高蕓 牛志紅
摘? ? ? 要:金融安全是國家安全的重要組成部分,是經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。黨的二十大報告指出,要強化金融穩(wěn)定保障體系,依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管,守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線。本文從房地產(chǎn)、地方債、影子銀行和中小銀行分別對宏觀經(jīng)濟的重要助推作用以及可能產(chǎn)生的重大金融風(fēng)險點進行闡述,并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的對策建議。如針對防范化解房地產(chǎn)風(fēng)險,提出加強監(jiān)管,建立房地產(chǎn)金融審慎管理機制;針對防范化解地方債務(wù)風(fēng)險,提出保持較快的經(jīng)濟增速,減少對土地出讓金的依賴;針對防范化解影子銀行風(fēng)險,提出完善統(tǒng)計監(jiān)測,嚴防反彈回潮;針對防范化解中小銀行風(fēng)險,提出加強控制和治理,實行動態(tài)差異化監(jiān)管的相關(guān)建議。以期通過加強監(jiān)管、深化改革來有效防范化解重大金融風(fēng)險,為高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。
關(guān)? 鍵? 詞:金融風(fēng)險;房地產(chǎn);地方債;影子銀行;中小銀行
中圖分類號:F124? ? ? ? 文獻標識碼:A? ? ? ? 文章編號:1007-8207(2023)06-0028-11
收稿日期:2023-04-10
作者簡介:高蕓,中共吉林省委黨校(吉林省行政學(xué)院)經(jīng)濟學(xué)教研部主任,教授,碩士研究生導(dǎo)師,研究方向為經(jīng)濟學(xué);牛志紅,中共吉林省委黨校(吉林省行政學(xué)院)碩士研究生,研究方向為經(jīng)濟學(xué)。
一、有效防范化解重大金融風(fēng)險勢在必行
金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心,是實體經(jīng)濟的血脈,也是國家重要的核心競爭力。實體經(jīng)濟是社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ),金融則是實體經(jīng)濟的助推器,其本質(zhì)是輔助并促進實體經(jīng)濟的健康發(fā)展。金融產(chǎn)品一旦脫離實體經(jīng)濟,在循環(huán)的過程中很容易演變出泡沫,出現(xiàn)“脫實向虛”,進而引發(fā)金融危機。同樣,如果實體經(jīng)濟完全脫離金融而獨立發(fā)展,則缺少發(fā)展的活力,降低資源的配置效率。金融和實體經(jīng)濟是利益共同體,二者關(guān)系密切、缺一不可。只有金融與實體經(jīng)濟相輔相成、協(xié)調(diào)發(fā)展,才能對我國的經(jīng)濟發(fā)展起到促進作用,國民經(jīng)濟才能健康持續(xù)發(fā)展。馬克思在《資本論》中寫道:“不論財富的社會形式如何,使用價值總是構(gòu)成財富的物質(zhì)內(nèi)容?!保郏保輰嶓w經(jīng)濟是國家的財富之源,構(gòu)成了國家強盛的支柱和現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。黨的二十大報告提出:“堅持把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上,推進新型工業(yè)化,加快建設(shè)制造強國、質(zhì)量強國、航天強國、交通強國、網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國。”金融要為實體經(jīng)濟服務(wù)。金融通過負債獲取利益的特殊模式使其天然具有高風(fēng)險的特征。近年來,金融體系急劇擴張,但實體經(jīng)濟增速不斷放緩,風(fēng)險在各個行業(yè)內(nèi)部逐漸積累。2017年12月,中央經(jīng)濟工作會議將“防范化解重大風(fēng)險”列為未來三大攻堅戰(zhàn)的首要任務(wù)。2018年以后,中央政府出臺了一系列重要措施深化金融體制改革以及完善金融市場。對銀行開展了“三三四十”專項整治行動,中國金融監(jiān)管框架調(diào)整為“一委一行兩會”,為防范金融風(fēng)險打下了金融監(jiān)管的基礎(chǔ)。2022年12月,中央經(jīng)濟工作會議提出了當前經(jīng)濟工作的幾個重大問題,其中之一便是“有效防范化解重大經(jīng)濟金融風(fēng)險”。在2023年的國務(wù)院機構(gòu)改革中,關(guān)于金融監(jiān)管機構(gòu)改革的內(nèi)容占了6條。分別包括:組建國家金融監(jiān)督管理總局、深化地方金融監(jiān)管體制改革、中國證監(jiān)會調(diào)整為國務(wù)院直屬機構(gòu)、央行分支機構(gòu)改革、完善國有金融資本管理體制和加強金融管理部門工作人員統(tǒng)一管理。站在新的歷史起點上,要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平經(jīng)濟思想,沉著應(yīng)對和防范化解重大金融風(fēng)險,堅定不移地推動我國金融高質(zhì)量發(fā)展。
二、我國重大金融風(fēng)險的主要來源
