向鵬成，王宇迪，羅 蕓

（1. 重慶大學(xué)管理科學(xué)與房地產(chǎn)學(xué)院，重慶 400045； 2. 重慶大學(xué)建設(shè)經(jīng)濟(jì)與管理研究中心，重慶 400045）

0 引 言

當(dāng)前，全球新冠肺炎疫情仍在蔓延，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇脆弱，氣候變化挑戰(zhàn)突出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)任務(wù)極為繁重艱巨。黨中央認(rèn)為，從容應(yīng)對(duì)百年變局和世紀(jì)疫情，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展，必須著眼國(guó)家重大戰(zhàn)略需要，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤(pán)、做好“三農(nóng)”工作，持續(xù)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧。而水利建設(shè)會(huì)促進(jìn)內(nèi)需擴(kuò)大、增加工程所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力［1］。同時(shí)，根據(jù)2022 年年初出臺(tái)的中央一號(hào)文件［2］指示，應(yīng)“通過(guò)提升用水效率、發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)，穩(wěn)定糧食播種面積”?，F(xiàn)有研究表明，在影響糧食生產(chǎn)的諸要素中，充足的水是關(guān)鍵的因素之一。因此，水利工程的建設(shè)、運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。

但在實(shí)際的管護(hù)中，由于小型水利工程的后期管護(hù)一直實(shí)行“誰(shuí)受益、誰(shuí)管理”的原則，在大集體時(shí)代主要由集體出資、出勞，進(jìn)行日常維護(hù)。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包到戶后，我國(guó)部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)名存實(shí)亡，小型水利處于無(wú)足額管護(hù)資金、無(wú)明確管理人員、無(wú)有效監(jiān)管機(jī)制的“三無(wú)”狀態(tài)，嚴(yán)重影響了原有的小型水利工程作用的發(fā)揮；而近年來(lái)新修的水利工程，也存在“重建輕管”的現(xiàn)象，同樣由于沒(méi)有建立有效的管理和監(jiān)督機(jī)制，工程有效使用壽命時(shí)間短，一是造成了工程重復(fù)建設(shè)，形成財(cái)政資金及群眾籌集的資金的浪費(fèi)；二是影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活及農(nóng)村的健康發(fā)展，阻礙了農(nóng)村奔小康的進(jìn)程；三是“修建—無(wú)人管理—損壞—又修建”的惡性循環(huán)，在群眾心中留下不良印象，對(duì)政府的公信力形成負(fù)面影響。因此，探索農(nóng)村小型水利工程的后期管護(hù)機(jī)制，在當(dāng)前具有現(xiàn)實(shí)意義。

本文力求以重慶農(nóng)村小型水利工程為對(duì)象，根據(jù)農(nóng)村小型水利工程后期管護(hù)的特點(diǎn)，在傳統(tǒng)的幾種農(nóng)村小型水利工程的管理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前多中心理論、公共管理理論、公共服務(wù)理論等，尋找能夠契合農(nóng)村小型水利工程特點(diǎn)，且既具有市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)越性、又能兼顧公眾利益的運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)、私人部門(mén)、用戶三方共贏，以達(dá)到人力、財(cái)力總投入最小而社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益之和最大化的目的，為解決目前在各地農(nóng)村廣泛存在的、因小型水利工程管護(hù)不當(dāng)而使用年限較短的問(wèn)題提供決策參考。

