岳靚 王芹 相明潔 李志娟

摘 要：文章通過對蘇州市及其所轄區(qū)（市）綜合檔案館的檔案開放鑒定工作調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當前實踐中存在治理頂層設計缺失、組織體系尚未完善、技術滲透難度較大的問題。進而根據(jù)數(shù)據(jù)治理對檔案開放鑒定的指導思路，從數(shù)據(jù)治理理念與技術出發(fā)，提出檔案開放鑒定的優(yōu)化策略：提升制度治理效能、構(gòu)建多元治理格局以及強化技術手段支撐，以期推動檔案開放鑒定工作發(fā)展。

關鍵詞：數(shù)據(jù)治理；檔案開放；檔案開放鑒定

數(shù)據(jù)治理作為大數(shù)據(jù)時代檔案管理的新視角和新職能，在全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天逐漸受到檔案部門重視，也引起了檔案管理的變革?！稒n案法》《國家檔案館檔案開放辦法》和《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》都對檔案治理與開放提出了更高要求，“檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化”已成時代所需，檔案開放與數(shù)據(jù)治理的推進工作勢在必行。從數(shù)據(jù)治理角度審視檔案開放管理，既可拓展檔案管理研究領域，豐富檔案學研究內(nèi)涵，為檔案管理方式提供創(chuàng)新路徑，也能為數(shù)據(jù)治理下的國家和社會整體治理貢獻檔案專業(yè)智慧。開放鑒定作為檔案開放工作的關鍵環(huán)節(jié)，是近年來檔案研究和實踐領域重點關注的話題之一。因此，在數(shù)據(jù)治理理論與技術視角下探索檔案開放鑒定的優(yōu)化策略，成為當前檔案界面臨的又一新課題。

一、數(shù)據(jù)治理為檔案開放鑒定提供新思路

國外學者雖然從不同視角對數(shù)據(jù)治理提出了各自的定義，但其核心一致，即強調(diào)制度、流程、職責和技術的統(tǒng)一。[1]國內(nèi)學者對數(shù)據(jù)治理的概念界定并未達成共識，且在概念運用上常常與“數(shù)據(jù)管理”混淆。[2]近年來，“數(shù)據(jù)治理”在多個研究領域被提及，通過對其在不同領域運用情況考察，發(fā)現(xiàn)普遍與制度管理、職責分配以及技術運用相關聯(lián)。因此，參考已有的定義與研究成果，從宏觀角度理解認為：數(shù)據(jù)治理是運用制度規(guī)范類方法，確定并處理數(shù)據(jù)管理流程和相關權責關系，從而指導數(shù)據(jù)管理，為組織高層生成決策的過程。檔案數(shù)據(jù)治理即可簡要理解為數(shù)據(jù)治理在檔案領域的應用。目前，檔案數(shù)據(jù)治理的研究熱度與日俱增，研究范圍逐漸擴大，依照數(shù)據(jù)治理的已有研究思路，亦可發(fā)現(xiàn)其對檔案開放鑒定工作的指導路徑。

1. 融合治理

檔案數(shù)據(jù)治理過程要求，首先綜合運用理念、制度、流程、人才等多種治理手段，構(gòu)建多方聯(lián)動、整體協(xié)調(diào)的治理格局；其次探索新的檔案數(shù)據(jù)治理方式，通過市場參與、眾包眾建、檔案志愿服務等手段解決檔案工作人手缺乏、工作人員專業(yè)知識面不足等問題；最后將市場和社會力量融入檔案數(shù)據(jù)治理過程中，推動檔案數(shù)據(jù)線下與線上、現(xiàn)實與虛擬、靜態(tài)與動態(tài)的融合治理。[3]據(jù)此思路，可構(gòu)建系統(tǒng)融合的檔案開放鑒定工作機制。

2. 多方協(xié)同

傳統(tǒng)的檔案管理模式中，檔案數(shù)據(jù)分散、管理主體單一，檔案數(shù)據(jù)共享不足與檔案部門間交流不足的問題顯著。而檔案數(shù)據(jù)治理著重強調(diào)各數(shù)據(jù)治理主體需建立協(xié)作關系，不僅要強化檔案部門間的協(xié)同，還要積極將其他領域主體納入治理系統(tǒng)，形成多元共治局面，進而推動數(shù)據(jù)集成與共享，構(gòu)筑融合互通、共建共治的檔案工作新格局。由此，有必要著眼于檔案開放鑒定主體，樹立多方協(xié)同理念，探索新型開放鑒定工作的主體協(xié)作模式。

