鍋艷玲 司冬梅

近年來(lái)，京津冀檔案工作服務(wù)一體化不斷推進(jìn)，在開(kāi)展京津冀檔案資源共享的基礎(chǔ)上，三地檔案部門(mén)也在大力推進(jìn)民生檔案服務(wù)建設(shè)，編制跨館服務(wù)指南、建設(shè)服務(wù)平臺(tái)、簽署跨館利用協(xié)議等，協(xié)同發(fā)展取得了成效。但是三地在民生檔案資源整合與在線利用方面的進(jìn)展比較緩慢，在整合相關(guān)區(qū)域技術(shù)力量和資源建設(shè)方面發(fā)展不均衡。長(zhǎng)三角地區(qū)大力建設(shè)區(qū)域性民生檔案專題數(shù)據(jù)庫(kù)和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，建立民生檔案資源體系和協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制[1]，為京津冀民生檔案整合提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。京津冀民生檔案整合，是各級(jí)檔案館提升檔案實(shí)力、高效開(kāi)展三地民生檔案服務(wù)、充分實(shí)現(xiàn)民生檔案價(jià)值、助力政府保障和改善民生的重要途徑。

一、民生檔案的特點(diǎn)

2007年年底，國(guó)家檔案局印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見(jiàn)》，其中將民生檔案定義為各類(lèi)與人民生計(jì)有關(guān)的專門(mén)檔案的合集。民生檔案除了具備一般檔案具有的原始記錄性、憑證性、有機(jī)聯(lián)系性等屬性外，還具備一些獨(dú)有特點(diǎn)。民生檔案是不同機(jī)構(gòu)或個(gè)人在不同領(lǐng)域產(chǎn)生的，服務(wù)對(duì)象是每一個(gè)擁有合法權(quán)利的公民，所以其來(lái)源、服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容都具有廣泛性。部分民生檔案形成后，要根據(jù)實(shí)際工作變化，定期或不定期增加新的檔案材料，來(lái)保證民生檔案的齊全完整[2]，體現(xiàn)了民生檔案的動(dòng)態(tài)性。民生部門(mén)在從事業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)會(huì)不斷形成各種相關(guān)的數(shù)據(jù)、文件等信息記錄，并且在以后的管理活動(dòng)中會(huì)頻繁地使用這些原始記錄來(lái)保持工作的持續(xù)和高效。所以民生檔案在立卷歸檔后仍然具有一定現(xiàn)行效用性，它不僅可以作為歷史查考的憑證，還可以發(fā)揮現(xiàn)行的效用。

二、開(kāi)展京津冀民生檔案整合的基礎(chǔ)

（一）政策支持

2007年《關(guān)于加強(qiáng)民生檔案工作的意見(jiàn)》對(duì)開(kāi)展民生檔案工作提出了要求，要努力建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系，確保民生檔案齊全完整；要著力建立服務(wù)人民群眾的檔案利用體系，確保民生檔案造福民生。2014年，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》審議通過(guò)，同年，京津冀三地檔案局在北京聯(lián)合簽署《京津冀檔案事業(yè)協(xié)同發(fā)展合作框架協(xié)議》。三地檔案局圍繞建立京津冀檔案信息資源共享的長(zhǎng)效機(jī)制、共同做好服務(wù)民生工作等方面，開(kāi)展了深度合作與交流。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展在宏觀層面政策建設(shè)的完善，京津冀檔案資源互通共享的政策也在不斷落地。2020年，京津冀檔案館協(xié)同發(fā)展工作會(huì)議在廊坊市大廠回族自治縣召開(kāi)。會(huì)上，三地檔案部門(mén)簽署了《北京市、天津市、河北省檔案館民生類(lèi)檔案跨館利用合作協(xié)議》以民生檔案跨館利用為基礎(chǔ)，搭建館際之間業(yè)務(wù)交流平臺(tái)，推動(dòng)深化檔案利用、資源互通、信息開(kāi)發(fā)等方面的合作。各項(xiàng)政策都在為京津冀檔案資源共享提供支持，擁有這些政策指引，三地民生檔案整合指日可待。