1 文獻(xiàn)回顧

國(guó)外沒(méi)有專門(mén)針對(duì)“農(nóng)田水利”的研究，與之大致相對(duì)應(yīng)的概念為“農(nóng)業(yè)灌溉與排水”。BUCHANAN 和GOLDUP［3］認(rèn)為，在發(fā)展中國(guó)家，受農(nóng)村商業(yè)發(fā)展發(fā)育不良、投資強(qiáng)度不足的影響，基礎(chǔ)設(shè)施投資較為落后。MOLLINGA［4］等人指出，發(fā)展中國(guó)家農(nóng)田水利管理上付出的努力收獲甚微，要打破僵局的根本在于政策與體制的轉(zhuǎn)換。但何種體制改革才能有效提高農(nóng)業(yè)水利工程的使用效率，學(xué)者卻有不同的看法。有的認(rèn)為應(yīng)該完全的市場(chǎng)化，可以有效提高效率。MEINZEN-DICK［5］經(jīng)過(guò)研究得出水利經(jīng)營(yíng)權(quán)私有化改革，可以有效地提高水利工程效用，因此農(nóng)業(yè)水利應(yīng)實(shí)行較徹底的市場(chǎng)化。KESSIDES［6］指出，包括小型水利設(shè)施在內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，在引入私人組織后，能實(shí)現(xiàn)完全競(jìng)爭(zhēng)，這將成為基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)制度改革的重要措施。另一些學(xué)者則認(rèn)為，受農(nóng)業(yè)水利工程的特殊性影響，應(yīng)由政府主導(dǎo)私人或農(nóng)民合作用水組織參與。GHOLIKANDI［7］提出應(yīng)通過(guò)水利財(cái)政支出帶動(dòng)私人參與和世界銀行貸款來(lái)解決水利投入不足。ALY et al.［8］對(duì)是否加入農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的農(nóng)戶進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶加入?yún)f(xié)會(huì)能夠?qū)δ┘?jí)渠系的管理起到促進(jìn)作用。為了更好地治理，大部分學(xué)者、組織機(jī)構(gòu)經(jīng)研究后指出應(yīng)該通過(guò)激勵(lì)農(nóng)戶的參與，提高管理效率。OSTROM［9］認(rèn)為政府是有限理性的，同時(shí)信息不對(duì)稱和監(jiān)督機(jī)制的缺失同樣會(huì)引起政府失靈，并指出多中心治理機(jī)制雖比政府及市場(chǎng)對(duì)管理共享性資源更有效，但該類資源具有排他性困難等特性，因此，在管理制度的設(shè)計(jì)與安排上，必須特別留意解決四大問(wèn)題。世界水理事會(huì)、世界銀行等組織也認(rèn)為，農(nóng)民作為使用者參與到水資源管理中來(lái)，是管好水資源最重要的因素。只有建立合理的參與機(jī)制，提高參與者的參與意識(shí)，才是實(shí)現(xiàn)最有效的參與式管理模式的途徑。MEKEYI 和KEREMANE［10］認(rèn)為由政府統(tǒng)一管理水資源已不再是最佳模式，但如果要改進(jìn)這一模式，則需要做好農(nóng)戶也愿意參與并遵守的制度安排。RABY［11］、GROENFELDT和SVENDSEN［12］從實(shí)證研究的角度，證明國(guó)家的灌區(qū)水管理制度改革的成功主要是依賴當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的積極參與，例如墨西哥和菲律賓等國(guó)水管理制度的改革。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)如何更好管護(hù)農(nóng)村水利工程進(jìn)行了討論。陳海濤等［13］針對(duì)引水灌溉工程最為核心得輸水調(diào)度業(yè)務(wù)進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究，發(fā)現(xiàn)在調(diào)度制度、調(diào)度人員、調(diào)度技術(shù)及調(diào)度協(xié)調(diào)方面存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。胡繼連等［14］對(duì)山東省農(nóng)田水利產(chǎn)業(yè)化的實(shí)踐過(guò)程研究分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)田水利產(chǎn)業(yè)是一種自然壟斷行業(yè)，需要政府部門(mén)的監(jiān)控和指導(dǎo)。蔡起華、朱玉春［15］研究了社會(huì)資本對(duì)農(nóng)戶小型農(nóng)田水利參與式管護(hù)行為的影響，認(rèn)為諸如一般信任與一般網(wǎng)絡(luò)的普遍型社會(huì)資本能夠提高農(nóng)戶參與度。也有學(xué)者認(rèn)為由國(guó)家、基層政府、村級(jí)組織、農(nóng)民等多個(gè)主體合作，共同參與包括水利建設(shè)在內(nèi)的農(nóng)村公共事業(yè)的模式，是現(xiàn)階段農(nóng)村小型水利工程較為有效的管護(hù)模式，不僅各方都較為滿意，而且問(wèn)題較少［16］。孫銀［17］認(rèn)為可推行水利工程管理、養(yǎng)護(hù)分離，將管護(hù)人員從行政化的水管單位剝離出來(lái)，以企業(yè)化和市場(chǎng)化運(yùn)作，對(duì)水利工程的設(shè)施、設(shè)備、渠系工程進(jìn)行專業(yè)養(yǎng)護(hù)。呂春艷等［18］建議實(shí)行市場(chǎng)運(yùn)作、成立管理服務(wù)公司負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的水利工程運(yùn)行維護(hù)。政府則設(shè)立管護(hù)經(jīng)費(fèi)專戶，根據(jù)考核結(jié)果及相關(guān)規(guī)定撥付工程管理經(jīng)費(fèi)。自籌經(jīng)費(fèi)節(jié)余額可結(jié)轉(zhuǎn)滾動(dòng)使用，以促進(jìn)管理的良性循環(huán)。但是，對(duì)于盈利能力弱的小型農(nóng)田水利設(shè)施， 由政府強(qiáng)力推動(dòng)的產(chǎn)權(quán)制度改革多數(shù)都是不成功或不可持續(xù)的［19］，因?yàn)樾⌒退こ膛c集體內(nèi)部多數(shù)農(nóng)戶的利益息息相關(guān)，推進(jìn)小型水利體制改革要充分尊重多數(shù)農(nóng)民的意愿，實(shí)行民主決策［20］。而協(xié)會(huì)作為用水農(nóng)戶自己的合作組織，恰恰有利于解決主體“缺位”問(wèn)題［21］。何壽奎等［22］以自主治理為切入點(diǎn)，提出了完善農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)多元決策機(jī)制以及多中心治理結(jié)構(gòu)等改進(jìn)對(duì)策。王昕、陸遷［23］研究了農(nóng)村社區(qū)小型水利設(shè)施的自治模式后，提出吸引社會(huì)資本投入、壯大農(nóng)村精英隊(duì)伍、構(gòu)建合理的成本分擔(dān)及利益分配機(jī)制、完善社區(qū)環(huán)境等建議。馮佳、楊峰［24］分析了農(nóng)田水利PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作思路及不同投資主體間存在的博弈關(guān)系，發(fā)現(xiàn)通過(guò)增加政府對(duì)企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)金額、提高企業(yè)的外部效益、加大政府對(duì)企業(yè)的懲罰力度等， 有助于提升農(nóng)田水利的建成質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率。

新形勢(shì)下，各方角色究竟該如何定位仍在探討。2009 年《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部關(guān)于加強(qiáng)小水電代燃料和水電農(nóng)村電氣化建設(shè)與管理的通知》中表示，要按照“國(guó)家補(bǔ)助、企業(yè)運(yùn)作、農(nóng)民受益、協(xié)會(huì)監(jiān)督”的要求，建立和完善小水利設(shè)施運(yùn)行機(jī)制。杜威漩［25］提出：農(nóng)田水利設(shè)施具有準(zhǔn)公共物品屬性，這決定了政府投入仍是確保其有效供給的關(guān)鍵。但政府在逐漸增加財(cái)政投入的同時(shí)，應(yīng)充分運(yùn)用財(cái)稅政策手段，激勵(lì)受益農(nóng)戶、吸納民間資本參與小型農(nóng)田水利建設(shè)，提升小型農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)水平［26］，并且應(yīng)針對(duì)農(nóng)村水利工程點(diǎn)多、面廣的特點(diǎn)，工程竣工后應(yīng)在項(xiàng)目村選責(zé)任心強(qiáng)、威望高、品德高尚的村民作為監(jiān)督員；法人單位在項(xiàng)目區(qū)村務(wù)公開(kāi)欄公示項(xiàng)目相關(guān)情況，同時(shí)在媒體上發(fā)布請(qǐng)全社會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，從而形成政府監(jiān)管、社會(huì)媒體監(jiān)督、受益群眾自發(fā)監(jiān)督的多重體系［27］。當(dāng)下，還需要明晰小型農(nóng)田水利工程權(quán)屬，加快小型農(nóng)田水利工程的清產(chǎn)核資、確權(quán)頒證并及時(shí)驗(yàn)收登記造冊(cè)，以防止附屬權(quán)益爭(zhēng)奪引發(fā)的機(jī)會(huì)主義行為，降低因權(quán)屬不明晰導(dǎo)致的治理成本［28］，工程確權(quán)對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施治理績(jī)效具有顯著而穩(wěn)健的促進(jìn)作用［29］。