在2022年的中央經(jīng)濟工作會議上,習(xí)近平總書記重點強調(diào)了房地產(chǎn)風(fēng)險和地方債風(fēng)險。魏偉等人認為,我國當前面臨的系統(tǒng)性金融風(fēng)險主要來源于三個方面:房地產(chǎn)風(fēng)險、地方債風(fēng)險和影子銀行風(fēng)險。[2]在此基礎(chǔ)上,筆者考慮近年來中小銀行違規(guī)事件頻發(fā),因而將中小銀行治理風(fēng)險也列在其中。
(一)房地產(chǎn)風(fēng)險
⒈房地產(chǎn)與宏觀經(jīng)濟。房地產(chǎn)業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè),能夠有效帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,為經(jīng)濟發(fā)展注入活力。房地產(chǎn)業(yè)對我國的經(jīng)濟發(fā)展和金融穩(wěn)定等方面都具有十分重要的影響(見圖1)。
由圖1可見,短短7年時間,房地產(chǎn)業(yè)增加值從2015年的42573.8億元飛速增長到2022年的73821.3億元。房地產(chǎn)增加值占GDP的比重也常年保持在6%以上,房地產(chǎn)業(yè)對于國民經(jīng)濟增長作出了巨大的貢獻。同時,房地產(chǎn)業(yè)對于就業(yè)和居民消費也有正向的引導(dǎo)作用。房地產(chǎn)業(yè)每增加1億元總產(chǎn)出,可拉動各行業(yè)就業(yè)總計351人。[3]房地產(chǎn)涉及行業(yè)多、鏈條廣。一方面,房地產(chǎn)開發(fā)過程中能夠帶動水泥、鋼鐵、玻璃、五金、陶瓷、化工等多個制造業(yè)發(fā)展;另一方面,與住房相關(guān)的消費活動將促進家電、家具、家紡等制造業(yè)發(fā)展。此外,房地產(chǎn)對一國的金融穩(wěn)定具有重要的影響力。房地產(chǎn)業(yè)是一個資本密集型行業(yè),其發(fā)展離不開金融機構(gòu)和信貸資金的支持,而房地產(chǎn)價格過度的波動可能會引發(fā)金融泡沫,加之銀行業(yè)自身的經(jīng)營特點使其具有天生的脆弱性,二者的結(jié)合使金融穩(wěn)定易受房地產(chǎn)價格波動的影響。
⒉房地產(chǎn)風(fēng)險傳導(dǎo)路徑。房地產(chǎn)涉及行業(yè)眾多,與金融機構(gòu)也有著密切的聯(lián)系。房地產(chǎn)市場一旦發(fā)生風(fēng)險,極易傳導(dǎo)至其他行業(yè),最終引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。2023年3月3日,央行副行長、國家外匯管理局局長潘功勝在國新辦新聞發(fā)布會上表示:“從2021年下半年以來,以恒大為代表的部分房地產(chǎn)企業(yè)由于長期‘高杠桿、高負債、高周轉(zhuǎn)經(jīng)營,患上了嚴重的‘高血壓,資產(chǎn)負債表持續(xù)處于高風(fēng)險狀態(tài),最終不可持續(xù)出現(xiàn)風(fēng)險。我們比喻,從‘高血壓變成‘中風(fēng)。加上房地產(chǎn)市場中長期需求中樞水平下移,多重因素的疊加放大了房地產(chǎn)市場風(fēng)險的外溢性?!狈康禺a(chǎn)主要通過以下三種基本路徑引發(fā)金融風(fēng)險。
第一,房地產(chǎn)市場銷售面積下行可能引發(fā)土地財政風(fēng)險。由圖2可知,2022年商品房銷售面積持續(xù)低于2021年。伴隨著房地產(chǎn)市場的下行,2022年以來土地出讓收入也在持續(xù)下跌。2022年年初,中央和各地方出臺多項穩(wěn)樓市政策,但居民的購房信心和意愿并未得到有效提高,土地市場還未出現(xiàn)回暖意向,土地財政收入增長緩慢。一方面,由于土地出讓收入是地方政府專項債償債收入的重要來源,在土地財政收入大幅下跌的情況下,地方政府償債能力大大減弱,償債風(fēng)險隨之增大;另一方面,隨著地方財政收支出現(xiàn)矛盾和償債壓力增大,會直接影響地方政府穩(wěn)增長能力。從長期來看,雖然以往的以賣地獲得收入的土地財政需要轉(zhuǎn)型,但是在短期內(nèi),土地出讓收入下跌依舊會對地方穩(wěn)增長帶來較大的負面沖擊,嚴重的時候可能引發(fā)區(qū)域系統(tǒng)性金融危機。
第二,房地產(chǎn)相關(guān)的表外融資加劇了風(fēng)險的增長。當房地產(chǎn)企業(yè)面臨償債高峰時,非標融資違約的事件頻頻發(fā)生,若此時房地產(chǎn)企業(yè)處于開發(fā)階段,則容易因資金鏈的斷裂而導(dǎo)致項目爛尾或破產(chǎn)。若最終無法按時交付房產(chǎn),勢必會導(dǎo)致銀行等金融機構(gòu)的貸款損失。若金融機構(gòu)此時又減少對房地產(chǎn)的資金投放,必然會引起房地產(chǎn)市場的不景氣,加重金融風(fēng)險甚至引發(fā)系統(tǒng)性危機。
第三,房地產(chǎn)調(diào)控政策實施不到位也會引發(fā)房地產(chǎn)風(fēng)險。各地區(qū)房地產(chǎn)調(diào)控政策目標制定得不恰當以及政府制定的政策不連續(xù)都會引起投資者對房地產(chǎn)市場預(yù)期的波動。地方政府對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控政策若引發(fā)企業(yè)、銀行等主體對房價漲跌產(chǎn)生錯誤的判斷,“羊群效應(yīng)”會使得大量的投資者同樣產(chǎn)生錯誤的判斷,最終產(chǎn)生房地產(chǎn)風(fēng)險。
(二)地方債風(fēng)險