（二）異地查檔需求

一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)產(chǎn)生的動(dòng)力源于對(duì)其的強(qiáng)烈需求，在日常生活中，人們經(jīng)常因住房、婚姻、工作等原因需要查閱個(gè)人民生檔案信息，相關(guān)證明材料需要由檔案保管部門(mén)出具。在辦理這些材料的過(guò)程中，需要往返于生活居住地、曾經(jīng)居住地、案卷產(chǎn)生地、檔案保管地等多個(gè)省市，不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力，也給老百姓帶來(lái)了很多不便[3]。京津冀地域一體、文化一脈，是一個(gè)歷史淵源深厚、人員往來(lái)密切的區(qū)域，人民群眾辦事所需民生檔案的跨域問(wèn)題更加明顯。三地民生檔案資源整合，可以實(shí)現(xiàn)異地跨館利用，具備優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展的基本優(yōu)勢(shì)和良好條件，讓三地人民真正體驗(yàn)到“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”帶來(lái)的便利，享受京津冀協(xié)同發(fā)展帶來(lái)的民生紅利。

（三）技術(shù)保障

科學(xué)技術(shù)在歷次變革中都發(fā)揮著源頭促發(fā)性作用。信息技術(shù)的加持，是京津冀民生檔案整合共享的保障。數(shù)據(jù)集成技術(shù)可以將多元、分散的檔案資源組織成各系統(tǒng)間互通的數(shù)據(jù)，便于統(tǒng)一管理和利用。長(zhǎng)三角檔案部門(mén)靠數(shù)據(jù)接口、系統(tǒng)對(duì)接、中間件等技術(shù)聯(lián)通三省一市民生檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，構(gòu)建了統(tǒng)一的民生檔案資源庫(kù)與共享平臺(tái)[4]。區(qū)塊鏈技術(shù)具備防篡改、可追溯的特點(diǎn)，民生檔案出證信息可以全部上鏈保存，在檔案利用過(guò)程中，辦事部門(mén)可以通過(guò)掃描二維碼來(lái)驗(yàn)證檔案的真實(shí)性，比對(duì)非常方便快捷。此外，還可以利用區(qū)塊鏈的非對(duì)稱加密算法，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行加密傳輸和存儲(chǔ)，有效避免檔案數(shù)據(jù)泄露[5]。身份證OCR技術(shù)，通過(guò)OCR文字識(shí)別對(duì)身份證照片的文字進(jìn)行識(shí)別、提取，證實(shí)利用者身份，便于審核。這些技術(shù)對(duì)民生檔案整合過(guò)程中的平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)統(tǒng)一和檔案安全提供了良好保障。

三、京津冀民生檔案整合現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）京津冀民生檔案整合現(xiàn)狀

北京市應(yīng)對(duì)民生檔案數(shù)字資源共享整合提出了 “目錄集中式”“目錄集中式+原文分布式”“目錄+原文集中式”“服務(wù)一站式+資源分散式”四種整合匯聚模式[6]。海淀區(qū)檔案館先后與河北省石家莊市、張家口市、承德市、廊坊市檔案館，天津市河?xùn)|區(qū)、薊州區(qū)、濱海新區(qū)檔案館開(kāi)展了民生檔案跨館共享利用合作。天津建立了全市民生檔案“一站式”服務(wù)平臺(tái)，匯集民生檔案目錄297萬(wàn)余條，設(shè)有婚姻檔案、知青檔案、學(xué)籍檔案、先進(jìn)人物檔案、復(fù)退軍人檔案、天津市革命烈士英名錄、政府惠民政策等近50個(gè)民生檔案共享門(mén)類(lèi)。自“一站式”服務(wù)平臺(tái)開(kāi)通以來(lái)，先后與各區(qū)16家檔案館，北京、河北等5家外省市檔案館，共計(jì)21家檔案館共建了民生檔案利用服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了本市全域及跨部分區(qū)域民生檔案共享[7]。2021年，河北省檔案館牽頭聯(lián)合省內(nèi)174個(gè)綜合檔案館建立了民生檔案異地跨館查詢利用服務(wù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了河北省內(nèi)民生類(lèi)檔案信息資源共享[8]。

