周宏波

摘 要：行政訴訟相對集中管轄制度能夠緩解行政機關(guān)對司法活動的不當(dāng)干預(yù)，保障司法機關(guān)依法公正獨立行使職權(quán)。通過對相對集中管轄下的E市K區(qū)法院、檢察院辦案情況進行分析，發(fā)現(xiàn)行政訴訟法律監(jiān)督存在著當(dāng)事人訴訟成本增加、行政檢察資源保障不足、行政檢察平衡發(fā)展受限和新的地方干預(yù)等問題?；趯ι鲜鰡栴}的分析，建議檢察機關(guān)探索建立行政訴訟監(jiān)督案件集中管轄與被告所在地管轄并行制度、推動建立行政檢察一體化和協(xié)作辦案機制、建立完備的行政訴訟監(jiān)督保障和配合體系，推動加大集中宣傳和技術(shù)創(chuàng)新力度，以提高行政檢察便民性。

關(guān)鍵詞：行政訴訟相對集中管轄 行政檢察 行政訴訟法律監(jiān)督

E市積極探索與行政區(qū)域適當(dāng)分離的行政訴訟案件跨區(qū)域管轄改革，2019年E市K區(qū)人民法院經(jīng)最高法批準(zhǔn)集中審理本市一審行政訴訟案件，K區(qū)人民檢察院作為法律監(jiān)督機關(guān)，依法履行對行政訴訟的法律監(jiān)督職責(zé)。改革運行4年來，K區(qū)行政檢察工作取得一定成效，也暴露出一系列問題。如何適應(yīng)當(dāng)下的改革要求，提升新形勢下相對集中管轄行政訴訟案件背景下的行政檢察工作質(zhì)效，值得思考和探索。

一、行政訴訟相對集中管轄制度對行政檢察工作的新要求

（一）行政訴訟相對集中管轄模式的內(nèi)涵

相對集中管轄是司法實踐中的一種有益嘗試，能有效破解行政機關(guān)不當(dāng)干預(yù)行政訴訟活動的難題，當(dāng)前全國各地司法機關(guān)紛紛開始探索司法管轄與行政區(qū)劃相對分離的行政訴訟管轄制度。

所謂相對集中管轄是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄的制度。在司法實踐中，上級法院經(jīng)批準(zhǔn)后可以根據(jù)本地區(qū)的具體情況將本轄區(qū)下級法院管轄的所有行政案件交由轄區(qū)內(nèi)一個或幾個下級法院管轄。K區(qū)法院便是E市唯一一家審理一審行政訴訟案件的基層審判機關(guān)，需要指出的是，K區(qū)法院集中管轄的案件范圍僅限于一審行政訴訟案件，非訴行政執(zhí)行案件的審查和執(zhí)行，仍由各基層法院管轄。

（二）行政訴訟相對集中管轄制度下的行政檢察

檢察機關(guān)作為憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，通過司法辦案履行對法院訴訟活動的法律監(jiān)督職能。行政檢察作為“四大檢察”法律監(jiān)督格局的重要組成部分，依法對行政訴訟實行法律監(jiān)督，對解決“訴訟空轉(zhuǎn)”、滿足群眾司法需求、實質(zhì)性化解行政爭議具有重要作用。但受地方行政機關(guān)不當(dāng)干預(yù)、案件來源單一等因素影響，行政檢察工作的開展始終不溫不火，未成氣候。面對新形勢下司法體制改革和法院行政訴訟管轄改革，基層行政檢察工作面臨著新機遇，同樣也遇到諸多新挑戰(zhàn)。

二、行政訴訟相對集中管轄制度下的辦案情況分析及所暴露的問題

（一）2019年以來E市檢察院辦理行政訴訟案件基本情況

通過筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政訴訟監(jiān)督案件受案數(shù)，2019年18件，2020年35件，2021年53件，2022年43件。其中依職權(quán)受理102件，當(dāng)事人申請受理4件。受理案件類型主要是審判人員違法監(jiān)督案件，2019年15件，2020年27件，2021年41件，2022年29件。2019年至2022年共受理行政裁判監(jiān)督案件4件。檢察建議情況，受理的全部案件均制發(fā)檢察建議并回復(fù)采納。特別說明的是，E市行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督并未集中管轄，此項工作也成為E市各基層檢察院行政檢察工作的重要著力點，2019年共受理242件，2020年共受理183件，2021年共受理260件，2022年共受理183件。

