摘 要：近年來，單用途預(yù)付消費(fèi)卡引發(fā)了許多消費(fèi)糾紛和風(fēng)險事件，為此上海市于2019年實(shí)施了專門政策與治理措施。本文運(yùn)用政策評估中的目標(biāo)達(dá)成模式對治理效果進(jìn)行了研究，研究顯示針對商家的信息對接制度和信用綜合治理制度仍有較大提升空間，并提出三項(xiàng)改進(jìn)建議：擴(kuò)大治理范圍、優(yōu)化治理平臺、實(shí)施差異化治理。

關(guān)鍵詞：單用途預(yù)付消費(fèi)卡；治理效果；目標(biāo)達(dá)成模式

一、問題提出

作為預(yù)付式消費(fèi)的主要形式之一，單用途預(yù)付消費(fèi)卡這種充值后只能在特定場所或商家消費(fèi)的卡片為消費(fèi)者帶來了折扣和優(yōu)惠，同時也讓商家拓寬了資金來源以及穩(wěn)定的客戶，社會整體的營商環(huán)境和消費(fèi)氛圍似乎也因此而繁榮。數(shù)據(jù)顯示全國范圍使用預(yù)付消費(fèi)卡的經(jīng)營主體達(dá)到了1億家，預(yù)付消費(fèi)的金額超過了10萬億元/年；在長三角地區(qū)這兩個數(shù)據(jù)分別是1000萬家和1萬億元/年。

然而預(yù)付卡市場蓬勃發(fā)展的同時也催生了大量的矛盾和糾紛，這些矛盾不僅浪費(fèi)了公共資源，也引發(fā)了一些群體性事件，造成社會不穩(wěn)定。這些事件損害了消費(fèi)者的合法權(quán)益，引發(fā)了人們對預(yù)付消費(fèi)的負(fù)面評價和顧慮，影響了人們的消費(fèi)積極性，對整個預(yù)付消費(fèi)市場造成了負(fù)面影響。

為了規(guī)范單用途預(yù)付式消費(fèi)卡的使用，商務(wù)部于2012年頒布了《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》；上海市于2019年出臺了《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理規(guī)定》（下稱“管理規(guī)定”）和《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理實(shí)施辦法》（下稱“實(shí)施辦法”），并建立了“上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡協(xié)同監(jiān)管服務(wù)平臺”（簡稱“監(jiān)管服務(wù)平臺”），對單用途預(yù)付卡問題進(jìn)行治理。

自上海正式實(shí)施《管理規(guī)定》與《實(shí)施辦法》至今已經(jīng)三年有余，然而因預(yù)付卡而引發(fā)風(fēng)險事件仍然頻繁出現(xiàn)在我們的視野中，由此本文提出問題：上海市對單用途預(yù)付卡的治理是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)？本文將通過目標(biāo)達(dá)成模式對治理效果進(jìn)行評估。

二、對總體目標(biāo)的評估分析

由于是基于目標(biāo)達(dá)成的評估方式，所以第一步是將治理的預(yù)期目標(biāo)從文本中提取出來，通常來說一項(xiàng)治理活動包含不止一個目標(biāo)，本文將這些目標(biāo)分為兩個維度：總體目標(biāo)和具體目標(biāo)?？傮w目標(biāo)決定著整個治理活動的戰(zhàn)略方向，代表著政策制定者最根本的意圖和政策目標(biāo)最迫切的需要。而具體目標(biāo)如字面意思更加具體，它們可能是治理通向總體目標(biāo)過程中的一個階段性成果。

根據(jù)相關(guān)政策文本可以將總體目標(biāo)歸納為：加強(qiáng)預(yù)付卡管理、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益、規(guī)范市場秩序以及防范社會和資金風(fēng)險，而與上述總體目標(biāo)相關(guān)度最高的數(shù)據(jù)為單用途預(yù)付消費(fèi)卡引發(fā)的訴訟數(shù)量及投訴數(shù)量。本文選取了上海和深圳這兩個城市近年來單用途預(yù)付卡相關(guān)投訴及訴訟數(shù)據(jù)進(jìn)行比對分析，原因是深圳市與上海市的經(jīng)濟(jì)總量相近，但至今還沒有開始對單用途預(yù)付卡進(jìn)行治理。