⒈地方債與宏觀經(jīng)濟。地方政府債券可分為一般債券和專項債券。一般債券是地方政府為了彌補一般公共財政赤字而發(fā)行的地方債券,可緩解地方政府臨時資金緊張的壓力。一般債券主要投向沒有收益的項目,償還以地方財政收入作擔(dān)保。專項債券是地方政府為了建設(shè)某專項工程而發(fā)行的債券。專項債券主要投向有一定收益的項目,償還以對應(yīng)的政府性基金或?qū)?yīng)的項目收入作擔(dān)保。舉債融資是政府履行經(jīng)濟職能特別是開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要手段。近十幾年來,中國鐵路公路的發(fā)展、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程以及公共服務(wù)建設(shè)和公共產(chǎn)品的供給都離不開地方政府作出的努力,地方債對國民經(jīng)濟的發(fā)展作出了巨大的貢獻。[4]據(jù)中國地方政府債券信息公開平臺數(shù)據(jù)顯示,截至2023年1月末,全國地方政府債務(wù)余額357018億元。其中,一般債務(wù)余額145344億元,專項債務(wù)余額211674億元。地方政府債券作為國家宏觀調(diào)控的重要工具,在支持經(jīng)濟發(fā)展特別是支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都起到了至關(guān)重要的作用。然而,地方政府債務(wù)余額從2015年到2021年一直保持著快速增長的趨勢(見圖3)。截至2021年底,地方債的存量規(guī)模超過30萬億元,占GDP比重超過25%。地方政府債務(wù)規(guī)??焖贁U張,已成為中國系統(tǒng)性金融風(fēng)險的可能來源。
⒉地方債所面臨的金融風(fēng)險。一方面,地方債存在財政與金融風(fēng)險相互交織的復(fù)雜性。這意味著一旦地方政府債券出現(xiàn)違約,就會沖擊到地方金融體系安全,最終引發(fā)區(qū)域性金融危機。我國融資模式以銀行為主導(dǎo),各級地方政府對金融資源的配置作出了很多的干預(yù)。自1994年分稅制改革以來,地方政府的財權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)嚴重的不匹配現(xiàn)象。這就使得地方政府為了彌補財政赤字,大量舉借債務(wù)。對銀行而言,也傾向于將資金下放至政府下屬部門,這些部門由于具有政府的擔(dān)保而有明顯的融資優(yōu)勢,這樣便會造成實體部門信貸資金的擠出。更嚴重的是,我國金融市場體系發(fā)展不健全,一些高風(fēng)險但急需資金的企業(yè)不得不求助于影子銀行融資,反過來會加劇影子銀行規(guī)模的迅速擴張。地方政府債務(wù)一旦出現(xiàn)風(fēng)險,風(fēng)險會傳導(dǎo)至銀行,銀行作為我國的主要金融機構(gòu)又會使得風(fēng)險進一步擴大,最終可能導(dǎo)致系統(tǒng)性金融危機的發(fā)生。
另一方面,部分區(qū)域地方債壓力凸顯,區(qū)域化特征明顯。首先,從分布上看,地方債分布不均衡。中西部和東北地區(qū)面臨的還債壓力大。這些地區(qū)因為經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低,當?shù)鼐用衿惹行枰焖偬嵘A(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平,部分領(lǐng)導(dǎo)干部也有在任期內(nèi)盡量提高GDP來體現(xiàn)政績的想法,故經(jīng)濟落后地區(qū)更容易依賴于地方債,更容易擴大自身的債務(wù)規(guī)模,從而產(chǎn)生過高的杠桿率。過高的杠桿率又會產(chǎn)生巨額的付息壓力,加劇債務(wù)危機的產(chǎn)生。[5]以甘肅省為例,根據(jù)甘肅財政廳數(shù)據(jù)顯示,2022年全省一般公共預(yù)算收入907.6億元,稅收收入582.7億元,占比64.2%,收入質(zhì)量和穩(wěn)定性偏低;同年全省一般公共預(yù)算支出4263.5億元,以一般公共預(yù)算收入/一般公共預(yù)算支出來衡量的財政自給率僅為21.3%;全省政府性基金收入368.1億元,其中國有土地使用權(quán)出讓收入216.5億元。甘肅省經(jīng)濟發(fā)展水平不高,非稅收入多,收入無法匹配支出。同時,甘肅省的債務(wù)狀況也讓人擔(dān)憂,根據(jù)甘肅財政廳數(shù)據(jù),截至2022年12月末,全省政府債務(wù)余額6087.5億元,其中一般債務(wù)2414.1億元,專項債務(wù)3673.4億元。政府債券余額6002億元,其中,一般債券2335.7億元,專項債券3666.3億元。甘肅省是西北欠發(fā)達地區(qū)的一個縮影,這些省份既要謀求發(fā)展來改善民生,又面臨巨大的債務(wù)壓力,化解債務(wù)風(fēng)險已迫在眉睫。
(三)影子銀行與金融風(fēng)險
美國太平洋投資管理公司的執(zhí)行董事麥卡利在美聯(lián)儲2007年度會議上首次提出了影子銀行這一概念,即指游離于傳統(tǒng)金融監(jiān)管體系之外的金融機構(gòu)。而我國對影子銀行給出的官方定義是指常規(guī)銀行體系以外的各種金融中介業(yè)務(wù),一般以非銀行金融機構(gòu)為載體,對金融資產(chǎn)的信用、流動性和期限等風(fēng)險因素進行轉(zhuǎn)換,扮演著“類銀行”的角色。[6]傳統(tǒng)的商業(yè)銀行已經(jīng)形成了一套成熟的監(jiān)管體系,但影子銀行因其交易的產(chǎn)品種類更為復(fù)雜、產(chǎn)品信息披露得不完整等,使得其未受到有效的監(jiān)管。傳統(tǒng)的融資模式主要是銀行貸款和地方政府發(fā)債,風(fēng)險較為直接。但大部分影子銀行是通過信托、票據(jù)貼現(xiàn)等方式募集資金,資金來源大多源于貨幣市場基金,這種融資方式風(fēng)險極大。一旦資金鏈出現(xiàn)缺口,風(fēng)險極易蔓延至世界各地。美國金融理論界和實務(wù)界普遍認為影子銀行是2008年次貸危機的主要推動力量之一。
