廖英豪 楊璐濤 宋希良 沙璐明 甘文琳

摘要：數(shù)據(jù)孤島、系統(tǒng)孤立是政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)的一個普遍性難題。政務(wù)信息系統(tǒng)整合被認(rèn)為是打破這一難題、實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)向數(shù)字政府過渡的有效手段。本文以政務(wù)信息系統(tǒng)整合的技術(shù)思路為切入點(diǎn)，提出基于資源服務(wù)化、能力服務(wù)化、應(yīng)用服務(wù)化、用戶服務(wù)化、數(shù)據(jù)服務(wù)化的“五化”整合技術(shù)思路，并由此分析了廣東省深圳市某區(qū)政務(wù)信息系統(tǒng)整合的實(shí)踐案例。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù)；信息系統(tǒng)；整合共享

引言

長期以來，政務(wù)信息系統(tǒng)普遍存在數(shù)據(jù)孤島、系統(tǒng)孤立、各自為政等方面的問題。國家、省、市各級信息化部門已經(jīng)充分認(rèn)識到解決這些問題的緊迫性和重要性，先后出臺了政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案，指明了政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)的新方向，吹響了政務(wù)信息系統(tǒng)整合的新號角。隨著數(shù)字政府、智慧城市的不斷發(fā)展，解決“煙囪林立”“信息孤島”等已經(jīng)成為提升政府?dāng)?shù)字治理能力的迫在眉睫的問題。政務(wù)信息系統(tǒng)整合對于推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，提升政府服務(wù)能力水平，增強(qiáng)政府應(yīng)急處置能力，具有積極重要而突出的現(xiàn)實(shí)意義。新冠疫情的發(fā)生對全國各地、各級政府的數(shù)字治理能力和政務(wù)服務(wù)水平提出了重大的考驗(yàn)，三年來政府治理能力與新冠病毒展開了“時間賽跑”，最終取得了疫情防控的偉大勝利，但是仍舊暴露出政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)存在的很多短板，尤其是“煙囪林立”“信息孤島”等問題。造成這一問題的主要原因之一，是政務(wù)信息系統(tǒng)整合的工作還不夠徹底，對基層治理現(xiàn)代化的理解和認(rèn)識還不夠深入和全面。本文結(jié)合政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)際，從技術(shù)視角切入探討政務(wù)信息系統(tǒng)整合的推進(jìn)思路。

1. 政務(wù)信息系統(tǒng)整合的現(xiàn)狀

2017年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》，指出政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)還存在“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”的全局性、根本性問題，要求按照統(tǒng)一工程規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一備案管理、統(tǒng)一審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)一評價體系“五個統(tǒng)一”的總體原則，有效推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享，切實(shí)避免各自為政、自成體系、重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)[1]。

自國務(wù)院推出政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案五年來，全國各地在結(jié)合自身電子政務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上相繼開展了政務(wù)信息系統(tǒng)整合工作。在計(jì)算資源建設(shè)方面，廣東省建設(shè)了“1+N+M”的數(shù)字政府全省一片云，支撐全省數(shù)字政府建設(shè)的資源整合、管運(yùn)分離、業(yè)務(wù)支撐等工作；在業(yè)務(wù)系統(tǒng)整合方面，浙江省推出全省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上服務(wù)集中提供，政務(wù)信息集中公開[2]；在數(shù)據(jù)共享方面，上海在2016年發(fā)布《上海市政務(wù)數(shù)據(jù)共享管理辦法》之后，于2023年又發(fā)布了《上海市公共數(shù)據(jù)共享實(shí)施辦法（試行）》，推動全社會的數(shù)據(jù)共享和有序開放。

然而隨著整合工作的不斷深入，政務(wù)信息系統(tǒng)的整合工作逐漸步入深水區(qū)，相比基礎(chǔ)平臺、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)等方面的整合，業(yè)務(wù)的整合才是政務(wù)信息系統(tǒng)整合的難點(diǎn)。幾年來，政務(wù)信息系統(tǒng)不斷地建設(shè)，同時又不斷地被清理、整合。做好更深一步的政務(wù)信息系統(tǒng)整合工作，對統(tǒng)籌電子政務(wù)建設(shè)、推動政府?dāng)?shù)字治理、建設(shè)數(shù)字政府、實(shí)現(xiàn)智慧城市有著重要的作用。

