楊丹志

在東南亞國家中，論政府換屆后外交轉(zhuǎn)向的幅度，菲律賓或許能拔得頭籌。菲前總統(tǒng)杜特爾特執(zhí)政6年期間，從未訪問美國這個菲律賓唯一的條約盟友，他也從未掩飾過對美國的不滿。現(xiàn)任總統(tǒng)馬科斯執(zhí)政僅一年，就實現(xiàn)了菲律賓與美國同盟關(guān)系的提質(zhì)升級。這樣的快速“切換”，影響的絕不只是美菲雙邊關(guān)系。

各有所需

美國和菲律賓對于美菲同盟的提質(zhì)升級均有強烈需求。在美方看來，菲律賓的地理位置極為重要。菲律賓群島南北長達1850公里，東西寬1100公里，是亞洲東部島鏈的一部分。菲律賓群島不僅分布范圍大，還地扼多條海峽，如北端與中國臺灣島之間的巴士海峽、民都洛海峽以及南端與加里曼丹島之間的巴拉巴克海峽。

拜登政府推進印太戰(zhàn)略，需要菲律賓作為重要的軍事前哨基地，同時在菲保持靈活的軍事存在。菲律賓是美國在亞洲擁有的五個條約盟友中，歷史最為悠久的一個。美菲之間已經(jīng)先后簽署《共同防御條約》《部隊訪問協(xié)定》《增強防務合作協(xié)定》，具備條約基礎和保障。

但在美國看來，美菲同盟過于“老舊”，需要現(xiàn)代化升級。由于菲律賓與中國之間存在南海紛爭，升級美菲同盟，便于美國介入南海制衡中國。

菲律賓歡迎美菲同盟升級，原因有三。其一，由于與中國南海紛爭的現(xiàn)實存在，菲方試圖借美國這個唯一盟友的力量來平衡中國。美菲共同防御條約是兩國在72年前簽署的，菲律賓對條約的有效性，因歷史的久遠而心生疑慮，需要美國在為其提供安全保障方面做出新的明確承諾。

其二，菲律賓軍事現(xiàn)代化進程步伐緩慢，菲方期待能得到美國的幫助。對于在東南亞國家中實力增長并不那么搶眼的菲律賓來說，“借助外力”的動機并不難理解。

此外，菲國內(nèi)政治因素也不容忽視的因素。菲軍方和外交系統(tǒng)，存在不少主張在南海問題上對華強硬的勢力。菲朝野之間，不時有不同政治勢力相互攻訐，競相打民族主義牌，轉(zhuǎn)移國內(nèi)視線，煽動國民情緒。馬科斯政府主張強化升級美菲同盟，依靠美國在南海問題上制衡中國，在一定程度上也是出于菲國內(nèi)政治斗爭的需要。

菲律賓與美國做“同盟牢固”的表態(tài)并不鮮見，但馬斯科總統(tǒng)上臺以來，美菲同盟有了諸多實質(zhì)性的升級，主要體現(xiàn)在以下三個方面。一是菲律賓對美新開放軍事基地。菲總統(tǒng)辦公室4月3日公布新增可供美軍使用基地的位置，分別為呂宋島北部卡加延省圣安娜卡米洛·奧西亞斯海軍基地和拉爾洛機場，伊莎貝拉省加穆的梅爾喬德拉克魯茲營地，以及坐望南海的巴拉望島附近的巴拉巴克島。

尤其值得注意的是，位于呂宋島北部卡加延省和伊莎貝拉省的三個基地距離中國臺灣地區(qū)不遠，最近僅約400公里。從美國的角度看，必要時或可起到“協(xié)防臺灣”的作用。在巴拉望島附近的基地，則被視為“劍指中國”，意在增強對美國對南海軍事介入能力。

美菲共同防御條約是兩國在72年前簽署的，菲律賓對條約的有效性，因歷史的久遠而心生疑慮，需要美國在為其提供安全保障方面做出新的明確承諾。

美國國防部長奧斯汀，在今年4月美菲防長和外長“2+2”對話后指出，通過這些《增強防務合作協(xié)定》（EDCA）站點，使美國和菲律賓不僅能夠一起訓練，而且能夠在發(fā)生自然災害等危機或需要快速提供人道主義援助時，響應菲律賓的需求，而這同時也對加強聯(lián)合威懾態(tài)勢的能力至關(guān)重要。

