高永臻，欒 鵬，李興武

(中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

按照生態(tài)文明建設(shè)總體目標(biāo)要求，開展自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)，查清各類資源的分布、范圍、面積、權(quán)屬性質(zhì)等底數(shù)和變化情況，開展科學(xué)分析和客觀評(píng)價(jià)，既是自然資源管理部門的職責(zé)所在，也是自然資源管理的重要基礎(chǔ)性工作。項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是部門預(yù)算管理改革的重要內(nèi)容，也是實(shí)施全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的預(yù)算制度的基礎(chǔ)支撐。預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)在項(xiàng)目預(yù)算編制、預(yù)算評(píng)審、資金分配、預(yù)算執(zhí)行、內(nèi)部控制、績(jī)效評(píng)價(jià)工作中發(fā)揮著重要作用。預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的合理與否能夠直接促進(jìn)或阻礙行業(yè)發(fā)展和事業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，影響項(xiàng)目實(shí)施效果和財(cái)政資金使用效益。加快推進(jìn)自然資源調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，既是提高財(cái)政資金配置效率的現(xiàn)實(shí)需要，也是更好服務(wù)自然資源管理和生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。

1 預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系

預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)是連接項(xiàng)目工作任務(wù)與經(jīng)費(fèi)支出的紐帶，是基于工作手段中的人員配備、設(shè)備配備、材料消耗和勞動(dòng)定額等技術(shù)因素和人員勞動(dòng)報(bào)酬、材料價(jià)格、固定資產(chǎn)折舊年限等經(jīng)濟(jì)因素的一種價(jià)值計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，具體表現(xiàn)為價(jià)格，是衡量項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與項(xiàng)目任務(wù)是否匹配、平衡與合理的尺子。標(biāo)準(zhǔn)水平的合理與否直接影響項(xiàng)目承擔(dān)單位消耗能否得到合理補(bǔ)償，直接影響市場(chǎng)主體的投資積極性和項(xiàng)目承擔(dān)單位積極性，從而影響工作任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵角度來(lái)說(shuō)，包括技術(shù)內(nèi)涵和經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵。技術(shù)內(nèi)涵，就是定額標(biāo)準(zhǔn)需要適應(yīng)自然資源調(diào)查生產(chǎn)組織形式、生產(chǎn)技術(shù)水平，滿足不同工作領(lǐng)域需要和各工作手段不同技術(shù)條件、工作精度的要求；經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，就是預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)需要滿足財(cái)政需要，契合政府支出經(jīng)濟(jì)分類科目的支出范圍和合理的成本費(fèi)用構(gòu)成要求。從項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)的外延角度來(lái)說(shuō)，包括規(guī)范的項(xiàng)目文本和量化的支出標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目文本在框架結(jié)構(gòu)、支出內(nèi)容、文本格式等方面要統(tǒng)一，文本中要明確項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、實(shí)施方案、項(xiàng)目支出明細(xì)等內(nèi)容。除傳統(tǒng)意義上的支出定額、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)外，將財(cái)政資金分配規(guī)范及方法等也納入支出標(biāo)準(zhǔn)范疇。

預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是深化預(yù)算管理改革，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)化的重要抓手。從2000年部門預(yù)算改革開始，為提高預(yù)算分配的公平性和合理性，我國(guó)實(shí)行“基本支出+項(xiàng)目支出”的管理模式。基本支出主要是保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)而發(fā)生的支出，項(xiàng)目支出是為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而發(fā)生的支出。簡(jiǎn)單地說(shuō)，基本支出是“養(yǎng)人”的費(fèi)用，項(xiàng)目支出是“做事”的費(fèi)用?；局С鰧?shí)行定員定額管理，支出范圍和額度具有一定剛性。項(xiàng)目支出是計(jì)劃性支出，一般實(shí)行“以收定支”。

按照財(cái)政部《中央本級(jí)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施方案》，項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)分為財(cái)政部標(biāo)準(zhǔn)和部門內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政部標(biāo)準(zhǔn)分為通用定額標(biāo)準(zhǔn)和專用定額標(biāo)準(zhǔn)。通用定額標(biāo)準(zhǔn)是指適用于所有或大多數(shù)部門的、共性的項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)，具有普遍適用性，主要由財(cái)政部負(fù)責(zé)編制；專用定額標(biāo)準(zhǔn)是指適用于特定部門、專項(xiàng)資金或?qū)ｍ?xiàng)業(yè)務(wù)項(xiàng)目，由部門負(fù)責(zé)編制。部門內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)由部門負(fù)責(zé)編制(見圖1)。

