文 劉天韻

6月20 日，市十六屆人大常委會第三次會議表決通過了《上海市健全浦東新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護制度若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），于2023 年8 月15 日起施行。這是新一屆上海市人大常委會根據全國人大常委會授權和新修訂的《中華人民共和國立法法》制定的第一部浦東新區(qū)法規(guī)，也是繼《上海市浦東新區(qū)綠色金融發(fā)展若干規(guī)定》《上海市浦東新區(qū)固體廢物資源化再利用若干規(guī)定》后，又一部圍繞綠色生態(tài)制定的浦東新區(qū)法規(guī)。

黨的二十大報告深刻指出，人與自然和諧共生是中國式現代化和人類文明新形態(tài)的重要內涵。近十年來，我國在經濟總量持續(xù)增長的同時，污染物排放持續(xù)大幅度降低。實踐表明，保護生態(tài)環(huán)境不僅不會阻礙經濟發(fā)展，而且會為經濟發(fā)展增添新動能。生態(tài)環(huán)境保護和經濟社會發(fā)展是辯證統(tǒng)一、相輔相成的，綠水青山就是金山銀山，保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力。上海一直積極貫徹黨中央、國務院決策部署，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，緊緊圍繞建設“五個中心”和具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市，從嚴壓實生態(tài)文明建設的政治責任，加快推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化。承擔著“社會主義現代化建設引領區(qū)”的核心使命，浦東新區(qū)也正在按照總書記的要求，積極構建和諧優(yōu)美生態(tài)環(huán)境，堅決打贏打好污染防治攻堅戰(zhàn)，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質量，有力推動高質量發(fā)展，不斷增強人民群眾的幸福感、獲得感和滿意度。

加強源頭預防 助力實現“雙碳”目標

2020 年9 月，我國明確提出2030 年前實現碳達峰與2060 年前實現碳中和目標。黨的二十大報告提出，“積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和”，為推進碳達峰碳中和工作提供了根本遵循。浦東正在堅持綠色發(fā)展、實現“雙碳”目標上，政府開啟“引擎”、建立平臺、企業(yè)發(fā)揮創(chuàng)新動能，向“雙碳”目標齊發(fā)力，爭當綠色領跑者。

在前期立法過程中，人大代表專程前往國網上海浦東供電公司張江科學城能源服務中心調研。在服務中心內，在一塊大屏上點選一家浦東重點企業(yè)，其碳達峰、碳中和狀況一覽無遺；同時，陸家嘴、張江、臨港等區(qū)域能源碳評估也正在生成……智慧能源“雙碳”云平臺大屏成為實時顯示浦東全域1210 平方公里“雙碳”運行情況的“全景式地圖”，而這得益于浦東新區(qū)人民政府與國網上海市電力公司合作簽署協(xié)議并上線的浦東新區(qū)能源數據平臺。作為上海首個區(qū)級能源數據平臺，該平臺將助力浦東在高質量實現綠色發(fā)展、能源安全、“雙碳”目標上發(fā)揮示范引領作用。

為健全生態(tài)環(huán)境保護源頭預防制度，《規(guī)定》創(chuàng)新性提出了制度機制，推動大氣污染物源排放清單與溫室氣體排放清單協(xié)同編制；完善碳排放管理制度，將碳排放納入環(huán)境影響評價范圍；優(yōu)化環(huán)境影響評價辦理機制，創(chuàng)新環(huán)境影響評價審批和排污許可審批同步辦理等。

堅持過程控制 防范化解各類環(huán)境隱患

自2014 年宣布“向污染宣戰(zhàn)”以來，我國空氣質量得到了大幅改善，霧霾治理取得階段性勝利，現在開始將重心轉向“看不見”的污染物。在全國兩會、“十四五”規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要中，“新污染物”成為頻頻被提及的熱詞。國家雖然未頒布與新污染物相關化學物質環(huán)境管理的專門法律法規(guī)，但2022 年5 月國務院發(fā)布了《新污染物治理行動方案》，開始系統(tǒng)地開展有毒有害化學物質環(huán)境風險篩查和評估，并將對首批列入重點管控清單的化學物進行限制和禁用。