E市基層檢察院辦理行政檢察案件呈現(xiàn)以下特點：（1）受案數(shù)大體上呈攀升趨勢，受案方式以依職權(quán)受理為主。行政訴訟監(jiān)督案件受理數(shù)平均增幅在42.3%以上，依職權(quán)受理的案件占全部受案數(shù)的68.5%，監(jiān)督方式以主動監(jiān)督為主。（2）監(jiān)督類型以審判人員違法為主，審判人員違法監(jiān)督案件占全部案件的75.2%。相對而言，對案件實體監(jiān)督的能力還有待提升。（3）監(jiān)督精準(zhǔn)度高，發(fā)現(xiàn)問題比較集中。K區(qū)檢察院受理的案件均能夠進入審查環(huán)節(jié)，制發(fā)檢察建議并得到回復(fù)，案件受理一件成案一件，檢察建議發(fā)現(xiàn)的問題多集中在送達不規(guī)范、未公開宣判、行政機關(guān)負責(zé)人不出庭等程序方面。

（二）E市檢察機關(guān)行政檢察工作新成效

1.辦案干預(yù)減少，檢察機關(guān)司法公信力提升。行政檢察的公信力來源于人民檢察院依法獨立公正行使法律監(jiān)督職能，但由于行政訴訟中訴訟雙方地位事實的上不平等，地方政府出于維護行政執(zhí)法權(quán)威和公信力的角度，不愿看到行政執(zhí)法機關(guān)成為被告或出現(xiàn)不利于行政執(zhí)法機關(guān)的司法結(jié)果，容易干預(yù)司法辦案，使得檢察監(jiān)督公正行使的難度很大。在行政訴訟相對集中管轄的背景下，E市行政訴訟監(jiān)督案件的辦案單位與被告行政主體所在地相對分離，加之本輪司法改革實現(xiàn)了省級以下司法機關(guān)的人財物脫離地方管理，檢察機關(guān)與被訴行政機關(guān)沒有直接關(guān)聯(lián)，受到地方干預(yù)程度大大降低，行政檢察權(quán)可以依法行使，有效消除當(dāng)事人對監(jiān)督結(jié)果的疑慮，維護檢察機關(guān)的司法獨立性和公信力。

2.辦案尺度統(tǒng)一，檢察機關(guān)司法權(quán)威提升。司法的權(quán)威來源于法律的統(tǒng)一適用，對于同一問題轄區(qū)內(nèi)各基層檢察機關(guān)給出不同的處理結(jié)果會影響辦案的一致性，勢必會降低群眾對檢察機關(guān)辦理案件的認可程度。在行政訴訟相對集中管轄前，E市轄區(qū)內(nèi)基層檢察機關(guān)基本沒有辦理過行政訴訟監(jiān)督類案件。改革后，生效裁判結(jié)果、審判活動違法監(jiān)督統(tǒng)一集中在K區(qū)人民檢察院，經(jīng)過與法院的深度磨合，就全市范圍內(nèi)的行政案件辦理形成共識，通過統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)和尺度，增強群眾對檢察監(jiān)督的認可度，提升檢察監(jiān)督的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

3.辦案水平專業(yè)，行政檢察人員業(yè)務(wù)素能提升。最高檢強調(diào)要做實新時代行政檢察工作，提升行政檢察專業(yè)化水平，不斷抬高行政檢察工作的“底板”，推動各項工作整體提升。在司法實踐中，行政檢察相較于刑事檢察和民事檢察案件量是非常少的，并且行政檢察專業(yè)性強，在沒有充足案件量保證的前提下檢察人員業(yè)務(wù)能力積累相當(dāng)有限，容易出現(xiàn)行政檢察不專業(yè)的情況。行政檢察隊伍的鍛造并非一朝一夕的事情，還需要通過大量的辦案實踐來磨煉。改革后，E市一審行政訴訟監(jiān)督案件均由K區(qū)人民檢察院辦理，市區(qū)兩級檢察院強化一體化辦案，這為打造專業(yè)化的行政檢察辦案團隊提供了豐富的實踐土壤，對提升行政檢察監(jiān)督能力和專業(yè)化水平、提升行政檢察辦案效率、提高行政檢察理論研究水平均大有裨益。

（三）E市檢察機關(guān)行政訴訟相對集中管轄制度下辦案中所暴露出的問題

E市行政訴訟案件相對集中管轄4年多來，在推動樹立檢察機關(guān)司法公信力、統(tǒng)一辦案尺度、提高行政檢察專業(yè)化辦案能力上取得一定的成效，但也暴露出問題。結(jié)合以上對E市檢察院辦理案件數(shù)量及種類的具體情況分析，筆者總結(jié)出需要注意的幾個方面：