首先根據(jù)上海、深圳兩市有關(guān)部門公布的2019-2021年預(yù)付消費(fèi)卡投訴的數(shù)量，得到整體投訴數(shù)量和因商家停業(yè)歇業(yè)而產(chǎn)生的退費(fèi)投訴數(shù)量這兩組數(shù)據(jù)，上海市2019年、2020年、2021年的單用途預(yù)付卡投訴數(shù)量分別為44275、53202和41412件，其中由商家“跑路”引發(fā)的投訴數(shù)量分別為21155、24811和17760件。深圳市2019年、2020年、2021年的單用途預(yù)付卡投訴數(shù)量分別為23829、25200和42638件，其中由商家“跑路”引發(fā)的投訴數(shù)量分別為6256、8203和8459件。然后針對這兩組數(shù)據(jù)進(jìn)行“有-無政策”分析，根據(jù)計(jì)算得出上海市的單用途預(yù)付卡政策在三年間減少了21672件投訴。

同樣通過“有-無政策”分析法對預(yù)付卡訴訟數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，計(jì)算出上海相關(guān)政策在3年的時間里減少了司法訴訟73件。

由此可見，上海在對單用途預(yù)付卡進(jìn)行治理后，實(shí)施之后減少了相關(guān)投訴和訴訟的數(shù)量，遏制了風(fēng)險事件數(shù)量的持續(xù)增長趨勢，一定程度上規(guī)范了市場秩序，保護(hù)了消費(fèi)者權(quán)益，總體上正在向政策的總目標(biāo)靠近。

但是，從數(shù)據(jù)上依然可以看到單用途預(yù)付卡的爭議和糾紛數(shù)量依舊保持在一個較高的水平，特別是投訴數(shù)量在2021年仍有4萬件之多，而根據(jù)最新的數(shù)據(jù)2022年上半年的預(yù)付式消費(fèi)相關(guān)投訴數(shù)量已經(jīng)超過了1.4萬件，整體的政策效果離設(shè)定的總目標(biāo)還有一定距離。

三、“具體目標(biāo)—政策效果”的評估分析

根據(jù)政策文本，具體目標(biāo)主要是建立三個治理制度：信息對接制度、資金風(fēng)險警示制度和信用綜合治理制度。本文將對這三項(xiàng)制度下的具體指標(biāo)進(jìn)行分析。

1.關(guān)于信息對接制度的評估分析

一般認(rèn)為，信息對接制度將企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)卡信息予以公示，有助提升消費(fèi)者的風(fēng)險識別和防范能力，降低消費(fèi)者購買預(yù)付卡時的顧慮，同時能夠在一定程度上限制企業(yè)名為發(fā)卡實(shí)則融資的意圖，增加商家跑路的難度和成本，降低關(guān)店跑路事件發(fā)生的幾率。

（1） 政策現(xiàn)狀描述

通過公開數(shù)據(jù)可知，截止到2021年第三季度，單卡監(jiān)管服務(wù)平臺總計(jì)對接了522家發(fā)卡企業(yè)，總共分為5大行業(yè)，其中占比最高的是零售業(yè)，達(dá)到了53.3%。

通過單卡監(jiān)管服務(wù)平臺消費(fèi)者可以查詢到的信息有經(jīng)營者名稱、行業(yè)、經(jīng)營者地址、網(wǎng)站、受理和受卡場所地址。另外消費(fèi)者可以通過平臺的“卡余額查詢”功能，查詢到預(yù)付卡內(nèi)未消費(fèi)的金額。

（2） 政策效果評估

第一個問題是消費(fèi)者從平臺獲取的信息較為有限。消費(fèi)者只能夠從平臺獲取非?；A(chǔ)的信息，而企業(yè)的發(fā)卡數(shù)量、預(yù)付收費(fèi)金額、余額等關(guān)鍵信息并沒有對消費(fèi)者顯示，此類信息才是能夠幫助消費(fèi)者識別風(fēng)險的關(guān)鍵。

