作者簡介：燕繼榮，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，院長；北京大學(xué)公共治理研究所所長；北京大學(xué)國家治理研究院研究員。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大研究專項(xiàng)項(xiàng)目“新形勢下化解群體性事件的新機(jī)制新手段研究”（編號：18VFH019）。

摘要：一般認(rèn)為，在現(xiàn)代化過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展難免會造成社會不穩(wěn)定。然而，中國的經(jīng)驗(yàn)顯示，經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會長期穩(wěn)定可以并行不悖，互相促進(jìn)。本文以中國改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本事實(shí)和長期趨勢為背景，以中國政府所倡導(dǎo)和推動的“社會治理”為研究視角，解析中國社會長期穩(wěn)定何以可能。文章認(rèn)為，中國政府不斷推進(jìn)的“社會管理”創(chuàng)新和“社會治理”改革對于保持社會基本穩(wěn)定具有重要貢獻(xiàn)：一方面化解了社會矛盾，消減了社會不穩(wěn)定因素；另一方面，倒逼政府改革，提升政府回應(yīng)性。中國的實(shí)踐表明，一種基于需求-回應(yīng)框架的社會穩(wěn)定性分析模型是富有解釋力的。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)發(fā)展；社會穩(wěn)定；社會治理；社會建設(shè)；社會自治

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1007-9092（2023）02-0004-0016

引言

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定存在復(fù)雜的關(guān)系，二者互為條件，互相影響。在現(xiàn)代化過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定及其二者的關(guān)系平衡尤其考驗(yàn)國家治理水平。對于后發(fā)國家而言，情況更是如此。正如早期現(xiàn)代化理論研究所注意到的，后發(fā)國家還沒有很好地完成國家統(tǒng)一、政治整合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，就“已經(jīng)進(jìn)入了由政治上有能力和經(jīng)濟(jì)上發(fā)達(dá)的民族國家所組成的國際社會。在這個(gè)國際社會中，參政和福利是突出的政治問題。因此，盡管發(fā)展的邏輯意味著國家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)要先期進(jìn)行，但發(fā)展的政治卻迫使第三世界國家同時(shí)面臨人們對于參政和分配的要求及期望”。加布里埃爾·A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，上海譯文出版社1987年版，第423頁。

既要力爭經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，又要保持社會基本穩(wěn)定，這是任何國家努力的方向。2020年1月，中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會形成決議，將中國現(xiàn)代化的成果概括為“兩大奇跡”，即經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定奇跡?！吨袊伯a(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議公報(bào)》，人民出版社2019年版。的確，中國改革開放以來，經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)增長，這符合后發(fā)展國家現(xiàn)代化的一般特征；同時(shí)能夠保持社會長期穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)重大政治動蕩，這引起海外人士的特別關(guān)注。學(xué)者們把原因歸結(jié)為“績效合法性”薩繆爾·亨廷頓：《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海三聯(lián)書店1998年版，第59頁。“威權(quán)主義韌性”Andrew J.Nathan，“Authoritarian Resilience”，Journal of Democracy，2003，14 （1） ，pp.6 -17．“行政吸納政治”Ambrose Y.C. King， “Administrative Absorption of Politics in Hong Kong： Emphasis on the Grass Roots Level”， Asian Survey， vol. 15， No. 5 （1975）， pp. 422-439.“列寧主義政黨”Brantly Womack， “The Party and the People： Revolutionary and Post-Revolutionary Politics in China and Vietnam”， World Politics， vol. 39， No. 4（1987），pp.479-507.等因素。這些解釋或許有其合理性，但總體上呈現(xiàn)一些共性：認(rèn)可中國的“改革開放”，但只注意中國的“開放”，忽視中國的“改革”；認(rèn)可“改革”的貢獻(xiàn)，但只關(guān)注經(jīng)濟(jì)改革的成就，忽視其他改革的作用；關(guān)注績效的作用，認(rèn)可“發(fā)展促穩(wěn)定”的經(jīng)驗(yàn)，但只注意到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效應(yīng)，忽視了政治發(fā)展的貢獻(xiàn)。