鑒于自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)項(xiàng)目資金均是以項(xiàng)目形式安排的中央部門預(yù)算，文章主要討論項(xiàng)目支出預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。

圖1 中央本級(jí)項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)體系

2 自然資源調(diào)查工作內(nèi)容

要建立某一領(lǐng)域定額標(biāo)準(zhǔn)體系，制定相應(yīng)工作預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，首先應(yīng)弄清楚該領(lǐng)域主要工作內(nèi)容。

自然資源調(diào)查是國(guó)家公益性、基礎(chǔ)性工作，涉及面廣、涵蓋領(lǐng)域?qū)挕⒎?wù)對(duì)象多、標(biāo)準(zhǔn)要求高，體系龐大且復(fù)雜，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。自然資源分類是自然資源管理的基礎(chǔ)，是開展調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的前提。自然資源管理部門和研究學(xué)者各有不同分類方法。從管理部門角度來(lái)看，《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》(自然資發(fā)〔2020〕15號(hào))中，采用以立體空間位置為基本紐帶的分層分類方法，將自然資源劃分為地表基質(zhì)層、地表覆蓋層、管理層，地表基質(zhì)層下設(shè)地下資源層。根據(jù)以上進(jìn)一步細(xì)化為土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島七類資源。從學(xué)者研究角度來(lái)看，葛良勝等按照自然資源的空間屬性，將陸域自然資源劃分為地下空間、地表空間、底層空間和管理空間。再根據(jù)各資源層所賦存的資源對(duì)象分為不同的實(shí)體類型：地下空間、礦產(chǎn)、淺表地質(zhì)層、土地、水、森林、草和濕地。綜合以上兩種分類方法，形成基于自然資源管理角度的分類(其中，陽(yáng)光、空氣、風(fēng)等其他自然資源暫不列入)，如圖2所示。

圖2 自然資源分類

3 自然資源調(diào)查預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀和問(wèn)題

3.1 預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

按照國(guó)家和財(cái)政部預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)要求，原國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局和國(guó)家測(cè)繪地理信息局一直重視預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的研制和管理。經(jīng)過(guò)多年的不懈努力，形成了一批有突破和創(chuàng)新的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，直接或間接應(yīng)用于項(xiàng)目管理，為部門項(xiàng)目預(yù)算編制和預(yù)算管理提供了基礎(chǔ)支撐，為土地調(diào)查、地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查、測(cè)繪生產(chǎn)預(yù)算資金申報(bào)提供了保障(見表1)。

表1 自然資源調(diào)查預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀(已發(fā)布)

除以上已發(fā)布預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)外，原國(guó)土資源部制定了《國(guó)土資源調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)(土地調(diào)查部分)》、原國(guó)家海洋局制定了《海洋調(diào)查預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)》，雖未正式發(fā)布，但也已經(jīng)在部門內(nèi)部使用，在部門項(xiàng)目預(yù)算管理中發(fā)揮了積極作用。

3.2 存在的問(wèn)題

上述系列預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布使用或內(nèi)部試用以來(lái)，對(duì)自然資源調(diào)查項(xiàng)目預(yù)算管理和保障項(xiàng)目順利實(shí)施發(fā)揮了重要作用，但是還存在一些問(wèn)題。

第一，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系尚不健全。按照財(cái)政部預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)最新要求和自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案，目前的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)覆蓋了大部分業(yè)務(wù)范圍，能夠滿足基本履職和項(xiàng)目支出預(yù)算管理的需要，但是仍未實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金安排項(xiàng)目的全覆蓋，仍然存在標(biāo)準(zhǔn)短缺情況。一是從預(yù)算管理階段看，只有預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，尚無(wú)概算標(biāo)準(zhǔn)；二是從調(diào)查監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)范圍看，森林、草原、水、濕地、海洋、油氣地質(zhì)調(diào)查等工作領(lǐng)域尚無(wú)正式發(fā)布的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)；三是從自然資源調(diào)查管理范圍看，信息化(數(shù)據(jù)庫(kù))建設(shè)、科學(xué)(對(duì)策)研究業(yè)務(wù)尚無(wú)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。