自京津冀三地檔案部門(mén)簽署《北京市、天津市、河北省檔案館民生類(lèi)檔案跨館利用合作協(xié)議》，婚姻登記和學(xué)籍類(lèi)檔案信息資源實(shí)現(xiàn)了異地跨館利用以來(lái)，京津冀多個(gè)地區(qū)檔案館之間展開(kāi)積極交流和互通，逐步建立起民生檔案跨館共享體系。北京、天津、河北等地都通過(guò)建立信息資源共享的長(zhǎng)效機(jī)制和一站式平臺(tái)等形式對(duì)本區(qū)域內(nèi)的民生檔案目錄或者全文進(jìn)行了共享。但是對(duì)于民生檔案目錄或全文的整合多是在本地區(qū)之間，三地仍未真正實(shí)現(xiàn)民生檔案數(shù)字資源的共享，整合匯聚程度還有待提高。

（二）京津冀民生檔案整合存在的問(wèn)題

1.民生檔案資源分布分散

民生檔案不是一類(lèi)或一種檔案，它來(lái)源廣泛、種類(lèi)和載體多樣，雖然近年來(lái)其進(jìn)館類(lèi)型和范圍不斷擴(kuò)大，但是民生涉及的領(lǐng)域眾多，包括婚姻、保險(xiǎn)、醫(yī)療等眾多方面，仍有不少人民群眾需要的民生檔案不在館藏檔案范圍之內(nèi)，無(wú)法從檔案館查閱和利用。例如，民眾查詢率較高的戶籍、人事、公積金、房產(chǎn)等檔案數(shù)量大，且大多由相應(yīng)的政府職能部門(mén)保管，并未移交當(dāng)?shù)貦n案館?？缧姓块T(mén)間有自己的存儲(chǔ)系統(tǒng)和軟件，形成了多頭管理的局面。京津冀各地區(qū)都正在或已經(jīng)建設(shè)有民生檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，但是側(cè)重于地區(qū)內(nèi)部檔案部門(mén)的數(shù)據(jù)資源整合，各地區(qū)之間沒(méi)有進(jìn)行充分的互聯(lián)互通。所以民生檔案資源在整體上管理較為分散，保存地點(diǎn)多、保管不集中，不利于民生檔案的整合[9]。

2.民生檔案建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一

之前京津冀“各自為政”的狀態(tài)下，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)和配套，不同區(qū)域存在不同的管理方法、利用規(guī)范，容易形成重復(fù)建設(shè)的情況，也會(huì)導(dǎo)致不同地區(qū)民生檔案的種類(lèi)、質(zhì)量以及數(shù)字化過(guò)程中的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在差異。近年來(lái)，三地逐漸注意檔案建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一問(wèn)題，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)檔案的歸檔門(mén)類(lèi)、標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收、移交時(shí)限、管理資質(zhì)等問(wèn)題進(jìn)行了聯(lián)合指導(dǎo)。雖然部分檔案行政管理部門(mén)出臺(tái)了相關(guān)業(yè)務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，但各級(jí)檔案館以及與相關(guān)單位之間并未對(duì)民生檔案數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)、數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)等做出統(tǒng)一規(guī)定。三地各市區(qū)縣檔案館民生檔案數(shù)字化水平不均衡，分別對(duì)每一類(lèi)民生檔案建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，是有一定難度的，涉及的技術(shù)保障因素比較多?？傮w來(lái)看，京津冀地區(qū)民生檔案的種類(lèi)、來(lái)源、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)存在差異，還沒(méi)有建立統(tǒng)一的民生檔案數(shù)據(jù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，影響了三地民生檔案共建共享的質(zhì)量[10]。

