孔繁忠 董亞辰 王雪

摘 要：長江岸線是支撐長江經濟帶發(fā)展的主要資源，加強長江岸線管控，是保障防洪、供水、通航、生態(tài)安全的迫切需要?！堕L江保護法》施行后，對長江岸線管理提出了更嚴格管控要求。目前，長江岸線管理還存在法規(guī)體系不健全、管理職責交叉、規(guī)劃頂層設計及相關標準尚需完善、監(jiān)管責任界限不清晰等問題。針對這些問題，從完善岸線法律法規(guī)及配套制度、健全岸線管理體制機制、修編規(guī)劃和岸線管理相關技術標準制定、強化岸線管理全過程監(jiān)督等方面提出對策建議。研究成果可為長江大保護提供決策支持。

關鍵詞：長江大保護；長江岸線；管理保護；長效機制

中圖分類號：TV213.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

岸線是一定水位下水體與陸地的交線，通常指水陸交界一定長度范圍內的帶狀區(qū)域[1]。長江岸線作為長江流域一種極為特殊的自然資源，具有稀缺性以及顯著的不可替代性[2]，承擔著流域防洪保安屏障的重要作用[3]，是長江生態(tài)系統的重要組成部分[4]。長江大保護背景下，進一步強化長江岸線管理，是深入貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的生動實踐，是推動長江經濟帶高質量發(fā)展的必然要求，是保障防洪、供水、通航、生態(tài)安全的迫切需要[5]。

全面推行河湖長制以來，在水利部的高位推動下，長江水利委員會和長江流域相關省份先后開展了長江干流岸線保護和利用、河湖“清四亂”等專項行動，有力推動了長江大保護工作。經過近幾年持續(xù)清理整治并生態(tài)復綠，非法占用河道岸線、阻礙河道行洪等突出問題得到有效解決，長江岸線面貌顯著改善，生態(tài)環(huán)境修復取得明顯成效[6]。

2021年3月1日，《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）施行，明確國家對長江流域河湖岸線實施特殊管制，為長江岸線管理提供堅強的法律保障，同時也對長江岸線管理提出了更高標準、更嚴要求。對照“共抓大保護”、《長江保護法》新要求，需加快建立《長江保護法》相關配套制度體系，充分發(fā)揮河湖長制平臺作用，進一步理順岸線管理體制，明晰監(jiān)管責任界限，凝聚共抓大保護合力。

通過對長江大保護背景下的長江岸線管理現狀調查，分析長江岸線管理存在的主要問題，針對性地提出對策建議，為建立健全長江岸線管理長效機制以及推進長江大保護提供決策支持。

1 大保護背景下的長江岸線管控現狀

1.1 長江岸線保護利用現狀

長江作為我國最大的“黃金水道”，岸線資源極為豐富，其開發(fā)利用關乎流域經濟社會高質量發(fā)展[7]。自溪洛渡以下，長江干流河道總長度約為3 117 km[8]。長江水利委員會于2016年制定了《長江岸線保護和開發(fā)利用總體規(guī)劃》（以下簡稱《岸線規(guī)劃》），明確長江干流溪洛渡以下岸線總長約8 311.7 km（含洲灘岸線），其中湖北省、重慶市、江蘇省岸線長度居前三位，分別為2 156.3 km、2 058.2 km和1 169.9 km；已利用岸線長度為1 713.4 km，岸線利用率約為20.6％，主要包括碼頭工程、取排水設施、橋梁工程、灘岸環(huán)境綜合整治工程等。上海市、江蘇省、湖北省岸線利用率居前三位，分別為49.2%、35.6%、23.7%；云南省、四川省、安徽省岸線利用率相對較低，分別為6.7%、10.3%、11.7%。湖北省、江蘇省、上海市已開發(fā)利用岸線長度居前三位，分別為511.9 km、416.0 km、242.8 km；云南省、湖南省、江西省已開發(fā)利用岸線長度相對較少，分別僅為15.9 km、34.2 km、45.7 km。

