翟冠華 王釗 （北京空間科技信息研究所）

1 基本情況

聯(lián)合國和平利用外層空間委員會（以下簡稱外空委）法律小組委員會第62 屆會議于2023年3月20—31日以線上線下結(jié)合形式舉行。本屆會議就與和平探索和利用外層空間有關(guān)的國家立法、空間法能力建設(shè)、空間資源、空間交通管理等16 個議題進(jìn)行了討論。部分議題相關(guān)工作組（如空間資源活動所涉法律問題工作組等），在會議期間進(jìn)行了閉門磋商。

2 主要動向

在本屆會議的16 個議題中，受到各國普遍關(guān)注、分歧較為明顯的議題集中在空間資源和空間交通管理，其中后者包括地球靜止軌道使用、小衛(wèi)星活動等問題。

空間資源國際框架構(gòu)建路徑成為焦點

（1）美國意圖通過《阿爾忒彌斯協(xié)定》自下而上構(gòu)建國際框架

美國、意大利、澳大利亞、盧森堡、新西蘭、加拿大和法國等國主張《阿爾忒彌斯協(xié)定》在尊重法治、透明度、和平目的等基本原則方面形成了共識，并對其他基本原則予以強(qiáng)調(diào)，能夠解決多類現(xiàn)實問題，已經(jīng)得到世界各地23 個代表了不同法律體系和不同空間活動發(fā)展階段的國家支持。

俄羅斯則對《阿爾忒彌斯協(xié)定》表示了明確的反對意見。強(qiáng)調(diào)美國試圖繞過聯(lián)合國外空委，通過推行《阿爾忒彌斯協(xié)定》來制定空間資源開發(fā)和利用的規(guī)則，以及部分國家采取單邊行為，試圖將“占有所開采的礦物資源”以及“在空間資源設(shè)施周圍建立排他性安全區(qū)”的做法合法化，該行為并未得到國際社會的認(rèn)可，會導(dǎo)致國際空間法的碎片化。

（2）新興航天國家強(qiáng)調(diào)依托多邊平臺自上而下推動國際立法進(jìn)程

俄羅斯、阿根廷、巴基斯坦、印度和馬來西亞均強(qiáng)調(diào)：外空委特別是法律小組委員會是制定規(guī)范空間資源探索、開發(fā)和利用活動法律規(guī)則的適當(dāng)平臺。此外，奧地利強(qiáng)調(diào)防止壟斷是可持續(xù)、和平管理稀缺空間資源的關(guān)鍵，空間資源工作組制定的任何框架都必須確保新興航天國家的合法利益。

委內(nèi)瑞拉、巴基斯坦、印度尼西亞和伊朗反對國內(nèi)單邊立法行為。哥倫比亞強(qiáng)調(diào)《關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)外層空間活動的原則條約》（以下簡稱《外空條約》）締約國有義務(wù)確保其管轄范圍內(nèi)的實體在外層空間進(jìn)行的商業(yè)活動應(yīng)遵守該條約及相關(guān)國際法的規(guī)定。而且不能從“法無禁止即可為”這一命題自動得出法律上可允許的結(jié)論，也不能基于“按照先后次序”制定相關(guān)法律規(guī)則，因為上述做法違反了《外空條約》。

（3）部分國家建議橫向參考《月球協(xié)定》及其他領(lǐng)域已有制度

伊朗及《關(guān)于各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》（以下簡稱《月球協(xié)定》）締約國強(qiáng)調(diào)該協(xié)定的參考作用。伊朗提議利用《月球協(xié)定》已有基礎(chǔ)建立一個開發(fā)空間資源的國際制度；委內(nèi)瑞拉、土耳其、澳大利亞和巴基斯坦均認(rèn)為《月球協(xié)定》設(shè)想了建立管理月球自然資源開發(fā)的國際制度，巴基斯坦還認(rèn)為，《月球協(xié)定》為管理空間資源探索、開發(fā)和利用的法律框架提供了最佳模式。

