王浩

位于華盛頓特區(qū)的美國(guó)國(guó)務(wù)院大樓。

今年5月，美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)中國(guó)事務(wù)的重要官員華自強(qiáng)（Rick Waters）在一次工作會(huì)議上表示將于6月底離職，再次引發(fā)國(guó)內(nèi)外對(duì)于美國(guó)國(guó)務(wù)院“中國(guó)屋”（China House） 這一機(jī)構(gòu)的高度關(guān)注。所謂“中國(guó)屋”，是美國(guó)政府外交部門下設(shè)的專門負(fù)責(zé)推行對(duì)華政策的機(jī)構(gòu)。了解該機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)背景、組織架構(gòu)及主要功能，對(duì)于理解拜登政府對(duì)華政策及中美關(guān)系走向具有特殊意義。

“中國(guó)屋”的創(chuàng)設(shè)背景與組織架構(gòu)

2022年5月26日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯在發(fā)表題為“拜登政府對(duì)華政策”的演講時(shí)，除了提出“投資、結(jié)盟、競(jìng)爭(zhēng)”這一總體框架外，還宣布將在美國(guó)國(guó)務(wù)院設(shè)立一個(gè)新機(jī)構(gòu)，來(lái)協(xié)調(diào)和執(zhí)行與中國(guó)相關(guān)的政策。同年12月16日，拜登政府正式啟動(dòng)“中國(guó)協(xié)調(diào)辦公室”，其非正式名稱就是“中國(guó)屋”（亦稱“中國(guó)組”），該設(shè)置取代了原有的“中國(guó)處”（China Desk），成為美國(guó)國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)中國(guó)事務(wù)的最主要機(jī)構(gòu)。在中美戰(zhàn)略博弈日趨深化的背景下，“中國(guó)屋”的創(chuàng)設(shè)有其必然邏輯。

“中國(guó)屋”的人員編制規(guī)模為60～70人，由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的副助理國(guó)務(wù)卿華自強(qiáng)主管，向負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿康達(dá)（Daniel Kritenbrink）、副國(guó)務(wù)卿舍曼（Wendy Sherman， 即將離職）匯報(bào)。從組織架構(gòu)看，“中國(guó)屋”由三個(gè)團(tuán)隊(duì)組成，第一個(gè)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)傳統(tǒng)的美中雙邊關(guān)系事務(wù)，第二個(gè)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)處理美中戰(zhàn)略溝通事宜，第三個(gè)團(tuán)隊(duì)則被稱作“全球團(tuán)隊(duì)”，專注于美國(guó)在中國(guó)境外的涉華活動(dòng)。從人員構(gòu)成看，“中國(guó)屋”涵蓋了美國(guó)國(guó)務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)的中國(guó)問(wèn)題專家及各地區(qū)司局人員，比如負(fù)責(zé)非洲和拉美地區(qū)涉華事務(wù)的工作人員。這些人與經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、多邊外交、戰(zhàn)略溝通和國(guó)際安全領(lǐng)域的專家并肩工作，共同參謀、執(zhí)行拜登政府的對(duì)華政策。

“中國(guó)屋”的創(chuàng)設(shè)背景與組織架構(gòu)表明，其更多承擔(dān)的是職能性而非決策性事務(wù)。一方面，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人是副助理國(guó)務(wù)卿，在國(guó)務(wù)院層面并不掌握對(duì)華政策制定權(quán)。另一方面，根據(jù)美國(guó)國(guó)務(wù)院官員的說(shuō)法，該機(jī)構(gòu)的設(shè)立旨在消除繁冗的政府機(jī)構(gòu)間隔閡，以使美國(guó)官員在國(guó)務(wù)院內(nèi)外擁有一個(gè)各方面可共享的“信息交換中心”。

“中國(guó)屋”的戰(zhàn)略目標(biāo)與主要功能

根據(jù)美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人的介紹，“中國(guó)屋”是布林肯推動(dòng)“國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化”議程的一個(gè)關(guān)鍵組成部分，重點(diǎn)是使國(guó)務(wù)院有能力應(yīng)對(duì)“未來(lái)十年的挑戰(zhàn)”并“抓住機(jī)遇”。顯然，所謂“未來(lái)十年的挑戰(zhàn)”主要指的就是美國(guó)與中國(guó)的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”。該發(fā)言人指出，“國(guó)務(wù)卿和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)層致力于確保美國(guó)擁有人才、工具和資源，來(lái)成功執(zhí)行政府的對(duì)華政策，因?yàn)檫@是我們面臨的最復(fù)雜和最重要地緣政治挑戰(zhàn)。它將為整個(gè)國(guó)務(wù)院服務(wù)……意味著國(guó)務(wù)院的政策會(huì)更加靈活、一致，也意味著我們能更好地與盟友伙伴合作，更深入地與每個(gè)國(guó)家接觸”。可以看出，“中國(guó)屋”的戰(zhàn)略目標(biāo)就是成為美國(guó)對(duì)華政策的有效執(zhí)行機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)中心。