2017年12月，推動長江經濟帶發(fā)展領導小組辦公室部署開展長江干流岸線保護和利用專項檢查行動，對長江干流溪洛渡以下9省市共5 711個岸線利用項目進行清查，確定涉嫌違法違規(guī)項目2 441個，其中拆除取締項目356個，整改規(guī)范項目2 085個。通過清理整治，共騰退長江岸線約162 km，有效釋放了長江岸線的空間。各省市岸線利用情況見表1。

1.2 《岸線規(guī)劃》執(zhí)行情況

《岸線規(guī)劃》將長江岸線劃分為保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū)等四類功能分區(qū)，對各類岸線功能分區(qū)提出了不同的管控要求，在滿足長江防洪、供水、生態(tài)、通航安全要求的前提下，基本實現了長江岸線科學有序的管理保護格局?！栋毒€規(guī)劃》規(guī)劃岸線總長度17 394 km，涉及長江干流9?。ㄖ陛犑校┘爸Я魉诘馁F州省。

《岸線規(guī)劃》印發(fā)后，沿江省市加強宣貫落實，嚴格項目審批，強化監(jiān)督檢查，開展專項整治，不合理利用長江岸線現象大幅減少，有效促進了岸線資源利用方式向節(jié)約集約利用轉變；嚴格按照岸線功能分區(qū)的管控要求，對涉河建設項目開展審批管理，進一步強化對自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、飲用水水源保護區(qū)等各類生態(tài)敏感保護對象的保護，在保障防洪安全、保護生態(tài)環(huán)境、促進岸線高效利用的前提下，按照“確有必要、無法避讓、確保安全”原則，科學適度利用長江岸線。

2? “共抓大保護”及《長江保護法》對岸線管控的新要求

2016年1月以來，習近平總書記多次考察長江沿線并3次召開座談會，明確指出新階段推動長江經濟帶高質量發(fā)展，必須貫徹生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，堅持共抓大保護、不搞大開發(fā)。

“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念，要求長江經濟帶發(fā)展從中華民族永續(xù)發(fā)展、資源永續(xù)利用角度出發(fā)，將“綠水青山就是金山銀山”理論貫穿始終并落地生效，使綠水青山真真正正成為金山銀山，實現綠色可持續(xù)發(fā)展。

“共抓大保護”，要強化系統思維，突出一個“共”字，無論是山水林田湖草沙各要素，還是防洪、通航、產業(yè)發(fā)展，都要緊緊圍繞流域生態(tài)保護進行。“不搞大開發(fā)”，并不等于不要開發(fā)，而是要對無序開發(fā)、資源枯竭式開發(fā)說“不”，要從資源環(huán)境承載能力出發(fā)，堅持“以水定域、以水定地、以水定人、以水定產”原則，以綠色、科學有序、可持續(xù)發(fā)展為前提，在全國率先實現高質量發(fā)展[9]。

在《長江保護法》中，共提及“岸線”19次，對河湖岸線保護范圍劃定、岸線保護規(guī)劃制定、岸線開發(fā)建設、合理高效利用提出明確要求，明確了長江岸線修復責任主體，對非法侵占長江流域河湖水域，以及違法利用或占用河湖岸線的行為制定了更為嚴格的處罰標準?！堕L江保護法》的實施為長江岸線管控提供了堅實的法律保障與更高要求，形成了保護長江岸線的硬性約束機制。

3 目前長江岸線管控存在的問題

3.1 法規(guī)體系尚不健全

目前，我國相關水法規(guī)中涉及岸線管理的具體條款較為分散，原則性規(guī)定較多，可操作性不強，岸線保護利用缺乏專門法律保障[10]?！堕L江保護法》要求的相關配套制度尚未健全，岸線管理法制化、制度化、規(guī)范化仍需加快推進。