包括美國前國防官員在內(nèi)的專家都認為，菲律賓是儲存彈藥、導彈和火炮系統(tǒng)的潛在地點，有助于對抗中國大陸“入侵”臺灣。美國軍事分析師扎克·阿布迪，在接受美國媒體采訪時也表示，在菲律賓基地的美軍，將處于打擊中國登陸部隊并阻止任何封鎖企圖的最佳位置?！袄?，臺灣南部就位于巴薩空軍基地的美國飛機打擊范圍內(nèi)，美國陸軍和海軍的導彈可以擊沉呂宋海峽的船只?！?/p>

據(jù)報道，美國將在2023財政年度結(jié)束前，對EDCA基地與周邊投入超過價值1億美元的基礎設施資金，可以起到刺激當?shù)亟?jīng)濟、創(chuàng)造就業(yè)機會的作用。因此，過去菲國內(nèi)大部分反對對美開放菲律賓基地人士，可能轉(zhuǎn)而支持在他們省內(nèi)安排一個EDCA地點的想法。

目前，菲境內(nèi)總計已經(jīng)開放9個軍事基地供美軍使用。據(jù)悉，菲律賓隨后還將對美國開放8個基地。藉此，美國希望可以達到將中國封鎖在第一島鏈內(nèi)的戰(zhàn)略意圖。

美菲同盟升級的第二個跡象，是有史以來規(guī)模最大的聯(lián)合軍演。4月下旬，菲律賓與美國在南海周邊海域舉行了規(guī)?？涨暗能娧?。這次美菲“肩并肩”聯(lián)合軍演歷時兩周，有1.7萬名軍人參與。美國駐菲使館表示，這次參加聯(lián)合軍演的軍事人員數(shù)量幾乎是去年的兩倍。

這次美菲聯(lián)合軍演旨在強化美菲同盟，提高兩國軍方應對印太地區(qū)緊急情況的能力。值得注意的是，演習不僅規(guī)模史無前例，更重要的是演習內(nèi)容突破了維護菲律賓安全的范圍，指向準備應對與第三國可能發(fā)生的大規(guī)模、高烈度軍事沖突。

菲律賓前總統(tǒng)杜特爾特任內(nèi)，美菲“肩并肩”演習主要被定性為反恐和應對人道主義危機。本年度“肩并肩”軍演則是引入、展現(xiàn)傳統(tǒng)軍事能力和準備應對大規(guī)模地區(qū)沖突?！懊绹＼娦侣劸W(wǎng)”安全問題專家亞倫-馬修·拉里奧薩認為，這次演習是一種威懾，表明美國可以在需要時與菲律賓軍隊進行有效整合和合作?！懊儡娕c菲律賓軍隊肩并肩作戰(zhàn)，是向中國等潛在對手發(fā)出了強烈的信號?！?/p>

以美菲同盟的現(xiàn)代化帶動菲律賓防務現(xiàn)代化的動機，是同盟升級的第三個證據(jù)。奧斯汀在美菲“2+2”會后表示，美菲同意在未來5到10年內(nèi)完成美國軍援菲律賓的路線圖。菲外長馬納洛稱，雙方加倍承諾菲美聯(lián)盟的現(xiàn)代化，“我們的伙伴關(guān)系將需要在維護以國際法為基礎的國際秩序上發(fā)揮更強的作用?！币源藖砜矗坡少e試圖在防務力量建設方面與美國實現(xiàn)緊密捆綁。

連鎖效應

美菲軍事上新的動作，不太可能在東南亞引發(fā)示范效應，至少美國的另一個條約同盟泰國，不可能把與美國的同盟做類似的升級。但是，美菲同盟的升級，以及可能的后續(xù)，是有可能在區(qū)域國際政治上引發(fā)連鎖反應的。具體地說，就是可能對中國周邊國家的對華外交和安全政策，產(chǎn)生復雜的影響。

比如，有可能刺激和誘發(fā)其他與中國存在南海主權(quán)爭議的東南亞國家，在主權(quán)爭議問題上采取機會主義甚至冒險主義的做法。由于美菲同盟的強化，菲律賓在南海問題上立場可能變得強硬，導致中國不得不投入更多外交和軍事資源來應對。這樣一來，其他相關(guān)方可能誤以為中國無暇他顧，以所謂“維權(quán)”的名義，更大膽或頻繁地在南海做“切香腸”的行為。

此外，與中國存在南海主權(quán)爭議的其他東南亞國家，有可能加強與菲律賓的合作。不容忽視的是，在南海問題上，某些東南亞國家之間有利益沖突，但在“聯(lián)合對華”方面也存在利益契合。未來越南、菲律賓、馬來西亞、印尼及文萊五國，有可能圍繞南海問題加強小多邊合作。包括舉行五邊對話，甚至在小多邊框架內(nèi)舉行海上聯(lián)合演習、聯(lián)合巡航、島礁聯(lián)誼活動。