目前，國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者從不同的角度對(duì)農(nóng)村小型水利設(shè)施進(jìn)行了研究分析，取得成果較多，農(nóng)村小型水利設(shè)施的管護(hù)思路得以不斷完善，對(duì)進(jìn)一步研究農(nóng)村小型水利設(shè)施的管護(hù)有一定的理論指導(dǎo)意義。但是目前的研究多是理論為主，大多只運(yùn)用了較為單一的學(xué)科視角，如以西方制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、新公共管理理論、公共服務(wù)理論等為主，缺乏將經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)等進(jìn)行多學(xué)科融合的研究；研究大多是借鑒、甚至是照搬國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)、方法，缺乏綜合考慮我國(guó)現(xiàn)有的有中國(guó)特色社會(huì)主義的現(xiàn)實(shí)，以及幾千來(lái)的治水傳統(tǒng)，研究在認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)、剖析問(wèn)題、提出對(duì)策方面自然就有一定的局限性，大多簡(jiǎn)單提到要運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行建設(shè)，但卻沒(méi)有將其細(xì)化，或完整地構(gòu)建出一個(gè)有效的管護(hù)模式。本文試圖基于多中心理論提出重慶市農(nóng)村小型水利工程后期管護(hù)模式，以期在重慶農(nóng)村小型水利工程的實(shí)踐中發(fā)揮一定的指導(dǎo)作用。

2 重慶市農(nóng)村小型水利后期管護(hù)模式構(gòu)建

農(nóng)村小型水利設(shè)施直接服務(wù)于田間地頭的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活，在提高農(nóng)業(yè)效益、降低生產(chǎn)成本，改善農(nóng)民生活質(zhì)量方面具有重要的意義。但受制于建設(shè)與管理脫節(jié)、“有錢(qián)建、無(wú)錢(qián)管”等因素，農(nóng)村小型水利工程項(xiàng)目的社會(huì)效益大打折扣。自20 世紀(jì)以來(lái)，世界各國(guó)在農(nóng)業(yè)排灌系統(tǒng)管理、維護(hù)方面進(jìn)行了一系列的制度設(shè)計(jì)，取得了一定成效。盡管國(guó)內(nèi)外管護(hù)模式在形式上有較大差異，在制度設(shè)計(jì)上也具體結(jié)合了其自身特點(diǎn)，隨著時(shí)間的推移還在不斷改進(jìn)、完善。但通過(guò)研究已有管護(hù)模式，我們發(fā)現(xiàn)，要建立起農(nóng)村小型水利工程的后期管護(hù)模式，必須充分考慮與之相關(guān)的政府、使用者、私營(yíng)企業(yè)等相關(guān)利益方的地位、作用，以及相互之間的影響與博弈。因此，通過(guò)查閱與農(nóng)村小型水利工程管護(hù)現(xiàn)狀的資源及文獻(xiàn)，以及與其相關(guān)的管理制度等，較為系統(tǒng)地梳理與分析重慶市農(nóng)村小型水利工程管護(hù)狀況。然后通過(guò)實(shí)地走訪、調(diào)研、座談等形式，對(duì)重慶市當(dāng)前農(nóng)村小型水利工程運(yùn)行情況、管護(hù)措施等方面進(jìn)行詳細(xì)深入的調(diào)查研究，通過(guò)分析現(xiàn)狀、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。基于重慶市農(nóng)村實(shí)際情況，以及小型水利設(shè)施管理現(xiàn)狀，基于多中心理論、新公共管理理論、公共服務(wù)理論，本文針對(duì)重慶市農(nóng)村準(zhǔn)公益性小型水利工程提出多中心共同治理的后期管護(hù)模式。

重慶市農(nóng)村準(zhǔn)公益性小型水利工程后期管護(hù)多中心共同治理涉及政府性質(zhì)部門(mén)包括區(qū)縣政府水利部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水務(wù)站、村委會(huì)等；涉及企業(yè)性質(zhì)部門(mén)包括區(qū)縣物管總公司、片區(qū)工程管理站、村級(jí)水管員等；還涉及用戶包括農(nóng)戶等?；诖?，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與”的多方協(xié)同的多中心共同治理模式。各參與主體之間的關(guān)系如圖1所示。

圖1 重慶市農(nóng)村小型水利后期管護(hù)多中心共同治理組織關(guān)系圖Fig.1 Organizational relationship diagram of multi-center joint governance of small rural water conservancy management and protection in the later stage

從邊際效應(yīng)角度考慮，以整合資源為出發(fā)點(diǎn)，在條件具備的地方成立以區(qū)縣為單位的農(nóng)村小型水利工程管理公司，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村小型水利工程管理進(jìn)行統(tǒng)籌、組織、安排。

區(qū)縣內(nèi)按片區(qū)，成立公司分支機(jī)構(gòu)，如工程管理站等，對(duì)該片區(qū)內(nèi)沒(méi)有實(shí)行拍賣(mài)、承包、租賃等經(jīng)營(yíng)權(quán)制度改革的小型水利工程進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理；而通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)制度改革已獲得工程經(jīng)營(yíng)權(quán)的個(gè)人、企業(yè)、農(nóng)民用水自治組織，也可根據(jù)需要，向管理公司購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；此外，公司還可對(duì)通過(guò)政府公開(kāi)競(jìng)標(biāo)獲得的純公益性工程進(jìn)行管護(hù)，其管護(hù)費(fèi)用由政府全部承擔(dān)。

分支機(jī)構(gòu)可在工程所在村組或當(dāng)?shù)剞r(nóng)民用水戶自治組織中的會(huì)員中，確定1名監(jiān)管員，對(duì)工程及附屬設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行日常監(jiān)管，有情況及時(shí)向片區(qū)分支機(jī)構(gòu)匯報(bào)，由公司向監(jiān)管人員支付少量報(bào)酬。

管護(hù)的內(nèi)容主要包括：通過(guò)信息化設(shè)備，遠(yuǎn)程監(jiān)控純公益性、準(zhǔn)公益性工程的運(yùn)轉(zhuǎn)情況是否正常；對(duì)于無(wú)法安裝設(shè)備的，則應(yīng)由片區(qū)工程管理站人員定期到現(xiàn)場(chǎng)察看，在汛期加大巡查力度，并進(jìn)一步密切與工程監(jiān)管員的聯(lián)系。出現(xiàn)溝渠破損滲漏等小問(wèn)題時(shí)，由片區(qū)工程管理站人員根據(jù)實(shí)際情況，在農(nóng)民用水自治組織的監(jiān)管下、在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成維修。維修費(fèi)用按市、區(qū)縣物價(jià)局核定的標(biāo)準(zhǔn)，其中維修費(fèi)用應(yīng)列出材料費(fèi)、成本費(fèi)的清單，由農(nóng)民用水自治組織負(fù)責(zé)人或村干部，以及片區(qū)監(jiān)管員蓋章、簽字，由政府財(cái)政資金支付。出現(xiàn)即將潰壩、渠道嚴(yán)重?fù)p毀等較大的問(wèn)題時(shí)，可由片區(qū)工程站向區(qū)縣公司匯報(bào)，由公司撥款修繕同時(shí)，緊急應(yīng)向政府申請(qǐng)財(cái)政撥款支持。年底時(shí)，維修時(shí)間、內(nèi)容、人員、金額應(yīng)在當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)公示欄上進(jìn)行公示，舉報(bào)經(jīng)核實(shí)的要對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行降職、減薪、辭退等重處，并納入“黑名單”，在一定期限內(nèi)不得再?gòu)氖孪嚓P(guān)領(lǐng)域工作。