3.2 岸線管理職責交叉

長江岸線管理涉及水行政、交通運輸、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農業(yè)農村等不同行業(yè)部門，管理保護步調難以統一，統籌協調面臨較多困難。在實際工作中，水行政主管部門認為岸線屬于河道的重要組成部分，交通主管部門負責港口岸線的使用審批，而自然資源主管部門認為岸線管理屬于土地管理一部分，導致了岸線管理中存在多頭管理、條塊分割、職責交叉、各自為政現象，難以形成工作合力，制約了對長江岸線的科學合理保護利用。

3.3 規(guī)劃頂層設計及相關標準尚需完善

《岸線規(guī)劃》印發(fā)以后，長江岸線管理呈現向好態(tài)勢。隨著長江大保護的深入貫徹落實，岸線管理形勢發(fā)生了一定的變化，如規(guī)劃涉及的一些生態(tài)敏感區(qū)部分已取消或調整，長江干線過江通道布局規(guī)劃、一些城市的總體規(guī)劃和港口布局規(guī)劃等也有調整，造成部分岸線功能分區(qū)的管控要求已與現有實際保護目標或開發(fā)利用需求不一致，需要及時對岸線功能分區(qū)進行動態(tài)更新。同時，《長江保護法》要求的劃定河湖岸線保護范圍、制定河湖岸線修復規(guī)范、確定岸線修復指標等尚無相關技術標準，在實際工作中缺乏相應的技術支撐。

3.4 監(jiān)管責任界限未明晰

岸線利用項目監(jiān)督管理工作，既包括審批許可部門對申請人在項目建設期間是否落實批復文件要求的監(jiān)管，也包括地方水行政主管部門對申請人在項目建設和運行期間的日常涉河活動監(jiān)管。監(jiān)管過程中，由于現有水法律法規(guī)未對流域管理機構和地方各級水行政主管部門在岸線利用項目監(jiān)督管理方面的職責予以明確，許可審批事項監(jiān)管責任界限未完全明晰，容易造成部分建設項目缺乏有效監(jiān)管。

4 建立長江岸線管控長效機制有關建議

4.1 完善法律法規(guī)及配套制度

（1）加快修訂完善《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》等水法規(guī)，進一步明確岸線管理職責。按照《長江保護法》要求盡快制定相關配套政策法規(guī)，健全長江岸線管理保護法規(guī)政策體系。通過出臺法律法規(guī)，進一步明確大保護背景下長江岸線管理各部門單位主體責任，明晰有關行業(yè)主管部門、屬地政府職責，從法律層面為長江岸線科學合理管控提供有力支撐。

（2）進一步完善岸線管理相關配套制度體系。通過在不同層次推動建立長江岸線保護利用聯席會議制度，明確岸線巡查、聯防聯控等岸線監(jiān)管相關制度，探索建立長江岸線資源有償使用及適度退出制度，使長江岸線管理工作更加制度化、規(guī)范化。

4.2 健全長江岸線管理體制機制

（1）進一步壓實屬地責任。一是依托河湖長制強化長江岸線管理，發(fā)揮河湖長制“集中力量干大事”的制度優(yōu)勢。二是進一步壓實各級河湖長責任，強化組織領導和履職盡責，明確各級河湖長目標任務，持續(xù)抓好長江岸線管理保護工作。三是充分發(fā)揮河長辦的協調、指導、分辦、督辦作用，協調相關部門協同推進長江岸線管理各項工作。

（2）創(chuàng)新完善岸線管理工作機制。一是推動長江岸線保護利用協調機制長效化，落實長江岸線保護利用協調機制，確保協調機制工作任務落地見效。二是建立健全長江岸線保護利用部門聯合執(zhí)法機制，省、市、縣級河長辦應充分利用協調機制，確保跨界執(zhí)法不斷檔、無空白區(qū)域。

4.3 加快規(guī)劃修編，制定岸線管理相關技術標準

（1）建立岸線規(guī)劃動態(tài)修訂機制，根據新形勢下推動長江經濟帶高質量發(fā)展和推行河湖長制工作等新要求，結合岸線管理新變化，盡快啟動《岸線規(guī)劃》修編工作。