反觀《管理規(guī)定》對企業(yè)應(yīng)當(dāng)披露的信息作出了明確規(guī)定，要求經(jīng)營者將預(yù)付卡管理系統(tǒng)與監(jiān)管服務(wù)平臺對接，并及時準(zhǔn)確地將其中的關(guān)鍵數(shù)據(jù)發(fā)送到平臺上，比如數(shù)量、預(yù)收資金以及預(yù)收資金余額等。平臺中無法查詢到此類信息存在兩種可能：一是企業(yè)并沒有按規(guī)定發(fā)送關(guān)鍵信息至平臺；二是關(guān)鍵信息存在于后臺，并不公示。無論是哪種情況，消費(fèi)者都難以通過平臺獲得有用的信息。

第二個問題是信息接入企業(yè)的行業(yè)覆蓋面窄。許多行業(yè)的企業(yè)信息被經(jīng)營者并未將預(yù)付卡信息接入到監(jiān)管服務(wù)平臺中，特別是某些糾紛“重災(zāi)區(qū)”沒有被列入行業(yè)名單。比如問題最集中的教育培訓(xùn)和體育健身行業(yè)占據(jù)了投訴量的一半以上，但是兩個行業(yè)都沒有被列入到信息對接的行業(yè)名單中。

第三個問題是信息接入的企業(yè)數(shù)量少。截止到2021年第三季度監(jiān)管服務(wù)平臺中信息對接的經(jīng)營者有522家，其中超過半數(shù)的經(jīng)營者屬于零售行業(yè)（278家，占53.2%），餐飲業(yè)102家（占19.54%），住宿業(yè)28家（占5.36%），美容美發(fā)業(yè)56家（占10.73%），其他居民服務(wù)業(yè)58家（占11.11%）。而根據(jù)公開數(shù)據(jù)，這幾個行業(yè)在上海市的企業(yè)總數(shù)約69萬家，總體接入率約為0.076%。

第四個問題是信息對接的企業(yè)數(shù)量增長緩慢。2019年監(jiān)管服務(wù)平臺上線并開通信息對接服務(wù)后，首批接入了406家發(fā)卡經(jīng)營者，之后每年新增的經(jīng)營者數(shù)量較少，平均年增長率為8.5%。而2019年到2021年的新注冊企業(yè)數(shù)分別約為43萬、48萬和53萬家，平均年增長率為9.84%。無論是數(shù)量還增長率的角度，發(fā)卡企業(yè)信息對接的工作仍有較大提升空間。

綜上，發(fā)卡信息對接制度在功能層面已經(jīng)初步建立，并已經(jīng)對接了一定數(shù)量的發(fā)卡企業(yè)，消費(fèi)者可以通過信息對接制度確認(rèn)企業(yè)是否處于監(jiān)管之下，并獲取發(fā)卡企業(yè)的基本情況。但信息對接制度依舊存在消費(fèi)者獲取信息不充分、覆蓋的行業(yè)面過窄、信息對接企業(yè)數(shù)量少以及信息對接工作進(jìn)展緩慢等問題。

2.關(guān)于資金風(fēng)險警示制度的評估分析

（1） 政策現(xiàn)狀描述

《管理規(guī)定》與《實(shí)施辦法》為資金風(fēng)險警示制度制定了兩個標(biāo)準(zhǔn)：一般風(fēng)險警示標(biāo)準(zhǔn)和特別風(fēng)險警示標(biāo)準(zhǔn)。其中，一般風(fēng)險警示標(biāo)準(zhǔn)為20萬元人民幣，特別風(fēng)險警示標(biāo)準(zhǔn)為上一年度主營業(yè)務(wù)收入的20%或5000萬元人民幣。當(dāng)經(jīng)營者預(yù)收的資金余額超過一般風(fēng)險警示標(biāo)準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)將全部預(yù)收資金余額的40%納入資金存管；而超過特別風(fēng)險警示標(biāo)準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)將全部預(yù)收資金余額納入資金存管。

從數(shù)據(jù)上看，銀行存管金額并沒有明顯的變化規(guī)律。履約保證保險的金額在2019年出現(xiàn)了爆發(fā)式的增長，從2018年的22億元到2019年的140億元，擴(kuò)張了接近7倍。由于《管理規(guī)定》只提供了銀行存管和履約保證保險兩種資金存管方式，所以2019年后企業(yè)都不再選擇銀行保函的方式存管資金，對預(yù)付資金進(jìn)行存管的企業(yè)數(shù)量與進(jìn)行信息對接和備案的企業(yè)數(shù)量保持同步，呈現(xiàn)逐年穩(wěn)定增長的趨勢。全部存管資金的占預(yù)收資金的比率在2019年前基本穩(wěn)定在30%左右，2019年后增長較快。

