李韻石

近日，《關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的反壟斷指南（征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)“意見(jiàn)稿”）向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)工作結(jié)束。該意見(jiàn)稿由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局起草，目的在于增強(qiáng)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（下稱(chēng)“反壟斷法”）的適用性，防止行業(yè)協(xié)會(huì)成為壟斷牽頭人，預(yù)防和制止行業(yè)協(xié)會(huì)從事反壟斷法禁止的行為，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方面的積極作用。

避免從事三種高風(fēng)險(xiǎn)行為

對(duì)此，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)陳兵近日在接受《法人》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，行業(yè)協(xié)會(huì)本應(yīng)是避免行業(yè)壟斷的吹哨人和監(jiān)督人。但由于協(xié)會(huì)特定地位及內(nèi)部管理體系漏洞、合規(guī)管理體系缺失等原因，部分行業(yè)協(xié)會(huì)成為行業(yè)壟斷的牽頭人和組織者。為防止協(xié)會(huì)參與壟斷行為，反壟斷法于2022年進(jìn)行了修訂，其中第二十一條規(guī)定，行業(yè)協(xié)會(huì)不得組織本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為。

“從立法體系上看，該條強(qiáng)調(diào)禁止行業(yè)協(xié)會(huì)組織本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成該壟斷協(xié)議章節(jié)所列舉行為，但未明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)參與壟斷的具體行為?！?月18日，德恒律師事務(wù)所反壟斷業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人丁亮律師接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，意見(jiàn)稿總則明確了行業(yè)協(xié)會(huì)的定義，要求行業(yè)協(xié)會(huì)不得違反反壟斷法，從事排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為。如果行業(yè)協(xié)會(huì)是經(jīng)營(yíng)者則不能從事壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位行為及違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中。

丁亮介紹，意見(jiàn)稿在壟斷協(xié)議部分明確了組織達(dá)成壟斷協(xié)議的方式，包括協(xié)會(huì)章程、規(guī)則、決定、通知、意見(jiàn)、標(biāo)準(zhǔn)、自律公約、協(xié)議、決議、紀(jì)要、備忘錄以及協(xié)調(diào)一致行為；明確了懲戒獎(jiǎng)勵(lì)措施，包括設(shè)置入會(huì)要求、沒(méi)收保證金、設(shè)定違約金、限制會(huì)員權(quán)益、取消會(huì)員資格、通報(bào)批評(píng)、聯(lián)合抵制、暫停經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、與會(huì)員獎(jiǎng)優(yōu)評(píng)先掛鉤、第三方監(jiān)督、搭建監(jiān)督平臺(tái)、設(shè)立監(jiān)督專(zhuān)班等。

此外，意見(jiàn)稿明確了三種行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)避免從事以下高風(fēng)險(xiǎn)行為：推動(dòng)本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者交換、討論競(jìng)爭(zhēng)性敏感信息或者通報(bào)競(jìng)爭(zhēng)性敏感信息；發(fā)布行業(yè)內(nèi)指導(dǎo)價(jià)、基準(zhǔn)價(jià)、參考價(jià)、推薦價(jià)、預(yù)測(cè)價(jià)等具有引導(dǎo)性的價(jià)格，或者制定供本行業(yè)經(jīng)營(yíng)者參考的價(jià)格計(jì)算公式；發(fā)布不實(shí)或者夸大的成本趨勢(shì)、供求狀況等市場(chǎng)行情信息。

丁亮對(duì)記者說(shuō)：“意見(jiàn)稿的細(xì)化規(guī)定為反壟斷法適用性提供了補(bǔ)充和完善。”

加強(qiáng)內(nèi)部合規(guī)管理

“行業(yè)協(xié)會(huì)是指同行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)者為促進(jìn)共同利益而自愿組成的非營(yíng)利性組織，具有代表行業(yè)與政府溝通、組織資訊交流、公布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等基本功能?！?月16日，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授王宗玉向記者介紹，行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展壯大與社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、政府治理水平及民眾權(quán)利意識(shí)的發(fā)展密不可分。

改革開(kāi)放初期，中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)在組織管理、人員經(jīng)費(fèi)方面高度依賴(lài)政府。隨著時(shí)間推移以及市場(chǎng)需求，中國(guó)出現(xiàn)了由企業(yè)家主導(dǎo)創(chuàng)立的行業(yè)協(xié)會(huì)和政府支持下由企業(yè)家創(chuàng)建的行業(yè)協(xié)會(huì)。

“長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)主要特征是雙重管理體制，其成立首先需經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門(mén)審查同意，而后到民政部門(mén)登記注冊(cè)，并且遵循一業(yè)一會(huì)、一地一會(huì)原則。”王宗玉告訴記者，行業(yè)協(xié)會(huì)雙重管理有利于提高行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)威，切實(shí)起到管理作用，但同時(shí)也存在弊端。很多行業(yè)協(xié)會(huì)從行政主管機(jī)構(gòu)脫胎而來(lái)，行政部門(mén)負(fù)責(zé)人兼任行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，政會(huì)不分。因此，雙重管理體制導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)具有較強(qiáng)行政依附性，一些行業(yè)協(xié)會(huì)參與到行政壟斷中。