3. 技術賦能

檔案數(shù)據(jù)治理的軟硬件設施、治理手段、治理資源等都與信息技術密切相關，信息技術既是實現(xiàn)檔案數(shù)據(jù)共建、共享的重要手段，也是保障檔案數(shù)字共治的關鍵推動力。[4]綜合運用數(shù)據(jù)挖掘、機器學習、關聯(lián)分析、云計算等技術，可為檔案數(shù)據(jù)治理提供精準化、智能化、專業(yè)化的技術支持。故而研究信息技術在檔案數(shù)據(jù)治理中的應用場景與途徑，能夠為檔案開放鑒定工作效能優(yōu)化提供有益思路。

二、檔案開放鑒定現(xiàn)狀調(diào)研

本研究以蘇州市及其所轄區(qū)（市）的10家檔案館為主要調(diào)研對象，包括張家港市、常熟市、太倉市、昆山市、吳江區(qū)、吳中區(qū)、相城區(qū)、姑蘇區(qū)、工業(yè)園區(qū)和高新區(qū)（虎丘區(qū)）檔案館，同時兼顧其他有代表性檔案館，通過問卷與訪談的形式，整體把握檔案開放鑒定現(xiàn)狀。

1. 治理頂層設計缺失

就開放鑒定工作流程來看，“三審制”是目前檔案館普遍采用的開放鑒定工作機制。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，蘇州市有70%的檔案館已建立了簡單的“三審”機制，總體按照“初審—復審—終審”的流程進行，其中20%的檔案館反映存在因三審機制未落到實處，部分環(huán)節(jié)形同虛設而難以推進工作的問題。開放鑒定在工作運行層面存在問題，綜合來看，主要是由于缺乏系統(tǒng)的頂層設計，各檔案館的開放鑒定制度、程序、監(jiān)督機制、人才培養(yǎng)等均未形成成熟規(guī)范的模式。

在制度層面，我國至今尚未出臺針對檔案開放鑒定的專門法規(guī)，相關規(guī)定散見于各類檔案實施辦法、工作條例中。如《檔案法》《檔案法實施辦法》等僅對檔案開放期限、渠道、權責等作出規(guī)范，并無針對開放鑒定的系統(tǒng)規(guī)劃及具體工作標準或依據(jù)。另外，相關規(guī)定普遍存在概括性太強、指導性不強的問題?！陡骷墖覚n案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》中對劃分為控制使用范圍檔案的規(guī)定都只是籠統(tǒng)描述，無法精確到每份檔案文件。例如，“涉及我國科學技術的關鍵技術、技術訣竅、傳統(tǒng)工藝、配方、重要資源”的規(guī)定，不同的工作人員對“關鍵”“重要”的理解不同，極易造成鑒定結(jié)果不一致。

制度規(guī)劃對實踐工作產(chǎn)生直接影響。在調(diào)研的10家檔案館中，雖然普遍采用“三審制”框架，但具體流程沒有完全一致，尚未形成普遍適用的可推廣的開放鑒定程序模式。另外，監(jiān)督、懲罰機制的缺失導致“三審制”在實踐中普遍存在漏洞。部分檔案館反映，由于缺乏強制規(guī)約和有效監(jiān)督而存在二審環(huán)節(jié)落實不到位，未能充分發(fā)揮作用的問題。[5]

2. 治理參與主體單一

數(shù)據(jù)顯示，目前有40%的檔案館成立了專門的檔案開放鑒定部門，多數(shù)檔案館開放鑒定工作僅作為某一部門（或科室）的業(yè)務工作之一。此外，根據(jù)新《檔案法》的要求，檔案館應會同檔案形成機構(gòu)開展開放鑒定工作，但在實際工作過程中僅有30%的檔案館與檔案形成機構(gòu)協(xié)同開展開放鑒定工作。對此30%的檔案館進一步調(diào)查其權責分配情況，發(fā)現(xiàn)“檔案形成機構(gòu)承擔主要責任，本館承擔次要責任”與“雙方責任并未清楚劃分”的情況各占一半。