（2）按照《長江保護法》要求，研究制定長江流域河湖岸線保護范圍劃定技術指南，統一長江流域河湖岸線保護范圍劃定的技術標準；研究制定長江流域河湖岸線修復技術規(guī)范和修復指標，保障河湖自然岸線比例，恢復河湖岸線生態(tài)功能；研究制定符合長江流域管理實際的涉河建設項目審查技術標準，不斷推進涉河建設項目審批規(guī)范化。

4.4 強化全過程監(jiān)督

（1）加強日常巡查監(jiān)管。按照屬地管理和分級管理原則，建立職責明晰、嚴格高效、規(guī)范有序的岸線監(jiān)管體系，逐漸建立和完善長江岸線日常監(jiān)管巡查制度，落實巡查責任，強化長江岸線和涉河建設項目的日常巡查、檢查和執(zhí)法，實行長江岸線動態(tài)監(jiān)管。

（2）積極開展部門聯合執(zhí)法。縣級以上人民政府充分發(fā)揮河長制平臺作用，統籌相關部門行政執(zhí)法職能，建立水行政、公安、生態(tài)環(huán)境等相關部門跨區(qū)域聯合執(zhí)法機制。

（3）開展常態(tài)化監(jiān)督檢查。將長江岸線利用項目納入常態(tài)化監(jiān)督檢查，對長江岸線利用清理整治項目開展常態(tài)化管理；實行分級分片負責的監(jiān)督管理模式，各級水行政主管部門按照岸線審批管理權限，組織協調本區(qū)域內岸線管理監(jiān)督檢查工作。

（4）加強岸線監(jiān)管能力建設。一是建立健全岸線管理機構，依托水行政主管部門設置專職河道岸線管理保護機構。二是完備監(jiān)督執(zhí)法裝備，逐步完備各類巡查、執(zhí)法管理設施配備，增加無人機、視頻監(jiān)控等先進的監(jiān)管設施設備，利用現代化信息手段進一步強化長江岸線管理能力建設。

5 結束語

長江岸線管理是江河湖泊保護的重要內容。隨著習近平生態(tài)文明思想不斷深入貫徹，長江岸線管理已逐步走上法制化、規(guī)范化、常態(tài)化、精細化的軌道，長效管理機制逐步形成，但是由于其涉及部門眾多、因素復雜，仍有一些問題需要解決，各級政府、有關部門必須加強組織領導、密切合作、綜合施策，努力實現河湖岸線資源的科學利用、有效保護和依法管理，實現河暢、水清、岸綠、景美的河湖生態(tài)環(huán)境，為美麗長江的建設提供有力支撐。

參考文獻：

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[9] 何立峰.扎實推動長江經濟帶高質量發(fā)展[J].求是，2019（18）：25-32.

[10] 黃艷.“問診”長江干流岸線[J].瞭望，2018（16）：42-44.

Abstract：The Yangtze River shoreline is a crucial resource for supporting the development of the Yangtze River Economic Belt. Strengthening the management and control of the Yangtze River shoreline is an urgent need for ensuring flood control，water supply，navigation，and ecological safety. The implementation of the Yangtze River Protection Law has raised more stringent requirements for the management of the Yangtze River shoreline. Currently，the management of Yangtze River shoreline is faced with problems such as incomplete regulatory system，overlapping managerial responsibilities，imperfect top-level planning and related standards，and unclear delineation of supervisory responsibilities. In response to these problems，we propose suggestions from aspects of improving laws and regulations，establishing sound shoreline management systems and mechanisms，formulating technical standards related to shoreline management，and enhancing the whole-process supervision of shoreline management. The research findings provide decision-making support for the protection of the Yangtze River.

Key words：Great Protection of the Yangtze River；Yangtze River shoreline；management and protection；long-term mechanism