張雪峰 安徽省滁州市南譙區(qū)沙河鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院

引言

基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是國家事業(yè)單位的重要組成部分，因而成為財(cái)政改革的重點(diǎn)對象，針對事業(yè)單位的財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度改革為相關(guān)機(jī)構(gòu)提供了改進(jìn)工作的方向。以新財(cái)會(huì)制度為根據(jù)，研究此類機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)、管理方法、實(shí)施路徑、評價(jià)指標(biāo)等，可產(chǎn)生良好的實(shí)踐指導(dǎo)作用。

一、新舊財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度對比

（一）基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度編制依據(jù)

基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級衛(wèi)生院、村級衛(wèi)生室以及城鎮(zhèn)的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站點(diǎn)，均屬于衛(wèi)生類事業(yè)單位，其財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理的主要依據(jù)為《基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)制度》（財(cái)會(huì)〔2010〕26號）、《基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)制度》（財(cái)社〔2010〕307 號）。以上兩項(xiàng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度具有明顯的指向性，適用于特定范圍。但作為事業(yè)單位的重要組成部分，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)也要符合事業(yè)單位的其他專項(xiàng)財(cái)會(huì)制度，包括《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第108 號）、《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》（財(cái)會(huì)〔2017〕25 號），前者從2022 年3 月1 日開始實(shí)施，后者自2019 年1 月1 日開始執(zhí)行，均為實(shí)行時(shí)間較短的新財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度[1]。

（二）新舊財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的變化和影響分析

1.新舊制度變化

（1）事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則的新舊變化

2022 年新執(zhí)行的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》對2012 年版進(jìn)行了修訂，新增5 條、刪減3 條、修改44 條，是政府財(cái)政改革的重要組成部分，修訂的目的為強(qiáng)化新舊制度的銜接性。修訂的內(nèi)容涵蓋單位預(yù)算管理、收入管理、支出管理、專用基金管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)分析等，與原版相比，準(zhǔn)則、附則以及中間的每一個(gè)章節(jié)均有所改變。例如，在總則中新增了第六條，要求“事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行會(huì)計(jì)核算”。在單位預(yù)算管理中，2012 年版的第八條對應(yīng)2022 年版的第九條，內(nèi)容從“測算編制收入預(yù)算”改為“測算編制收入預(yù)算草案”，對應(yīng)地，“支出預(yù)算”改成了“支出預(yù)算草案”。在收入管理中，現(xiàn)行制度要求未納入預(yù)算的收入不得安排支出。

（2）會(huì)計(jì)科目及報(bào)表的新舊變化

《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》旨在規(guī)范會(huì)計(jì)科目和財(cái)務(wù)報(bào)表的內(nèi)容及編制要求，體現(xiàn)財(cái)務(wù)改革的成果。在其執(zhí)行之前，各類事業(yè)單位依據(jù)《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)會(huì)〔2012〕22 號）編制財(cái)務(wù)報(bào)表。新制度執(zhí)行之后，部分內(nèi)容發(fā)生了變化。例如，在資產(chǎn)類會(huì)計(jì)科目中，新會(huì)計(jì)制度將舊會(huì)計(jì)制度的銀行存款會(huì)計(jì)科目（編號1002）拆分成兩項(xiàng)，分別為銀行存款和其他貨幣資金。與之類似，在負(fù)債類會(huì)計(jì)科目中，將舊會(huì)計(jì)制度的應(yīng)繳國庫款（編號2102）和應(yīng)繳財(cái)政專戶款（編號2103）兩項(xiàng)合并為應(yīng)繳財(cái)政款。會(huì)計(jì)科目的調(diào)整反映出事業(yè)單位財(cái)會(huì)管理的客觀情況，是在實(shí)踐中改進(jìn)工作的結(jié)果，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)該充分掌握新舊會(huì)計(jì)制度的差異，改進(jìn)現(xiàn)有工作模式。

2.新財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度對基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管控的影響分析

新的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度為基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)指明了工作方向，雖然基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)具有專項(xiàng)的財(cái)會(huì)制度，但依然要與新的事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度相接軌。新財(cái)會(huì)制度的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）新財(cái)會(huì)制度要求構(gòu)建更加規(guī)范的內(nèi)部管理體系