事實(shí)上，社會需求和政府回應(yīng)構(gòu)成了一個(gè)問題的兩個(gè)方面——需求側(cè)和供給側(cè)，二者共同構(gòu)成了社會的穩(wěn)定性。社會需求反映民眾的訴求及其實(shí)現(xiàn)程度；政府回應(yīng)體現(xiàn)政府應(yīng)對社會訴求的能力。一方面，民眾的訴求及其變化通常造成系統(tǒng)緊張，帶來一定的不穩(wěn)定性；另一方面，政府積極回應(yīng)，吸納民眾訴求，化解矛盾和沖突，增加系統(tǒng)的穩(wěn)定性。經(jīng)驗(yàn)證明，社會政治不穩(wěn)定通常發(fā)生在政府體制僵硬遲鈍、缺乏及時(shí)回應(yīng)性、民眾訴求長期得不到滿足的時(shí)期和地方。因此，政府旨在提高回應(yīng)性的種種努力和改革，是解釋社會政治穩(wěn)定的重要變量。

社會治理是包含和體現(xiàn)需求方與供給方關(guān)系的概念。學(xué)者們長期關(guān)注社會治理命題，從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、歷史學(xué)等多個(gè)學(xué)科的角度去討論問題。比如，經(jīng)濟(jì)學(xué)討論社會經(jīng)濟(jì)需求的變化，歷史學(xué)關(guān)注社會要素變遷，社會學(xué)研究社會秩序與社會沖突。從政治學(xué)和公共管理的角度來看，當(dāng)下社會治理研究分布在不同層面、關(guān)注不同議題：第一，理論層面，關(guān)注治理的內(nèi)涵和外延，如以羅西瑙、斯托克為代表的早期理論，羅西瑙把治理定義為“一系列活動領(lǐng)域的管理機(jī)制”詹姆斯·N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍等譯，江西人民出版社2001年版，第5頁。，斯托克則從治理主體、治理責(zé)任、治理主體間權(quán)力的依賴、治理網(wǎng)絡(luò)的自主和治理工具的現(xiàn)代性等方面解析治理要素；格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，《國際社會科學(xué)》（中文版），1999年第2期。第二，經(jīng)驗(yàn)層面，總結(jié)比較社會治理的不同模式，把“善治”確定為社會治理的價(jià)值目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“善治”的根本應(yīng)該是“公民價(jià)值體現(xiàn)”麥克爾·巴澤雷：《突破官僚制》，孔憲遂等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第24頁。；第三，應(yīng)用層面，用社會治理理論或視角去研究具體國家的社會發(fā)展和變遷，如李侃如對中國治理從革命到改革轉(zhuǎn)變所進(jìn)行的研究。李侃如：《治理中國：從革命到改革》，胡國成、趙梅譯，中國社會科學(xué)出版社2010年版，第75頁。不難發(fā)現(xiàn)，社會治理最早作為西方治理理論的組成部分，根植于社會中心主義和公民的個(gè)人本位；理性經(jīng)濟(jì)人的社會自我管理是西方社會治理理論的核心內(nèi)容。因此可以認(rèn)為，最早興起于西方國家的治理理論，本質(zhì)上即是理性經(jīng)濟(jì)人為基礎(chǔ)的社會自我治理理論。王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關(guān)系》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第3期。歷經(jīng)多年實(shí)踐，中國學(xué)術(shù)界逐步認(rèn)識到中國社會治理轉(zhuǎn)型進(jìn)程與西方國家相應(yīng)進(jìn)程之間存在差異。李友梅：《中國社會治理的新內(nèi)涵與新作為》，《社會學(xué)研究》，2017年第6期。今天，在我國，社會治理概念則更加突出公共權(quán)力和公民權(quán)利之間的協(xié)調(diào)，如黨的十八大報(bào)告中提及的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”；十九大報(bào)告中提及的“不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會公平正義”；二十大報(bào)告中提及的“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。沿著這個(gè)思路前進(jìn)，本文認(rèn)為所謂社會治理就是針對國家基層事務(wù)問題，包括公共管理、公共服務(wù)、公共設(shè)施、公共環(huán)境、公共活動等方面的問題而采取多主體協(xié)同行動、形成有效解決方案并付諸實(shí)施的過程。