該模式下，監(jiān)管更加全面。區(qū)縣公司每月會(huì)按比例對(duì)一定數(shù)量的小型水利工程進(jìn)行抽查，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)走訪、訪問(wèn)村民等形式，了解片區(qū)供水站管理情況，以及村工程監(jiān)管員的職責(zé)履行情況。同時(shí)，區(qū)縣政府水利管理部門(mén)、政府監(jiān)管部門(mén)定期或不定期對(duì)水利工程進(jìn)行明察暗訪，尤其是在汛期前，查看各片區(qū)供水站的工程維修、整修情況，防汛抗旱物資準(zhǔn)備情況；在汛期及旱情發(fā)生的高峰期，加大巡查力度。除了業(yè)務(wù)方面的監(jiān)管，對(duì)資金的審查、監(jiān)督更強(qiáng)，財(cái)務(wù)更透明。在平時(shí)宣傳“水也是商品”的理念、減少灌溉渠道和人飲輸水管道水滲漏的基礎(chǔ)上，以水流量等方式精確計(jì)算灌溉水量，并按單價(jià)收費(fèi)，收取的費(fèi)用主要用于工程日常維護(hù)等，不以贏利為目的，并定期通過(guò)村務(wù)公開(kāi)形式等公布工程各項(xiàng)收支情況。

此外，為維持公司的運(yùn)轉(zhuǎn)，還通過(guò)綜合經(jīng)營(yíng)增加公司的收入來(lái)源。經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有明確到個(gè)人、企業(yè)、農(nóng)民自治用水組織的工程，在區(qū)縣公司或片區(qū)工程管理站愿意的情況下，可將工程水面、附近土地、工程附屬設(shè)施等交予其運(yùn)營(yíng)，并根據(jù)事先核算的運(yùn)營(yíng)成本，向工程經(jīng)營(yíng)權(quán)所有者交納相關(guān)費(fèi)用。但在灌溉、人飲等較為匱乏時(shí)，工程應(yīng)優(yōu)先照顧公益性功能；政府會(huì)在每年年初，為公司的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目提供 80%左右的投保金，余下由公司自己承擔(dān)。當(dāng)發(fā)生公益性與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目沖突、需要經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目作出犧牲時(shí)，由保險(xiǎn)公司為受損的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目所受損失理賠。

3 實(shí)證分析

在西部丘陵、山區(qū)，小型水利工程則是農(nóng)民受益最直接的公益性水利基礎(chǔ)設(shè)施。以重慶為例，山地、丘陵占全市總面積的 93.8%，要修建大中型骨干水利工程選址較為困難，即使建成，因需配套修建較長(zhǎng)的引水渠道、提灌站，用水成本較高。因此，蓄水量在10 萬(wàn)m3以下的以山坪塘為主的小型水利工程，成為山區(qū)農(nóng)民最實(shí)惠的選擇。自新中國(guó)成立以來(lái)，重慶市有18萬(wàn)處以山坪塘為主的小型水利工程。但到2013年時(shí)，大半因得不到日常維護(hù)而年久失修。而渝東南地區(qū)作為重慶市公認(rèn)的生態(tài)環(huán)境最好的區(qū)域之一，既是生態(tài)敏感區(qū)又是生態(tài)脆弱區(qū)。因此本文選擇重慶渝東南某縣小型水利工程為實(shí)證分析對(duì)象，不僅希望為解決目前在重慶市農(nóng)村小型水利工程的廣泛存在的、因小型水利工程管護(hù)不當(dāng)而使用年限較短的問(wèn)題提供決策參考，更期待促進(jìn)廣大的生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)的農(nóng)村小型水利工程幫助實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏的局面。

3.1 公司構(gòu)建

2014 年12 月，渝東南某縣縣政府向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，對(duì)全縣已完成整治的農(nóng)村小型水利工程，包括山坪塘、提灌站、?。á颍┬退畮?kù)等進(jìn)行管護(hù)。

經(jīng)過(guò)一個(gè)多月的準(zhǔn)備，有4 家公司投標(biāo)?？h政府及縣水務(wù)局對(duì)4 家公司進(jìn)行了考察，由縣分管領(lǐng)導(dǎo)、縣水務(wù)局、部分來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大代表對(duì)他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、管理經(jīng)驗(yàn)、履行職責(zé)的能力進(jìn)行了綜合評(píng)定，并請(qǐng)來(lái)市水利局專家進(jìn)行評(píng)判；最終，由返鄉(xiāng)農(nóng)民工張某組建的利民公司獲得管護(hù)權(quán)。由此，全縣630 口新修、改建的山坪塘，18 口?。á颍┬退畮?kù)都被納入公司管護(hù)范圍。

利民公司的董事長(zhǎng)張某原是一普通農(nóng)民，高中畢業(yè)后曾在老家務(wù)農(nóng)，對(duì)土地較為濃厚的感情，也對(duì)農(nóng)村較為了解。后來(lái)，他于20 世紀(jì)90 年代出門(mén)打工，并在多家水電站參與過(guò)建設(shè)，后成長(zhǎng)為包工頭，具有一定的水利工程施工與管理經(jīng)驗(yàn)。張某獲得管護(hù)權(quán)后，按現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，建立了決策機(jī)構(gòu)，下設(shè)辦公室、運(yùn)營(yíng)部、工程部、技術(shù)部、人事部、財(cái)務(wù)部等相關(guān)部門(mén)，負(fù)責(zé)公司層面的運(yùn)轉(zhuǎn)。

