徐中元　蒲榮集

摘要：黨的二十大報告指出，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。推進美麗中國建設，我們要堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理，這也是土地綜合整治工作的根本遵循。相對于城鎮(zhèn)化地區(qū)，農村地區(qū)是山水林田湖草沙生態(tài)系統(tǒng)的主要空間載體。高質量開展農村土地綜合整治，不僅是優(yōu)化土地資源配置、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和服務“三農”的有效途徑，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，對加快農村經濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定具有重要意義。

關鍵詞：農村土地；綜合整治；整治對策

隨著我國社會和經濟的快速發(fā)展，土地資源利用日趨緊張。通過實施農村土地綜合整治工程，可以使有限的土地資源得到合理、高效地利用。但由于農村土地綜合整治工程起步較晚，理論研究和實踐操作尚存在一些問題。因此，亟須從多個角度出發(fā)，分析新時期鄉(xiāng)村發(fā)展對土地綜合整治提出的新要求。

1 農村土地綜合整治工程概述

農村土地綜合整治工程是指以國土整治為平臺，針對鄉(xiāng)村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態(tài)質量退化等多維度問題，采用調整、重劃、整理、復墾、開發(fā)等措施，優(yōu)化資源配置，提升國土功能價值。

工程的實施需要在國土空間規(guī)劃的引領下，進行全域規(guī)劃、整體設計、綜合治理、多措并舉，促進耕地保護和土地集約節(jié)約利用，解決一二三產融合發(fā)展用地，改善農村生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村振興。圍繞新時期我國自然資源管理事業(yè)發(fā)展需要，充分發(fā)揮農村土地綜合整治功能，不斷完善農村土地綜合整治法規(guī)、政策和技術，強化農村土地綜合整治對自然資源事業(yè)發(fā)展的支撐作用。

2 新時代農村土地綜合整治意義

首先，農村土地綜合整治有助于促進農田整理，實現(xiàn)耕地“三位一體”保護。提高耕地的質量及其生產能力是土地綜合整治的核心內容，一方面，農村土地整治通過對低效林草地和園地整理，歸并集中廢棄地，復墾損毀耕地，適度開發(fā)適耕未利用土地等措施從“量”上促進耕地面積的增加。另一方面，土地綜合整治促進了土地的連片集中，有助于農田基礎設施的建設，并與現(xiàn)代農業(yè)生產經營方式相適應的高標準基本農田，從“質”上提高耕地的綜合生產能力，助力農業(yè)規(guī)模化、產業(yè)化，為壯大鄉(xiāng)村集體經濟奠定了要素基礎。

其次，農村土地綜合整治促進了建設用地整理，有助于進一步合理統(tǒng)籌農民住宅建設、產業(yè)發(fā)展等用地。農村土地綜合整治突出強調農村規(guī)劃、農村設計和整體推進的原則，能夠統(tǒng)籌區(qū)域內的土地規(guī)劃和綜合利用，推進散亂、廢棄、閑置、低效的村莊建設用地集中整治，盤活農村存量建設用地，提高土地集約化利用水平。同時，土地綜合整治促進了城鄉(xiāng)資源交換平臺的搭建，有利于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，優(yōu)化土地利用的空間格局，解決城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地需求。因此，農村土地綜合整治不僅有助于拓展建設用地空間，緩解產業(yè)發(fā)展用地需求的巨大壓力，還能促進鄉(xiāng)村生產、生活空間重構，優(yōu)化用地布局，切實改善農村人居環(huán)境。

最后，農村土地綜合整治為鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復提供了契機，有利于生態(tài)系統(tǒng)整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。農村土地綜合整治被賦予了改善生態(tài)環(huán)境的重要內容，更強調一體化統(tǒng)籌管理，包括統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展以及統(tǒng)籌人與自然生態(tài)和諧共生等，以期通過土地綜合整治促進經濟效益、生態(tài)效益的協(xié)調統(tǒng)一。在具體落實中，農村土地綜合整治要求遵循客觀的生態(tài)規(guī)律，從不同尺度對自然生態(tài)進行維護和修復。例如通過自然資源保護，加快綠色基礎設施建設，構建土地生態(tài)網(wǎng)絡體系，發(fā)揮耕地的生態(tài)功能，保持林地、水網(wǎng)完整性，恢復退化土地生態(tài)系統(tǒng)等多元措施有效改善農村生態(tài)環(huán)境。因此，開展農村土地綜合整治有助于提高生態(tài)系統(tǒng)的修復能力和生態(tài)服務功能，不斷優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。