2. 政務(wù)信息系統(tǒng)整合的技術(shù)思路

政務(wù)信息系統(tǒng)整合需要有頂層設(shè)計(jì)的架構(gòu)理念以及整體推進(jìn)的實(shí)施方法和步驟，結(jié)合當(dāng)前政務(wù)信息系統(tǒng)整合的研究成果，以及全國各地智慧城市和數(shù)字政府建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，通過對政務(wù)信息系統(tǒng)整合的技術(shù)方法進(jìn)行有效分析，在推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合的過程中，可以從資源服務(wù)化、能力服務(wù)化、應(yīng)用服務(wù)化、用戶服務(wù)化、數(shù)據(jù)服務(wù)化等五個方面推進(jìn)開展。

2.1 基于資源服務(wù)化的信息系統(tǒng)整合

政務(wù)信息系統(tǒng)資源服務(wù)化中的資源主要是指在政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)過程中所需的計(jì)算資源、內(nèi)存資源、存儲資源、網(wǎng)絡(luò)資源、安全防護(hù)資源等系統(tǒng)基礎(chǔ)建設(shè)所需的資源，通常以硬件基礎(chǔ)資源為主，同時借助相關(guān)專業(yè)軟件對硬件基礎(chǔ)資源進(jìn)行管理。資源服務(wù)化是指通過信息技術(shù)將底層的硬件基礎(chǔ)資源進(jìn)行封裝，以服務(wù)的形式對外提供相關(guān)資源，用戶無須考慮硬件資源的搭建和運(yùn)維問題。

政務(wù)信息系統(tǒng)資源服務(wù)化通常以政務(wù)云計(jì)算資源為基礎(chǔ)，輔以相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)和安全資源，最終形成政務(wù)信息系統(tǒng)的整體資源體系。資源服務(wù)化是政務(wù)信息系統(tǒng)整合的基礎(chǔ)，通過資源服務(wù)化可以實(shí)現(xiàn)資源可調(diào)度、彈性可擴(kuò)展、租戶可隔離，有效避免信息系統(tǒng)小、散的不利因素，為政務(wù)信息系統(tǒng)提供安全穩(wěn)定、高效可靠的底層支撐服務(wù)[3]。此外，政務(wù)信息系統(tǒng)資源服務(wù)化通過分時使用的機(jī)制，還可以大大提高基礎(chǔ)硬件資源的有效利用率。同時，通過加強(qiáng)對基礎(chǔ)資源的有效維護(hù)和管理，可以大大減少底層硬件資源的建設(shè)和維護(hù)成本，使系統(tǒng)開發(fā)用戶或公司全身心地投入系統(tǒng)建設(shè)和業(yè)務(wù)流程中。

2.2 基于能力服務(wù)化的信息系統(tǒng)整合

政務(wù)信息系統(tǒng)能力服務(wù)化中的能力主要是指在政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)過程中所需的身份認(rèn)證、訪問控制、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)管理、統(tǒng)計(jì)報表等信息系統(tǒng)建設(shè)所需的軟件支撐能力，通常以專業(yè)化系統(tǒng)或平臺為主，同時匹配系統(tǒng)或平臺的服務(wù)能力接口。能力服務(wù)化是指通過信息技術(shù)將信息系統(tǒng)建設(shè)所需的基礎(chǔ)軟件能力進(jìn)行封裝，通過業(yè)務(wù)接口以服務(wù)的形式對外提供相關(guān)能力服務(wù)，用戶無須考慮基礎(chǔ)能力平臺的搭建和運(yùn)維問題。

政務(wù)信息系統(tǒng)能力服務(wù)化通常以用戶中心、身份認(rèn)證為基礎(chǔ)，以數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)看板為補(bǔ)充，最終形成政務(wù)信息系統(tǒng)的整體能力服務(wù)體系。能力服務(wù)化是政務(wù)信息系統(tǒng)整合的支柱，通過能力服務(wù)化可以使相對松散的信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)有效聚合，可以有效減少系統(tǒng)建設(shè)的工作量，提高信息系統(tǒng)的安全管理能力。能力服務(wù)化需要保證能力系統(tǒng)或平臺的高穩(wěn)定性和高可靠性，同時，還需要具備高開放性，能夠有效兼容各種軟件產(chǎn)品和架構(gòu)，此外，能力服務(wù)接口需要盡量簡單易懂，方便對接的實(shí)現(xiàn)。