基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)均為公益性事業(yè)單位，不以營利為目的，由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)其運(yùn)營費(fèi)用。建立規(guī)范、有序的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)內(nèi)部管理體系能夠加強(qiáng)資金使用監(jiān)管、降低運(yùn)營成本、掌握資金流向，有利于體現(xiàn)國家財(cái)政改革的要求。新財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度彌補(bǔ)了舊制度的部分缺陷，是行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理中長期實(shí)踐所總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，具有良好的可操作性。例如，在新財(cái)會(huì)制度中將收入預(yù)算和支出預(yù)算改為相應(yīng)的草案，根本原因在于落實(shí)新《預(yù)算法》中的相關(guān)要求，因?yàn)榛鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)編制預(yù)算在未經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)之前，不可視為最終執(zhí)行的預(yù)算，因而只能稱為草案。再如，新財(cái)會(huì)制度要求事業(yè)單位在支出管理中“厲行節(jié)約”，顯然，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)也應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行這一要求，節(jié)約政府投入的資金[2]。

（2）新財(cái)會(huì)制度要求建立綜合性的財(cái)務(wù)報(bào)告制度

作為事業(yè)單位，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)須按照制度要求編制各類財(cái)務(wù)報(bào)告，反映其真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況。新財(cái)會(huì)制度對會(huì)計(jì)科目進(jìn)行了細(xì)分或者合并，使其在結(jié)構(gòu)上更加合理，例如增加了“固定資產(chǎn)折舊”這一會(huì)計(jì)科目，彌補(bǔ)長久以來行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理不科學(xué)的地方，更真實(shí)地反映行政事業(yè)單位資產(chǎn)狀況?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在實(shí)際工作中應(yīng)根據(jù)新制度的要求，調(diào)整會(huì)計(jì)科目及報(bào)表。換言之，實(shí)際工作中的統(tǒng)計(jì)科目將有所變化。例如，表1為《基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)制度》規(guī)定的部分會(huì)計(jì)科目，并分析了相關(guān)科目與行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目的對應(yīng)關(guān)系。從中可知，科目內(nèi)容存在相似性，同時(shí)也具有一定的差異。

表1 基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)科目與事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目的關(guān)聯(lián)性

二、基于新會(huì)計(jì)制度的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管控對策

（一）掌握新舊制度差異，構(gòu)建完善的財(cái)務(wù)管控體系

基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理制度與新實(shí)施的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上基本一致，主體內(nèi)容均為單位預(yù)算管理、收入管理、支出管理、財(cái)務(wù)報(bào)告與分析、財(cái)務(wù)監(jiān)督等，區(qū)別在于后者增加了專用基金管理，并將凈資產(chǎn)管理納入資產(chǎn)管理中?？梢姡妒聵I(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》對基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理工作具有指導(dǎo)性作用?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)該充分研究新舊財(cái)會(huì)制度的差異，理解制度修訂的目標(biāo)和原因，再根據(jù)新的制度要求，完善其現(xiàn)有的財(cái)務(wù)管理體系、財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)科目、財(cái)務(wù)報(bào)表等[3]。例如，在收入管理中，《基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)制度》并未提及收入納入預(yù)算的問題。而新實(shí)施的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》則要求必須將各項(xiàng)收入全部納入單位的預(yù)算，且未納入的收入不得支出?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)按照這一要求，建立健全收入預(yù)算制度和收入支出監(jiān)管機(jī)制，確保各項(xiàng)要求符合新財(cái)會(huì)制度的規(guī)定。

（二）實(shí)施財(cái)政預(yù)算一體化，加強(qiáng)收入和支出監(jiān)管

財(cái)政預(yù)算管理一體化是新時(shí)期規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算管理體制的重要方法，由財(cái)政部設(shè)計(jì)實(shí)施流程，包括基礎(chǔ)信息管理、項(xiàng)目庫管理、預(yù)算編制與審批、預(yù)算調(diào)整與調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行等八個(gè)主要環(huán)節(jié)。預(yù)算是基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)日常管理的重點(diǎn)，牽涉到支出、收入等核心管理內(nèi)容，落實(shí)預(yù)算管理一體化是基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)做好財(cái)務(wù)管理工作的必由之路。