比利時、阿塞拜疆、阿根廷與挪威則建議參考南極和海底開發(fā)的已有制度。比利時提議與《南極條約》制度相比較，《南極條約》確立的制度允許對所有國家的利益進(jìn)行多邊管理，同時承認(rèn)積極參與南極研究國家的作用；阿塞拜疆強(qiáng)調(diào)可以考慮借鑒國際環(huán)境規(guī)則，例如《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》和數(shù)個獨立的區(qū)域魚類管理組織。阿根廷和挪威均表示可以參考國際海底管理局（ISA）相關(guān)的國際制度。

空間資源國際框架要素內(nèi)容尚未確定

（1）空間資源定義范圍

印度尼西亞與德國就空間資源定義范圍應(yīng)采用廣義還是狹義解釋路徑呈現(xiàn)不同觀點。印度尼西亞主張擴(kuò)大空間資源范圍，包括物質(zhì)形式和非物質(zhì)形式的資源。德國則強(qiáng)調(diào)工作組應(yīng)首先考慮人類力所能及的空間資源，特別是對原位資源的利用，對天體地形特征予以適當(dāng)考慮。

俄羅斯與《阿爾忒彌斯協(xié)定》簽署國就空間資源范疇是否包含頻軌資源呈現(xiàn)相反觀點。俄羅斯認(rèn)為空間資源包括無線電頻率、軌道和太陽能等。對此，加拿大和盧森堡主張空間資源指在外空原位的、可被提取的非生物資源，如礦產(chǎn)和水，不包括頻軌資源；英國認(rèn)為無線電頻譜分配以及地球靜止軌道的利用屬于國際電信聯(lián)盟（ITU）的工作范圍，不是工作組未來的任務(wù)重點。

（2）空間資源活動主體

《阿爾忒彌斯協(xié)定》簽署國主張空間資源活動主體應(yīng)包括私人主體。阿聯(lián)酋表示需要為商業(yè)和私營部門參與空間活動制定國際法律框架；法國強(qiáng)調(diào)制定的框架應(yīng)為希望進(jìn)行這種活動的各種公共和私人行為者提供法律上的確定性和可預(yù)測性；英國強(qiáng)調(diào)非政府實體以支持科學(xué)研究為目的而作出的商業(yè)安排應(yīng)符合《外空條約》第1 條。而俄羅斯在空間資源工作組非正式會議中強(qiáng)調(diào)空間資源活動主體應(yīng)是國家。

（3）空間資源工作組工作方法

挪威表示工作組應(yīng)審查資源的所有權(quán)、原位使用問題、有關(guān)將資源運回地球的問題，以及與采樣、測量和繪圖有關(guān)的活動；希臘表示工作組應(yīng)側(cè)重原位資源利用以及商業(yè)開發(fā)問題的討論；盧森堡主張最優(yōu)先的事項是承認(rèn)個人對空間資源的權(quán)利，避免有害干擾和建立安全區(qū)的機(jī)制；加拿大認(rèn)為工作組應(yīng)審議將在月球和深空開展的所有空間活動，而不僅僅是與“利用空間資源”（URS）具體有關(guān)的活動；法國主張由于《月球協(xié)定》未能獲得多數(shù)國家的支持，工作組應(yīng)尋求一種更加平衡的制度，吸引更多國家加入。

（4）空間資源活動信息共享

意大利強(qiáng)調(diào)有必要根據(jù)任務(wù)、目的和工作計劃，加強(qiáng)關(guān)于空間資源獲取和利用的信息共享，并確定一些關(guān)于不限制公眾、科學(xué)界和整個國際社會分享月球活動成果信息的一般原則，以最大限度地實現(xiàn)科學(xué)目的，并通過適當(dāng)、可訪問的系統(tǒng)和檔案提供這些信息。