一方面，據(jù)調(diào)查，當前檔案開放鑒定的主體略顯單一，以檔案館的各級工作人員為主，包括開放鑒定專職小組、專家小組和館長。但是各主體的權責并未明確界定，程序設計的流程、各環(huán)節(jié)的邏輯關聯(lián)關系較難構(gòu)建，甚至難以確定采用“三審制”的流程模式是否合適。另一方面，雖然新《檔案法》將檔案形成機構(gòu)引入鑒定主體，但各主體間尚未形成穩(wěn)固的協(xié)作模式，現(xiàn)實中協(xié)作成效并不明顯。究其原因，很大程度上是由于各參與者在檔案開放鑒定中的權利義務尚不明確?！稒n案法》提出的“會同”一詞是一個非常模糊的概念，雙方的權責劃分并未在法律層面給出明確界定。此種協(xié)作模式下，主導者應當是檔案館還是檔案形成單位？雙方應當如何具體協(xié)同開展工作？雙方協(xié)商意見不同時該如何處理？由此帶來主體責任認定具有很大程度的不確定性，各主體往往也就傾向于規(guī)避檔案開放對自身帶來的風險，進而直接影響檔案開放鑒定的成效。

3. 技術滲透難度較大

信息時代，采用信息技術解決問題已是各行各業(yè)的共識。針對上述調(diào)查所顯示的鑒定任務重、鑒定效率低的問題，借助信息技術能夠較好地解決。然而，在調(diào)查的10家檔案館中，僅有2家嘗試引入信息技術輔助開放鑒定工作，另外8家檔案館的開放鑒定工作并未采用信息技術。究其原因，其中50%（4家）的檔案館考慮引入信息技術的成本太高，無充足的經(jīng)費支持，加之輔助檢測的準確率不高，應用意義不大；37.5%（3家）的檔案館考慮檔案信息安全問題，擔心檔案信息泄露；12.5%（1家）的檔案館因為市場上無相對成熟的產(chǎn)品故而難以付諸實踐。綜上，檔案開放鑒定工作在技術運用方面所面臨的挑戰(zhàn)顯然較大。

三、 數(shù)據(jù)治理下檔案開放鑒定優(yōu)化策略

在數(shù)據(jù)治理的語境下探討檔案開放鑒定，既是時代發(fā)展和技術進步的應然之義，也是必然趨勢。新形勢下檔案開放鑒定工作中突顯的諸多實際問題亟須優(yōu)化解決，具體可從制度、主體和技術三個方面著手。

1. 提升制度治理效能

制度作為典型的數(shù)據(jù)治理手段，在檔案數(shù)據(jù)治理中被廣泛應用，對完善檔案開放鑒定的相關制度規(guī)范具有重要的指導意義。檔案數(shù)據(jù)治理要求治理全流程在法律制度框架下進行：一方面，規(guī)章制度為治理指明方向，另一方面，在治理過程中逐漸建立和完善規(guī)章制度，從而提高檔案工作質(zhì)量。

一是制定專項標準條例。開放鑒定是一項系統(tǒng)工作，需出臺專項標準條例對開放鑒定的內(nèi)容、流程、方法等進行規(guī)范，實現(xiàn)系統(tǒng)的頂層規(guī)劃。首先，理清檔案開放鑒定的流程，對鑒定前、鑒定中、鑒定后三個階段的工作內(nèi)容作出詳細指示。其次，明確羅列控制利用檔案的類型和范圍，科學分類，從各行各業(yè)入手，發(fā)現(xiàn)公開后可能影響個人利益或國家利益的信息類別，逐級劃分，構(gòu)建控制利用檔案的類目體系。[6]再次，各條款應當明確列出強制且具體的要求，盡量減少“有關規(guī)定”“必要時征求其他形成單位意見”“必要時征求各形成單位意見”等表述，避免因條款模糊而出現(xiàn)“扯皮”和操作性不強的情況。