公司確定后，張某根據(jù)該縣縣情，將全縣39 個(gè)街鎮(zhèn)劃分為6 個(gè)片區(qū)，設(shè)立片區(qū)管理站，將邊界相連的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，經(jīng)濟(jì)、水利、交通較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與相對(duì)較差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行搭配，確保相對(duì)公平。片區(qū)管理站由技術(shù)室、工程隊(duì)、綜合室組成。其中技術(shù)室主要負(fù)責(zé)對(duì)工程作日常巡查、遠(yuǎn)程監(jiān)控，以及簡(jiǎn)單的工程維修方案設(shè)計(jì)，人員相對(duì)固定；工程隊(duì)在技術(shù)隊(duì)出具的設(shè)計(jì)方案上，對(duì)工程進(jìn)行具體的修整、治理，平時(shí)只保持10 人左右規(guī)模，遇到較大的維護(hù)工程時(shí)由其它片區(qū)抽調(diào)人手或向社會(huì)臨時(shí)招聘施工人員；綜合室為技術(shù)室、工程隊(duì)提供后勤保障、物資供應(yīng)，填寫(xiě)相關(guān)財(cái)務(wù)、物資報(bào)表，計(jì)算管理站工作人員的酬勞，與村級(jí)管水員聯(lián)絡(luò)、發(fā)放報(bào)酬等。

在每個(gè)小型水利工程所在村內(nèi)，確定1 名村級(jí)管水員。其中，A 鄉(xiāng)高橋村村民王某、B 鄉(xiāng)四河村的李某同時(shí)被確定為村級(jí)管水員，分別管理村內(nèi)的牛背塘和李家凼。牛背塘是灌溉、飲用兼用型山坪塘，李家凼則只用于灌溉。村級(jí)管水員按山坪塘灌溉受益戶數(shù)，以每戶1元錢(qián)的標(biāo)準(zhǔn)獲得月薪。其中，由于牛背塘是準(zhǔn)公益性質(zhì)，因此1元錢(qián)來(lái)自于用水戶的水費(fèi)附加；李家凼是純公益性水利工程，受益戶的1 元錢(qián)均由縣財(cái)政承擔(dān)。由此，王某、李某每月分別可獲363 元、210 元的報(bào)酬。

3.2 具體運(yùn)營(yíng)

王某、李某作為村級(jí)管水員，需要定期巡查。其中王某由于涉及用飲用水用水戶，因此需要至少每 3 天到牛背塘查看一次，了解蓄水情況、積淤情況、水壩情況；同時(shí)，沿供水管主管道巡邏，查看是否有滲漏的地方，簡(jiǎn)單的可自己動(dòng)手處理，稍大的需要向片區(qū)管理站綜合室電話匯報(bào)，請(qǐng)求派人來(lái)現(xiàn)場(chǎng)查看；同時(shí)，接到用水戶入戶水管、水表有問(wèn)題，需要入戶了解情況，以便及時(shí)解決。在夏季用水高峰時(shí)，還需加大巡查頻率。李某與王某工作內(nèi)容要似，主要是查看輸水干渠的滲漏情況，并對(duì)當(dāng)年灌區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的種植種類、面積作記錄。

冉某是該縣東北片區(qū)管理站站長(zhǎng)，以前在某鄉(xiāng)水管站工作多年，因 54 歲年紀(jì)較大而退居二線。在水管站職能分流時(shí)，他主動(dòng)要求提前退休，并因其吃苦耐勞、踏實(shí)肯干、技術(shù)過(guò)硬，被聘為站長(zhǎng)，對(duì)該片區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都較為熟悉。

冉某平時(shí)主要是根據(jù)公司規(guī)章制度要求，對(duì)站里的工作人員進(jìn)行統(tǒng)籌安排：在接到村級(jí)水管員或村民的維修電話時(shí)，派人手到現(xiàn)場(chǎng)查看；情況嚴(yán)重時(shí)，組織工程隊(duì)帶上工具、物資到現(xiàn)場(chǎng)維修；對(duì)灌溉面積進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、復(fù)核，并向公司反映新近出現(xiàn)的工程動(dòng)態(tài)。

2015 年7 月，重慶范圍內(nèi)出現(xiàn)大規(guī)模暴雨天氣。在這次降雨中，牛背塘的進(jìn)水管道被堵，水源渾濁、供水量較小。接到王某的電話后，冉某帶上技術(shù)室的張某和工程隊(duì)的3 名隊(duì)員，到現(xiàn)場(chǎng)解決。經(jīng)過(guò)半天時(shí)間，清理出被山洪沖下來(lái)的大量樹(shù)枝、淤泥等，水質(zhì)恢復(fù)清潔，供水量又回升到原有水平。

與此同時(shí)，李家凼的一條灌溉支渠有25 m 被山洪沖毀，并毀壞了旁邊3 戶農(nóng)民田里快收割的稻谷約100 m2。在現(xiàn)場(chǎng)查看后，冉某認(rèn)為工程量較大，超過(guò)了管理站平時(shí)負(fù)責(zé)的“工程金額在 500 元以下”的標(biāo)準(zhǔn)，于是向公司匯報(bào)。公司派技術(shù)部人員下來(lái)查看，初步估計(jì)維修量超過(guò)3 個(gè)工作日、整修金額達(dá)到2 500 元。技術(shù)部當(dāng)天拿出維修方案，并準(zhǔn)備在今年汛期結(jié)束后，整修李家凼與鄉(xiāng)內(nèi)另兩個(gè)受損的山坪塘。2015 年9 月，李家凼工程在3 名工程隊(duì)員和當(dāng)?shù)嘏R時(shí)招聘的10 名農(nóng)民工的努力下，完成了整修工作。對(duì)于受損的農(nóng)戶，公司當(dāng)場(chǎng)承諾：以受損產(chǎn)量乘以今年的稻谷收購(gòu)價(jià)，從下次灌溉的水費(fèi)中扣除。

3.3 公司收入

公司的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要有3個(gè)方面。

（1）來(lái)自于水利工程的經(jīng)營(yíng)性收入。如久旱不雨時(shí)，農(nóng)民需要山坪塘灌溉用水時(shí)交的水費(fèi)。 兼作人畜飲水中，飲用水源入戶按水表計(jì)費(fèi)收取。飲用水水費(fèi)包括水資源費(fèi)、自來(lái)水費(fèi)，排污費(fèi)暫未列入其中。價(jià)格是在成本的基礎(chǔ)上加10%收取，并在縣物價(jià)局核定的范圍之內(nèi)。在收費(fèi)時(shí)，由于水利工程的公益、準(zhǔn)公益性質(zhì)，因此即便是經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的自來(lái)水的水費(fèi)價(jià)格也不太高。

