杜娜敏 石家莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)集團(tuán)有限公司

引言

在A 區(qū)政府的積極引導(dǎo)和不斷支持下，A 區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷加快，日新月異的城市建設(shè)中暴露出來(lái)一些問(wèn)題和不足，主要是缺乏城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，這就需要A 區(qū)城投集團(tuán)公司發(fā)揮作用。A 區(qū)城投集團(tuán)公司雖成立時(shí)間久，但尚未真正發(fā)展，不具備充足的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，若一味地追求發(fā)展速度，必然會(huì)遇到發(fā)展阻礙，最大的問(wèn)題是內(nèi)部控制情況不佳，可能會(huì)導(dǎo)致集團(tuán)公司風(fēng)險(xiǎn)增大，發(fā)展受限。為解決上述問(wèn)題，集團(tuán)公司必須重視內(nèi)部控制建設(shè)，提升城投集團(tuán)公司的管理水平。

一、A區(qū)城投集團(tuán)內(nèi)部控制現(xiàn)狀

A 區(qū)城投集團(tuán)經(jīng)營(yíng)發(fā)展時(shí)間較短，下屬企業(yè)各項(xiàng)制度參差不齊，同時(shí)也存在落實(shí)不到位的情況。下文從內(nèi)部控制五要素角度分析A 區(qū)城投集團(tuán)內(nèi)部控制現(xiàn)狀。

（一）A 區(qū)城投集團(tuán)概況

A 區(qū)城投集團(tuán)成立于2003 年，注冊(cè)資本為10.3 億元，是經(jīng)A 區(qū)管委會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)施主體國(guó)有獨(dú)資公司。城投集團(tuán)雖然成立較早，但真正運(yùn)營(yíng)時(shí)間于2021 年，運(yùn)營(yíng)時(shí)間較短。截至目前，A 區(qū)城投集團(tuán)共有4 家下屬子公司，其中2 家全資子公司、2 家控股子公司。目前，3 家子公司有業(yè)務(wù)，集團(tuán)總資產(chǎn)為2.5 億元，無(wú)年?duì)I業(yè)收入。經(jīng)調(diào)研，公司尚未形成有效的內(nèi)部控制管理體系。目前，公司面臨著組織架構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍不完善、缺乏優(yōu)秀專(zhuān)業(yè)人才、審計(jì)監(jiān)督體系不健全等相關(guān)問(wèn)題，因此A 區(qū)城投集團(tuán)急需完善內(nèi)控體系。

A 區(qū)城投集團(tuán)按照資金來(lái)源將本公司項(xiàng)目分為自籌項(xiàng)目和專(zhuān)項(xiàng)債兩類(lèi)項(xiàng)目。一方面，A 區(qū)城投集團(tuán)以管委會(huì)+公司制的指導(dǎo)思想下，通過(guò)（管委會(huì)）注資的方式，投資建設(shè)園區(qū)道路項(xiàng)目，取得經(jīng)濟(jì)效益；另一方面，A 區(qū)管委會(huì)將專(zhuān)項(xiàng)債撥付給城投集團(tuán)，城投集團(tuán)負(fù)責(zé)建設(shè)區(qū)政府多個(gè)項(xiàng)目，城投集團(tuán)將此專(zhuān)項(xiàng)債作為往來(lái)款，不確認(rèn)資產(chǎn)和負(fù)債。

（二）A 區(qū)城投集團(tuán)內(nèi)部控制現(xiàn)狀

1.城投集團(tuán)內(nèi)部環(huán)境情況

（1）發(fā)展戰(zhàn)略

A 區(qū)城投集團(tuán)尚未建立企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。為做大做強(qiáng)，集團(tuán)應(yīng)該制定并實(shí)行戰(zhàn)略管理制度，規(guī)范集團(tuán)公司及下屬子公司的戰(zhàn)略管理。

（2）組織框架

A 區(qū)城投集團(tuán)公司共設(shè)置綜合辦公室、財(cái)務(wù)管理部、投資發(fā)展部、監(jiān)督檢查部及經(jīng)營(yíng)管理部等部門(mén)，但未明確董事會(huì)、股東會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)權(quán)限。A 區(qū)城投集團(tuán)決策重大事項(xiàng)以公司會(huì)議紀(jì)要的形式進(jìn)行決策，無(wú)明確的議事規(guī)程、議事規(guī)則和董事會(huì)會(huì)議提案辦法。A 區(qū)城投集團(tuán)公司的相關(guān)制度匯總，如表1：