在制定法規(guī)的征求意見座談會上，有的居民代表提出，新污染物中的一些化學物質與生活密切相關，它們普遍存在于藥品、化妝品、殺蟲劑、清潔劑等工業(yè)和日用產品中，即使數量非常少，也可能會帶來長期潛在的負面生態(tài)和健康影響，如水生動物和人類的內分泌紊亂、產生抗生素耐藥性等，影響非常大，強烈要求在浦東新區(qū)法規(guī)中對于新污染物的管控作出規(guī)定。此外，不少基層立法聯系點也提出，除了與工業(yè)生產相關的污染，還需要在浦東新區(qū)法規(guī)中進一步防治農業(yè)面源污染。

為健全生態(tài)環(huán)境保護過程控制制度，《規(guī)定》明確要求探索推行農田退水規(guī)范化管理，加強農業(yè)面源污染防治；推動建立持久性有機污染物等新污染物管控機制，加強針對新污染物全過程的管控和治理；進一步強化了企業(yè)的環(huán)保主體責任，加強對企業(yè)環(huán)境信息披露的管理等。

環(huán)境有價損害擔責 健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

在以往的一些生態(tài)環(huán)境損害事件中，公共環(huán)境利益損失往往得不到足額賠償，受損的生態(tài)環(huán)境亦得不到及時修復，從而導致“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局。

在推進生態(tài)環(huán)境損害賠償工作過程中，浦東新區(qū)生態(tài)環(huán)境局堅持制度構建與案例實踐同步開展，探索將應急處置與生態(tài)環(huán)境損害賠償建議流程有機結合，引入多方主體參與損害賠償磋商，著力推進責任人自行修復，在開展案例實踐過程中，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

作為“源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究”環(huán)境治理體系的重要一環(huán)，《規(guī)定》進一步吸收以往案例的好經驗、好做法，推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與相關制度銜接，明確了街鎮(zhèn)與各主管部門在生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中的職責分工；明確了依法登記的環(huán)保公益性組織可以應邀以磋商第三人等身份參與生態(tài)環(huán)境損害賠償工作；明確了探索生態(tài)環(huán)境損害鑒定電子化評估方式、探索建立生態(tài)環(huán)境公益基金制度、探索認購碳匯等替代性修復方式；此外，還就現場采樣、非現場技術監(jiān)測等作出探索性規(guī)定等。

加大責任追究 用最嚴格制度保護生態(tài)環(huán)境

入夏以來，許多居住在城市的居民開窗時經常會發(fā)現，交通噪聲、餐飲噪聲、施工噪聲、裝修噪聲、商業(yè)宣傳噪聲、廣場舞噪聲……這些噪聲無處不在，聲聲入耳，令人心情煩躁，屢禁不絕，有的甚至會升級為鄰里沖突和群體投訴。市民們盼望相關單位加強監(jiān)管，開展常態(tài)化治理，引導大家自覺遵守法律和道德規(guī)范，共同營造安靜的宜居環(huán)境，還公眾安寧權。

對于土壤、水、固體廢物等具有持續(xù)性的環(huán)境違法行為，相關法律法規(guī)有按日連續(xù)處罰的規(guī)定。但對于噪聲污染而言，因為沒有按日連續(xù)處罰的規(guī)定，環(huán)境執(zhí)法人員面臨兩難：如果對于居民關于噪聲污染的投訴只認定為一個違法行為予以處罰，明顯“便宜”了違法企業(yè)；如果認定為多個違法行為予以處罰，法規(guī)依據似又不明，因而心存顧慮。在實際工作中，環(huán)境執(zhí)法人員大多不得不持“謹慎”態(tài)度，即對持續(xù)性的環(huán)境違法作為一個違法行為予以處罰，對特定企業(yè)的持續(xù)性噪聲污染違法行為，至多每個月處罰一次。環(huán)境處罰人員的相關顧慮在《規(guī)定》中得到了解決。

為進一步加強生態(tài)環(huán)境違法行為的責任追究，《規(guī)定》強化了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的相關保障措施，對生態(tài)環(huán)境領域廣為關注的問題加大處罰力度；對環(huán)境數據造假也進一步提高處罰標準；對噪聲排放超標問題增設按日連續(xù)處罰規(guī)定。