我國影子銀行在2008年后得到迅猛發(fā)展,金融業(yè)務(wù)范圍的拓展以及跨行業(yè)、跨市場綜合經(jīng)營的擴張,使得影子銀行每年以20%以上的速度增長。到2016年底,我國影子銀行規(guī)模已經(jīng)相當龐大,廣義影子銀行超過90萬億元,狹義影子銀行亦高達51萬億元。[7]影子銀行規(guī)模的迅速擴張,不僅助長了金融風(fēng)險的快速增長,同時也抬高了我國的宏觀杠桿水平,影響了金融和經(jīng)濟的良性循環(huán)。影子銀行風(fēng)險若不及時處理,將會釀成全行業(yè)系統(tǒng)性金融風(fēng)險甚至金融危機。經(jīng)過幾年的努力,目前初步呈現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)勢頭。但部分高風(fēng)險影子銀行可能借不當創(chuàng)新卷土重來,因此必須建立和完善對影子銀行的持續(xù)監(jiān)管體系。
(四)中小銀行治理風(fēng)險
⒈中小銀行與宏觀經(jīng)濟。以大型股份制商業(yè)銀行以外的股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行為范疇的中小銀行,已成為我國銀行業(yè)金融機構(gòu)的重要組成部分。隨著銀行業(yè)改革的深入推進,中小商業(yè)銀行的經(jīng)營規(guī)模、市場份額及市場競爭力持續(xù)提高(見圖4)。[8]
由圖4可知,股份制商業(yè)銀行總資產(chǎn)占銀行業(yè)金融機構(gòu)總資產(chǎn)的比例一直保持在17.6%左右,城市商業(yè)銀行總資產(chǎn)的占比一直保持在13%左右,而農(nóng)村金融機構(gòu)一直保持在13.4%左右。中小銀行服務(wù)對象主要專注于小微企業(yè)金融服務(wù)和“三農(nóng)”服務(wù),相較于國有銀行,業(yè)務(wù)范圍具有區(qū)域性優(yōu)勢。作為地方性銀行,中小銀行立足于當?shù)亟?jīng)濟,更容易了解企業(yè)的真實情況,有助于解決信息不對稱問題,大大降低了信貸交易成本。而國有銀行的信貸偏好傾向于大公司、強公司以及一些壟斷領(lǐng)域,故眾多發(fā)展態(tài)勢良好的小微企業(yè)的合理資金需求得不到有效滿足,這恰好為中小銀行提供了充足的客戶資源。對于一些新型農(nóng)村金融機構(gòu)來說,其存在有效地填補了農(nóng)村地區(qū)金融供給的空白。中小銀行的存在優(yōu)化了資金資源配置,對經(jīng)濟循環(huán)起到了良好的促進作用。
⒉中小銀行與金融風(fēng)險。2019年5月24日,中國銀保監(jiān)會發(fā)布公告稱,由于包商銀行出現(xiàn)嚴重信用風(fēng)險,為了保護存款人和其他客戶的合法權(quán)益,對包商銀行實行接管。2023年3月11日,擁有約2090億美元資產(chǎn)的美國硅谷銀行,僅用兩天時間就完成了破產(chǎn)。此事件的影響僅次于2008年美國華盛頓互惠銀行破產(chǎn)事件,成為美國歷史上第二大銀行破產(chǎn)事件。2023年3月12日,美國財政部、美國聯(lián)邦儲蓄保險公司發(fā)布聯(lián)合聲明,以“系統(tǒng)性風(fēng)險”為由宣布關(guān)閉簽名銀行。
當前,中小銀行違規(guī)事件頻發(fā),其風(fēng)險不可小覷。2017年以前,中小銀行資產(chǎn)占比快速攀升,銀行資產(chǎn)負債表持續(xù)擴張,其后資產(chǎn)增速放緩但仍普遍高于銀行總體增速。部分中小銀行偏離主業(yè),過分依賴同業(yè)業(yè)務(wù),但是中小銀行同業(yè)存單發(fā)行難度增大,同業(yè)拆借利率上升,給中小銀行帶來更困難的資本補充問題。與大銀行相比,中小銀行金融創(chuàng)新能力低、金融產(chǎn)品單一,無形中壓縮了中小銀行的生存空間,中小銀行不得不承擔(dān)更多的風(fēng)險。
三、有效防范化解重大金融風(fēng)險的路徑選擇
統(tǒng)籌安全和發(fā)展,必須抓好防范和化解金融風(fēng)險這一關(guān)鍵點,牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險這一底線,才能切實維護金融穩(wěn)定。
(一)防范化解房地產(chǎn)風(fēng)險