2.3 基于應(yīng)用服務(wù)化的信息系統(tǒng)整合

政務(wù)信息系統(tǒng)應(yīng)用服務(wù)化中的應(yīng)用也可以稱為業(yè)務(wù)，主要是指在政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)過程中所需的電子郵件、統(tǒng)一通信、視頻會議、政民互動、政務(wù)督查等信息系統(tǒng)建設(shè)所需的通用型的應(yīng)用或業(yè)務(wù)支撐服務(wù)，通常以通用的業(yè)務(wù)場景為主，在能力系統(tǒng)或平臺的支撐下與專業(yè)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)相融合。應(yīng)用服務(wù)化是指通過信息技術(shù)將信息系統(tǒng)建設(shè)所需的通用型的應(yīng)用系統(tǒng)或業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行封裝，通過系統(tǒng)接口以服務(wù)的形式對外提供相關(guān)服務(wù)，用戶無須考慮該應(yīng)用系統(tǒng)的搭建和運(yùn)維問題。

政務(wù)信息系統(tǒng)應(yīng)用服務(wù)化通常以業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)場景認(rèn)證為基礎(chǔ)，將遍布在各個部門的業(yè)務(wù)場景進(jìn)行“抽絲剝繭”，提取共性的通用型業(yè)務(wù)應(yīng)用場景進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)，最終形成政務(wù)信息系統(tǒng)的業(yè)務(wù)應(yīng)用服務(wù)體系。應(yīng)用服務(wù)化是政務(wù)信息系統(tǒng)整合的支撐，需要破除各部門獨(dú)自建設(shè)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的傳統(tǒng)觀念，需要有整體“一盤棋”的思想，通過應(yīng)用服務(wù)化可以使各信息系統(tǒng)形成一個有效的整體，有效縮減信息系統(tǒng)的整體數(shù)量，進(jìn)而可以大大減少信息化的整體投入。應(yīng)用服務(wù)化需要對各業(yè)務(wù)場景、業(yè)務(wù)流程進(jìn)行充分理解和分析，尋找其中的共性部分，形成一套完整的業(yè)務(wù)閉環(huán)。應(yīng)用服務(wù)化和能力服務(wù)化最主要的區(qū)別就是是否能夠形成業(yè)務(wù)閉環(huán)。

2.4 基于用戶服務(wù)化的信息系統(tǒng)整合

政務(wù)信息系統(tǒng)用戶服務(wù)化中的用戶是指在政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)過程中面對的居民、群眾、領(lǐng)導(dǎo)、工作人員、維護(hù)人員、專班人員等信息系統(tǒng)建設(shè)所需面對的用戶群體，通常以內(nèi)部用戶和外部用戶為主，結(jié)合用戶的職務(wù)、工作屬性、工作崗位等特征進(jìn)行細(xì)分。用戶服務(wù)化是指通過信息技術(shù)將特定用戶群體所需要使用的業(yè)務(wù)系統(tǒng)或功能模塊進(jìn)行有效集成或封裝，通過統(tǒng)一用戶交互的方式提供相關(guān)服務(wù)，使系統(tǒng)用戶無須考慮后端各應(yīng)用系統(tǒng)和功能的融合問題。

政務(wù)信息系統(tǒng)用戶服務(wù)化通常以用戶特征為基礎(chǔ)，將此用戶特征下所有用戶所需要使用的信息系統(tǒng)進(jìn)行集成，本質(zhì)上是信息系統(tǒng)用戶交互界面的集成，最終形成政務(wù)信息系統(tǒng)基于用戶的服務(wù)體系。用戶服務(wù)化是政務(wù)信息系統(tǒng)整合的本質(zhì)，信息系統(tǒng)建設(shè)的本質(zhì)就是為使用者提供便利和較好的用戶體驗(yàn)，需要真正了解各個用戶特征下每個用戶群體的真正需求，需要將信息系統(tǒng)“建設(shè)”的思想轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”的思想，通過用戶服務(wù)化可以使用戶感知各信息系統(tǒng)已經(jīng)形成一個有效整體，可以大大提高用戶好感度。用戶服務(wù)化需要對用戶的需求進(jìn)行充分理解和分析，將跨系統(tǒng)的需求進(jìn)行有效集成。