二是補充救濟懲罰規(guī)定。權力救濟規(guī)定和監(jiān)督懲罰機制能夠有效保證檔案開放鑒定工作的成效。其一，補充權力救濟途徑，明確設立受理投訴的部門，并對投訴的渠道、處理期限等具體事項作出明確規(guī)定。[7]其二，指定監(jiān)督檢查主體，規(guī)定行事權限，并賦予其監(jiān)督檢查權。其三，完善相關處分規(guī)定，根據(jù)行為的性質(zhì)、社會影響等重要因素，客觀理性地研判是否給予處分決定以及處分程度?？筛鶕?jù)實際情況，區(qū)分故意、重大過失和一般過失三種追責類型。

三是加強立法銜接。加強開放鑒定相關法律條例與政府信息公開、個人信息保護等立法的銜接，完善相關配套制度?！墩畔⒐_條例》規(guī)定政府事務中形成的除涉及國家、商業(yè)、個人秘密外的政府信息，應當在形成或變更之日起的20個工作日內(nèi)公開，相關檔案法規(guī)雖然提出可以隨時向社會開放的幾類檔案，但對象與范圍并不明確；又如檔案隱私保護，既要確保權利人的利益不受侵害，也要保證信息的自由流通，可以對照隱私權法，從合理利用、權利人同意、國家和公共利益需要等方面對檔案開放中的隱私保護作出詳細規(guī)定。另外，《保密法》中規(guī)定“期滿后若無另行規(guī)定則自行解密”，但自行解密之意并不表示檔案可向公眾開放，而當前檔案立法中對開放期限的表述未明確其上限，這會導致檔案存在實際上無限期封閉的風險。因此，建議協(xié)調(diào)《檔案法》《保密法》之間的關系。

2. 構(gòu)建多元治理格局

檔案數(shù)據(jù)治理要求各主體通過建立協(xié)同關系，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，互利互助，提升治理實效。新修訂《國家檔案館檔案開放辦法》也提出了“建立協(xié)同機制”這一要求。因此，有必要對檔案開放鑒定的多主體協(xié)作模式的構(gòu)建展開充分研究，使各主體實現(xiàn)不同要素之間的協(xié)同。

首先，引入多元主體。檔案開放鑒定工作對工作人員的專業(yè)技能和知識儲備要求較高。開放鑒定工作人員不僅要掌握本館館藏檔案的基本情況，涉及館藏檔案的數(shù)量、類型、內(nèi)容等，還要有敏銳的政治鑒別力以及大量的知識儲備，包括國際動態(tài)、國家形勢、歷史背景、行業(yè)特點等 。[8]但要求檔案開放鑒定人員均為此類全能型人才顯然是不現(xiàn)實的，因此，引入多方主體參與，各盡所能，相互協(xié)作，才能較好地解決這個問題。相關參與者除了需按照新修訂《檔案法》的規(guī)定加入檔案形成單位以外，還應當廣泛吸納高校學者、國家安全部門、第三方檔案機構(gòu)等多方利益代表參與開放鑒定工作，確保工作決策更加科學客觀。

其次，構(gòu)建組織協(xié)同關系。根據(jù)參與主體類型構(gòu)建組織協(xié)同關系，各主體在整體工作中具有異質(zhì)性角色定位。檔案形成單位最熟悉檔案實際情況，主要負責初審環(huán)節(jié)，提出解密和開放鑒定的初步意見。檔案館在整個工作中占據(jù)核心地位，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進此項工作開展，并負責全流程監(jiān)督與優(yōu)化。其他相關參與者主要在復審和終審環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用，掌握檔案開放與否的決定權。該組織協(xié)同模式既反映出各參與主體間的差異和各自優(yōu)勢，也體現(xiàn)出各主體間分工協(xié)作的動態(tài)均衡，實現(xiàn)優(yōu)勢互補的同時也能提升協(xié)同工作效率。