美菲把雙邊關(guān)系“安全化”的做法，可能誘使相關(guān)方為應對包括南海問題在內(nèi)的所謂區(qū)域重大安全挑戰(zhàn)，拓展和強化與印太大國和中等強國的安全關(guān)系。特別是借助美國、日本、印度等大國，以及澳大利亞、韓國等中等強國來“平衡”中國。在合作形式上，可能包括定期舉行防務安全對話、軍事人員培訓，以及開展雙邊、小多邊和多邊聯(lián)合軍演等。如此一來，中國周邊安全態(tài)勢的不確定性和風險性也會隨之增加。

未來走勢

美菲同盟升級，在安全和經(jīng)濟層面都對中菲關(guān)系構(gòu)成了挑戰(zhàn)。在安全領(lǐng)域，由于菲律賓對美新開放的軍事基地與臺灣距離較近，美方一旦在基地部署火箭炮、導彈及軍機，將會實質(zhì)性強化美軍介入臺海事態(tài)的能力。

盡管馬科斯總統(tǒng)聲稱上述基地只能用于保護菲律賓國家安全，不能用于對他國發(fā)動軍事打擊，或者為攻擊他國提供后勤服務，但鑒于美菲同盟的非對稱性，一旦臺海發(fā)生戰(zhàn)事，菲律賓根本無法阻止美國利用菲基地，對中國發(fā)動攻擊或為軍事行動提供后勤服務。換言之，菲律賓極有可能被迫卷入，從而直接站在中國的對立面。

對于菲律賓而言，審慎處理與美國和中國的關(guān)系，在中美間開展平衡外交、規(guī)避風險，最符合菲律賓的國家利益。

在經(jīng)濟領(lǐng)域，中國“一帶一路”倡議與菲律賓“大建特建”計劃對接的不確定性可能上升。菲律賓加入了美國主導的印太經(jīng)濟框架（IPEF），致力于多元化引入外資，加強與美國、日本等大國之間的經(jīng)貿(mào)合作。這或多或少會侵蝕菲方對華經(jīng)濟合作的意愿，而隨之被推高的菲國內(nèi)民族主義情緒，又可能對中資進入菲律賓構(gòu)成掣肘。

很難否認，中菲關(guān)系受制于美菲關(guān)系。從目前的情況來看，未來美菲關(guān)系可能出現(xiàn)三個態(tài)勢。第一是美菲關(guān)系持續(xù)走強，菲律賓成為美國在東南亞乃至印太最為堅定的盟友之一，與美國保持戰(zhàn)略安全上的高度一致、無縫對接。此種情勢下，菲律賓實則明確在中美之間選邊站、倒向美國，成為美國布局印太，遏制中國的一枚棋子。菲律賓與中國發(fā)生摩擦甚至沖突的風險會上升。由于菲美在戰(zhàn)略安全領(lǐng)域保持高度的戰(zhàn)略同步性，中菲之間將難有外交轉(zhuǎn)圜的空間。

另一種可能性是美菲關(guān)系達到頂峰后逐漸回落。在安全和經(jīng)濟領(lǐng)域，如果美方不能兌現(xiàn)對菲律賓的承諾，徒增菲律賓安全風險，使菲方錯失與中國經(jīng)貿(mào)合作的巨大商機，那么菲方基于自身長遠利益考慮，會逐步回調(diào)美菲關(guān)系。美菲關(guān)系有可能由此出現(xiàn)高開低走。由此，菲律賓獲得一定的靈活開展外交的空間，這有助于其減少與中國的摩擦，改善和加強雙邊關(guān)系。

第三種可能性是，菲律賓著眼于鞏固美菲同盟的“現(xiàn)有成果”，但避免刺激中國。比如，菲律賓穩(wěn)步加強與美國的安全和經(jīng)貿(mào)合作，但集中于鞏固和消化美菲關(guān)系提質(zhì)升級的成果，繼續(xù)堅持以美菲關(guān)系的強化來平衡和牽制中國。但在這個過程中，菲律賓也謹慎行事，不放棄與中國發(fā)展關(guān)系。此種情況下，中菲關(guān)系發(fā)展雖然存在難度，但依然有回旋余地。

對于菲律賓而言，審慎處理與美國和中國的關(guān)系，在中美間開展平衡外交、規(guī)避風險，最符合菲律賓的國家利益。中方對于美菲同盟提質(zhì)升級保持高度關(guān)注，并對其中針對中國的部署和安排予以嚴正警告。與此同時，中方也在盡最大可能，繼續(xù)為發(fā)展中菲關(guān)系做建設性努力。