空間交通管理制度建設(shè)方向各有側(cè)重

（1）美西方國家重視空間態(tài)勢感知能力建設(shè)

美國加強(qiáng)民用和商業(yè)空間態(tài)勢感知能力建設(shè)。美國表示正在根據(jù)總統(tǒng)政策指令3 號令（SPD-3），將提供民用和商業(yè)空間交通協(xié)調(diào)信息和服務(wù)的職責(zé)移交至美國商務(wù)部，開發(fā)空間交通協(xié)調(diào)系統(tǒng)（TraCSS），綜合利用政府、商業(yè)界、學(xué)術(shù)界和國際合作伙伴的資源向民用和商業(yè)空間運營商提供空間態(tài)勢感知服務(wù)，預(yù)計將于2024年開始運行。

歐盟及其部分成員國不斷加強(qiáng)自身空間態(tài)勢感知能力。歐盟表示自2016年以來，歐盟空間監(jiān)測和跟蹤網(wǎng)絡(luò)就一直在提供避碰服務(wù)，并于2023年第一季度開始向非歐洲用戶提供避碰服務(wù)。波蘭表示其正在與其他歐盟國家加強(qiáng)合作，在多個天文臺部署了觀測系統(tǒng)。芬蘭也正在研究建立本國的空間態(tài)勢感知系統(tǒng)，以進(jìn)一步加強(qiáng)其在這一領(lǐng)域的能力。

（2）多國強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國家間信息共享

美國意圖領(lǐng)導(dǎo)制定和實施一定的標(biāo)準(zhǔn)、政策和做法，以加強(qiáng)國家間的信息溝通和共享。美國在“空間跟蹤”網(wǎng)站（space-track.org）上提供國家聯(lián)系信息、在軌航天器運行信息、交會評估服務(wù)。美國政府和業(yè)界專家積極參與國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）和空間數(shù)據(jù)系統(tǒng)咨詢委員會（CCSDS）等機(jī)構(gòu)，制定空間交通協(xié)調(diào)和進(jìn)行相關(guān)信息交流的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。英國也表示正與美國、日本合作制定空間交通協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，其中包括信息溝通和共享。

盧森堡與德國聯(lián)合提交了一份名為“加強(qiáng)信息共享的專用工具和做法”的文件。該文件以《外空條約》第11 條為基礎(chǔ)，利用該條約所構(gòu)建的現(xiàn)有機(jī)制，認(rèn)為聯(lián)合國五項外層空間條約現(xiàn)狀和適用情況工作組可以為各成員國提供適當(dāng)平臺來交換意見并分享做法，通過提升空間活動的透明度促進(jìn)協(xié)調(diào)與合作，確保外空活動的和平、安全和可持續(xù)性。俄羅斯、哥倫比亞和巴基斯坦等國提議依托聯(lián)合國建立空間交通管理的信息共享平臺，在收集、共享和監(jiān)測分析外層空間物體和事件的信息方面進(jìn)行整合以協(xié)調(diào)各國行動。

（3）發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)公平使用地球靜止軌道

77 國集團(tuán)以及中國、阿根廷、委內(nèi)瑞拉、墨西哥等發(fā)展中國家的核心立場是考慮到地球靜止軌道是一種有限的自然資源，以及《外空條約》規(guī)定的不得據(jù)為己有原則，應(yīng)確保各國能夠公平合理地使用地球靜止軌道，特別是考慮到發(fā)展中國家和地理位置特殊的國家的利益，不論其經(jīng)濟(jì)和科學(xué)發(fā)展水平如何。

墨西哥還特別提到了《國際電信公約》第33 條的規(guī)定，即各會員國應(yīng)努力將所使用的頻率數(shù)目和頻譜寬度限制到為足以滿意地開放必要業(yè)務(wù)所需的最低限度；在使用空間無線電業(yè)務(wù)的頻帶時，各會員國應(yīng)注意，無線電頻率和地球靜止衛(wèi)星軌道是有限的自然資源，必須有效而節(jié)省地使用。