⒈穩(wěn)預(yù)期、保交樓。2022年中央經(jīng)濟工作會議提出“要確保房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展,扎實做好保交樓、保民生、保穩(wěn)定各項工作,滿足行業(yè)合理融資需求,推動行業(yè)重組并購,有效防范化解優(yōu)質(zhì)頭部房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)風(fēng)險,改善資產(chǎn)負債狀況,同時要堅決依法打擊違法犯罪行為”。其中“保交樓、保民生、保穩(wěn)定”就是確保能交樓,避免出現(xiàn)大面積爛尾工程而造成民生問題,防止房地產(chǎn)風(fēng)險向金融領(lǐng)域擴散。[9]部分房地產(chǎn)企業(yè)長期依賴于高負債、高杠桿、高周轉(zhuǎn)的發(fā)展模式,在市場下行的壓力下,銷售不暢通,融資受阻,資金鏈出現(xiàn)問題,部分已售項目無法及時交付,損害了住戶利益,影響了社會穩(wěn)定。房地產(chǎn)企業(yè)作為保交樓的責(zé)任主體,應(yīng)該積極籌措資金、處置資產(chǎn),及時完成保交樓任務(wù)。地方政府為防止房地產(chǎn)風(fēng)險外溢,應(yīng)幫助企業(yè)做好保交樓工作,維護購房人權(quán)益和社會穩(wěn)定。2022年,人民銀行、銀保監(jiān)會《關(guān)于做好當前金融支持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》下發(fā)后,部分銀行開始落實。國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行按照相關(guān)政策和要求實行封閉運行、專款專用,專項用于支持已售逾期難交付住宅項目建設(shè)的“保交樓”專項借款。此次專項借款精準聚焦“保交樓、穩(wěn)民生”,嚴格限定用于已售、逾期、難交付的住宅項目建設(shè)交付,實行封閉運行、??顚S?。其他銀行也應(yīng)做好相應(yīng)的資金安排工作,切實做到金融為實體經(jīng)濟服務(wù)。
⒉因城施策,多措并舉。2022年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“要因城施策,支持剛性和改善性住房需求,解決好新市民、青年人等住房問題,探索長租房市場建設(shè)”。不同的城市有不同的房地產(chǎn)風(fēng)險。對于大城市和重點城市而言,過高的房價使得大批民眾難以支付。而對于大量中小城市而言,則主要是過高的庫存積壓。根據(jù)央行、銀保監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于建立新發(fā)放首套住房個人住房貸款利率政策動態(tài)調(diào)整長效機制的通知》,對于新建商品住宅銷售價格環(huán)比和同比連續(xù)3個月均下降的城市,可階段性維持、下調(diào)或取消當?shù)厥滋鬃》抠J款利率政策下限。當?shù)氐淖》抠J款利率政策應(yīng)與新建住房價格走勢掛鉤,實行動態(tài)調(diào)整,這樣更有利于支持城市政府科學(xué)評估當?shù)厣唐纷≌N售價格變化情況、用足用好政策工具箱,更好地支持民眾的剛性住房需求,形成支持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康運行的長效機制。當前,房地產(chǎn)風(fēng)險不只在供給側(cè),需求端也處于低谷時期。新市民和青年人是房地產(chǎn)最大的需求者,發(fā)展長租房市場的目的在于解決新市民和青年人住房困難問題。長租房市場需求大,發(fā)展空間廣闊。未來買房難將催生出大量的住房租賃需求,且很多年輕人會根據(jù)工作場所靈活選擇居住地,這同樣會增加住房租賃市場的需求。
⒊嚴監(jiān)管,建立房地產(chǎn)金融審慎管理機制。我國房地產(chǎn)市場成交量價的冷與暖,都與行業(yè)監(jiān)管息息相關(guān)。房地產(chǎn)涉及行業(yè)廣,市場參與者除了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和購房者之外,還有銀行和眾多非銀行金融機構(gòu)參與,任何一方出現(xiàn)問題,都會引起整個房地產(chǎn)市場的動蕩。2020-2022年,我國房地產(chǎn)經(jīng)歷了史上最嚴的監(jiān)管時期。這段時期監(jiān)管以金融監(jiān)管發(fā)力為重點,以“三道紅線”和“兩個集中”為主要監(jiān)管措施,以降杠桿為目標,迫使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對資產(chǎn)負債表進行優(yōu)化。但是過嚴的金融監(jiān)管也會限制房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的融資渠道,導(dǎo)致一些優(yōu)質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)出現(xiàn)難以融資的局面。從2022年至今,我國相關(guān)部門出臺了“中債增信融資”“金融支持房地產(chǎn)16條”“三支箭”“5個恢復(fù)”等多項措施,支持保障房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的合理融資需求。對于房地產(chǎn)行業(yè)而言,無論是金融監(jiān)管還是市場監(jiān)管,都需要堅持動態(tài)管控的原則,根據(jù)市場的情況及時對監(jiān)管政策進行靈活、動態(tài)調(diào)整,根據(jù)市場的反饋把握監(jiān)管“閥門”的松緊程度。綜合考慮房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資質(zhì)信用等指標,對一些優(yōu)質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可以適度放松對預(yù)售資金的監(jiān)管。建立房地產(chǎn)金融審慎管理機制,將宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合。宏觀審慎監(jiān)管的目標是防范房地產(chǎn)行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險,關(guān)注房地產(chǎn)行業(yè)對整個宏觀經(jīng)濟的影響;微觀審慎監(jiān)管目標是控制個體房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的風(fēng)險,關(guān)注個別房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的風(fēng)險,監(jiān)管應(yīng)該更加精細化。房地產(chǎn)行業(yè)宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合相促進,才能增強整體監(jiān)管效果。