（2） 政策效果評估

通過投射-實(shí)施后對比法得到資金風(fēng)險警示制度對資金存管企業(yè)數(shù)量的政策效果為31家；對于存管資金的政策效果為105.34億元。

由此可以看到資金風(fēng)險警示制度對于采取資金存管的企業(yè)數(shù)量的效果并不明顯，但是對存管資金的金額有著非常顯著的效果，政策實(shí)施之后存管金額較自然增長水平增加了105億元。

出現(xiàn)上述現(xiàn)象的主要原因在于：采取資金存管的企業(yè)數(shù)量和信息對接的企業(yè)數(shù)量基本一致，所以資金風(fēng)險警示制度對于存管資金的企業(yè)數(shù)量基本無影響。然而在《實(shí)施規(guī)定》中對資金存管的對象、方式、比例等進(jìn)行了明確的要求，一般的發(fā)卡企業(yè)需要將20%-40%的預(yù)收資金進(jìn)行存管，而某些特定的發(fā)卡企業(yè)甚至需要保持100%的存管比例，所以在相關(guān)政策實(shí)施后，雖然企業(yè)數(shù)量增長不多但存管的金額大幅上升。

3.關(guān)于信用綜合治理制度的評估分析

（1） 政策現(xiàn)狀描述

信用綜合治理制度的目的是建立一個覆蓋單用途預(yù)付卡全過程管理的信用治理體系，主要措施內(nèi)容可以分為事前信用核查、事中信用分類、事后聯(lián)動獎懲。

事前信用核查一般是在企業(yè)與平臺進(jìn)行信息對接時發(fā)生，為了確保平臺中的發(fā)卡企業(yè)不存在信用問題而進(jìn)行的信用調(diào)查，主要排查的事項(xiàng)包括經(jīng)營異常名單、嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單、法院失信被執(zhí)行人名單等。

事中信用分類是指監(jiān)管服務(wù)平臺針對發(fā)卡經(jīng)營者的信用建立起來的綜合評價體系。在發(fā)卡企業(yè)接入平臺后，信用分類機(jī)制將會持續(xù)從公共信用信息和市場信用信息這兩個一級指標(biāo)中提取二級指標(biāo)，并歸集到大數(shù)據(jù)模型中，然后通過模型對各指標(biāo)進(jìn)行賦值得到的總體得分和信用評價等級。

事后聯(lián)動獎懲是指根據(jù)發(fā)卡企業(yè)的信用情況進(jìn)行獎懲措施，將“失信”的商家淘汰出市場，讓信用優(yōu)秀的商家得到更多的支持，獎懲措施主要分為市場和行政兩類。

（2） 政策效果評估

事前信用核查制度最大的問題是信用良好的企業(yè)才能通過信用核查，進(jìn)而對接監(jiān)管服務(wù)平臺接受監(jiān)督管理，而信用有問題的企業(yè)會被平臺拒絕接入，反而處于監(jiān)管之外，而這些信用存在瑕疵的企業(yè)才是最需要監(jiān)管的目標(biāo)。

對于事中信用分類制度來說，最重要的是時效性：平臺如果能盡早根據(jù)企業(yè)經(jīng)營情況的變化向社會大眾發(fā)出信用警示，那么潛在消費(fèi)者就能因此避免落入預(yù)付消費(fèi)陷阱，而已經(jīng)購買預(yù)付卡的消費(fèi)者則能夠盡早維權(quán)，提升挽回?fù)p失的幾率。

本文從監(jiān)管服務(wù)平臺中抽取食之秘、八融食品（宜芝多）和新元素進(jìn)行分析，通過比對他們在監(jiān)管服務(wù)平臺上的警示公示時間和消費(fèi)者能夠從其他公開渠道獲知風(fēng)險事件的時間，來評估信息分類這一制度是否能夠幫助消費(fèi)者盡早感知預(yù)付卡風(fēng)險。