1.當(dāng)事人訴訟成本增加。在分析K區(qū)法院、檢察院所辦理的具體案件過程中，筆者發(fā)現(xiàn)原告申請檢察監(jiān)督需要多次跨區(qū)域往返于居住地和辦案司法機關(guān)所在地，對于來自經(jīng)濟落后、交通不便地區(qū)的原告而言無疑是一筆額外開銷。行政訴訟相對集中管轄是通過指定異地集中辦理行政訴訟案件的方式來規(guī)避屬地行政機關(guān)對司法辦案的不當(dāng)干預(yù)，從而實現(xiàn)行政訴訟案件的依法公平公正處理，但這種方式會增加作為行政訴訟原告的費用成本。K區(qū)為便于當(dāng)事人申請檢察監(jiān)督做出了一些嘗試，原告對行政判決不服可以向?qū)俚貦z察院申請監(jiān)督再由屬地檢察院移送K區(qū)檢察院，但整體上對于節(jié)約訴訟成本的效果并不明顯。由于成本的原因，對于一些涉及利益不大的行政案件，原告往往放棄申請檢察監(jiān)督的權(quán)利，這在一定程度上降低了行政訴訟原告通過訴訟監(jiān)督維護合法權(quán)益的積極性，也背離了行政訴訟管轄改革的初衷。對于作為被告的行政機關(guān)而言，也會增加各種成本，比如時間成本。尤其是對行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴有明確要求的情況下，受其他政務(wù)工作所限，出庭應(yīng)訴率會大打折扣。

2.行政檢察資源保障不足。以K區(qū)檢察院為例，集中管轄并沒有帶來機構(gòu)的獨立或人員的增加，僅有一名員額檢察官負責(zé)民事檢察、行政檢察和公益訴訟工作，辦案量和辦案壓力遠超其他基層檢察院的同類辦案人員。檢察機關(guān)行政檢察部門應(yīng)對集中管轄后的大量行政案件需要充足的法律監(jiān)督資源進行保障。從資源平衡配置角度而言，檢察機關(guān)的資源配置和整體的案件量相對均衡，這樣才能保證案件辦理質(zhì)效。根據(jù)司法體制改革要求，基層檢察院一般不單獨設(shè)立行政檢察部門，而是與民事檢察、公益訴訟檢察共同組織一個部門，即“二合一”或“三合一”模式，很多基層檢察院也沒有單獨的行政檢察人員。在這樣的組織結(jié)構(gòu)和人員配置情況下，面對集中管轄后的大量法律監(jiān)督工作，很難保證案件辦理質(zhì)效。加之，新形勢下對做實行政檢察工作有了更高的要求，檢察公開聽證、自主調(diào)查核實等工作均需要開展，各種資源支持力度明顯不足。

3.行政檢察地區(qū)平衡發(fā)展受限。根據(jù)近幾年辦案情況統(tǒng)計分析，E市行政訴訟監(jiān)督案件均集中在市檢察院和K區(qū)檢察院，其他基層檢察院的行政檢察業(yè)務(wù)只能局限于行政非訴執(zhí)行案件及辦理訴前行政爭議化解工作。而行政訴訟監(jiān)督是行政檢察的核心和根本，行政檢察的很多業(yè)務(wù)工作都依托于行政訴訟監(jiān)督，行政爭議實質(zhì)性化解、行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督、促進行政機關(guān)依法行政等都要在行政訴訟監(jiān)督中去實現(xiàn)，行政訴訟相對集中管轄后，必然會導(dǎo)致非管轄檢察機關(guān)行政訴訟監(jiān)督工作長期處于休眠狀態(tài)，繼而造成“強者愈強、弱者愈弱”的局面，長期勢必會影響該地區(qū)行政檢察業(yè)務(wù)的綜合平衡發(fā)展。

三、行政檢察工作發(fā)展路徑

（一）通過集中宣傳和技術(shù)創(chuàng)新提高行政檢察便民性

對于群眾對行政訴訟案件集中管轄后申請行政訴訟監(jiān)督渠道不明和非行政訴訟集中管轄地區(qū)檢察院怠于履行行政檢察職能問題，可由市級檢察院統(tǒng)一制作行政檢察宣傳品在市級媒體上進行宣傳或市級檢察院委托區(qū)縣檢察院張貼行政檢察宣傳海報、派發(fā)宣傳冊，在行政訴訟相對集中管轄的法院立案大廳張貼簡便易懂的申請行政訴訟監(jiān)督流程圖。在互聯(lián)網(wǎng)平臺、微信平臺、APP小程序推廣應(yīng)用申請檢察監(jiān)督、公開聽證、送達監(jiān)督結(jié)果等程序，針對當(dāng)事人不同意或不適合通過網(wǎng)絡(luò)進行監(jiān)督的案件，則運用線上和線下相結(jié)合的方式進行監(jiān)督。同時，檢察機關(guān)辦案人員也可以通過大數(shù)據(jù)整合、推送類案和文書自動生成等人工智能工具實現(xiàn)高效監(jiān)督、統(tǒng)一尺度。這些舉措不僅可以在一定程度上拓寬檢察機關(guān)行政訴訟監(jiān)督案件的來源渠道還可以節(jié)省當(dāng)事人參與行政訴訟監(jiān)督的時間和精力，減輕檢察官的辦案壓力。