(二)防范化解地方債風(fēng)險
⒈保持較快的經(jīng)濟增速,加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。一般用債務(wù)與GDP的比值衡量債務(wù)負擔(dān),如果經(jīng)濟增速上升,債務(wù)負擔(dān)就會變小,同時較高的經(jīng)濟增長速度也會使政府有充足的現(xiàn)金流去支付債務(wù),還債壓力變小。目前,我國正處于經(jīng)濟恢復(fù)階段,保持較快的經(jīng)濟增速對于防范化解地方債務(wù)風(fēng)險極其重要。短期內(nèi)的宏觀經(jīng)濟政策應(yīng)保持適度的擴張,以防政策收緊對經(jīng)濟復(fù)蘇產(chǎn)生不利的影響。長期而言,要形成地方舉債的長效機制,最終實現(xiàn)地方財政收支的高質(zhì)量發(fā)展。同時也要改善營商環(huán)境,擴大招商引資范圍,推動發(fā)展,引入一些優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè),以帶動地方GDP、就業(yè)和財政收入。
⒉推動債務(wù)置換或重組,遏制增量化解存量。隱性債務(wù)是地方債風(fēng)險的主要來源。近年來,地方政府隱性債務(wù)規(guī)模激增。2016年,PPP項目的升溫一度引起地方政府隱性債務(wù)驟然升高79%,使得中國政府部門總負債率突破60%的警戒線。[10]因此,要堅決遏制隱性債務(wù)增量,妥善化解隱性債務(wù)存量。地方政府債務(wù)置換從本質(zhì)上來說僅是債務(wù)形式上的變化,既沒有增加財務(wù)赤字也沒有增加債務(wù)余額,只是將短期的高利率風(fēng)險債務(wù)轉(zhuǎn)換為長期低利率的較安全債務(wù)。但債務(wù)置換優(yōu)化了債務(wù)的期限結(jié)構(gòu),使得不同期限的債務(wù)占比趨于合理,緩釋了地方政府的還債壓力。同時,債務(wù)置換將高成本債務(wù)置換為低成本債務(wù),優(yōu)化了債務(wù)類型結(jié)構(gòu),將原來不規(guī)范、不透明的債務(wù)最終置換為規(guī)范、透明的債務(wù),提高了債務(wù)的市場化、法治化程度。對于不能置換的債務(wù),可以進行債務(wù)重組。地方債務(wù)重組需要商業(yè)銀行與地方政府密切配合實施,商業(yè)銀行應(yīng)為未來的地方債務(wù)重組做好事前準備,通過增加撥備與充實資本金等措施來化解部分債務(wù)重組成本。[11]
⒊擴大地方政府稅基,深化財稅體制改革。從短期看,消費市場、房地產(chǎn)市場復(fù)蘇、經(jīng)濟增長以及國債置換都有助于地方政府資產(chǎn)負債表的修復(fù),但從長期看,要改善地方政府財政收支不平衡、財政收入短缺的現(xiàn)狀,還需要擴大地方政府稅基以及劃分好中央和地方的財權(quán)、事權(quán)。分稅制僅在中央和省級政府的財權(quán)劃分上作出了較為明確的安排,并未推進地方稅收體系、省級以下政府財事權(quán)劃分和支出責(zé)任匹配等改革,使得地方政府的財力與支出責(zé)任嚴重不匹配。目前,地方財政收入占全國財政收入的比重約為56%,但地方財政支出占比接近90%。[12]只有通過構(gòu)建權(quán)責(zé)明確的央地財政事權(quán)和責(zé)任劃分體系以及現(xiàn)代財稅制度,實現(xiàn)中央與地方政府財權(quán)事權(quán)的匹配,加快轉(zhuǎn)變地方政府職能,才能從根本上緩解地方財政壓力,化解地方債務(wù)風(fēng)險。
⒋完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核標準,堅持人民利益至上。領(lǐng)導(dǎo)干部的政績評判者是廣大民眾而不是GDP。因此,應(yīng)始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想,發(fā)展是為了人民、發(fā)展要依靠人民、發(fā)展成果應(yīng)由人民共享。新時代,對領(lǐng)導(dǎo)干部的績效改革也需要進一步深化。在一些債務(wù)問題較重的地區(qū),可以通過市場化的手段將化解債務(wù)存量納入領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核標準,防止出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)只借不還的情況,激勵其努力處理地方債務(wù)問題。建立并鞏固違規(guī)舉借債務(wù)問責(zé)機制,嚴懲違規(guī)舉債、過度舉債的領(lǐng)導(dǎo)干部。
(三)防范化解影子銀行風(fēng)險