三起發(fā)卡企業(yè)關(guān)門跑路事件中，平臺除了對食之秘進(jìn)行了相對及時的信用警示外，其他兩起事件的信用警示都比較滯后，相較于媒體的報道，對新元素的警示滯后了5個月左右，對八融食品（宜芝多）的警示滯后了9個月。

另外一個問題是信用警示信息并不會主動推送給消費(fèi)者，導(dǎo)致消費(fèi)者很容易錯過警示信息，延誤了維權(quán)或挽回?fù)p失的時機(jī)。

四、結(jié)論與對策

通過以上評估可知，在實(shí)現(xiàn)政策總目標(biāo)的層面，政策減少了投訴和訴訟的數(shù)量，遏制了風(fēng)險事件數(shù)量的增長趨勢，但風(fēng)險事件的數(shù)量依然維持在較高的水平，總體上政策效果正在向政策制定的總目標(biāo)靠近，但仍有一定距離。

在實(shí)現(xiàn)政策具體目標(biāo)的層面，首先發(fā)卡信息對接制度在功能層面已經(jīng)初步建立，并已經(jīng)對接了一定數(shù)量的發(fā)卡企業(yè)，但存在披露信息不充分、覆蓋行業(yè)面窄、對接企業(yè)數(shù)量少以及企業(yè)信息對接工作效率不高等問題。

其次，資金風(fēng)險警示制度建立后資金存管的金額和比例都有大幅的增加，這項(xiàng)制度在規(guī)范和監(jiān)督預(yù)收資金的存管方面政策效果顯著。

最后，信用綜合治理制度的建立能夠?qū)Πl(fā)卡企業(yè)的信用情況進(jìn)行日常監(jiān)督和警示，但是這項(xiàng)制度對于消費(fèi)者來說存在一定的滯后性并缺少主動提醒機(jī)制，消費(fèi)者很難通過這項(xiàng)制度及時有效地防范潛在風(fēng)險或及時維權(quán)。

針對上述結(jié)論，提出幾點(diǎn)對策建議：

1.完善政策規(guī)定，擴(kuò)大監(jiān)管范圍

在現(xiàn)有的政策背景下如果需要將發(fā)卡企業(yè)納入監(jiān)管范圍，主要還是靠規(guī)勸、約談等軟性的手段，導(dǎo)致有很大部分的發(fā)卡企業(yè)并不受監(jiān)管，所以完善政策本身，將盡可能多的采取預(yù)預(yù)付式消費(fèi)的商家納入監(jiān)管范圍中，是當(dāng)下政策的首要任務(wù)。

2.優(yōu)化監(jiān)管平臺，及時警示風(fēng)險

首先，監(jiān)管服務(wù)平臺需要在信息披露方面進(jìn)行改進(jìn)，盡可能全面地披露發(fā)卡企業(yè)的經(jīng)營狀況和信用情況，讓消費(fèi)者能夠以此作為參考決定是否進(jìn)行預(yù)付消費(fèi)；其次，平臺應(yīng)當(dāng)在發(fā)卡企業(yè)出現(xiàn)信用等級變化時主動提示消費(fèi)者，為消費(fèi)者采取維權(quán)措施爭取寶貴時間。

3.根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，實(shí)行差異化監(jiān)管

由于每個行業(yè)的經(jīng)營方式各不相同，發(fā)卡行為也存在差異化，因此可以嘗試根據(jù)每個行業(yè)的特點(diǎn)制定有針對性的規(guī)定，比如預(yù)收資金的限額、存管比例、退款規(guī)則等，進(jìn)而實(shí)行差異化的監(jiān)管。

注釋：

①根據(jù)《深圳市消委會發(fā)布2021年上半年投訴分析報告》，2021年上半年涉及停業(yè)歇業(yè)的投訴量占預(yù)付式消費(fèi)整體投訴量的19.84%，依據(jù)此比例推算出2021年的相關(guān)投訴量為8459件。

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[5]上海市人民政府關(guān)于印發(fā)《上海市單用途預(yù)付消費(fèi)卡管理實(shí)施辦法》的通知[J].上海市人民政府公報，2019（9）：14-17.

作者簡介：李驊（1989— ），男，上海人，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2021級MPA研究生，研究方向：公共管理。