（二）建立完備的行政訴訟監(jiān)督保障和配合體系

黨的十八屆三中全會提出推動省以下法檢單位人財物統(tǒng)一管理，這一舉措既能夠弱化司法地方化又便于統(tǒng)籌調(diào)配資源緩解案多人少地區(qū)院的壓力。對于集中管轄行政訴訟監(jiān)督案件的檢察院，省級檢察院應(yīng)權(quán)衡案件量、辦案力量以及相關(guān)的行政檢察事務(wù)性工作量，在檢察人員尤其是檢察官的配置上、辦案經(jīng)費的保障上予以一定程度的傾斜。嚴格落實最高檢“三個規(guī)定”要求，對過問或干預(yù)、插手檢察辦案的嚴格記錄報告，從制度上保證檢察人員辦案不受外來干預(yù)。對于非集中管轄地區(qū)的檢察院，構(gòu)建與集中管轄相結(jié)合的行政檢察管轄模式，通過案件移送、線索移送、委托審查等方式，使專業(yè)優(yōu)勢和地域優(yōu)勢相結(jié)合，共同形成化解合力，將矛盾解決在萌芽狀態(tài)、解決在基層。

（三）探索建立行政訴訟監(jiān)督案件集中管轄與被告所在地管轄并行制度

在司法實踐中，檢察機關(guān)行政訴訟監(jiān)督是事后監(jiān)督且主要以閱卷的方式進行，這為當(dāng)事人選擇檢察機關(guān)法律監(jiān)督提供了現(xiàn)實的基礎(chǔ)。案件當(dāng)事人通過利益和成本衡量自行作出選擇，既可以向一審作出生效判決、裁定的法院也可以向行政訴訟被告所在地的檢察院提出行政訴訟監(jiān)督申請，并由直接受理的檢察機關(guān)辦理行政訴訟監(jiān)督案件。這種案件管轄選擇模式并不影響行政訴訟監(jiān)督案件的辦理，而且對于當(dāng)事人而言，賦予其法律監(jiān)督的選擇權(quán)能夠增加其對檢察機關(guān)的信任程度，有助于配合檢察機關(guān)完成案件的審查辦理，對辦案結(jié)果的接受程度也會更高。對于行政檢察發(fā)展而言，集中管轄以外的檢察機關(guān)的行政檢察業(yè)務(wù)發(fā)展有具體的行政訴訟監(jiān)督案件作為支撐，行政檢察工作有了著力點和落腳點，能夠平衡檢察業(yè)務(wù)發(fā)展，保持完整性并促進地區(qū)間行政檢察工作同步均衡。

（四）推動建立行政檢察一體化和協(xié)作辦案機制

目前行政訴訟法尚未確立“同級審、同級抗”的制度，只有市級以上檢察院才具有抗訴權(quán)，行政訴訟監(jiān)督案件由基層檢察院審查后再由市級檢察院審查，可能會導(dǎo)致重復(fù)勞動，降低辦案效率。因此，實行市縣級檢察院一體化和協(xié)作機制可以有效提高行政訴訟監(jiān)督案件的辦案效率，解決基層檢察院行政檢察監(jiān)督薄弱的問題，緩解行政訴訟相對集中管轄下大量行政訴訟監(jiān)督案件由一個檢察院辦理的思路固化和人力短缺矛盾。具體而言，可以在E市范圍內(nèi)探索建立“行政檢察一體化審查”的辦案模式，由市檢察院主持分配案件和辦案人員，利用檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，對受理的案件市縣兩級檢察院共同閱卷審查并提出案件辦理意見?；谶@種辦案模式，可以把案件審查角色從一個變?yōu)槎鄠€，擴展到所有基層檢察院，促進檢察機關(guān)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和相互配合，解決案源不平衡、行政檢察職能難以發(fā)揮等難題，優(yōu)化行政檢察資源配置，有效提升地區(qū)間行政訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)能力。同時，通過一體化辦案和協(xié)作辦案機制，也可以統(tǒng)一上下級和同級檢察機關(guān)行政檢察辦理行政案件的尺度，保證法律的規(guī)范統(tǒng)一實施。