我國的影子銀行以銀行為核心,以監(jiān)管套利為目的。銀行是非銀行金融機構(gòu)和影子銀行資金的主要提供方,同時影子銀行的大部分客戶又是銀行的客戶,故影子銀行的負債和資產(chǎn)端均與銀行相關(guān),二者任何一方出現(xiàn)風(fēng)險,都會影響到另一方,風(fēng)險交叉?zhèn)魅尽S白鱼y行游離于監(jiān)管之外,各類機構(gòu)利用監(jiān)管不完善,在所謂的“灰色地帶”從事大量的監(jiān)管套利活動。我國的影子銀行產(chǎn)品流動性低,但市場規(guī)模龐大。影子銀行主要業(yè)務(wù)是賺取通道費來盈利,故影子銀行一旦出現(xiàn)風(fēng)險,涉及范圍極廣。同時,我國影子銀行主要以類貸款為主,業(yè)務(wù)大部分是銀行貸款業(yè)務(wù)的替代,但是其客戶的信用評級標準顯著低于銀行貸款客戶,故影子銀行的信用風(fēng)險較高。防范化解影子銀行風(fēng)險需要從以下兩方面入手:
⒈穩(wěn)中求進,牽好“牛鼻子”。穩(wěn)中求進不僅是治國理政的重要原則,也是做好經(jīng)濟金融工作的方法論。拆解影子銀行始終要做到力度和節(jié)奏的協(xié)調(diào)把握,充分考慮到機構(gòu)和市場的承受能力,精準施策、對癥下藥,堅決防止出現(xiàn)“處置風(fēng)險的風(fēng)險”,將整治亂象對經(jīng)濟社會的沖擊降至最低,確保國民經(jīng)濟平穩(wěn)健康運行。牽好“牛鼻子”則是要堅持問題導(dǎo)向,優(yōu)先處置最嚴重、最緊迫、最可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險的領(lǐng)域。影子銀行治理的重點應(yīng)在銀行同業(yè)、理財和表外這三方面,其是整個影子銀行體系亂象最突出、資金空轉(zhuǎn)最嚴重、風(fēng)險最隱蔽的地方,且聯(lián)通多個行業(yè)、市場和機構(gòu),已對金融整體穩(wěn)定安全構(gòu)成嚴重威脅。處理好這三個領(lǐng)域的風(fēng)險,對于防范化解影子銀行風(fēng)險具有極其重大的作用。
⒉完善統(tǒng)計監(jiān)測,嚴防反彈回潮。2017年,為整治銀行業(yè)市場亂象,嚴守不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線,銀監(jiān)會組織開展了“三三四十”等系列專項治理行動。經(jīng)過3年專項治理,影子銀行野蠻生長的態(tài)勢得到有效遏制。但影子銀行的本質(zhì)就是監(jiān)管套利,其產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和組織形式始終在演變之中,各種創(chuàng)新手法層出不窮,風(fēng)險依然存在。影子銀行橫跨眾多行業(yè),數(shù)據(jù)不透明、口徑不一致和重復(fù)計算等問題同樣存在。因此,必須繼續(xù)大力完善統(tǒng)計監(jiān)測,及時掌握影子銀行規(guī)模、種類以及風(fēng)險演進路徑和風(fēng)險水平變化等情況。要始終堅定不移地將整治影子銀行作為打贏防范化解重大金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)的重要抓手,持之以恒拆解高風(fēng)險影子銀行業(yè)務(wù),健全風(fēng)險防控長效機制。
(四)防范化解中小銀行風(fēng)險
⒈強化存款保險制度對中小銀行的穩(wěn)定作用。金融安全網(wǎng)的三大組成之一便是存款保險制度,它是一種金融保障制度。存款保險制度實現(xiàn)了對民眾存款的有效保障,增加了儲戶的信心,避免發(fā)生擠兌事件,有利于問題銀行得以平穩(wěn)處置,減少對市場的不利沖擊。存款保險制度可以大大增強中小銀行的信用和競爭力,通過加強對存款人的保護,存款保險可以有效穩(wěn)定存款人的預(yù)期,提升市場和民眾對中小銀行的信心,從而增強整個銀行體系的穩(wěn)健性。美國中小銀行的健康發(fā)展在很大程度上得益于美國存款保險制度的完善,此次的美國硅谷銀行破產(chǎn)事件就是一個很好的例子。2023年3月13日,美國聯(lián)邦存款保險公司稱,已經(jīng)采取行動保護所有硅谷銀行儲戶權(quán)益,納稅人不會承擔(dān)與硅谷銀行決議相關(guān)的任何損失。
⒉增大對中小銀行的扶持力度,打通“補血”渠道。中小銀行的主要服務(wù)對象是小微企業(yè)和農(nóng)戶。要加大對小微企業(yè)的扶持力度,政府需加大對中小銀行的扶持力度,使其擺脫吸儲困難、社會信譽度低的困境。當前,不少中小微企業(yè)資金鏈斷裂,中小銀行作為服務(wù)小微企業(yè)的主力軍,也承擔(dān)了一定的資金流動和風(fēng)險管控的壓力。為此,政府應(yīng)加大專項再貸款政策向中小銀行傾斜,緩解其資金流動緊張的局面。只有加強對中小銀行的資本補充,提高銀行整體的信貸投放能力,才能緩釋中小銀行壓力,促進銀行服務(wù)實體經(jīng)濟。