本文以中國政府所倡導(dǎo)的“社會治理”為核心概念，試圖說明中國政府如何通過政府治理變革和社會治理創(chuàng)新，提高政府治理能力，積極化解社會矛盾和沖突，消除諸多社會不穩(wěn)定的因素，從而創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展之下社會長期穩(wěn)定的“奇跡”。面對不斷增長和變化的社會訴求，讓政府行動起來，讓社會運(yùn)轉(zhuǎn)起來，是中國社會穩(wěn)定的重要原因。因此，政府積極作為，社會協(xié)同治理，應(yīng)該是中國治理的經(jīng)驗(yàn)，也應(yīng)該被認(rèn)定為中國式現(xiàn)代化的重要特點(diǎn)。

一、中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展事實(shí)

如果從1840年鴉片戰(zhàn)爭算起，中國180多年的現(xiàn)代化歷史，社會政治變化跌宕起伏，期間經(jīng)歷王朝統(tǒng)治、軍閥割據(jù)、民國革命、國共分裂、抗日戰(zhàn)爭、國內(nèi)戰(zhàn)爭等過程。1949年中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌大陸政權(quán)之后，終于開啟了一個(gè)較長時(shí)段的和平建設(shè)現(xiàn)代化的新時(shí)期。

70多年來，中國從所謂“一窮二白”的狀況發(fā)展到世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事實(shí)不容置疑?；赝袊?jīng)濟(jì)70年，完全符合發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義，一方面是經(jīng)濟(jì)總量不斷增大，另一方面，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化調(diào)整。首先，從數(shù)量變化的角度看，1952年中國GDP總量是679億元，2021年GDP達(dá)到114.37萬億元，絕對值比1952年增長了約1684倍；就人均GDP來看，從1952年的119元，上升到2021年的81000元，增長約680倍。國家統(tǒng)計(jì)局歷年GDP數(shù)據(jù)，https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01。

從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化來看，新中國成立初期，中國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還相當(dāng)薄弱，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，工業(yè)產(chǎn)值比重低下、服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。70年來，中國經(jīng)濟(jì)由以農(nóng)業(yè)居主導(dǎo)地位到依靠第三產(chǎn)業(yè)帶動，工業(yè)化率得到顯著提升。1953年開始，中國執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)第一個(gè)五年計(jì)劃，這成為中國工業(yè)化的起點(diǎn)。從此以后，中國制定了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策，在第一個(gè)五年計(jì)劃期內(nèi)，建立了國家工業(yè)化和國防現(xiàn)代化的初步基礎(chǔ)。到1957年“一五”計(jì)劃完成時(shí)，中國GDP總量達(dá)到了1069億元，GDP絕對值比1952年時(shí)增加了57%。之后的數(shù)據(jù)顯示，中國GDP總量在1960年達(dá)到1457億元后，經(jīng)歷了兩年連續(xù)下挫，1962年回落至1151億元，至1964年才重新達(dá)到1455億元，到1966年達(dá)到1873億元。1967-1968年連續(xù)兩年GDP總量減少，到1969年得以恢復(fù)，達(dá)到1945億元。

1978年，中國共產(chǎn)黨的十一屆三中全會作出了把黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來的重大決策，開啟了中國現(xiàn)代化建設(shè)的改革開放時(shí)代，跨入了經(jīng)濟(jì)高速增長的快車道。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2017年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值按不變價(jià)計(jì)算比1978年增長33.5倍，年均增長9.5%，平均每8年翻一番，遠(yuǎn)高于同期世界經(jīng)濟(jì)2.9%左右的年均增速，在全球主要經(jīng)濟(jì)體中名列前茅。在改革開放的40年中，中國經(jīng)濟(jì)總量連上新臺階，增量規(guī)模顯著擴(kuò)大。1978年，國內(nèi)生產(chǎn)總值只有3645億元，之后連續(xù)跨越：1986年上升到萬億元；1991年上升到2萬億元；2001年突破10萬億元大關(guān)；2006年超過20萬億元；2012年達(dá)到54萬億；2019年98萬億元；2020年全球新冠疫情蔓延，中國經(jīng)濟(jì)總量依舊穩(wěn)步上升，2021年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值比上年增長8.1%，經(jīng)濟(jì)規(guī)模突破110萬億元，達(dá)到114萬億元；據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局初步核算，2021年全年國內(nèi)生產(chǎn)總值1143670億元，首次跨過了110萬億元?；厮輾v史數(shù)據(jù)，在2020和2021兩年中，中國GDP總量接連跨過“100萬億”和“110萬億”兩個(gè)大關(guān)，而此前GDP總量從“90萬億”到“100萬億”花了兩年的時(shí)間。參見《詳解2021中國經(jīng)濟(jì)年報(bào)》，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》2022年1月18日。2022年中國GDP依舊呈現(xiàn)增長態(tài)勢，雖然比之前的增長速度有所下降，但是GDP總量預(yù)計(jì)可達(dá)到18.32萬億美元，人均GDP為1.3萬美元。

