評價制度

《意見》明確提出要全面實施水土保持信用評價，這是加強人為水土流失監(jiān)管的重要抓手，是鼓勵與約束市場主體依法依規(guī)履行水土保持責任的重要手段。要在系統(tǒng)總結水土保持信用監(jiān)管制度的基礎上，統(tǒng)籌考慮信用信息內(nèi)容、來源及獲取渠道，以生產(chǎn)建設單位和水土保持方案編制、監(jiān)測、監(jiān)理、設計、施工、驗收報告編制等市場主體為重點，按照依法依規(guī)、保護權益、審慎適度、清單管理的原則，科學構建信用評價標準，規(guī)范信用評價流程和程序，強化信用評價結果共享運用，健全信用分級分類監(jiān)管和激勵懲戒機制。

5.鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理政策

“兩手發(fā)力”是加快水土流失治理、提供更多更優(yōu)水土保持生態(tài)產(chǎn)品的必由之路。要在落實中央和地方財政水土保持投入的同時，根據(jù)《意見》和《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》，國家層面制定出臺更具指導性與操作性的鼓勵和支持社會資本參與水土流失治理的指導意見，綜合運用產(chǎn)權激勵、金融扶持等政策，支持引導社會資本和符合條件的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展水土流失治理。對集中連片開展水土流失治理達到一定規(guī)模和生態(tài)修復預期目標的相關實施主體，允許依法依規(guī)取得一定份額自然資源資產(chǎn)使用權，從事相關產(chǎn)業(yè)開發(fā)。對淤地壩淤積和侵蝕溝、崩崗、石漠化治理等形成的可以長期穩(wěn)定利用的耕地，按程序用于耕地占補平衡。制定完善水土保持碳匯能力評價指標和核算方法，推動將水土保持碳匯納入溫室氣體自愿減排交易機制。通過水土流失治理提質(zhì)增效，提升水土保持功能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，建立水土保持生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。就落實層面來講，更重要的是發(fā)揮地方與基層首創(chuàng)精神，大膽探索與實踐，并及時總結推廣。

四、基礎支撐是加強新時代水土保持工作的關鍵所在

基礎工作是推動新階段水土保持高質(zhì)量發(fā)展的根基和底板。體制機制政策的創(chuàng)新離不開有力的基礎支撐。要對表對標《意見》要求，著力抓好規(guī)劃體系、監(jiān)測體系、科技支撐體系、標準體系、學科建設、宣傳教育等基礎工作。

1.健全水土保持規(guī)劃體系

以規(guī)劃引領經(jīng)濟社會發(fā)展，是黨治國理政的重要方式。要立足流域整體，科學把握流域自然本底、水土流失特點規(guī)律和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，既要充分考慮不同區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展對水土保持提出的要求，又要通過推動水土保持高質(zhì)量發(fā)展支持與促進經(jīng)濟社會綠色發(fā)展，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、獨立性和持續(xù)性，編制七大流域水土保持規(guī)劃，以流域為單位，統(tǒng)籌推進上中下游、左右岸、干支流協(xié)同治理。地方各級政府要依據(jù)全國及流域水土保持規(guī)劃，及時制定或修訂本行政區(qū)水土保持規(guī)劃，確定科學的目標、合理的布局、針對性的任務和措施。要加強規(guī)劃實施跟蹤監(jiān)測評估，強化規(guī)劃約束力。

2.完善水土保持監(jiān)測體系

監(jiān)測是科學開展水土流失綜合防治的基礎，是水土保持監(jiān)管、治理和考核工作的支撐。要落實《意見》要求，加快構建以監(jiān)測站點監(jiān)測為基礎、常態(tài)化動態(tài)監(jiān)測為主、定期調(diào)查為補充的水土保持監(jiān)測體系。優(yōu)化水土保持監(jiān)測站網(wǎng)布局，按照事權劃分，明確中央與地方支出責任，健全運行機制。按年度開展全國水土流失動態(tài)監(jiān)測，及時定量掌握全國各級行政區(qū)及重點流域、區(qū)域水土流失狀況和防治成效。建立水土保持監(jiān)測設備計量制度，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量。監(jiān)測必須牢固樹立需求牽引導向，深化監(jiān)測成果評價，為水土保持與生態(tài)文明建設相關規(guī)劃編制、政策制定、管理、科研等提供科學依據(jù)。