2.5 基于數(shù)據(jù)服務(wù)化的信息系統(tǒng)整合

政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)服務(wù)化中的數(shù)據(jù)是指在政務(wù)信息系統(tǒng)使用過程中所產(chǎn)生的與業(yè)務(wù)流程和場景有關(guān)的系統(tǒng)數(shù)據(jù)，通常以政務(wù)數(shù)據(jù)為主、公共數(shù)據(jù)為輔。數(shù)據(jù)服務(wù)化是指通過信息技術(shù)將某一業(yè)務(wù)場景或流程中的數(shù)據(jù)進(jìn)行封裝，使系統(tǒng)用戶無須考慮數(shù)據(jù)的采集方式或數(shù)據(jù)類型等數(shù)據(jù)特征的融合問題。政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)服務(wù)化通常以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，將采集、共享等數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)階段的需求按照用戶特征下所有用戶所需要使用的信息系統(tǒng)進(jìn)行集成，本質(zhì)上是信息系統(tǒng)用戶交互界面的集成，最終形成政務(wù)信息系統(tǒng)基于數(shù)據(jù)的服務(wù)體系。

數(shù)據(jù)服務(wù)化是政務(wù)信息系統(tǒng)整合的核心，是解決信息系統(tǒng)用戶尤其是基層工作人員在工作中重復(fù)采集數(shù)據(jù)、重復(fù)處理數(shù)據(jù)等重復(fù)性問題的根本。在某種程度上，其他的信息系統(tǒng)整合方式也是將特定類型的數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享，但數(shù)據(jù)服務(wù)化與其不同的地方在于以數(shù)據(jù)為根本，尤其是通過流程機(jī)器人、仿真機(jī)器人、自動化爬蟲等信息技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)跨層級、跨網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)共享，在解決基層工作人員的業(yè)務(wù)場景時會有較好的業(yè)務(wù)效果。數(shù)據(jù)服務(wù)化往往需要有針對性地開發(fā)，一般通用性較差，一旦數(shù)據(jù)發(fā)生變化都需要適時做出適當(dāng)調(diào)整，有時會需要一部分人工操作才能完成整個數(shù)據(jù)服務(wù)閉環(huán)。

3. 廣東省深圳市某區(qū)的政務(wù)信息系統(tǒng)整合實(shí)踐

通過對廣東省深圳市某區(qū)近三年智慧城市和數(shù)字政府推進(jìn)過程中，政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)和整合的實(shí)踐工作進(jìn)行分析，該區(qū)按照“四新三網(wǎng)”，即“大平臺新能力、大系統(tǒng)新應(yīng)用、大數(shù)據(jù)新內(nèi)核、優(yōu)服務(wù)新體驗(yàn)”理念（如圖1），圍繞“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)協(xié)同”開展政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)和整合工作。

在資源服務(wù)化方面：統(tǒng)一建設(shè)了基于ARM平臺的政務(wù)云（二期）公共計(jì)算平臺，統(tǒng)籌建設(shè)和維護(hù)了全轄區(qū)約6000芯公里政務(wù)光纖網(wǎng)絡(luò)，通過整合政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)絡(luò)安全設(shè)備維護(hù)和管理工作建立了統(tǒng)一安全運(yùn)維管理中心，下一步還將計(jì)劃推進(jìn)統(tǒng)一密碼改造支撐中心來支撐政務(wù)信息系統(tǒng)的密碼應(yīng)用改造工作。通過基礎(chǔ)資源的有效整合，該區(qū)大大減少了信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)成本，提高了整體的網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)能力，為信息系統(tǒng)建設(shè)提供了有效的支撐。

在能力服務(wù)化方面：基于視頻共享建設(shè)了視頻AI能力平臺，為全區(qū)政務(wù)應(yīng)用提供視頻AI能力。基于全市基礎(chǔ)地理時空數(shù)據(jù)信息，建設(shè)了區(qū)域基礎(chǔ)地理時空云信息平臺，為全區(qū)政務(wù)系統(tǒng)提供底層的空間數(shù)據(jù)信息。基于全區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一用戶中心，建設(shè)了全區(qū)統(tǒng)一身份認(rèn)證平臺，實(shí)現(xiàn)了所有政務(wù)信息系統(tǒng)用戶的統(tǒng)一認(rèn)證和統(tǒng)一維護(hù)。通過能力平臺的統(tǒng)一建設(shè)，該區(qū)有效克服了信息系統(tǒng)建設(shè)分散投資、低水平重復(fù)建設(shè)的各種問題，通過引入市場主流先進(jìn)的技術(shù)理念，提高了整體信息化建設(shè)水平。

