高 陽，林 軍

（深圳市水務局，518036，深圳）

作為城市水土保持工作“排頭兵”，深圳市自1995年以來全面開展城市水土保持生態(tài)建設工作，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，以推動高質量發(fā)展為主題，堅持預防為主的人為水土流失防治方針，完善水土保持法律和標準體系，拓展城市水土保持管理職能，以中辦、國辦印發(fā)的《關于加強新時代水土保持工作的意見》為指引，走出了一條具有深圳特色的城市水土保持之路，為經濟社會發(fā)展提供了堅實基礎和生態(tài)安全保障。

一、深圳市城市水土保持工作的主要經驗和做法

1.深化“放管服”改革，強化事中事后監(jiān)管

貫徹落實黨中央、國務院關于深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的部署要求，推動生產建設項目水土保持方案行政審批轉向“減審批、強備案、優(yōu)服務、重承諾”。

（1）念好“放”字訣

自2018年，深圳市將所有社會投資及未涉及生態(tài)控制線的政府投資項目水土保持方案由行政審批改為備案管理，實現當天辦結。目前，全市超85%的項目水土保持方案開展備案管理，100%的項目水土保持設施驗收實現“秒報秒批”，變被動管理為主動服務，推動項目快投快建，為企業(yè)減負增效。

（2）念好“嚴”字訣

自2019 年對全市采用備案管理的生產建設項目水土保持方案開展100%評查，通過制定評查標準，采取機構和專家盲審評分的方式，評查自由裁量權并減少人為定性干擾，確保評查結果相對公平、公開、公正。構建印發(fā)通知—組織評查小組—確定評查方案目錄—機構和專家盲審評查—確定約談對象—下發(fā)約談函和約談通知書—約談對象申述、復核—正式通報8個主要環(huán)節(jié)的規(guī)范化方案評查流程。依據《廣東省水土保持條例》相關規(guī)定，對評查排名靠后、方案編制質量不高的水土保持方案備案予以撤銷原備案號懲處，以點帶面，倒逼全市生產建設項目水土保持方案質量的提高。

（3）念好“管”字訣

2022 年，完成深圳市首宗水土保持區(qū)域評估，評估后無審批，開展“清單制”事中事后監(jiān)管，形成備案清單+政府監(jiān)管清單+主體責任清單+違法行為清單+信用監(jiān)管清單的“五單”，建設項目開工前進行水土保持備案登記，建設行業(yè)主管部門辦理開工手續(xù)時告知水土流失責任，施工過程中企業(yè)、水務部門和行業(yè)主管部門聯合監(jiān)管，實現利劍高懸、無事不擾。

2.強化水土保持技術支撐，完善法律和標準體系

1997 年，深圳市出臺符合其高度城市化特點的地方性法規(guī)《深圳經濟特區(qū)水土保持條例》，并于2017年和2019 年兩次進行修訂，目前基于《關于加強新時代水土保持工作的意見》精神和生產建設項目水土流失量化監(jiān)管需求，正在開展第三次修訂工作；2020年，出臺《深圳市生產建設項目水土保持管理規(guī)定》，明晰各政府部門的責任分工，打通法律法規(guī)與各行業(yè)管理的“最后一公里”；2020 年，印發(fā)實施《深圳市生產建設項目水土保持專業(yè)初步設計與施工圖設計指引（試行）》，對生產建設項目初步設計水土保持專篇提出明確的設計指引，推動生產建設項目水土保持設計從可行性研究方案深度過渡到施工圖設計深度，從“無形”到“有形”，極大地提高水土保持措施的實操性和精確性。

自2019 年以來，編制印發(fā)《深圳市生產建設項目水土保持方案編制指南（試行）》《深圳市生產建設項目水土保持分類管理工作指引（試行）》《深圳市生產建設項目水土保持工程施工圖抽查技術指引（試行）》《深圳市生產建設項目水土保持技術規(guī)范》等重要地方性標準、技術規(guī)范性文件20 余份，為深圳市生產建設水土流失防治提供技術指導和行動依據，推動生產建設項目水土流失事中事后監(jiān)管的精細化、規(guī)范化和標準化。