大型/巨型衛(wèi)星星座監(jiān)管問題亟待解決

（1）多國表示大型和巨型星座對空間交通管理構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

印度指出，大型或巨型星座存在的多種問題缺少相應(yīng)規(guī)范，包括衛(wèi)星的可跟蹤性、機(jī)動能力、在軌運行的穩(wěn)定性、任務(wù)后處理的特定能力、準(zhǔn)確及時登記以及與衛(wèi)星運營商的協(xié)調(diào)問題。俄羅斯認(rèn)為大型或巨型星座的無序擴(kuò)張已產(chǎn)生諸多不利影響：使近地軌道變得擁擠，導(dǎo)致碰撞概率以及產(chǎn)生空間碎片的可能性急劇增加，占用大量頻軌資源，干擾地面天文觀測，且小衛(wèi)星自行機(jī)動往往難以預(yù)測，甚至廣泛用于軍事用途，干涉他國內(nèi)政。

伊朗明確指出，太空探索技術(shù)公司（SpaceX）與美國政府對“星鏈”（Starlink）的非法使用侵犯其國家主權(quán)。伊朗堅決反對由巨型星座運營商SpaceX 公司與美國政府支持的、未經(jīng)授權(quán)和非法操作的寬帶衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)“星鏈”在其領(lǐng)土內(nèi)使用，違反了《聯(lián)合國憲章》和《外空條約》第6 條，侵犯了伊朗的國家主權(quán)。因此，伊朗認(rèn)為起草關(guān)于大型或巨型星座問題的適用條例是一項關(guān)鍵且必要的工作，應(yīng)作為外空委和法律小組委員會的議題繼續(xù)討論。

77 國集團(tuán)指出，大型或巨型星座及其相關(guān)行動在內(nèi)的外空活動，應(yīng)充分尊重《聯(lián)合國憲章》、國際法和不干涉內(nèi)政原則，但是規(guī)范大型或巨型星座的運行不能過分限制各國使用小衛(wèi)星的權(quán)利。中國也持類似觀點。

（2）美日英推動完善大型或巨型星座登記

美國強(qiáng)調(diào)外層空間活動的透明度，并承諾繼續(xù)履行《外空條約》和《關(guān)于登記射入外層空間的物體的公約》（簡稱《登記公約》）規(guī)定的義務(wù)。考慮到聯(lián)合國大會第1721B（XVI）號決議和第62/101 號決議中所載的建議，美國還將繼續(xù)制定并實施全面有效的登記做法。

日本重視完善國內(nèi)空間物體登記規(guī)范。日本表示其在2018年通過了《關(guān)于空間物體登記的通知手冊》，用于規(guī)范日本國內(nèi)大型或巨型星座的登記。

英國持續(xù)推動與聯(lián)合國外層空間事務(wù)廳（UNOOSA）合作運行的登記項目。英國希望通過繼續(xù)資助2022年12月英國與UNOOSA 合作啟動的登記項目來分享大型或巨型星座登記方面的經(jīng)驗和知識，將以一份匿名的利益相關(guān)者研究報告作為成果，展示有益的登記實踐以及當(dāng)前和未來的挑戰(zhàn)。

3 分析研判

美國廣泛宣傳國家實踐，意圖主導(dǎo)國際規(guī)則制定

絕大多數(shù)的外空委各成員國都以制定一套具有法律約束力的國際框架為目標(biāo)。針對空間資源問題，美國認(rèn)為由于人類正處在空間資源探索、開發(fā)和利用的最初階段，此時為規(guī)范空間資源利用活動建立全面的國際制度既沒有必要，也沒有實際基礎(chǔ)。但同時又認(rèn)可在尊重法治、透明度與和平目的等原則方面促進(jìn)各國達(dá)成一致。實際上，這些原則恰好在其主導(dǎo)的《阿爾忒彌斯協(xié)定》中涉及，并由其他22 個簽署國共同加以推廣。