就GDP世界排名來看，1978年，中國經(jīng)濟(jì)總量居世界第十一位；2000年超過意大利，居世界第六位；2007年超過德國，居世界第三位；2010年超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。近年來，中國對世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率超過30%，成為世界經(jīng)濟(jì)增長和穩(wěn)定的重要源頭。就人均GDP變化來看，其增長與GDP總量的增長曲線基本相似，也經(jīng)歷了快速增長的變化，目前超過中等偏上收入國家平均水平。世界銀行2018年的最新收入分組標(biāo)準(zhǔn)為：人均國民總收入低于995美元為低收入國家，在996至3895美元之間為中等偏下收入國家，在3896至12055元之間為中等偏上收入國家，高于12055美元為高收入國家。2018年世界銀行所統(tǒng)計(jì)的218個(gè)經(jīng)濟(jì)體中，高收入國家81個(gè)，中等偏上收入國家56個(gè)，中等偏下收入國家47個(gè)，低收入國家34個(gè)。中國國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)文稱，2000年，中國人均GNI只有940美元，屬于世界銀行根據(jù)人均GNI劃分的中等偏下收入國家；2010年，中國人均GNI達(dá)到4340美元，首次達(dá)到中等偏上收入國家標(biāo)準(zhǔn)；2019年，中國人均GNI進(jìn)一步上升至10410美元，首次突破1萬美元大關(guān)，高于中等偏上收入國家9074美元的平均水平。

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，70年來，中國實(shí)現(xiàn)了由重工業(yè)主導(dǎo)向三產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。1952年，中國一二三產(chǎn)結(jié)構(gòu)是51∶20.9∶28.2，工業(yè)水平很低。1952年開始的第一個(gè)五年計(jì)劃，為了加快工業(yè)化速度，采取了“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的方針。盡管之后有起有落，但到1976年，工業(yè)產(chǎn)值占比達(dá)到了452%。改革開放后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動轉(zhuǎn)向依靠三次產(chǎn)業(yè)共同帶動。

國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示（圖2），隨著工業(yè)和服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，第一產(chǎn)業(yè)的占比總體呈現(xiàn)逐年下降趨勢（到2018年，比例降至7.2%）。二產(chǎn)占比持續(xù)高位（2018年達(dá)到407%）的同時(shí)，工業(yè)結(jié)構(gòu)不斷向中高端水平邁進(jìn)。服務(wù)業(yè)快速發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。從1978年的占比239%穩(wěn)步提升；2012年，第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重首次超過第二產(chǎn)業(yè)，成為國民經(jīng)濟(jì)第一大產(chǎn)業(yè)。隨著中國經(jīng)濟(jì)整體進(jìn)入工業(yè)化中后期階段，二產(chǎn)增長自然會放緩，三產(chǎn)比重會提升，同時(shí)，服務(wù)業(yè)態(tài)也在從一二線城市向三四五線城市延伸普及?！吨袊?jīng)濟(jì)70年：GDP從600億到90萬億，第三產(chǎn)業(yè)逐步成為發(fā)展新引擎》，《第一財(cái)經(jīng)》，2019年6月20日。

總之，許多經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)證明中國現(xiàn)代化過程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的巨大成就，經(jīng)濟(jì)總量的變化、經(jīng)濟(jì)增長的平均速度，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，外貿(mào)份額、對世界經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度，亦或人民生活水平的改善。最有說服力的事實(shí)應(yīng)該是減貧成效。按照2010年國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，1978年中國97.5%的人口生活在官方貧困線以下；2005年貧困發(fā)生率降低到30.2%參閱《中國扶貧開發(fā)年鑒》編輯部，《中國扶貧開發(fā)年鑒，2019》，中國農(nóng)業(yè)出版社2019年版，第879頁。，比1978年降低了69%；