3.細化分級分類監(jiān)管，實施聯合懲處

2020 年，深圳市推行生產建設項目“紅黃綠”監(jiān)管方式，根據擾動地表面積、挖填土石方量、臨時堆土量、區(qū)外匯水面積、邊坡高度和敏感因子6 個指標劃分監(jiān)管等級，按照人為水土流失風險監(jiān)管等級開展規(guī)定頻次檢查，在汛期針對特定項目適當增加檢查監(jiān)管頻次，實現“無風險不打擾、低風險預提醒、中高風險嚴監(jiān)控”，并針對水土流失風險隱患大的紅色項目提高檢查人員層級，實現全市生產建設項目檢查全覆蓋、重點突出，便于及時發(fā)現水土流失隱患，及時督促整改，從制度上減少重大水土流失危害事件的發(fā)生。2020 年—2023年3月項目分級監(jiān)管情況見圖1。

圖1 2020年—2023年3月深圳市生產建設項目“紅黃綠”分級監(jiān)管情況

2023 年，實現生產建設項目“紅黃綠”分級分類監(jiān)管貫穿水土保持監(jiān)管全生命周期，即方案技術審查、監(jiān)測、監(jiān)督檢查、設施驗收4個主要環(huán)節(jié)。

（1）水土保持方案技術審查

生產建設項目水土保持方案編制時應根據項目水土流失主要影響因子確定水土流失隱患等級，水土流失隱患等級為紅色的評審類項目需邀請至少5名專家，黃色等級的項目可邀請3或5名專家，綠色等級的項目邀請至少3名專家開展技術審查。水土流失隱患等級為紅色的備案抽查類項目邀請不少于5名專家進行論證把關，黃色等級的項目邀請不少于3名專家進行論證把關，綠色等級的項目邀請至少1名專家進行論證把關。

（2）水土流失監(jiān)測

生產建設單位應根據水土保持方案判定的水土流失隱患等級，按不同頻次向水務主管部門報送監(jiān)測成果。水土保持方案判定水土流失隱患等級為紅色和黃色的項目，生產建設單位汛期（4—10月）應報送監(jiān)測月報、季報，非汛期報送監(jiān)測季報，每年度報送監(jiān)測年報，項目完工后提交監(jiān)測總結報告。水土保持方案判定水土流失隱患等級為綠色的項目，生產建設單位每年度提交監(jiān)測年報，項目完工后提交監(jiān)測總結報告。

（3）水土保持監(jiān)督檢查

生產建設項目初始監(jiān)督檢查頻次由項目水土保持方案確定的水土流失隱患等級確定。在后續(xù)監(jiān)督檢查過程中，依據送達整改通知數量、立案查處情況調整項目水土流失隱患等級。年度收到市區(qū)水務主管部門下發(fā)的水土保持相關整改通知書2次及以上或依法受到涉水土流失行政處罰1次及以上的生產建設項目，其水土流失隱患等級均提高為紅色，對相關責任單位開展水土保持信用監(jiān)管，根據生產建設項目水土保持問題分類和責任追究標準，水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度等規(guī)定，依法依規(guī)追究生產建設單位、監(jiān)測單位及相關人員的責任，列入水土保持“重點關注名單”及“黑名單”。

水土流失隱患等級為紅色的，水務主管部門汛期每月檢查次數不應低于1次，非汛期總檢查次數不應低于2次。水土流失隱患等級為黃色的，水務主管部門汛期總檢查次數不應低于3次，非汛期檢查次數不應低于1次。水土流失隱患等級為綠色的，水務主管部門汛期檢查次數不應低于1次，非汛期檢查次數不應低于1次。

（4）水土保持設施驗收

水務主管部門應自行或委托第三方技術服務機構對生產建設項目水土保持設施驗收情況進行抽查復核。水土流失隱患等級為紅色的，水務主管部門應自行或委托第三方按照原則上50%的比例開展現場復核；水土流失隱患等級為黃色的，應按照原則上20%的比例開展現場復核；水土流失隱患等級為綠色的，原則上可免于對項目水土保持設施進行現場復核。每年度組織開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項行動，實施汛前約談、汛中執(zhí)法查處、汛后通報批評+信用監(jiān)管的聯合懲處方式，實現違法主體“一處受罰、處處受限”。