3 新時代農村土地綜合整治對策

3.1 注重原生態(tài)系統(tǒng)，設置綜合開發(fā)底線

農村土地綜合整治將擴大耕地、改善土地質量、人和生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展作為終極目標，必須堅持以保護生態(tài)平衡、和諧自然為原則。其實施應設置生態(tài)環(huán)境和土地利用可持續(xù)發(fā)展等重要指標，使其成為增加耕地面積、質量和提高土地利用率的底線和前提。尤其在采取機械施工時，需要各級政府、主管部門和建設單位、施工單位相互協(xié)作，建立必要的法規(guī)，遏制生物多樣性的破壞，對瀕危物種、嚴重破壞的生態(tài)和基因資源采取有效的保護措施。

同時，采取最優(yōu)方式，最大限度地保持濕地、沼澤等原生態(tài)系統(tǒng)和耕地之間的生態(tài)平衡，確立可持續(xù)發(fā)展策略。此外，工程施工是生態(tài)環(huán)境破壞的重要方面，在建設期間，也應盡量保留河流原貌，保留原有的生態(tài)環(huán)境。

3.2 推進綠色施工及相關體制機制建設

農村土地綜合整治要加大綠色施工力度，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關部門協(xié)同施工，因地制宜地加強對施工污染的集中治理，防止施工污染擴散到鄉(xiāng)村，協(xié)同推動村莊治理，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境。同時，要加強相關部門的監(jiān)管，制訂完善相關法規(guī)，嚴格要求綠色施工，提高環(huán)境保護意識。比如，平整土地的過程并不是簡單地填埋，而是要根據(jù)耕地的具體情況進行詳細周密施工。

3.3 加大宜耕后備土地資源開發(fā)力度

宜耕儲備土地網(wǎng)絡資源開發(fā)布局確定應當依據(jù)土地運用整體規(guī)劃，進一步加強與農牧業(yè)產業(yè)布局、水利規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等整體規(guī)劃相適應，依據(jù)土地發(fā)展?jié)摿φ归_綜合評價與充分論述，在保證地區(qū)生態(tài)環(huán)境安全的情況下，兼具社會發(fā)展、綠色生態(tài)、經濟收益的統(tǒng)一，有規(guī)劃有步驟開展宜耕土地資源開發(fā)運用，土地開發(fā)不要以毀壞生態(tài)環(huán)境為前提，理應順應生態(tài)文明建設和環(huán)境保護要求，盡量挑選土壤條件較合適的地域開展開發(fā)?？茖W安排田、路、林、水、電力線路配套完善布局，提升合理耕地面積，提升土地使用率，提升田地規(guī)?；?。

3.4 以時間換空間，大膽探索土地制度創(chuàng)新

既有政策在實現(xiàn)兩個5%的底線要求存在一些不太明確的地方。一是規(guī)劃新增耕地能否納入永久基本農田劃入地塊。二是永久基本農田劃出地塊能否在土地綜合整治項目立項后就用于村莊安置點建設、農村產業(yè)融合發(fā)展用地。

建議自然資源部門進一步明確項目實施過程中對用地、指標的時空要求，適當突破現(xiàn)有政策限制，采取以時間換空間的方式來解決新增耕地認定、永久基本農田調入調出及鄉(xiāng)村依法依規(guī)用地等問題。一是將農村土地整治項目中安排的規(guī)劃整治新增耕地作為永久基本農田調入地塊，調入地塊在三年內實施完畢通過驗收后，更新永久基本農田數(shù)據(jù)庫，貫徹劃入永久基本農田的地塊現(xiàn)狀為耕地這一政策規(guī)定。二是針對永久基本農田調出地塊也存在時間上的約束，也需要出臺剛彈結合的政策。首先，采用先行先試的靈活政策，在永久基本農田調整方案審核通過并納入村莊規(guī)劃后，即可實施永久基本農田布局調整工作，相應調出永久基本農田，允許規(guī)劃安排的安置區(qū)和產業(yè)融合發(fā)展區(qū)的建設用地報批，以便先行啟動安置區(qū)與產業(yè)融合發(fā)展區(qū)的建設，確保項目有序推進。其次，在項目驗收階段采用剛性政策、嚴格標準和相應的獎懲制度來考核，以保證整治項目的實施效果?？刹扇〉箍垡?guī)劃計劃指標、占用永久基本農田追責等方式對地方政府進行約束，嚴控風險。

3.5 要堅持高質量發(fā)展，突出項目鄉(xiāng)村振興的抓手作用

產業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的原動力，而農村土地綜合整治是鄉(xiāng)村振興的重要平臺和抓手，也是保障產業(yè)興旺用地需求保障的重要支持政策。對具有良好產業(yè)基礎的地區(qū)，不管是產業(yè)升級還是產業(yè)擴能，在村莊規(guī)劃與實施方案中，不能簡單滿足其用地需求與布局，更要綜合評判該產業(yè)在未來發(fā)展中對吸納就業(yè)、農民增收、反哺農業(yè)、產城融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等多方面的聯(lián)動效益。建議將產業(yè)聯(lián)動效益明顯、“造血機制”順暢、興人興業(yè)潛力大的地區(qū)優(yōu)先納入農村土地綜合整治試點。

