鄒曉梅　吳有紅　梁城城

當(dāng)前，保持基礎(chǔ)設(shè)施投資良好增勢能夠更好助力我國2023年實現(xiàn)5%的經(jīng)濟增長目標(biāo)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有資金需求大、建設(shè)周期長和投資回報慢等特征，資金融通是基礎(chǔ)設(shè)施投資的源頭活水。然而，目前我國經(jīng)濟增長仍面臨不確定性，財政增收壓力較大，以土地財政為主的傳統(tǒng)投融資模式受到?jīng)_擊，融資約束成為阻礙基礎(chǔ)設(shè)施投資增長的關(guān)鍵問題。對此，應(yīng)著眼長遠(yuǎn)、綜合施策，通過破解基礎(chǔ)設(shè)施投資面臨的融資梗阻，創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，為推動現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)提供資金保障支持，為鞏固經(jīng)濟增長企穩(wěn)回升勢頭注入動力。

一、基建資金來源結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)新變化，預(yù)算資金支撐作用強

（一）當(dāng)前預(yù)算資金在基建資金來源中占比超三分之一

近年來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源呈現(xiàn)新變化，預(yù)算資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源構(gòu)成中占比較高，助推基礎(chǔ)設(shè)施投資趨勢明顯。預(yù)算資金對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的貢獻(xiàn)有三個來源。一是一般公共預(yù)算中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出，包括地方政府一般債券資金安排用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出。近年來，我國一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)明顯向民生領(lǐng)域傾斜，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出占比逐年下降，從2015年的10.7%下降至2021年的7.8%。

二是地方政府專項債等債務(wù)資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分。早期的專項債資金大量被用于土地儲備和棚戶區(qū)改造，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例較低。國務(wù)院明確要求，專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域，專項債資金更多地被投放到基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)領(lǐng)域。粗略估算，2020—2021年專項債資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例分別為63%、53%。2020年中央政府發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，其中7000億元通過政府性基金轉(zhuǎn)移支付下達(dá)至縣市，用于公共衛(wèi)生體系建設(shè)、重大疫情防控救治體系建設(shè)等12個領(lǐng)域。

三是政府性基金預(yù)算支出（不含債務(wù)資金）用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分，主要是土地出讓收入相關(guān)支出用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分以及和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的政府性預(yù)算資金支出。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入相關(guān)支出中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例總體呈下降趨勢，現(xiàn)階段該比例大致在10%—20%之間。假定與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的政府性基金預(yù)算支出二級科目反映的金額用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例為100%，2020—2021年，債務(wù)資金以外的政府性基金預(yù)算支出用于基礎(chǔ)設(shè)施投資的比例分別為22.4%和18.6%。根據(jù)上述思路估算，2020—2021年，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的預(yù)算資金分別為6.4萬億元和5萬億元，同期內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模分別約為13.3萬億元和13.2萬億元，基礎(chǔ)設(shè)施投資中預(yù)算資金占比依次為48%和38%。

（二）未來我國基礎(chǔ)設(shè)施投資依然具有較大的增長潛力和空間

一是我國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展距離構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系要求仍有一定差距，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施仍有提升空間。經(jīng)過四十多年大規(guī)模投資，我國在交通運輸、郵電通信、能源供給、水安全保障、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施狀況大幅改善，現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系基本建成，但結(jié)構(gòu)性失衡問題突出。以能源領(lǐng)域為例，我國清潔能源、可再生能源在能源消費中占比依舊較低；相關(guān)安全保障設(shè)施不足，企業(yè)現(xiàn)有調(diào)峰規(guī)模不足國內(nèi)天然氣消費量的5%，遠(yuǎn)低于全球平均12%、歐美16%—20%的水平。

二是新型基礎(chǔ)設(shè)施投資前景廣闊。在有效應(yīng)對穩(wěn)增長壓力過程中，挖掘基礎(chǔ)設(shè)施投資增長潛力可以有效拓展基礎(chǔ)設(shè)施投資空間，實現(xiàn)逆周期和跨周期調(diào)節(jié)的政策效果。作為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在我國快速發(fā)展。黨中央、國務(wù)院明確要求加強信息、科技、物流等產(chǎn)業(yè)升級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，布局建設(shè)新一代超算、云計算、人工智能平臺、寬帶基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施，推進(jìn)重大科技基礎(chǔ)設(shè)施布局建設(shè)，加強綜合交通樞紐及集疏運體系建設(shè)，推動建設(shè)一批支線機場、通用機場和貨運機場，顯示出新型基礎(chǔ)設(shè)施未來投資空間充足。