在應(yīng)用服務(wù)化方面：推廣了全市政務(wù)郵箱平臺；建設(shè)了匯集網(wǎng)格管理、民生訴求、政務(wù)熱線、政民互動、網(wǎng)絡(luò)安全等事件信息的統(tǒng)一事件分撥平臺；統(tǒng)一部署了政務(wù)網(wǎng)絡(luò)的政務(wù)云文檔，用于公文的協(xié)同草擬和編輯；建設(shè)了政務(wù)數(shù)據(jù)協(xié)同平臺，用于支撐業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的跨部門協(xié)同維護(hù)。通過應(yīng)用服務(wù)的統(tǒng)一建設(shè)和推廣，該區(qū)在政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)方面不僅有效整合同類型相似的業(yè)務(wù)，而且在整合業(yè)務(wù)的同時完成了數(shù)據(jù)的高質(zhì)量匯聚，通過對應(yīng)用服務(wù)的整合，大大降低了軟件信息系統(tǒng)的投入經(jīng)費(fèi)，也使得應(yīng)用服務(wù)的建設(shè)更加集中，更加完善。

在用戶服務(wù)化方面：打造移動端小程序和微信公眾號等政務(wù)新媒體，實(shí)現(xiàn)移動端對外用戶的應(yīng)用集中；建設(shè)了政務(wù)微信，實(shí)現(xiàn)移動端對內(nèi)用戶的應(yīng)用集中；對PC端政府在線進(jìn)行了進(jìn)一步集約化建設(shè)，建設(shè)了PC對內(nèi)用戶的統(tǒng)一政務(wù)門戶，開展了大屏端對內(nèi)用戶的智慧城市指揮中心建設(shè)。通過面向用戶的服務(wù)統(tǒng)一，該區(qū)對所有對外門戶進(jìn)行了集約化建設(shè)，整合原有的各類政務(wù)信息系統(tǒng)，大大提高了用戶體驗(yàn)，獲得了較高的用戶評價。

在數(shù)據(jù)服務(wù)化方面：深化擴(kuò)展了政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享交換平臺，優(yōu)化了部門間政務(wù)數(shù)據(jù)共享路徑和方式；建設(shè)了政務(wù)數(shù)據(jù)綜合治理平臺，為各部門提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理工具；創(chuàng)新了政務(wù)數(shù)據(jù)采集表單維護(hù)平臺，實(shí)現(xiàn)了政務(wù)數(shù)據(jù)的多元化采集和維護(hù)；整合了全區(qū)域的視頻資源，建設(shè)了視頻共享云平臺；整合各信息系統(tǒng)的用戶體系，建設(shè)了全區(qū)的統(tǒng)一用戶中心，實(shí)現(xiàn)所有系統(tǒng)用戶統(tǒng)一管理。通過數(shù)據(jù)整合對外統(tǒng)一提供服務(wù)的方法，該區(qū)在解決基層工作人員多頭采集、重復(fù)采集等問題上得到了較大的優(yōu)化。

結(jié)語

政務(wù)信息系統(tǒng)整合不僅是電子政務(wù)發(fā)展到現(xiàn)階段的必然產(chǎn)物，更是當(dāng)前提升政府治理能力和公共服務(wù)水平的有效途徑[4]。在政務(wù)信息系統(tǒng)整合的過程中，明確的技術(shù)思路和技術(shù)路線僅僅是推動系統(tǒng)整合工作的一部分，還需要有良好的制度、體制、機(jī)制做保障，同樣也需要有大量政府資金的投入，在推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合過程中，各地方還是需要根據(jù)各自特點(diǎn)和自身情況，有計(jì)劃開展。當(dāng)然這也不是一朝一夕的工作，不能以眼前的功利心態(tài)看待政務(wù)信息系統(tǒng)的長期整合工作。

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作者簡介：廖英豪，碩士研究生，高級工程師，研究方向：電子政務(wù)、數(shù)字政府、智慧城市。