表1 A區(qū)城投集團(tuán)組織機(jī)構(gòu)制度規(guī)范

根據(jù)企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范及相關(guān)配套指引的相關(guān)要求，A區(qū)城投集團(tuán)公司內(nèi)部控制制度不完善，缺乏相關(guān)的議事規(guī)則和管理?xiàng)l例，治理機(jī)構(gòu)不健全。

（3）人力資源

A 區(qū)城投集團(tuán)公司有31 人，其中管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)兼集團(tuán)公司領(lǐng)導(dǎo)5 人，正式員工4 名，勞務(wù)派遣22 人。城投集團(tuán)人員構(gòu)成復(fù)雜，雖有相關(guān)的職責(zé)分工，但職責(zé)權(quán)限劃分不清楚、落實(shí)不到位。A 區(qū)城投集團(tuán)缺乏完善的公司培訓(xùn)制度、招聘管理辦法及考勤休假管理辦法，且未制定人力資源的引進(jìn)、開(kāi)發(fā)、使用、培養(yǎng)、考核、激勵(lì)等相關(guān)制度，無(wú)法提升A 區(qū)集團(tuán)公司核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（4）企業(yè)文化

A 區(qū)城投集團(tuán)公司無(wú)相關(guān)的企業(yè)文化宣傳冊(cè)、文化管理制度及企業(yè)文化要求，不利于規(guī)范員工行為，弘揚(yáng)企業(yè)文化。

2.城投集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)狀

集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及評(píng)估目前尚未有任何制度，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)管理準(zhǔn)則和職責(zé)分工；投資發(fā)展部參與招投標(biāo)、簽訂合同及后續(xù)管理工作職責(zé)未分工，舞弊風(fēng)險(xiǎn)較大；集團(tuán)公司風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，未進(jìn)行集團(tuán)決策，存在領(lǐng)導(dǎo)一人決策的情況；以上因素使得集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)較大，不利于其長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

3.城投集團(tuán)控制活動(dòng)現(xiàn)狀

企業(yè)內(nèi)部控制配套指引中有多項(xiàng)控制活動(dòng)，本文從財(cái)務(wù)管理、投資管理及工程項(xiàng)目管理三方面了解集團(tuán)控制活動(dòng)的基本情況。

（1）財(cái)務(wù)管理控制

經(jīng)了解，集團(tuán)財(cái)務(wù)方面管理制度包括《財(cái)務(wù)管理制度》《財(cái)務(wù)收支管理辦法》《差旅費(fèi)管理辦法》，但尚未建立專(zhuān)項(xiàng)資金的管理制度，對(duì)下屬子公司財(cái)務(wù)管理未進(jìn)行監(jiān)督管理。

（2）投資管理

集團(tuán)尚未建立統(tǒng)一的投資管理制度及決策細(xì)則，對(duì)投資類(lèi)型、投資機(jī)構(gòu)設(shè)置及相關(guān)職責(zé)、投資實(shí)施的細(xì)則并未明確的規(guī)定。監(jiān)督管理部門(mén)未建立對(duì)各種投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)、評(píng)價(jià)的制度，監(jiān)督檢查部形同虛設(shè)，工作落實(shí)不到位。投資項(xiàng)目對(duì)預(yù)算把控不準(zhǔn)，材料技術(shù)復(fù)核不全面，未結(jié)合市場(chǎng)情況、公司融資能力及可接受的風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行充分考慮。