1.準(zhǔn)確把握預(yù)算管理一體化的內(nèi)容

根據(jù)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，與之相關(guān)的預(yù)算管理一體化內(nèi)容包括全過程管理一體化、預(yù)算數(shù)據(jù)一體化、生命周期管理一體化。以數(shù)據(jù)一體化為例，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是公共衛(wèi)生系統(tǒng)的重要組成部分，與其他行政事業(yè)單位存在銜接關(guān)系，在財(cái)務(wù)預(yù)算管理中，應(yīng)該集中各類預(yù)算管理數(shù)據(jù)，如固定資產(chǎn)、賬戶余額以及會(huì)計(jì)核算的結(jié)果，與上級主管部門、財(cái)政部門實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，達(dá)到數(shù)據(jù)一體化的管理目標(biāo)。這種管理模式的優(yōu)點(diǎn)是通過數(shù)據(jù)流強(qiáng)化過程財(cái)政監(jiān)管[4]。

2.構(gòu)建全生命周期管理機(jī)制

基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)政預(yù)算從基礎(chǔ)信息管理開始，經(jīng)過預(yù)算編制、調(diào)整、批復(fù)、執(zhí)行、核算等一系列環(huán)節(jié)，形成了一個(gè)完整的生命周期，在這一過程中，涉及多個(gè)單位和部門。預(yù)算批復(fù)工作由財(cái)政部門完成，預(yù)算編制由醫(yī)療機(jī)構(gòu)編制實(shí)施上報(bào)。全生命周期管理模式從源頭到結(jié)尾，不放松任一環(huán)節(jié)，加強(qiáng)了不同部門之間的協(xié)作性，有利于實(shí)現(xiàn)流程一體化。根據(jù)相關(guān)規(guī)范，在全生命周期管理中，完成項(xiàng)目庫是預(yù)算管理機(jī)制的起點(diǎn)，實(shí)施過程中要實(shí)時(shí)記錄、動(dòng)態(tài)反映預(yù)算信息，形成閉環(huán)。例如，在管理中借助一體化系統(tǒng)，將項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)管、預(yù)算調(diào)整、決算編制等整合到一個(gè)平臺上，實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息共享、各環(huán)節(jié)互聯(lián)互通，以信息流的方式構(gòu)成完整的生命周期。另外，在全生命周期管理中，還應(yīng)建立充分的技術(shù)保障，充分集成基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物信息，扎實(shí)做好預(yù)算核算。

（三）利用財(cái)務(wù)核算云平臺，提升核算效率和規(guī)范性

財(cái)政預(yù)算一體化具有標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施流程，且涉及部門眾多，根據(jù)要求，“一體化”中包括全國政府預(yù)算管理一體化，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)政預(yù)算工作是“一體化”的重要環(huán)節(jié)。為保證實(shí)施過程的規(guī)范性和高效性，各省、市正在全面推廣應(yīng)用財(cái)務(wù)“核算云”，旨在打造“預(yù)算制度+基礎(chǔ)財(cái)務(wù)信息技術(shù)”的管理機(jī)制。因此，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政及主管部門的要求，利用財(cái)務(wù)核算云平臺推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、財(cái)務(wù)核算等基礎(chǔ)性的管理工作，隨著預(yù)算信息的數(shù)字化與網(wǎng)絡(luò)化，可實(shí)現(xiàn)全市、全省乃至全國范圍的財(cái)務(wù)預(yù)算數(shù)據(jù)抓取、匯總和監(jiān)管。