3.整合共享平臺(tái)相對(duì)獨(dú)立

北京、天津、河北各自都建立了民生檔案異地查檔服務(wù)平臺(tái)或系統(tǒng)。北京市民生檔案跨館利用系統(tǒng)整合了市館和16個(gè)區(qū)檔案館館藏婚姻登記檔案信息資源，實(shí)現(xiàn)了全市16個(gè)婚姻登記處對(duì)17個(gè)國(guó)家綜合檔案館館藏婚姻登記檔案信息的網(wǎng)絡(luò)共享[11]。天津市民生檔案館際“一站式”服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了本市全域民生檔案共享，河北省檔案館也聯(lián)合省內(nèi)各綜合檔案館搭建了查詢利用平臺(tái)。三地的民生檔案整合共享平臺(tái)相對(duì)獨(dú)立，對(duì)于民生檔案目錄或全文的整合都是在本地區(qū)之間，可以實(shí)現(xiàn)本市或本省民生檔案目錄或原文的在線檢索、查詢、瀏覽、打印等，但是缺乏一個(gè)三地之間的整合共享平臺(tái)，也沒(méi)有建立起統(tǒng)一的整合匯聚模式，整合匯聚程度還有待提高。

4.存在信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)

數(shù)字化的檔案和檔案數(shù)據(jù)系統(tǒng)是民生檔案整合和共享的重要基礎(chǔ)，否則在短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)檔案在各部門(mén)間的共享、交流和利用。但是在系統(tǒng)的構(gòu)建、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等眾多環(huán)節(jié)中，都有可能出現(xiàn)由于非法訪問(wèn)、工作人員操作不當(dāng)或技術(shù)等原因?qū)е碌拿裆鷻n案泄露甚至丟失的現(xiàn)象。民生檔案整合使三地公民對(duì)其利用更加便捷，但也擴(kuò)大了對(duì)檔案的訪問(wèn)權(quán)限、接手人員、傳輸范圍等，增加了信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)。而京津冀各地檔案館民生檔案的查詢、出證等環(huán)節(jié)尚未實(shí)現(xiàn)全流程線上辦理，在信息共享和傳遞過(guò)程中也存在著隱患。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不斷發(fā)展使我們的活動(dòng)越來(lái)越便利的今天，公眾也更加關(guān)注個(gè)人隱私問(wèn)題，民生檔案具有一定私密性和敏感性，一旦泄露，將會(huì)對(duì)公民個(gè)人甚至社會(huì)造成不良的影響。

在推進(jìn)京津冀民生檔案整合的過(guò)程中仍然存在著不足，基礎(chǔ)資源建設(shè)必須到位，需要資源的集中管理和數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。整合是為了更好地共享，所以需要建立京津冀一體的共享整合平臺(tái)，方便三地之間檔案的流轉(zhuǎn)，而共享面臨信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)，需要采取手段避免這種情況的發(fā)生。滿足這些條件才可以做到高質(zhì)量檔案資源整合，更好應(yīng)對(duì)社會(huì)需求。

四、京津冀民生檔案整合策略

（一）加大檔案收集和監(jiān)管力度

積極拓寬民生檔案收集范圍和整合力度，從檔案源頭上保障數(shù)量與質(zhì)量。把握京津冀地區(qū)開(kāi)展線上、線下民生檔案跨區(qū)域查詢服務(wù)工作的契機(jī)，認(rèn)真梳理京津冀各級(jí)國(guó)家綜合檔案館已有館藏資源，摸清館藏民生檔案的種類(lèi)和數(shù)量，加快館藏民生檔案整合和數(shù)字化進(jìn)程，結(jié)合民生檔案利用工作的實(shí)際情況，進(jìn)一步開(kāi)放各地館藏檔案資源。與人社、民政部門(mén)等重點(diǎn)涉民單位建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)其對(duì)民生檔案進(jìn)館、保管、開(kāi)放鑒定等工作的重視和理解，不斷擴(kuò)大民生檔案接收范圍；對(duì)于一些因?yàn)榭陀^因素不能及時(shí)收藏進(jìn)館的民生檔案，檔案部門(mén)要主動(dòng)采取措施，建立民生檔案登記和年檢制度，定期到涉民部門(mén)了解民生檔案保管利用情況，精準(zhǔn)掌握民生檔案的類(lèi)型、內(nèi)容、數(shù)量、數(shù)字化、保管等相關(guān)情況。

（二）統(tǒng)一民生檔案數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)