（2）政府補(bǔ)助?？h政府在核算了將近20年來(lái)每年支付的工程維修費(fèi)后，以一定數(shù)額按季度撥給利民公司。從2015 年起，重慶市水利局給每個(gè)區(qū)縣一定的農(nóng)村小型水利工程補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，縣水務(wù)局將其大部分用于扶持利民公司。

（3）工程經(jīng)營(yíng)性收入。在公司獲得管護(hù)權(quán)同時(shí)，政府也將沒(méi)有進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)改革的工程水面、周邊水源保護(hù)地范圍內(nèi)的土地、工程附屬設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，以彌補(bǔ)公司可能會(huì)出現(xiàn)的收支缺口。2015 年9 月底，公司在牛背塘投放了1 萬(wàn)尾魚(yú)苗。李家凼不是飲用水工程，但靠近場(chǎng)鎮(zhèn)，除了山坪塘周邊種植了速生林外，李家凼下方的一個(gè)管理室還被改造成小型的農(nóng)家樂(lè)，可接待30 人同時(shí)進(jìn)餐。

3.4 公司維護(hù)收費(fèi)

公司平時(shí)維護(hù)的費(fèi)用主要來(lái)自于政府的補(bǔ)助，尤其是生產(chǎn)性灌溉的山坪塘。但對(duì)于生活性用水的水利工程具有準(zhǔn)公益性質(zhì)，因此可以向用水戶收取一定費(fèi)用。

收取的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)可分為不入戶和入戶兩類。不入戶類是指從工程閘門(mén)一直到用戶水表這一段的維修。在整修涉及多戶的輸水主管道時(shí)，由公司出資整治，無(wú)需用水戶掏錢(qián)。

入戶部分，普通的簡(jiǎn)單維修不向用水戶收費(fèi)；需要更換材料的，或需要消耗材料作修補(bǔ)的，可在成本費(fèi)基礎(chǔ)上上浮10%作為水管員或工程隊(duì)酬勞。

在群眾支付酬勞時(shí)，水管員或工程隊(duì)要向用水戶開(kāi)具三聯(lián)式收據(jù)，一份交用水戶保管，一份交片區(qū)管理站綜合室存底，一份收費(fèi)人自己保存。三份收據(jù)均需蓋有鮮章，以便今后核對(duì)。

3.5 考核與報(bào)酬

公司內(nèi)部的報(bào)酬主要分為兩部分。一部分是固定工資，由當(dāng)?shù)仄骄綐?gòu)成。根據(jù) 2014 年重慶最低工資標(biāo)準(zhǔn)，該縣屬于第二檔，即每月1 150 元。

在此基礎(chǔ)上，公司還將根據(jù)考核情況發(fā)放獎(jiǎng)金?？己藘?nèi)容包括出勤率、服務(wù)對(duì)象（主要是工程使用的農(nóng)民、村干部、用水協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人）的滿意率等。年底時(shí)，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)各工程的運(yùn)行情況：正常運(yùn)行率在95%以上的，全額發(fā)放獎(jiǎng)金；正常運(yùn)行率在90%～94.9%的，發(fā)放獎(jiǎng)金的90%；正常運(yùn)行率在85%～89.9%的，發(fā)放獎(jiǎng)金的80%；正常運(yùn)行率低于85%的，只能拿獎(jiǎng)金的50%；連續(xù)3 年低于85%的，不再續(xù)聘。

3.6 公司監(jiān)管

對(duì)公司運(yùn)行效率的監(jiān)管可分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管兩個(gè)方面。

公司在成立伊始便制定了內(nèi)部監(jiān)管制度。一是技術(shù)部人員分片，每月定期到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡查，了解工程運(yùn)行情況，同時(shí)也是對(duì)片區(qū)管理站、村級(jí)管水員的工作進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和監(jiān)督。按公司規(guī)定，6 名技術(shù)部人員每年至少要到包片的山坪塘查看2次。二是公司負(fù)責(zé)人的不定期暗訪。由董事長(zhǎng)、總經(jīng)理、副經(jīng)理等公司高層，根據(jù)各片區(qū)管理站上報(bào)的工程案例、件數(shù)等，確定暗訪地點(diǎn)，尤其是對(duì)反復(fù)出現(xiàn)報(bào)修情況的水利工程，要加大公司高層查訪的頻率，并對(duì)管理站的收支情況進(jìn)行核對(duì)；對(duì)已整修好的部分規(guī)模較大的工程，在整修完成后，還要到現(xiàn)場(chǎng)復(fù)查，了解周邊群眾反響。按公司規(guī)定，每月公司高層暗訪的天數(shù)不低于5 個(gè)工作日。

外部監(jiān)管分為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民用水協(xié)會(huì)、當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)管。

農(nóng)民用水協(xié)會(huì)是由農(nóng)民自發(fā)組織起來(lái)的協(xié)調(diào)用水的自治組織。在該縣未成立管護(hù)公司以前，用水協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)本村山坪塘的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、整修。以牛背塘所在村的用水戶協(xié)會(huì)為例，由于協(xié)會(huì)事務(wù)較多，且組織松散，因此過(guò)去協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、理事長(zhǎng)只能抽空管理，難免管護(hù)不到位的情況。同時(shí)，協(xié)會(huì)主要是農(nóng)民組成，主要靠經(jīng)驗(yàn)辦事，沒(méi)有專業(yè)的維護(hù)經(jīng)驗(yàn)，因此時(shí)的維護(hù)錢(qián)花了效果卻未必好。后來(lái)利民公司成立后，協(xié)會(huì)從維護(hù)工作中退出，轉(zhuǎn)為以監(jiān)管為主。協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)表示，專業(yè)的事由公司負(fù)責(zé)更合適；但公司是否能認(rèn)真履行職責(zé)，必須是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來(lái)監(jiān)管才有效。

當(dāng)?shù)卣彩枪具\(yùn)營(yíng)的重要監(jiān)管者。政府的監(jiān)管主要是街鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)推廣中心下設(shè)的水利（水務(wù)）站負(fù)責(zé)。經(jīng)營(yíng)性服務(wù)與公益性職能剝離后，水利（水務(wù)）站在完成對(duì)重要水利技術(shù)的推廣、對(duì)純公益性水利工程的維護(hù)外，還要對(duì)利民公司的工作進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管內(nèi)容包括：從專業(yè)角度看，是否完成了負(fù)責(zé)的水利工程的正常運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作；從財(cái)務(wù)角度看，是否將政府撥給的補(bǔ)助額度與完成的工作量相匹配；收集用水戶對(duì)公司的意見(jiàn)，是否有需要敦促其改正或提高的地方。