近年來(lái)，多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)因組織達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議被處罰。行業(yè)協(xié)會(huì)頻頻違法參與或組織會(huì)員單位從事法律所禁止的壟斷行為，充分暴露了行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理問(wèn)題。

記者查閱國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《中國(guó)反壟斷執(zhí)法年度報(bào)告（2022）》發(fā)現(xiàn)，2020年，中國(guó)共查處涉行業(yè)協(xié)會(huì)壟斷協(xié)議案7件，涉案企業(yè)92家，實(shí)施經(jīng)濟(jì)處罰7764萬(wàn)元；2021年，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法查處江西豐城預(yù)拌混凝土協(xié)會(huì)及其會(huì)員企業(yè)達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議案、山東淄博聯(lián)和水泥企業(yè)管理有限公司及相關(guān)企業(yè)達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議案、重慶市豐都縣兩家商砼生產(chǎn)企業(yè)達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議案，涉及一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)、18家企業(yè)。三起案件罰沒(méi)款合計(jì)5.37億元，約占全年壟斷協(xié)議案件罰沒(méi)款的1/3；2022年，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)立案調(diào)查壟斷協(xié)議案件18件，辦結(jié)16件，罰沒(méi)金額合計(jì)5.69億元，涉及4個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)。

為此，意見(jiàn)稿提出，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)借助連接政府與經(jīng)營(yíng)主體的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)和支持行業(yè)協(xié)會(huì)充分發(fā)揮自律職能，加強(qiáng)自身反壟斷合規(guī)建設(shè)，采取行業(yè)規(guī)則、公約及市場(chǎng)自治規(guī)則等方式，指導(dǎo)、幫助會(huì)員建立健全反壟斷合規(guī)管理制度，盡早識(shí)別、防范壟斷風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)，意見(jiàn)稿鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)建立有效的反壟斷合規(guī)管理制度，或者在現(xiàn)有合規(guī)管理制度中加強(qiáng)反壟斷合規(guī)管理，采取包括但不限于以下措施：制定反壟斷合規(guī)行為準(zhǔn)則，建立反壟斷合規(guī)承諾機(jī)制，設(shè)置反壟斷合規(guī)部門(mén)或者人員，建立反壟斷合規(guī)獎(jiǎng)懲制度，加強(qiáng)反壟斷合規(guī)培訓(xùn)。行業(yè)協(xié)會(huì)可以根據(jù)法律規(guī)定、行業(yè)特征、市場(chǎng)情況等識(shí)別現(xiàn)實(shí)和潛在的反壟斷風(fēng)險(xiǎn)，采取相應(yīng)預(yù)防措施。

行業(yè)協(xié)會(huì)是否為經(jīng)營(yíng)者？

“雖然意見(jiàn)稿增加了反壟斷法適用性，但有些問(wèn)題仍沒(méi)有說(shuō)清，需進(jìn)一步深度思考和完善規(guī)定。首要問(wèn)題是行業(yè)協(xié)會(huì)是否是經(jīng)營(yíng)者?！倍×翆?duì)記者表示，反壟斷法規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)的自然人、法人和非法人組織。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，即使協(xié)會(huì)不以營(yíng)利為目的，如果其參與相關(guān)商品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者提供服務(wù)，就有可能構(gòu)成經(jīng)營(yíng)者。其中，引起的兩個(gè)問(wèn)題是：行業(yè)協(xié)會(huì)的行為是否是其獨(dú)立行為；如果對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)行為進(jìn)行高額處罰是否存在重復(fù)處罰或過(guò)度處罰的問(wèn)題。

丁亮表示，如果行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合抵制交易的決定、通知、意見(jiàn)由協(xié)會(huì)會(huì)員通過(guò)表決機(jī)制集體決定，并通過(guò)協(xié)會(huì)平臺(tái)發(fā)布，是否可以認(rèn)為相關(guān)壟斷協(xié)議行為由會(huì)員單位達(dá)成并實(shí)施，而協(xié)會(huì)平臺(tái)只是一個(gè)工具而沒(méi)有獨(dú)立行為？丁亮認(rèn)為，如果行業(yè)協(xié)會(huì)沒(méi)有獨(dú)立行為，其不能被認(rèn)為是經(jīng)營(yíng)者。

關(guān)于重復(fù)處罰，丁亮還表示，參與聯(lián)合抵制交易的經(jīng)營(yíng)者已被反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)處罰，如果對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)按照其營(yíng)收的1%至10%進(jìn)行處罰，其罰款最終仍要轉(zhuǎn)嫁給會(huì)員企業(yè)承擔(dān)，導(dǎo)致一個(gè)經(jīng)營(yíng)者就一個(gè)行為繳納兩次罰款的可能。

此外，行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部通常按照過(guò)半數(shù)通過(guò)的方式進(jìn)行表決，如果一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員沒(méi)有參加投票或投反對(duì)票、棄權(quán)票，在對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)高額處罰時(shí)，協(xié)會(huì)很可能將處罰均攤給會(huì)員。

“這種情況下，對(duì)沒(méi)有參加投票或投反對(duì)票、棄權(quán)票的會(huì)員，是否存在過(guò)度處罰問(wèn)題？”丁亮表示，國(guó)家正在逐步加大對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)壟斷行為的管理力度，但有些規(guī)定仍需進(jìn)一步細(xì)化，以避免存在漏洞。

（責(zé)編王茜）