消除各地區(qū)之間民生檔案數(shù)字化建設(shè)的差異，制定統(tǒng)一的規(guī)范，做到電子檔案的有效互證。建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)總體標(biāo)準(zhǔn)，包括數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的總體框架、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)等；建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)，包括數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)建設(shè)、日常運(yùn)營(yíng)管理、使用效果測(cè)試和定期評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等；建立統(tǒng)一電子目錄著錄及交換格式，整合民生檔案管理軟件及后臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，對(duì)必著項(xiàng)內(nèi)容、字段類(lèi)型、字段長(zhǎng)度等元數(shù)據(jù)信息做出規(guī)定[12]。天津市在建設(shè)民生檔案遠(yuǎn)程服務(wù)體系時(shí)，就出臺(tái)了民生檔案共享目錄數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，供各區(qū)縣民生檔案資源建設(shè)參考。推動(dòng)各單位用專業(yè)檔案管理軟件管理電子檔案目錄，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)與系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對(duì)不同來(lái)源、不同時(shí)期的數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，確保數(shù)據(jù)之間的交互暢通，為建立京津冀統(tǒng)一的民生檔案資源管理體系和信息利用體系打下扎實(shí)基礎(chǔ)。

（三）創(chuàng)建京津冀民生檔案共享平臺(tái)

京津冀民生檔案共享平臺(tái)應(yīng)由三地檔案館牽頭建設(shè)，初創(chuàng)時(shí)需要由檔案部門(mén)和技術(shù)部門(mén)的專業(yè)人員共同組成團(tuán)隊(duì)，協(xié)作完成平臺(tái)的建設(shè)，并將平臺(tái)的使用方法形成標(biāo)準(zhǔn)化的流程。與每一個(gè)參與共建民生檔案共享平臺(tái)的檔案館建立電子數(shù)據(jù)終端，以統(tǒng)一的方式整理和上傳數(shù)據(jù)信息，匯集三地檔案館的民生檔案信息形成一個(gè)互聯(lián)互通的資源共享系統(tǒng)，通過(guò)授權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)成員單位查詢、利用、共享京津冀全域的民生檔案資源[13]。對(duì)三地檔案部門(mén)以及重點(diǎn)涉民單位的民生檔案目錄進(jìn)行整合，實(shí)行檔案目錄全部共享，有條件的部門(mén)共享全文數(shù)字化成果，通過(guò)共享平臺(tái)進(jìn)行檢索和電子出證。

（四）通過(guò)制度與技術(shù)強(qiáng)化安全保障

建立科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拿裆鷻n案整合責(zé)任追究制度來(lái)規(guī)范工作人員的行為。政府要加強(qiáng)對(duì)檔案部門(mén)工作的監(jiān)督，檔案機(jī)構(gòu)工作人員要嚴(yán)格按照規(guī)章制度進(jìn)行民生檔案的流轉(zhuǎn)及整合。對(duì)未按照相關(guān)制度和行業(yè)要求工作的單位和人員，依法依規(guī)進(jìn)行問(wèn)責(zé)和處理。對(duì)于涉及個(gè)人隱私等特殊的檔案，在進(jìn)行全文數(shù)字化過(guò)程中，可以通過(guò)簽署責(zé)任申明的方式，明確工作人員的責(zé)任和義務(wù)，確保民生檔案數(shù)據(jù)的安全。通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)時(shí)上鏈保存民生檔案信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，構(gòu)建可信可靠的流程跟蹤溯源，可以保障共享區(qū)域存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)不被篡改，避免因非法訪問(wèn)、系統(tǒng)更新等不可控因素造成的損失。在檔案信息系統(tǒng)出現(xiàn)故障時(shí)，還可以利用區(qū)塊鏈節(jié)點(diǎn)上存證的數(shù)據(jù)進(jìn)行檔案數(shù)據(jù)庫(kù)恢復(fù)。

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基金項(xiàng)目：本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“國(guó)家非物質(zhì)文化遺產(chǎn)數(shù)字檔案資源協(xié)同整合機(jī)制研究”（編號(hào)：20BTQ099）的階段性成果

作者單位：河北大學(xué)管理學(xué)院