（三）基建投資保持穩(wěn)定增長是現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)的重要支撐

2022年基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長11.5%，有效對沖房地產(chǎn)開發(fā)投資下降對整體投資增長的負(fù)面影響，發(fā)揮了穩(wěn)投資的關(guān)鍵作用，為建設(shè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系提供了有力支撐。2022年基礎(chǔ)設(shè)施投資在全部投資中占比約為26.5%，按照2021年固定資本形成在GDP中42%①占比推算，基礎(chǔ)設(shè)施投資對我國GDP的貢獻(xiàn)大約為11.1%，明顯高于美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體。當(dāng)前，我國經(jīng)濟增長企穩(wěn)回升態(tài)勢明顯，但從資金供給端來看，未來一段時間建設(shè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系仍面臨諸多挑戰(zhàn)，現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)所需的長期低成本資金不足，地方財政收支壓力較大、民間投資力度持續(xù)偏弱。長期以來，與房地產(chǎn)、制造業(yè)投資相比，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資的可控性強、乘數(shù)效應(yīng)大，在建設(shè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系過程中的補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)方面存在較大的潛在投資空間。特別是，圍繞國家安全、防災(zāi)減災(zāi)、綠色低碳、區(qū)域發(fā)展、民生服務(wù)等領(lǐng)域，加大新型基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，通過政府基礎(chǔ)設(shè)施投資有效帶動全社會投資，有助于推動我國加快構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。

二、融資梗阻是現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)的最大瓶頸制約

（一）多數(shù)非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目難獲專項債資金支持

一方面，能夠?qū)崿F(xiàn)收支平衡的經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目不斷減少。專項債資金支持項目需要實現(xiàn)項目收益自平衡，一般要求項目收益覆蓋本金利息的1.2倍，最低不低于1.1倍，且專項債資金用作項目資本金受項目收益水平和償還條件的嚴(yán)格約束。然而，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)區(qū)域由大骨干大通道向毛細(xì)血管延伸，向農(nóng)村地區(qū)和邊境地區(qū)下沉，投資領(lǐng)域逐漸從傳統(tǒng)交通和能源領(lǐng)域向水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)傾斜，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)邊際經(jīng)濟收益呈下降趨勢，非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目難以獲得專項債資金支持。

另一方面，部分外部性較強的基礎(chǔ)設(shè)施具有非經(jīng)營性質(zhì)，不符合專項債券支持范圍，也受貸款償還渠道制約，較難獲得信貸資金支持，更多依賴政府財政直接投資。這與當(dāng)前“專項債+融資平臺融資”為主的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式難以有效匹配。同時，新冠疫情發(fā)生以來地方財政舉步維艱，2022年地方一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入合計同比降低約11%，2023年仍將面臨較大的財政收入壓力和債務(wù)約束，影響基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的財政投入支持力度。

（二）以土地財政為主的投融資模式難以支撐未來投資

我國基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源較多依賴國有土地使用權(quán)出讓收入。每年全國大約有10%—20%的國有土地出讓收入直接用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地出讓收入也是地方政府專項債最主要還款來源。同時，地方政府通常依賴于公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)所需的資本性支出進(jìn)行舉債，力圖實現(xiàn)“以小財政撬動大城建”。在此過程中，地方政府土地融資模式也出現(xiàn)了由土地財政向土地金融發(fā)展的新變化，將土地出讓和抵押融資捆綁的土地金融模式導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹。而地方政府債務(wù)償還主要通過借新還舊，這種債務(wù)空轉(zhuǎn)實際上削弱了地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資能力。特別是，近年來我國房地產(chǎn)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，實現(xiàn)新發(fā)展模式轉(zhuǎn)型尚需時日，2022年房地產(chǎn)市場持續(xù)下行，短期內(nèi)難以快速恢復(fù)，全年國有土地出讓收入實現(xiàn)6.69萬億元，同比大幅下降23.30%，同比減少2.02萬億元，導(dǎo)致政府性基金收入同比下降，嚴(yán)重影響地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的投融資能力。以土地財政為核心的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式難以為繼，基礎(chǔ)設(shè)施投資亟需拓展新的資金來源。

（三）社會資本參與基建投資的渠道不暢和意愿不足

一是近年來社會資本風(fēng)險偏好整體下降，民間固定資產(chǎn)投資占比從2018年的62.0%逐年降至2022年的54.2%?；A(chǔ)設(shè)施項目由于流動性低、投資回報慢，對私人部門而言具有較高的不確定性，且私人部門對參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的風(fēng)險收益評估難度較大，加之部分基礎(chǔ)設(shè)施投資回報機制不健全，社會資本參與積極性降低。二是地方融資平臺公司融資受限。根據(jù)上述基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源分析，全國一半以上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來自預(yù)算資金以外渠道資金。其中，由地方融資平臺公司主導(dǎo)的資金占比超過60%。在加強地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管背景下，地方政府尤其是區(qū)縣級融資平臺公司以現(xiàn)有資產(chǎn)和經(jīng)營性收益撬動市場化融資難度增大，簡單靠資金騰挪化解到期債務(wù)日益困難。三是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP投融資模式受財政支出責(zé)任占比不超過10%紅線制約，實施空間愈發(fā)有限。以收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)來反哺和平衡收益較差的基礎(chǔ)設(shè)施項目難度加大。