財(cái)務(wù)核算云平臺屬于典型的互聯(lián)網(wǎng)軟件系統(tǒng)，對操作人員的信息化應(yīng)用能力提出了一定的要求。目前，各省市通過組織開展多樣性的培訓(xùn)工作，為各級使用單位和部門提供精準(zhǔn)輔導(dǎo)。基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理人員應(yīng)該參與相關(guān)的培訓(xùn)工作，通過線上、線下等途徑，掌握財(cái)務(wù)核算云平臺的功能模塊、業(yè)務(wù)上報(bào)流程、數(shù)據(jù)上報(bào)規(guī)范、數(shù)據(jù)遷移方法等。根據(jù)現(xiàn)階段的使用反饋，云平臺取消了傳統(tǒng)紙質(zhì)會(huì)計(jì)憑證、報(bào)表和資料的報(bào)送，所有數(shù)據(jù)均改為線上填報(bào)，甚至直接抓取預(yù)算一體化平臺的日常支出申報(bào)數(shù)據(jù)直接生成財(cái)務(wù)云的憑證，降低了基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)營成本，同時(shí)顯著地提高了上報(bào)財(cái)務(wù)預(yù)算數(shù)據(jù)的效率[5]以及財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)的統(tǒng)一監(jiān)管。國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)資源覆蓋全面，可有效滿足鄉(xiāng)村衛(wèi)生室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的核算云使用需求。

（四）開展績效考核，評價(jià)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)新制度的實(shí)施效果

基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理工作具有系統(tǒng)性的特點(diǎn)，涵蓋收入、支出、預(yù)算、負(fù)債、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督等一系列內(nèi)容，為保證財(cái)務(wù)管理措施的實(shí)施效果，應(yīng)該根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的績效考核機(jī)制，提高各類管理人員的責(zé)任意識，具體實(shí)施方法如下。

1.構(gòu)建合理的績效考核評價(jià)指標(biāo)

績效考核旨在評價(jià)工作實(shí)效，通常以具體的崗位和個(gè)人為基本評價(jià)單元。體系完善、客觀合理的績效考核評價(jià)指標(biāo)體系是開展相關(guān)工作的重要基礎(chǔ)?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)財(cái)務(wù)管理工作的特點(diǎn)，采取定量與定性相結(jié)合的方式，構(gòu)建完善的考核指標(biāo)體系。例如，將工作質(zhì)量、工作時(shí)效性、工作內(nèi)容的完整度等作為一級評價(jià)指標(biāo)，在其基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)分出二級指標(biāo)，甚至三級指標(biāo)。以工作質(zhì)量為例，編制預(yù)算是財(cái)務(wù)管理的重要工作內(nèi)容，但預(yù)算屬于事前控制策略，需對比預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和預(yù)期目標(biāo)的一致性，將其作為評價(jià)預(yù)算編制質(zhì)量的一級指標(biāo)，將收入預(yù)算和支出預(yù)算作為相應(yīng)的二級評價(jià)指標(biāo)。

2.劃分管理職責(zé)

績效考核主要面向崗位工作人員，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中具有多種類型的崗位管理人員，其工作內(nèi)容、考核方式、管理職責(zé)等存在一定的差異?？筛鶕?jù)各類人員與財(cái)務(wù)管理工作的聯(lián)系程度，合理劃分崗位職責(zé)。例如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中存在院長、副院長、會(huì)計(jì)、出納、臨床主治醫(yī)師、護(hù)士等崗位，其中院長、會(huì)計(jì)、出納等與財(cái)務(wù)管理工作聯(lián)系更加緊密，因而具有較大的管理責(zé)任。

3.形成獎(jiǎng)懲機(jī)制

設(shè)置獎(jiǎng)懲機(jī)制有利于激發(fā)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)各類崗位管理人員的積極性和責(zé)任感，主要的獎(jiǎng)懲手段為績效獎(jiǎng)金，可設(shè)置梯度化的獎(jiǎng)金體系，根據(jù)工作表現(xiàn)確定獎(jiǎng)金發(fā)放的比例，最高為全額獎(jiǎng)金，依次遞減。

結(jié)語

新財(cái)會(huì)制度優(yōu)化了事業(yè)單位的會(huì)計(jì)科目，同時(shí)完善了原有的財(cái)務(wù)管理制度，以更加嚴(yán)謹(jǐn)、全面的表述規(guī)范財(cái)務(wù)管理工作?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)相關(guān)要求，快速完成管理路徑切換，建立適應(yīng)新制度的財(cái)務(wù)管理體系、實(shí)施預(yù)算管理一體化，借助績效考核提高各類人員的責(zé)任心。同時(shí)積極融入財(cái)務(wù)管理信息化的趨勢，在日常工作中引入財(cái)務(wù)核算云平臺，能夠更加科學(xué)的完善基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理。