促進(jìn)各職能部門涉華工作人員間的跨部門交流是美國(guó)國(guó)務(wù)院設(shè)立“中國(guó)屋”的首要考慮。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)對(duì)華政策的執(zhí)行面臨靈活性和反應(yīng)度不足的問(wèn)題，無(wú)法充分落實(shí)對(duì)華戰(zhàn)略理念。換言之，美國(guó)政府先前設(shè)置的對(duì)華機(jī)構(gòu)臃腫不堪，部門之間溝通效率低下，出現(xiàn)了涉華問(wèn)題“誰(shuí)都能管卻又誰(shuí)都不管”的情況?；诖?，“中國(guó)屋”的成立是對(duì)國(guó)務(wù)院自身涉華工作職能的優(yōu)化。事實(shí)上，拜登政府各個(gè)主要部門以及美國(guó)國(guó)會(huì)都有專門負(fù)責(zé)處理中國(guó)事務(wù)的機(jī)構(gòu)存在，它們的核心職能均非決策，而是執(zhí)行《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告及國(guó)會(huì)相關(guān)法案所確定的以競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的對(duì)華政策。

“中國(guó)屋”的創(chuàng)設(shè)有著深刻的國(guó)內(nèi)政治效用，拜登政府希望通過(guò)此舉向共和黨國(guó)會(huì)和公眾表明，其有能力制定對(duì)華政策并高效處理涉華事務(wù)。在美國(guó)國(guó)內(nèi)政治日趨“極化”、黨爭(zhēng)惡斗不斷加劇的背景下，對(duì)華示強(qiáng)已成為兩黨政治精英撈取政治資本、抵御對(duì)手攻訐的有效策略?！爸袊?guó)屋”的創(chuàng)設(shè)表明，拜登政府采取嚴(yán)肅態(tài)度應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起對(duì)美國(guó)造成的“威脅”和“挑戰(zhàn)”。

“中國(guó)屋”的設(shè)立還著眼于超越雙邊關(guān)系層面，加強(qiáng)美國(guó)在全球其他地區(qū)同中國(guó)的“競(jìng)爭(zhēng)”。在拜登政府看來(lái)，美中戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)是中長(zhǎng)期的全球領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)，其希望通過(guò)設(shè)立“中國(guó)屋”，更有效地投入并整合各類資源，尤其是人力資源，關(guān)注和應(yīng)對(duì)中國(guó)在全球各個(gè)地區(qū)開展的活動(dòng)，進(jìn)而提升美國(guó)的外交投入精準(zhǔn)度，在維護(hù)和強(qiáng)化美國(guó)海外影響力的同時(shí)，制衡、削弱中國(guó)影響力的增長(zhǎng)，從而實(shí)現(xiàn)《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告確立的“競(jìng)贏”（Outcompete）中國(guó)目標(biāo)。

難改美國(guó)對(duì)華決策弊端

然而在具體實(shí)踐中，“中國(guó)屋”自籌建之初起就遭遇重重質(zhì)疑甚至反對(duì)，其面臨的現(xiàn)實(shí)困境主要有四個(gè)。

首先，盡管“中國(guó)屋”的創(chuàng)立部分解決了美國(guó)國(guó)務(wù)院在執(zhí)行對(duì)華政策時(shí)的整合難題，但作為政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和官僚體系的一部分，仍無(wú)法及時(shí)回應(yīng)戰(zhàn)略和決策層面的調(diào)整和美中關(guān)系的瞬息變化。從設(shè)立之日起，“中國(guó)屋”存在的意義就近乎完全為拜登政府的對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略服務(wù)，隨之在實(shí)踐中塑造出一種“一邊倒”的強(qiáng)硬思維，并在此基礎(chǔ)上形成對(duì)華打壓、遏制和脫鉤的政策及體系慣性，無(wú)法全面客觀地反映美國(guó)對(duì)華政策的全貌。結(jié)果是，在近來(lái)拜登政府基于內(nèi)外戰(zhàn)略考量開始緩和對(duì)華關(guān)系的過(guò)程中，“中國(guó)屋”不僅未能跟上節(jié)奏，發(fā)揮有效的協(xié)調(diào)推動(dòng)作用，反而成為阻力，并凸顯機(jī)構(gòu)內(nèi)部的理念紛爭(zhēng)和思想混亂，最終導(dǎo)致機(jī)構(gòu)內(nèi)工作人員紛紛離職。曾擔(dān)任美國(guó)駐香港總領(lǐng)事和國(guó)務(wù)院中國(guó)處職業(yè)外交官的理查德·鮑徹（Richard Boucher）認(rèn)為，“如果‘中國(guó)屋只是成為華盛頓官僚機(jī)構(gòu)中的另一個(gè)參與者，它將無(wú)權(quán)對(duì)中國(guó)實(shí)施一致的政策”。