三、相關(guān)政策建議

（一）拓寬基礎(chǔ)設(shè)施投資長期低成本資金來源

一是適當(dāng)提高政府赤字率，將政府舉債空間前移。考慮到我國政府部門杠桿率與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大提升空間，建議繼續(xù)加大政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的債務(wù)融資規(guī)模。同時，高度關(guān)注穩(wěn)增長中的債務(wù)風(fēng)險，謹(jǐn)防基礎(chǔ)設(shè)施投資造成地方隱性債務(wù)的再次攀升。二是優(yōu)化政府債務(wù)融資結(jié)構(gòu)，降低基礎(chǔ)設(shè)施融資成本。適當(dāng)提高國債和地方政府一般債券發(fā)行占比，適時發(fā)行中長期建設(shè)國債，用于支持重大國家戰(zhàn)略項目、補短板項目及新型基礎(chǔ)設(shè)施重大項目建設(shè)。三是加大政策性金融對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資項目的支持力度。成立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金對基礎(chǔ)設(shè)施項目開展股權(quán)投資，向符合國家政策規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施項目提供長期限、低成本的“軟貸款”。四是加大基礎(chǔ)設(shè)施投資財稅支持力度。推行政府投資與金融信貸投貸聯(lián)動，出臺重大基礎(chǔ)設(shè)施專項再貸款等結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具。

（二）繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)盤活力度

建議進(jìn)一步加大基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)的盤活力度，對存量閑置土地以作價出資（入股）方式進(jìn)行盤活。加快推動基礎(chǔ)設(shè)施REITs、PPP、ABS等方式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，將基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點稅收優(yōu)惠政策擴大至所有合規(guī)的基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)盤活項目。積極探索“專項債+基礎(chǔ)設(shè)施REITs”支持基礎(chǔ)設(shè)施投資，依據(jù)財政部專項債券項目資金績效評價結(jié)果，選擇部分地區(qū)積極開展“專項債+基礎(chǔ)設(shè)施REITs”試點，支持地方政府專項債券資金參與投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域REITs。引導(dǎo)回收資金合理使用，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)與新增專項債資金的良性循環(huán)，精準(zhǔn)有效支持新基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。

（三）進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施項目投資回報機制

一方面，多維度提升項目自身收益水平。積極實施交通導(dǎo)向型開發(fā)（TOD）和生態(tài)環(huán)境治理導(dǎo)向型開發(fā)（EOD）等綜合開發(fā)投資模式，通過項目打捆打包建設(shè)經(jīng)營，統(tǒng)籌構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施項目多元化還款渠道，實現(xiàn)項目收益自平衡并可持續(xù)。挖掘基礎(chǔ)設(shè)施項目商業(yè)價值，完善市場化運營機制，提高項目回報水平。另一方面，健全項目產(chǎn)出價格和收費機制。大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的價格（收費）機制改革，健全價格（收費）的形成、調(diào)整和補償機制，提升價費征繳效率，合理提高重大工程項目投資回報水平。

（四）積極暢通社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的渠道

一是突出政府投資的公共屬性，優(yōu)先保障亟需的公共產(chǎn)品領(lǐng)域獲得投資支持，減少競爭性領(lǐng)域的投資。避免擴大基礎(chǔ)設(shè)施投資可能造成的私人投資擠出，降低基礎(chǔ)設(shè)施投資的價值創(chuàng)造能力。二是引導(dǎo)有條件的社會資本積極參與投資重點PPP項目。合理設(shè)置招標(biāo)條件和回報水平，通過政府參股但不分紅或少分紅、配置資源等方式健全PPP項目合理投資回報機制。依托資本市場豐富PPP項目投資退出機制。適當(dāng)放寬財政支出責(zé)任占比不超10%的紅線，明確依法合規(guī)的PPP支出責(zé)任不屬于隱性債務(wù)，激發(fā)地方政府和社會資本應(yīng)用PPP模式擴大公共領(lǐng)域投資的積極性。積極引導(dǎo)保險資金發(fā)揮長期、穩(wěn)定的優(yōu)勢，通過債權(quán)、股權(quán)、股債結(jié)合、基金等方式支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是探索對融資平臺存量債務(wù)實施“新老劃斷”處理，合理保障融資平臺公司正常融資需求，釋放地方融資平臺融資空間。支持地方政府通過債務(wù)置換、債務(wù)展期等方式平抑隱性債務(wù)化解壓力。

注：

①2022年統(tǒng)計數(shù)據(jù)固定資本形成數(shù)據(jù)暫未公布，用2021年占比進(jìn)行計算。

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資所）