4.實化水土保持信息化系統(tǒng)，用科技賦能監(jiān)管

2023年，深圳市水土保持信息化系統(tǒng)正式建成使用，實現以水土保持1張圖為基礎、3個生產建設水土保持監(jiān)管相關業(yè)務場景為重點、6 個業(yè)務功能為支撐的“1+3+6”模式，打通生產建設項目水土保持方案事前審批、事中監(jiān)督檢查和事后設施驗收的全過程業(yè)務流程，實現市區(qū)水土保持業(yè)務的統(tǒng)一化、規(guī)范化管理。一是整合市區(qū)水土保持監(jiān)督檢查力量，通過規(guī)范檢查成果模板，實現市區(qū)檢查結果共享，并合理制定生產建設項目檢查計劃，避免短時間內重復檢查，減少對項目建設的干擾。目前深圳市生產建設項目水土保持監(jiān)督檢查已實現全部線上開展，共上傳檢查記錄4067條。深圳市水務局能全面掌握各區(qū)水務局生產建設項目水土保持監(jiān)督檢查情況，可按日、周、月及檢查人員為選擇對象，查看檢查結果和工作量，以便適時督辦檢查進度。二是提高現場檢查效率，通過水保小助手APP，現場檢查時間節(jié)約50%以上，每個項目檢查時間從采用紙質手寫材料平均需42 min，縮短為約19 min。三是提升管理精細度，支持以高邊坡、高堆土等建設項目水土流失隱患點為單元開展跟蹤檢查，提高現場檢查針對性和檢查效率。

對生產建設項目重點土石方作業(yè)面采用視頻監(jiān)控、雨水管網主要節(jié)點安裝懸浮物在線監(jiān)測設備以及遙感調查等措施，實現水土流失隱患提前發(fā)現、預警，已實現4272個監(jiān)控視頻對596個生產建設項目進行視頻監(jiān)管，用“電子眼”拓展人眼，實現水土保持業(yè)務管理的“可視、可知、可控、可預測”，打造具有深圳市特色、貼合深圳市生產建設項目監(jiān)管實際的水土保持信息化系統(tǒng)，推動城市水土保持工作從“傳統(tǒng)水?！边M入“智慧水?！睍r代。

5.固化水土保持示范效果，增強全民水土保持意識

深圳市堅持突出示范效應、多層次、多渠道、全方位，全力做好水土保持宣傳工作。

一是懲處“差的”，表揚“好的”。對水土保持工作不到位，造成水土流失的生產建設項目進行聯合懲處。對全面落實水土保持“三同時”要求，采用水土保持新技術，覆蓋、沉沙、截排水等水土保持措施的亮點項目，通過水土保持微云課堂開展線上宣傳，通過深圳市建設工程項目施工工地水土保持示范學習交流觀摩會進行線下宣傳。深入挖掘國家水土保持示范工程的亮點和可借鑒點，開展全面線上培訓和學習。

二是以“水土保持入工地”“水土保持入社區(qū)”“水土保持入學?！薄八帘３秩朦h?！睘橹黝}，依托深圳市水土保持科技示范園的公益平臺，面向施工工人、學生、干部、居民等不同群體開展宣傳，2011—2021 年入園參觀共計36.21萬人次。

三是通過上門服務、座談、執(zhí)法檢查、普法活動等面向特定行政相對人和普通社會公眾宣傳，認真聽取開發(fā)建設單位和社會公眾的意見和建議，最大程度地爭取行政相對人對水土保持工作的理解和支持，把法律對水土保持的各項規(guī)定轉變?yōu)樾姓鄬θ说淖杂X行為，形成全社會關注水土保持、全社會抵制破壞水土保持行為的良好氛圍。

二、深圳市水土保持工作存在的短板

1.水土流失量化監(jiān)管指標缺失

隨著公眾法律意識的增強，生產建設項目水土流失定性監(jiān)管存在自由裁量權過大、查處證據鏈要求高等問題，相對環(huán)保的量化監(jiān)管執(zhí)法，可通過具體排放指標驗證各種環(huán)保措施實效，倒逼環(huán)保新技術、新方法和新材料的不斷創(chuàng)新。目前，水土流失量化監(jiān)管缺乏以生產建設項目為對象的小尺度指標。深圳市已在全面推行生產建設項目排水口排水懸浮物作為水土流失量化監(jiān)管指標，但需要進一步論證明確排水懸浮物與水土流失的關系，并將其寫入法律法規(guī)或國家、地方標準才具有一定法律效力。

2.水土流失源較為復雜

近5年，通過水土流失溯源排查發(fā)現，深圳市水土流失源主要包括生產建設項目（占比69%）、自然裸露地（占比3%）、基本農田（占比5%）、“散亂小”工程如綠化帶施工等小型工程及道路路面沖洗等（占比23%）。前三類水土流失源較為固定，目前已基本納入全市水土保持監(jiān)管體系，但“散亂小”工程存在施工地點不固定、水土流失隨機性強等特點，監(jiān)管難度大，在依靠高科技手段提升水土保持監(jiān)管效能的同時，需要不斷增強全民水土保持意識，通過查處負面典型，實現普法宣傳。

三、深圳市水土保持發(fā)展的建議