3.6 探索社會資本進入的市場化路徑

解決錢從哪里來、怎么用、如何分配等問題，是事關農村土地綜合整治的關鍵所在。實踐中，必須加快投融資機制與模式創(chuàng)新，推進融資渠道拓展與多頭資金整合并舉。既要充分發(fā)揮政府在調查評價、規(guī)劃設計、方案編制等工作中的基礎保障作用，以及財政資金的整合撬動作用，更要充分發(fā)揮市場的決定作用，將引入社會資本作為主要依托和重要抓手。創(chuàng)新引入社會資本，建立多元化投入機制和科學收益分配機制，將資源要素優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢，解決鄉(xiāng)村振興與經濟社會高質量發(fā)展的短板瓶頸。必須用好用足現(xiàn)行國家政策，對開展荒山荒地、黑臭水體等綜合整治的各類社會主體，在保障生態(tài)效益和依法依規(guī)情況下，配置一定比例的土地培育發(fā)展生態(tài)農業(yè)、生態(tài)旅游等產業(yè)，將整治修復工作與生態(tài)產品經營權、開發(fā)權直接掛鉤。通過引入社會資本，依托整治后區(qū)域的良好資源稟賦、空間聚集等條件，全面發(fā)揮社會資本具備的先進技術、市場營銷等天然優(yōu)勢，深度參與投、融、建、管各環(huán)節(jié)，鼓勵并創(chuàng)新社會資本進行產業(yè)導入，設計一套可實操的社會資本介入農村土地綜合整治的工作流程和政策配套路徑。同時，在前期的工作規(guī)則制定中，應注重社會資本引入的風險防控，避免出現(xiàn)社會資本過于追求經濟效率，而忽視社會價值和社會責任，讓政府和群眾最終“買單”問題。

3.7 探索創(chuàng)新科學理論和工程體系

新理念呼喚新思維，新實踐尋求新理論。國土空間規(guī)劃學科應強調規(guī)劃科學和管理科學，國土綜合整治學科應強調管理科學和工程科學，從農村土地綜合整治到國土綜合整治，應提煉自身的理論體系和學科體系，并與國土空間規(guī)劃學科體系相輔相成。在農村土地綜合整治工作階段，涉及學科門類多，理論知識要求高、專業(yè)技術性強，必須整合現(xiàn)有土地資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)工程、管理工程等各門類學科理論，提煉總結形成一套支撐農村土地綜合整治的科學理論體系和工程體系。特別是要以農村土地綜合整治撬動經濟社會高質量發(fā)展為目標，加快推進山水林田湖草沙生命共同體理念的理論轉化、政策轉化、工作轉化、技術轉化，為農村土地綜合整治工作健康發(fā)展提供正確的理念指引和理論指導。

3.8 探索生態(tài)產品價值實現(xiàn)路徑

農村土地綜合整治工作涉及多環(huán)節(jié)、多領域的生態(tài)補償問題，其背后的理論和政策邏輯就是探索生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制。生態(tài)補償?shù)幕厩疤崾峭ㄟ^綜合整治，全面提升區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能和服務水平，提升區(qū)域碳匯功能，探索形成碳排放、碳達峰的有效路徑。在試點區(qū)域探索建立生態(tài)產品價值評價與應用機制，在編制國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃，以及制定綜合整治工作方案和實施工程項目建設時，進行生態(tài)產品實物量和價值量核算，將核算結果變化情況作為生態(tài)補償、生態(tài)資源權益交易、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)裙ぷ鞯闹饕罁?jù)。

3.9 以人民為中心理念為導向，創(chuàng)新權益保障和風險防控機制

保障農民權益是農村土地綜合整治的重點內容，也是農村社會穩(wěn)定的前提。長期以來農民對土地具有高度的依賴性，農村土地綜合整治的實施開展，不可避免地會涉及農民宅基地、承包地的調整，進而影響到農民的土地權益。因此，項目地區(qū)首先要全面考慮搬遷農民的生產、生活、生計問題，立足農民增收、政府讓利、持續(xù)發(fā)展的要求，從拆遷安置、補償標準、土地流轉、土地權屬調整、土地增值收益分配等方面，創(chuàng)新以人為本的農村土地制度，增強農民的獲得感，切實維護農民權益。

4 結語

鄉(xiāng)村土地是不可或缺的天然資源，根據(jù)土地綜合治理政策落實土地治理方案，有益于推動耕地保護和標準化基礎農田基本建設，提升合理耕地面積，提高土地使用率，提升土地運用合理布局，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提升鄉(xiāng)村生活標準，維護土地生態(tài)環(huán)境，助推鄉(xiāng)村振興。

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