第二，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)修訂更新不夠及時(shí)。預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)效性非常強(qiáng)，需要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、財(cái)政體制改革和自然資源管理內(nèi)容變化，其水平和結(jié)構(gòu)也應(yīng)隨之進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，如測(cè)繪生產(chǎn)定額標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)十多年未修訂。

第三，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)管理環(huán)節(jié)的銜接還不夠緊密。一是在定額標(biāo)準(zhǔn)的“管”“用”“定”還一定程度上存在缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一思路現(xiàn)象；二是標(biāo)準(zhǔn)宣貫力度還不夠，廣大標(biāo)準(zhǔn)使用單位自覺維護(hù)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的熱情不高；三是與預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)使用過(guò)程中密切相關(guān)的預(yù)算管理制度還不健全；四是預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)研究還缺乏相應(yīng)的力量支撐。

4 自然資源調(diào)查預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系框架設(shè)計(jì)

自然資源調(diào)查預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)是一項(xiàng)艱巨的、復(fù)雜的、長(zhǎng)期性的工作。通過(guò)上述對(duì)預(yù)算定額體系內(nèi)涵、自然資源調(diào)查定額標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀和問(wèn)題的研究分析，可以認(rèn)為，需要在建立健全預(yù)算定額行政管理體系的基礎(chǔ)上，研究制定統(tǒng)一規(guī)范的項(xiàng)目文本格式；需要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和調(diào)查監(jiān)測(cè)工作技術(shù)規(guī)范要求變化制修訂基礎(chǔ)定額；需要研究制定涵蓋不同資源類型的一系列項(xiàng)目支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)；需要建立預(yù)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。

自然資源調(diào)查項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系是由各類標(biāo)準(zhǔn)組成的相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的有機(jī)整體。在梳理分析研究項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)要求基礎(chǔ)上，遵循自然資源調(diào)查業(yè)務(wù)工作特點(diǎn)和規(guī)律，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系框架如圖3所示。

總體上來(lái)說(shuō)，自然資源項(xiàng)目支出預(yù)算定額體系主要內(nèi)容包括：預(yù)算定額管理體系、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系、預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)管理信息系統(tǒng)。

第一，自然資源調(diào)查預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系要以管理體系業(yè)務(wù)平臺(tái)建設(shè)為前提。這是在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為更好開展預(yù)算定額管理工作需要著重解決的問(wèn)題。管理體系又包含管理體制、組織體系、制度體系、人才隊(duì)伍建設(shè)四個(gè)方面內(nèi)容。在這一業(yè)務(wù)管理平臺(tái)上進(jìn)行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的制定、修改、發(fā)布、使用。

第二，建立健全自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系。其任務(wù)是在當(dāng)前已有基礎(chǔ)上，研制補(bǔ)充完善包含不同類型自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作、不同技術(shù)條件、工作精度合乎技術(shù)規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的一系列預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。按照前述自然資源分類和調(diào)查工作內(nèi)容，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)包括地下空間、區(qū)域地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查、土地資源調(diào)查、森林資源調(diào)查、草原資源調(diào)查、水資源調(diào)查、濕地資源調(diào)查、海洋(海域海島)資源調(diào)查、技術(shù)研究與綜合研究等在內(nèi)的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。其中，地下空間、地質(zhì)、土地、礦產(chǎn)、海洋和林草濕地等資源調(diào)查監(jiān)測(cè)按資源門類、工作手段制定預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，技術(shù)研究與綜合研究主要是制定費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)。需要說(shuō)明的是，數(shù)據(jù)建設(shè)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政部已有通用預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)分析評(píng)價(jià)、成果及應(yīng)用預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)歸入“技術(shù)研究與綜合研究”，以費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)的形式呈現(xiàn)。

第三，建立預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)信息系統(tǒng)，為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、定額標(biāo)準(zhǔn)的研制提供業(yè)務(wù)管理平臺(tái)。并且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)水平的提高、各類調(diào)查技術(shù)規(guī)范和要求的更新，將對(duì)調(diào)查監(jiān)測(cè)生產(chǎn)組織方式和工作效率產(chǎn)生影響，繼而直接對(duì)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容和水平產(chǎn)生影響，需要借助定額管理平臺(tái)對(duì)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行跟蹤評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的順利開展。

圖3 自然資源調(diào)查預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系框架