（3）工程項(xiàng)目管理

集團(tuán)不設(shè)工程部門(mén)，項(xiàng)目由投資發(fā)展部代為管理。集團(tuán)工程項(xiàng)目的管理制度不完善，工程項(xiàng)目在立項(xiàng)、招標(biāo)、造價(jià)、建設(shè)、驗(yàn)收等多個(gè)環(huán)節(jié)工作流程均由投資發(fā)展部進(jìn)行管理，未做到研究與決策概預(yù)算編制與審核、項(xiàng)目實(shí)施與價(jià)款支付、竣工決算與審計(jì)等不相容職務(wù)相互分離。集團(tuán)評(píng)標(biāo)由投資發(fā)展部決定，存在項(xiàng)目招標(biāo)暗箱操作、商業(yè)賄賂，可能導(dǎo)致中標(biāo)人無(wú)法承擔(dān)工程項(xiàng)目及中標(biāo)價(jià)格不實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)在建設(shè)和驗(yàn)收過(guò)程中可能存在竣工驗(yàn)收不規(guī)范等問(wèn)題，工程交付使用中留有重大隱患。

4.城投集團(tuán)信息與溝通現(xiàn)狀

集團(tuán)缺乏相關(guān)的信息溝通制度，包括集團(tuán)會(huì)議制度、檔案制度、公文處理制度等。

5.城投集團(tuán)內(nèi)部監(jiān)督現(xiàn)狀

A 區(qū)城投集團(tuán)缺乏內(nèi)部法律及審計(jì)部門(mén)，尚未建立《內(nèi)部審計(jì)工作制度》，不符合內(nèi)部控制的相關(guān)要求，建議A 區(qū)城投集團(tuán)成立專(zhuān)門(mén)的審計(jì)監(jiān)督部門(mén)，并要求其對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，切實(shí)做好審計(jì)相關(guān)工作。

二、A區(qū)城投集團(tuán)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部控制管理意識(shí)薄弱

A 區(qū)城投集團(tuán)公司主要是由政府直接或間接進(jìn)行管理，集團(tuán)公司雖然治理結(jié)構(gòu)健全，但形同虛設(shè)，決策仍然由政府下發(fā)行政命令，受到國(guó)資監(jiān)管及授權(quán)機(jī)制限制，因此自主性弱。一方面，A 區(qū)城投集團(tuán)項(xiàng)目決策流程復(fù)雜，管理效率不高，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。另一方面，集團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)處于政府管理控制下，集團(tuán)公司權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)及執(zhí)行機(jī)構(gòu)間關(guān)系失控，董事會(huì)決策職能被削弱。

A 區(qū)城投集團(tuán)對(duì)地方政府及其依賴，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)能力差，管理人員更是經(jīng)驗(yàn)不足，管理模式偏“行政化”，內(nèi)部控制管理意識(shí)薄弱。管理層為政府兼職人員，關(guān)注的是行政業(yè)績(jī)，對(duì)工程建設(shè)的過(guò)程管理及財(cái)務(wù)管理重視度不夠，由內(nèi)部控制管理現(xiàn)狀可知，集團(tuán)公司未建立完善的內(nèi)部控制制度，領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)制度的建設(shè)產(chǎn)生抗拒，進(jìn)一步加深了內(nèi)部控制開(kāi)展的困難度。

（二）集團(tuán)公司內(nèi)部控制環(huán)境不完善，管理效率低

若要構(gòu)建合理的公司治理結(jié)構(gòu)，議事規(guī)則需要從監(jiān)督、決策、執(zhí)行三方面進(jìn)行相互制衡，從而使得決策更加科學(xué)，監(jiān)督更加有效，但A 區(qū)投資項(xiàng)目從招投標(biāo)、簽訂合同、合同執(zhí)行及后續(xù)審計(jì)均由一個(gè)部門(mén)完成，內(nèi)部控制環(huán)境不完善。目前，僅僅有董事會(huì)的內(nèi)部控制環(huán)境難以建立客觀、公正、規(guī)范的議事規(guī)則及治理機(jī)構(gòu)，未形成切合實(shí)際的制衡規(guī)則和公平的職責(zé)分工。

城投集團(tuán)缺乏市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)管理意識(shí)，對(duì)人才隊(duì)伍建設(shè)不重視。一方面，人力資源管理存在濃重的行政色彩，人員聘用及選拔標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化不強(qiáng)，晉升渠道較為狹窄；另一方面，極度缺乏精通企業(yè)管理和專(zhuān)業(yè)技術(shù)的人員，對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題把握不夠，管理職責(zé)落實(shí)不到位。人才的缺乏，會(huì)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)