⒊加強對中小銀行的治理,實行動態(tài)差異化監(jiān)管。當前,我國中小銀行風(fēng)險的根源在于公司治理的缺失。有效的公司治理是中小銀行長期穩(wěn)健發(fā)展的的重要基石。[13]首先,政府應(yīng)加大對中小銀行人事的審核力度,完善人事體系中人員的甄別、培養(yǎng)、升遷與激勵機制,增強對中小銀行的人事治理,有效履行激勵約束的職能。其次,加強中小銀行董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理層機制建設(shè),確保中小銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)不發(fā)生偏離,減少資金流失。中小銀行應(yīng)充分利用自身優(yōu)勢,提高核心競爭力。再次,對中小銀行實行動態(tài)化監(jiān)管。監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該根據(jù)不同中小銀行的現(xiàn)狀制定不同的監(jiān)管政策和監(jiān)管要求,如對于新型農(nóng)村金融機構(gòu)可實行與其他金融機構(gòu)不同的監(jiān)管方式。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特殊模式使得統(tǒng)一的監(jiān)管標準對于農(nóng)村金融機構(gòu)越來越不適用。對于村鎮(zhèn)銀行這種立足于農(nóng)村的金融機構(gòu)來說,因地制宜制定符合其發(fā)展需求的監(jiān)管政策,才能有效提高金融機構(gòu)對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展扶持力度,使農(nóng)村金融服務(wù)取得實質(zhì)性的成效。[14]
總體而言,我國金融風(fēng)險的主要來源有房地產(chǎn)風(fēng)險、地方債風(fēng)險、影子銀行風(fēng)險和中小銀行治理風(fēng)險。四者產(chǎn)生風(fēng)險都有引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的可能,且四者又會因為風(fēng)險相互交織而產(chǎn)生更為復(fù)雜、嚴重的風(fēng)險,進一步加大了產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的可能。因此,筑牢金融安全網(wǎng),提高系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范能力,始終是當前工作重點關(guān)注的內(nèi)容。
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(責(zé)任編輯:董博宇)
Abstract:Financial security is an important component of national security and the foundation for stable and healthy economic development.The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China pointed out the need to strengthen and improve modern financial supervision,strengthen the financial stability guarantee system,legally include all types of financial activities in supervision,and guard against the bottom line of systemic financial risks.This article analyzes the important boosting effect of real estate,local bonds,shadow banks,and small and medium-sized banks on the macro economy,as well as the potential major financial risk points that may arise.Based on this,corresponding countermeasures and suggestions were proposed.For example, in order to prevent and resolve real estate risks,it is proposed to strengthen supervision and establish a prudent management mechanism for real estate finance;To prevent and resolve local debt risks,it is proposed to maintain rapid economic growth and reduce dependence on land transfer fees;To prevent and resolve shadow banking risks,it is proposed to improve statistical monitoring and strictly prevent rebound;To prevent and resolve risks in small and medium-sized banks,relevant suggestions are proposed to strengthen control and governance,and implement dynamic differentiated supervision.With the aim of strengthening supervision and deepening reform,China can effectively prevent and resolve major financial risks,and safeguard high-quality development.
Key words:financial risk;real estate;local debt;shadow banking;small and medium-sized banks