與此同時(shí)，每年年末，公司對(duì)村內(nèi)或涉及村內(nèi)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，要在村務(wù)公開(kāi)欄中進(jìn)行公示。四河村在整修李家凼的山坪塘?xí)r，李某與片區(qū)管理站的技術(shù)員張某、工程隊(duì)楊某合謀虛報(bào)工程整修款4 000 元，在公示時(shí)被村民舉報(bào)。李某被撤銷村級(jí)水管員的職務(wù)；張某、楊某被公司辭退，并在5 年內(nèi)不得再應(yīng)聘公司相關(guān)工作。

3.7 運(yùn)行效果

工程正常使用率提高。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)行，利民公司基本做到了按時(shí)巡查、報(bào)修內(nèi)3 個(gè)小時(shí)抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)查看，因而能及時(shí)發(fā)現(xiàn)情況、在問(wèn)題剛出現(xiàn)時(shí)就及時(shí)動(dòng)手解決，避免了工程因長(zhǎng)年無(wú)人定期修復(fù)而“小病拖成大病，大病拖成重病”的問(wèn)題。在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，由技術(shù)人員設(shè)計(jì)出詳細(xì)的修整方案，指導(dǎo)施工人員有序維護(hù)，減少了維修不專業(yè)的情況發(fā)生。據(jù)該縣水務(wù)局預(yù)計(jì)，全縣山坪塘、?。ǘ┬退畮?kù)等小農(nóng)水工程正常運(yùn)行率在98%以上。

群眾滿意度較高。在農(nóng)民需要晚秋生產(chǎn)灌溉時(shí)，與水管站電話聯(lián)系后，很快就有村級(jí)管水員前去開(kāi)閘放水；水利工程的渠道管護(hù)較好，沿途滲漏較少，從水庫(kù)里放出的水大多都進(jìn)了需要澆灌的農(nóng)田，對(duì)這點(diǎn)農(nóng)民感到十分滿意；同時(shí)，有管水員、片區(qū)管理站工作人員過(guò)硬的管理，禁止了渠道沿途周邊農(nóng)民“搭便車”的投機(jī)行為，交錢(qián)澆地的農(nóng)民無(wú)需再派家人在水渠沿途看守，大大節(jié)省了人力成本。在收費(fèi)環(huán)節(jié)，收費(fèi)人會(huì)提前亮出有公司蓋章的收費(fèi)明細(xì)，交由農(nóng)民查看。與以往相比，材料費(fèi)、人工費(fèi)等價(jià)格反較以前從鎮(zhèn)上買(mǎi)來(lái)自己修時(shí)便宜。

村干部關(guān)于用水的管理事務(wù)減少。以前每年到用水高峰時(shí)，村干部在忙自己家的農(nóng)事外，調(diào)解用水糾紛，在放水澆灌田地時(shí)沿著溝渠義務(wù)巡邏、防止溝渠周邊農(nóng)民挖壞溝渠“搭便車”，是村干部最重要的工作?，F(xiàn)在利民公司對(duì)水利工程進(jìn)行管護(hù)后，很多工作已交由公司負(fù)責(zé)，放水時(shí)由利民公司的工作人員進(jìn)行巡查，因此村干部只需協(xié)助調(diào)解糾紛即解決問(wèn)題，減少了他們的工作量，可以將更多精力投入到村民自治、發(fā)展經(jīng)濟(jì)上來(lái)。

公司有一定利潤(rùn)。公司董事長(zhǎng)張某坦言，這個(gè)公司目的主要是為了回報(bào)父老鄉(xiāng)親，不是為了賺錢(qián)，但經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)營(yíng)，情況比相像中的要好。首先，公司運(yùn)營(yíng)有托底。政府的農(nóng)村小型水利設(shè)施管護(hù)專項(xiàng)基金大部分給了利民公司，確保了公司日常的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，一些較小的設(shè)施維護(hù)、修整支出能在公司內(nèi)部即消化掉；對(duì)于公益性、準(zhǔn)公益性工程規(guī)模較大、需要支付的獎(jiǎng)金較多的項(xiàng)目，可以向縣有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)專項(xiàng)獎(jiǎng)金，作為項(xiàng)目工程實(shí)施的補(bǔ)助，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。沒(méi)有進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)制度改革的小水庫(kù)、山坪塘，往往基礎(chǔ)條件較差、交通較偏遠(yuǎn)。在公司獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)后，請(qǐng)專家進(jìn)行了設(shè)計(jì)，實(shí)行綜合開(kāi)發(fā)，搞活了公司經(jīng)濟(jì)，在一定程度上為公司長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來(lái)可觀的利潤(rùn)。僅李家凼下方的農(nóng)家樂(lè)，每月就能收入2 000 多元；同時(shí)，在山坪塘、小水庫(kù)中放的魚(yú)苗，在其周邊種植的樹(shù)木，到了年限后都“變現(xiàn)”，為公司增加收入。

政府公益性職能得到強(qiáng)化。過(guò)去水利（水務(wù)）站一般只有2個(gè)人員，既要承擔(dān)上情下達(dá)、上情上報(bào)的信息傳遞，用水高峰時(shí)期各地矛盾糾紛協(xié)調(diào)、重大節(jié)水技術(shù)推廣等工作，還要進(jìn)行工程維修整治、農(nóng)民水費(fèi)收繳、相關(guān)設(shè)施收費(fèi)性的更換、修理等工作，看似“一專多能”，實(shí)則樣樣都難以做好。對(duì)此，常有縣人大代表、縣政協(xié)委員在縣“兩會(huì)”上表達(dá)不滿。在公益性職能與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相分離后，水利（水務(wù)）站只負(fù)責(zé)行政性事務(wù)，工作量大為減輕?，F(xiàn)在除了信息報(bào)送外，加大了對(duì)節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型起到較好的推動(dòng)作用。另外，工程的管護(hù)到位后，其使用壽命將大為延長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該縣一般規(guī)模的人畜飲水工程一般要花費(fèi)10 萬(wàn)左右，以前因缺乏及時(shí)的維護(hù)，平均使用壽命只有5 年。通過(guò)利民公司介入維護(hù)后，工程出現(xiàn)損毀能及時(shí)得到整治，壞掉的零件能及時(shí)更換，預(yù)計(jì)使用壽命將提高到15 年以上。雖然所需費(fèi)用增加了，但通過(guò)延長(zhǎng)使用壽命攤薄了成本，年均費(fèi)用較原來(lái)沒(méi)有及時(shí)管護(hù)時(shí)下降 60%左右。工程的使用壽命延長(zhǎng)，政府重復(fù)建設(shè)的可能性降低，避免被群眾視作“豆腐渣”工程，從而提高了政府在群眾中的威望和聲譽(yù)，群眾對(duì)當(dāng)?shù)卣臐M意度也大為提升。