因城投集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)均為管委會(huì)兼職管理，工作內(nèi)容是完成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)，且不能正確地認(rèn)識(shí)到公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，造成公司在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中無(wú)法有效地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，主要原因是內(nèi)部控制不完善，缺少有效的風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)警機(jī)制，一旦遇到經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失，影響集團(tuán)公司的正常發(fā)展。

（四）審計(jì)監(jiān)督機(jī)制不完善

內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督是內(nèi)部控制得以完善和運(yùn)行的有效途徑，但城投集團(tuán)對(duì)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督并不重視，A 區(qū)城投集團(tuán)雖有實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的部門(mén)，但并未制定相關(guān)制度，未設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，并未對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督，項(xiàng)目審計(jì)并非由審計(jì)監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)，審計(jì)職責(zé)劃分不健全，很多問(wèn)題不能早發(fā)現(xiàn)、早解決。

三、A區(qū)城投集團(tuán)內(nèi)部控制優(yōu)化措施

A 區(qū)城投集團(tuán)應(yīng)建立健全內(nèi)部控制制度，不斷地提升管理水平，降低企業(yè)運(yùn)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)城投集團(tuán)公司內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，提出A 區(qū)城投集團(tuán)內(nèi)部控制優(yōu)化措施。

（一）增強(qiáng)管理層內(nèi)部控制管理意識(shí)

城投集團(tuán)需要從思想層面提高領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制的管理意識(shí)，認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制管理的重要性，認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的價(jià)值所在。城投集團(tuán)需要建立內(nèi)部控制監(jiān)督的牽頭部門(mén)，通過(guò)培訓(xùn)和宣傳活動(dòng)，促進(jìn)各類(lèi)工作人員積極配合內(nèi)部控制管理，營(yíng)造集團(tuán)公司健康發(fā)展的環(huán)境，在經(jīng)濟(jì)新時(shí)期下，管理層要建立創(chuàng)新意識(shí)，不斷提高經(jīng)營(yíng)效率及集團(tuán)公司的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

（二）優(yōu)化內(nèi)部控制管理環(huán)境

1.A 區(qū)城投集團(tuán)要根據(jù)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，明確集團(tuán)公司的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。A 區(qū)政府應(yīng)該作為有擔(dān)當(dāng)?shù)恼?，作為積極的股東，不能因?yàn)槭枪蓶|就以行政命令或者通知來(lái)替代城投集團(tuán)的決定，新的使命下承擔(dān)地方政府任務(wù)，政府以授權(quán)形式將城投集團(tuán)和政府的業(yè)務(wù)聯(lián)系在一起，城投集團(tuán)和區(qū)政府需要關(guān)系重塑，做到政企分離。

2.A 區(qū)城投集團(tuán)要優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)，合理劃分部門(mén)職責(zé)。在城投集團(tuán)內(nèi)部建立多部門(mén)相互制衡的機(jī)制，最大限度地避免人員舞弊、違法亂紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生，確保國(guó)有資產(chǎn)安全。將人力資源、內(nèi)部監(jiān)督審計(jì)等相關(guān)工作進(jìn)行職責(zé)劃分、明確合同管理部門(mén)及招投標(biāo)管理部門(mén)的相關(guān)職責(zé)、明確組織框架的歸口管理部門(mén)、明確資產(chǎn)及低值易耗品的主責(zé)部門(mén)。

3.優(yōu)化A 區(qū)城投集團(tuán)用人機(jī)制。由于A 區(qū)城投集團(tuán)人力資源管理不完善，人力資源內(nèi)部控制缺失。對(duì)此，從以下三個(gè)角度優(yōu)化A 區(qū)集團(tuán)公司的人力資源優(yōu)化機(jī)制。

（1）健全人力資源管理機(jī)制

面對(duì)復(fù)雜的人力資源狀況及國(guó)企背景，改革并非一蹴而就，建議A 區(qū)城投集團(tuán)建立能上能下、能進(jìn)能出的人力資源管理機(jī)制，要逐步把雙向通道打開(kāi)，讓員工看到希望，并提高招聘門(mén)檻，關(guān)鍵崗位必須具備相應(yīng)的職業(yè)素養(yǎng)。