在當(dāng)前國際空間法治的最新進(jìn)程中，美國本意希望繞開多邊平臺其他成員國的約束，通過單邊和雙邊路徑形成并推行其規(guī)則主張。鑒于外層空間的特殊性，美國在法理上不具有強(qiáng)制設(shè)立單雙邊規(guī)則并無視、違反國際法的合法性，故退而求其次，轉(zhuǎn)而通過既有國家實踐“塑造”未來規(guī)則走向，保證不會對美國產(chǎn)生不利，維護(hù)美國航天領(lǐng)導(dǎo)地位。

美西方強(qiáng)調(diào)活動透明度，旨在建立信息共享機(jī)制

美西方國家在空間資源議題和空間交通管理議題中均強(qiáng)調(diào)各國應(yīng)提升空間活動透明度，并推動建立國家間信息共享機(jī)制。信息共享是《外空條約》、“透明度和建立信任措施”（TCBMs）以及“外空活動長期可持續(xù)性”（LTS）的重要內(nèi)容，但《外空條約》等現(xiàn)有規(guī)則僅就信息共享作出了宣示性規(guī)定，對于如何開展信息共享缺少具體指示。

美國正聯(lián)合其合作伙伴在空間資源和空間交通管理等重要議題下廣泛宣傳其實踐。這一舉動一定程度上有助于各國加強(qiáng)信息共享，降低誤解發(fā)生風(fēng)險，保障太空安全。但也不排除其意圖主導(dǎo)相應(yīng)國際規(guī)則制定，約束其他國家的空間活動，利用自身技術(shù)實力形成相對于其他國家的單方優(yōu)勢，從而維護(hù)其太空霸權(quán)的可能性。

美國推動月球商業(yè)開發(fā)，不會輕易放棄潛在利益

美國及《阿爾忒彌斯協(xié)定》簽署國強(qiáng)調(diào)應(yīng)為私營主體參與的空間資源活動提供確定的法律指導(dǎo)框架，本質(zhì)是通過保障私營主體利益，刺激私營資本聚集，減輕國家官方機(jī)構(gòu)財政壓力，促進(jìn)空間技術(shù)創(chuàng)新迭代，并攫取潛在巨大經(jīng)濟(jì)利益。部分國家對商業(yè)開發(fā)活動表示了明確的反對和擔(dān)憂，但空間資源工作組對該問題的態(tài)度尚且不可預(yù)測。若在多邊平臺徑直否定空間資源商業(yè)開發(fā)活動，勢必會引起這些國家的強(qiáng)烈反對，阻礙立法進(jìn)程。

各國強(qiáng)調(diào)規(guī)范星座活動，背后意圖存在一定區(qū)別

無論是美西方國家，還是中國、印度、俄羅斯、伊朗等非西方國家，各國均強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)規(guī)范大型和巨型星座的活動，但背后意圖各不相同，主要分為以下三方：

一是美西方國家。主張完善大型和巨型星座的登記，既回應(yīng)其他國家對大型和巨型星座的關(guān)切，又嘗試引導(dǎo)相關(guān)議題，避免國際規(guī)則限制本國衛(wèi)星星座的發(fā)展。

二是印度。印度提出了大型和巨型星座存在的多種問題，并要求衛(wèi)星星座運營商安全和負(fù)責(zé)地開展業(yè)務(wù)，但同時還強(qiáng)調(diào)，不得過分限制其他國家部署衛(wèi)星星座的權(quán)利。中國觀點與其類似。

三是俄羅斯和伊朗。由于其本國缺乏部署商業(yè)化運營大型和巨型星座的能力，且現(xiàn)有星座為美西方國家所有，因此俄羅斯和伊朗立場偏向?qū)Υ笮秃途扌托亲顒邮┘痈訃?yán)格的規(guī)范管理。