3.健全水土保持科技支撐體系

科技是第一生產(chǎn)力，推動新階段水土保持高質(zhì)量發(fā)展，離不開科技創(chuàng)新。要充分調(diào)動并發(fā)揮高等院校、科研單位等多方力量的作用與積極性，加快完善水土保持科技創(chuàng)新體系。推進遙感、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術與水土保持深度融合，強化水土保持監(jiān)管、監(jiān)測等信息共享和部門間互聯(lián)互通，提高管理數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化水平。圍繞水土流失規(guī)律與機理、水土保持與水沙關系、水土保持碳匯能力等，加強基礎研究和關鍵技術攻關。推進水土保持領域重點實驗室、野外科學觀測研究站等科技創(chuàng)新平臺建設。各級水行政主管部門要為科技成果轉化和技術推廣提供政策支持并作為一項重要工作推動。

4.完善水土保持標準體系

標準是經(jīng)濟活動和社會發(fā)展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面。推動新階段水土保持高質(zhì)量發(fā)展，迫切需要進一步加強標準工作。要聚焦管理需求和實踐需要，持續(xù)推動重點領域標準制修訂，編制黑土區(qū)水土流失綜合防治技術標準、黃土高原淤地壩養(yǎng)護標準等，修訂生態(tài)清潔小流域建設技術規(guī)范、土壤侵蝕分類分級標準、水土保持監(jiān)理規(guī)范、生產(chǎn)建設項目水土保持驗收技術規(guī)程等，推進水土保持團體和地方標準建設。積極推動相關國際標準制定，提升我國水土保持標準國際影響力。

5.加強水土保持學科建設

人才是第一資源，推動新時代水土保持高質(zhì)量發(fā)展，需要培養(yǎng)大批高素質(zhì)的管理與專業(yè)技術人才。2022 年，國務院學位委員會、教育部已將水土保持與荒漠化防治學列為一級學科。各地要以此為契機，支持相關高校加強水土保持學科建設、師資培養(yǎng)和教材更新，圍繞水土保持管理、技術及數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化發(fā)展需要，加大高素質(zhì)復合型水土保持人才培養(yǎng)力度，為加強新時代水土保持工作提供人才支撐，讓水土保持事業(yè)激勵水土保持人才，讓水土保持人才成就水土保持事業(yè)。

6.強化宣傳教育

宣傳教育是加強新時代水土保持工作的前沿陣地和重要支撐，是凝聚共識、匯聚合力的重要手段。加快構建黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、全社會共同參與的“大水?！备窬郑枰谛麄鹘逃舷伦愎Ψ?、做到位。各地各級要強化對宣傳教育的重視和組織領導，以水土保持國策宣傳、普法宣傳、科普宣傳為重點，創(chuàng)新宣傳方式，加大宣傳力度，確保宣傳效果。要推動將水土保持納入國民教育體系和黨政領導干部培訓體系，開展水土保持進黨校、進校園。要加強主流媒體宣傳，用好新媒體矩陣，通過喜聞樂見的方式引導全社會強化水土保持意識，營造加強新時代水土保持工作的廣泛良好氛圍。要積極講好中國水土保持故事，讓水土保持中國理念、中國方案、中國行動走向世界，為推動全球可持續(xù)發(fā)展貢獻更多中國智慧和中國力量。

五、結 語

貫徹落實《意見》，深入推進體制機制政策創(chuàng)新和基礎支撐，對各級水土保持部門和干部職工提出新的更高要求。各級水土保持部門干部職工要深入學習領會《意見》的豐富內(nèi)涵和精神實質(zhì)，把握好全局和局部、當前和長遠、特殊和一般的關系，當好《意見》貫徹落實的執(zhí)行者、行動派、實干家，以“時時放心不下”的責任感和積極擔當作為的精氣神，開拓進取、狠抓落實，加快推動新階段水土保持高質(zhì)量發(fā)展，為促進人與自然和諧共生貢獻更大更多力量。