其次，“中國(guó)屋”無(wú)法真正解決美國(guó)對(duì)華政策的難點(diǎn)和痛點(diǎn)問(wèn)題。前美國(guó)外交官、現(xiàn)任維拉諾瓦大學(xué)政治學(xué)助理教授的黛博拉·塞利格森（Deborah Seligsohn）認(rèn)為，目前美國(guó)對(duì)華政策中真正緊迫的問(wèn)題是“要確保美國(guó)能夠長(zhǎng)期有效地培養(yǎng)高水平的中國(guó)問(wèn)題專家，但是肇始于特朗普時(shí)期的一系列毫無(wú)邏輯的政策使得這一努力變得非常困難”。

再次，“中國(guó)屋”存在“重復(fù)設(shè)置”之嫌，反而有可能導(dǎo)致更嚴(yán)重的政策混亂。華盛頓保守智庫(kù)傳統(tǒng)基金會(huì)的高級(jí)研究員成斌（Dean Cheng）認(rèn)為，美國(guó)政府其他部門擁有各領(lǐng)域各方面的中國(guó)問(wèn)題專家，如果真要建立有效的對(duì)華政策協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，應(yīng)該是由國(guó)務(wù)院出面，召集一批來(lái)自財(cái)政部、商務(wù)部、白宮科技政策辦公室（OSTP）、美國(guó)航空航天局（NASA）等部門機(jī)構(gòu)的中國(guó)問(wèn)題專家，因?yàn)閲?guó)務(wù)院需要考慮的不僅是外交事宜，還應(yīng)包括貿(mào)易、投資、網(wǎng)絡(luò)安全等更廣泛領(lǐng)域的議題。

第四，“中國(guó)屋”面臨一些新設(shè)立機(jī)構(gòu)普遍需要應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)和困難。一般而言，新機(jī)構(gòu)成立后，都不可避免地面臨協(xié)調(diào)難題。機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員之間有相同的看法，也會(huì)有不同的意見，這意味著機(jī)構(gòu)需要花費(fèi)更多時(shí)間進(jìn)行組織內(nèi)部和外部的協(xié)調(diào)?？▋?nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)的杰出研究員、曾在老布什任內(nèi)出任總統(tǒng)特別顧問(wèn)兼國(guó)家安全委員會(huì)亞洲事務(wù)高級(jí)主任的包道格（Douglas Paal）還提到，“中國(guó)屋”所面臨的一個(gè)特有挑戰(zhàn)，是如何招募到真正對(duì)中國(guó)感興趣并富有經(jīng)驗(yàn)的人為其工作。

總的來(lái)看，以服務(wù)美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略為宗旨的“中國(guó)屋”，其設(shè)立對(duì)中美關(guān)系的穩(wěn)定、改善和發(fā)展顯然并非積極信號(hào)。尤其值得關(guān)注的是，該機(jī)構(gòu)最突出的一個(gè)特點(diǎn)是，試圖通過(guò)權(quán)力和資源的集中，結(jié)束原有官僚體系長(zhǎng)期存在的各自為政、疏于協(xié)調(diào)的“碎片化”局面，從而打通外交系統(tǒng)與政府各部門間的壁壘，將美國(guó)國(guó)務(wù)院涉華職能部門納入統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以提高美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)政策的執(zhí)行效力。

從近段時(shí)間以來(lái)的中美關(guān)系變化看，未來(lái)“中國(guó)屋”所扮演的角色可能不僅僅是美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的部門“橋頭堡”，而是有可能成為兼具競(jìng)爭(zhēng)與溝通雙重職能的美國(guó)對(duì)華政策執(zhí)行和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但是，基于“中國(guó)屋”創(chuàng)設(shè)以來(lái)的表現(xiàn)，該機(jī)構(gòu)能否實(shí)質(zhì)性提升美國(guó)政府的對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)能力，仍有待觀察。與此同時(shí)，中美關(guān)系的動(dòng)態(tài)演變將迫使該機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中不斷調(diào)整工作方式，以更靈活、全面和有效地反映與中方的互動(dòng)，而非最終成為一個(gè)僵化的競(jìng)爭(zhēng)工具，否則將難免陷入無(wú)法有效運(yùn)轉(zhuǎn)的困境。