（2）制定完備的晉升和薪酬調(diào)整機(jī)制

薪酬調(diào)整及職級(jí)晉升要與個(gè)人績(jī)效掛鉤，建議集團(tuán)公司對(duì)連續(xù)兩年排名靠前的員工進(jìn)行調(diào)級(jí)和薪資調(diào)整，對(duì)下屬子公司的獎(jiǎng)金與績(jī)效掛鉤，將年度獎(jiǎng)金分為四檔進(jìn)行考核。

（3）對(duì)人力資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理

建議A 區(qū)城投集團(tuán)統(tǒng)籌各級(jí)人力資源規(guī)劃，由集團(tuán)公司統(tǒng)一進(jìn)行人力資源的開(kāi)發(fā)、管理、培訓(xùn)。集團(tuán)公司將職位級(jí)別劃分得更加詳細(xì)，將崗位劃分多個(gè)檔次，以此來(lái)提升集團(tuán)人員工作積極性，公平對(duì)待，從而留住人才。

（三）健全內(nèi)部控制管理體系

A 區(qū)城投集團(tuán)最重要的財(cái)務(wù)目標(biāo)是保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)完整及資金本身的安全，必須建立完善的內(nèi)部控制體系。

1.要建立完整的財(cái)務(wù)制度，制定相關(guān)制度時(shí)，要嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律法規(guī)，內(nèi)容要與城投集團(tuán)的相關(guān)戰(zhàn)略和企業(yè)文化方向一致。

2.對(duì)于投資項(xiàng)目要落實(shí)單獨(dú)核算，招投標(biāo)要嚴(yán)格把關(guān)，資金和資產(chǎn)做好日常清點(diǎn)和定期盤(pán)點(diǎn)，出入庫(kù)做好詳細(xì)記錄。對(duì)招投標(biāo)、合同、付款等要嚴(yán)格把控，杜絕會(huì)計(jì)及出納共同違法情況發(fā)生。

（四）提升投資管理效率和核心競(jìng)爭(zhēng)力

1.A 區(qū)城投集團(tuán)要明確投資方向，不能偏離主業(yè)，從而提高競(jìng)爭(zhēng)力。集團(tuán)公司要制定相關(guān)的政策明確集團(tuán)公司投資目標(biāo)、方式、投資規(guī)模及資金需求，切勿盲目投資，使得集團(tuán)公司受損。

2.A 區(qū)城投集團(tuán)應(yīng)該把握關(guān)鍵資源、關(guān)鍵客戶，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)價(jià)值的增加。要推進(jìn)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整、積極推動(dòng)商業(yè)模式的升級(jí)、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，從而激發(fā)國(guó)有資本的活力，不斷擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模，從而更好地推動(dòng)本區(qū)域的城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等。A 區(qū)城投集團(tuán)應(yīng)該把握關(guān)鍵資源、關(guān)鍵客戶，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)價(jià)值的增加。A 區(qū)城投集團(tuán)要建立集團(tuán)化的業(yè)務(wù)發(fā)展模式，在業(yè)務(wù)布局、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、商業(yè)模式等方面調(diào)整優(yōu)化，創(chuàng)新升級(jí)，形成強(qiáng)大的集群效應(yīng)。

（五）構(gòu)建內(nèi)部控制評(píng)估體系與內(nèi)控審批制度

建議建立舉報(bào)和反舞弊的內(nèi)部控制評(píng)估體系，完善公文處理流程和制度，制定嚴(yán)格的安全制度，明確重要的內(nèi)容、措施及范圍，防止泄露安全信息。建議完善檔案管理制度，其內(nèi)容包括保管期限、人員管理等。明確查看檔案的流程，借閱查看時(shí)有制度可依。

結(jié)語(yǔ)

A 區(qū)城投集團(tuán)運(yùn)營(yíng)時(shí)間短，內(nèi)部控制管理不完善，若想長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，降低集團(tuán)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。A 區(qū)城投集團(tuán)必須關(guān)注內(nèi)部控制管理制度，并建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，基于內(nèi)部控制要求和相關(guān)法律法規(guī)制定公司制度，從而實(shí)現(xiàn)A 區(qū)城投集團(tuán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。