4 研究結(jié)論與建議

為農(nóng)村小型水利工程提供低成本、高效率的后期管護(hù)，是提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)能力、改善農(nóng)民生活條件的重要手段，也是政府惠民工程能長(zhǎng)久發(fā)揮效益的有效保障。但在實(shí)際中，由于傳統(tǒng)的由集體執(zhí)行的管護(hù)模式已不能與現(xiàn)有的農(nóng)村家庭承包責(zé)任制相適應(yīng)，政府在工作中也缺乏對(duì)農(nóng)村小型水利工程管護(hù)的有效制度措施，導(dǎo)致這些廣泛分布于田間地頭的工程出現(xiàn)“有人建、無(wú)人管”的現(xiàn)象，加之年久失修，這些小型水利工程項(xiàng)目難以發(fā)揮社會(huì)效益。

本文構(gòu)建了基于多中心理論的“重慶市農(nóng)村小型水利工程后期管護(hù)模式”——公益職能與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相分離模式，即將基層水利管理部門(mén)原有的職能進(jìn)行分離，將公益性職能與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)分開(kāi)。其中，公益性職能仍由基層水利管理部門(mén)承擔(dān)，而經(jīng)營(yíng)性服務(wù)則通過(guò)引入私營(yíng)部門(mén)，成立物業(yè)管理公司進(jìn)行實(shí)施。通過(guò)職能的劃分，明確了責(zé)任主體，提高了農(nóng)村小型水利工程后期管理管護(hù)的效率。研究發(fā)現(xiàn)，基于多中心理論的“重慶市農(nóng)村小型水利工程后期管護(hù)模式”，實(shí)施的關(guān)鍵在于：引入招投標(biāo)制度和專業(yè)人才聘用制度。政府可通過(guò)招標(biāo)吸引有實(shí)力、有責(zé)任心、有豐富管理經(jīng)驗(yàn)的私人、企業(yè)、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)等成立區(qū)縣級(jí)總公司；公司下面成立片區(qū)水管站，負(fù)責(zé)一個(gè)或幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中未實(shí)行經(jīng)營(yíng)權(quán)制度改革的小型水利工程的后期管護(hù)，也可通過(guò)招投標(biāo)參與公益性設(shè)施的日常管理；公司從工程所在村的村民或干部中，特色適宜人選對(duì)工程作日常巡查、用水矛盾糾紛解決、水費(fèi)收取等工作。

上述結(jié)論對(duì)在渝東南某縣試點(diǎn)的管護(hù)模式的推廣具有豐富的政策含義：要建立讓這類小型工程高效運(yùn)行的管護(hù)模式，還需完善立法、設(shè)置保險(xiǎn)、改革政治評(píng)價(jià)機(jī)制、鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體加入管護(hù)，以提高農(nóng)村小型水利工程后期管護(hù)效率。

（1）完善立法。通過(guò)立法，在一定程度上可調(diào)整現(xiàn)在農(nóng)村小型水利設(shè)施的供給短缺、管護(hù)缺位等狀態(tài)，從而有計(jì)劃、有針對(duì)性地對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村小型水利設(shè)施進(jìn)行有效供給，并加強(qiáng)管護(hù)和監(jiān)督［30］，在減少政府壓力同時(shí)，為農(nóng)村群眾提供更多有效服務(wù)。小型水利工程的后期管護(hù)涉及農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)等組織，目前這類組織已可以作為社團(tuán)法人到民政部門(mén)登記，但其地位和責(zé)權(quán)還需法律進(jìn)一步明晰。

（2）設(shè)置保險(xiǎn)。在以重慶為代表的西部農(nóng)村，因農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高、回收期長(zhǎng)等因素，保險(xiǎn)公司進(jìn)入的領(lǐng)域不多、范圍不廣，對(duì)水利工程板塊也基本沒(méi)有涉及。要扭轉(zhuǎn)這一局面，需要各級(jí)政府加大宣傳力度，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司有針對(duì)性地開(kāi)發(fā)相關(guān)險(xiǎn)種。此外，政府可將從事農(nóng)村小型水利工程后期管護(hù)相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)作為一項(xiàng)重要指標(biāo)，引入到評(píng)判各保險(xiǎn)公司都積極爭(zhēng)取的、由政府主導(dǎo)、利潤(rùn)相對(duì)厚的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)指標(biāo)中，以提高保險(xiǎn)公司積極性。

（3）改革政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制。受農(nóng)村“沙化現(xiàn)象”、政府對(duì)官員政績(jī)考核的利益驅(qū)動(dòng)，農(nóng)村基層出現(xiàn)重建設(shè)、輕維護(hù)，重短期、輕長(zhǎng)效等不良現(xiàn)象。對(duì)此，在制定考核辦法時(shí)，應(yīng)將農(nóng)村小型水利設(shè)施后期管護(hù)作為一項(xiàng)權(quán)重要指數(shù)，列入當(dāng)?shù)纳鐣?huì)發(fā)展指標(biāo)中去；每年由市、區(qū)縣黨委、政府督察室牽頭，通過(guò)明察暗訪，或委托社會(huì)第三方調(diào)研機(jī)構(gòu)對(duì)工程所在地的農(nóng)民滿意度進(jìn)行考察，作政府績(jī)效考評(píng)體系的一項(xiàng)指標(biāo)，提高相關(guān)政府官員對(duì)農(nóng)村水利工程的重視程度，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前農(nóng)村水利工程的建設(shè)、管理的本末倒置問(wèn)題。

（4）鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體加入管護(hù)。新型農(nóng)業(yè)主體已成為新農(nóng)村中農(nóng)業(yè)發(fā)展的“生力軍”，在提高 “兼業(yè)型”農(nóng)民對(duì)水利工程的重視并參與后期管護(hù)有一定困難時(shí)，積極發(fā)動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的主動(dòng)性。鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的加入，同時(shí)對(duì)其參與管護(hù)予以一定的稅收優(yōu)惠，以提高積極性，將有利于農(nóng)村小型水利工程的獲得更細(xì)致的管護(hù)，進(jìn)而最大程度地發(fā)揮農(nóng)村小型水利工程的效用。同時(shí)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也將得到大力發(fā)展。