再次，構(gòu)建業(yè)務協(xié)同關系。業(yè)務協(xié)同關系的構(gòu)建要求根據(jù)開放鑒定工作目標對業(yè)務工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃。檔案形成單位首先開展初審，后將通過本單位負責人審核的初審意見交予檔案館，檔案館根據(jù)檔案情況，整合各方力量開展復審和終審，整套流程結(jié)束后，檔案館將所有形成的重要資料歸檔[9]，并將鑒定后準予開放的檔案通過各種渠道向公眾開放。在整個過程中，既需要各主體憑借自己的專業(yè)知識和技術設備開展業(yè)務處理，同時也要對工作內(nèi)容進行歸納總結(jié)與組織加工，并通過辦公軟件等進行交流，實現(xiàn)知識共享。另外，還需開展協(xié)同咨詢業(yè)務，除了主體間的知識、經(jīng)驗、技術等及時交互以外，檔案館應根據(jù)需要，協(xié)調(diào)資源，對各環(huán)節(jié)的參與者給予知識、技術保障和決策支持。

3. 強化技術手段支撐

檔案數(shù)據(jù)治理工作需將技術與治理內(nèi)容相融合，提高檔案數(shù)據(jù)治理的智能化水平?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)要積極圍繞檔案數(shù)據(jù)治理、新興信息技術的應用等重大課題開展研究工作?？梢姡畔⒓夹g對檔案工作的影響已不容忽視。

一是提高技術參與意識。長期以來，部分檔案部門出于安全考慮而拒絕涉足信息技術領域。然而信息技術參與開放鑒定工作，一方面可以消除由工作人員主觀性強而造成的工作失誤，另一方面智能技術進行批量處理可以減輕工作人員的工作量，節(jié)省時間，提高效率。因此治理主體應充分認識到技術參與已是檔案開放鑒定工作未來發(fā)展的必由之路。檔案部門應當轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，秉持開放的心態(tài)，積極開展信息技術輔助檔案開放鑒定系統(tǒng)的研究，全面提升技術參與意識。同時增加業(yè)務工作經(jīng)費，配備相應場所和設備設施，為研發(fā)系統(tǒng)軟件提供充足的保障。

二是提升智能服務水平。檔案部門的技術應用水平主要體現(xiàn)在其智能服務能力上。目前，雖有利用全文對比、數(shù)據(jù)挖掘、機器學習等信息技術輔助檔案開放鑒定的理論研究與實踐探索，但數(shù)量較少且研究并不深入，尚未形成成熟的可普遍推廣應用的系統(tǒng)，智能服務水平較低。由此，應當根據(jù)實際工作情況，持續(xù)完善系統(tǒng)功能，提升檔案部門技術應用能力。第一，動態(tài)完善敏感詞庫。根據(jù)檔案內(nèi)容涉及的要素進行主題分析，抽取有關案件、民族、處分問題等敏感詞[10]，構(gòu)建科學準確的敏感詞庫，并根據(jù)時代發(fā)展，持續(xù)完善詞庫。第二，進行數(shù)據(jù)預處理，優(yōu)化OCR識別技術，解析檔案原文，提高識取關鍵詞的準確度，總結(jié)文本特征。第三，對政策文本中的鑒定標準進行逐條解讀，建立標準與檔案各分析維度間的對應關系后轉(zhuǎn)化為計算機語言，如可從檔案的題名、來源等維度進行分析，判定其是否符合鑒定標準所述情況，從而給出輔助決策意見。[11]

三是構(gòu)建協(xié)同合作模式。引入信息技術參與檔案開放鑒定，一方面可通過積極吸納檔案專業(yè)技術人員來開發(fā)檔案開放鑒定系統(tǒng)，另一方面可委托市場上的專業(yè)軟件開發(fā)公司，將檔案開放鑒定功能嵌入檔案管理系統(tǒng)。在協(xié)同治理、跨界合作理念的引導下，檔案部門應當積極與專業(yè)信息技術機構(gòu)開展合作，合作方式可涵蓋項目外包、技術人員外聘、檔案專業(yè)技術技能培訓等。值得一提的是，檔案領域與信息技術領域的合作并不是簡單的形式疊加，而是要結(jié)合各自工作特征，做到內(nèi)容上的相互融合，相互滲透。這就要求雙方共同探索合適的協(xié)同合作模式，充分實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

*本文系國家檔案局科技項目“總體國家安全觀下的檔案開放審核研究”（項目編號：2022-R-034）、蘇州市社科基金項目（應用對策類）“數(shù)據(jù)治理下的檔案開放鑒定工作創(chuàng)新思路與對策研究”（項目編號：Y2022LX154）階段性研究成果。

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