2021年，中國宣布消滅絕對貧困。過去40年來，按照世界銀行每人每天1.9美元的全球絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國貧困人口減少了近8億，約占同期全球減貧人數(shù)75%。國務(wù)院發(fā)展研究中心、世界銀行：《中國減貧四十年：驅(qū)動力量、借鑒意義和未來政策方向》，中國發(fā)展出版社2022年版，執(zhí)行摘要。

二、中國社會治理政策演進(jìn)

發(fā)展與穩(wěn)定是現(xiàn)代化國家治理的兩大核心任務(wù)。社會問題是系統(tǒng)問題的來源，也是系統(tǒng)問題的反映。因此，社會治理是國家治理的內(nèi)容和基礎(chǔ)。人們經(jīng)常用“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”來說明基層社會治理與國家秩序的關(guān)系。

從根本上說，任何社會的治理都包括對公益事務(wù)和公害事務(wù)兩大類社會事務(wù)的治理。促進(jìn)“公益事業(yè)”的發(fā)展、防治“公害事務(wù)”的發(fā)生是社會治理的兩大任務(wù)。燕繼榮：《社會變遷與社會治理——社會治理的理論解釋》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2017年第5期。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民眾的社會訴求也在不斷變化。從中國的經(jīng)驗(yàn)來看，可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的社會問題主要來自以下幾個(gè)方面。第一，因?yàn)楣补芾砗凸卜?wù)的不到位，引發(fā)較為普遍的社會不滿。第二，因?yàn)榘l(fā)展或管理需要而開展的事項(xiàng)（如公共工程、城市改造等）觸及某些社會群體利益而有可能引發(fā)的社會抗?fàn)?。第三，因?yàn)樯鐣煌后w之間的利益矛盾引發(fā)大面積的沖突。這也就決定了中國社會治理的三個(gè)推進(jìn)方向：（1）通過改善公共設(shè)施、公共管理、公共服務(wù)供給來滿足人民日益增長的社會需求，化解可能的社會不穩(wěn)定；（2）通過完善和創(chuàng)新社會管理，制定合理的利益補(bǔ)償制度，嚴(yán)格依法施政，建立公民依法維權(quán)機(jī)制，避免民眾因利益嚴(yán)重受損引發(fā)社會不穩(wěn)定；（3）通過黨政部門發(fā)揮積極作用，建立民情民意代辦中心或社會矛盾調(diào)解中心，實(shí)行網(wǎng)格化管理，建立基層民主協(xié)商、民主監(jiān)督機(jī)制，力爭將社會矛盾消滅在萌芽狀態(tài)，消除可能的社會不穩(wěn)定。

中國的社會治理是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷推進(jìn)的。改革開放之后，黨和國家首先考慮的是要解決好廣大人民群眾的基本生活問題，社會管理服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。1987年，黨的十三大就明確提出以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。1993年，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》。十年后，中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)推動中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生巨大變化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善。2003年，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展一方面為社會管理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，另外一方面也對社會管理提出了新的要求。

隨著改革的持續(xù)推進(jìn)，以前完全依附于單位的“單位人”逐步向“社會人”轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致了很多以前由單位承擔(dān)的社會問題被推向了社會。產(chǎn)權(quán)制度改革后，大多數(shù)單位人被推向了社會，原來由企業(yè)承擔(dān)的社會保障和社會福利被推向了社會，企業(yè)員工不再是“從自己所占用的計(jì)劃指標(biāo)上獲得了固定不變的身份”路風(fēng)：《單位：一種特殊的社會組織形式》，《中國社會科學(xué)》，1989年第1期。。“單位人”向“社會人”的轉(zhuǎn)變意味著以前由單位承擔(dān)的大量的社會事務(wù)，比如住房供給、計(jì)劃生育、子女入學(xué)就業(yè)、家庭矛盾調(diào)解、醫(yī)療保險(xiǎn)、離退休養(yǎng)老、喪葬撫恤等問題都被推向了社會。如果不能夠妥善解決這些問題，一方面不能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展解決后顧之憂；另外一方面也容易引發(fā)社會的不穩(wěn)定。流動人口大量涌入沿海發(fā)達(dá)城市幾乎與改革開放的進(jìn)程同步，這一現(xiàn)象反映了生產(chǎn)要素資源必然向最能實(shí)現(xiàn)其價(jià)格的區(qū)域流動，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的趨勢。社會流動性增強(qiáng)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的表現(xiàn)，但社會的流動性和開放性增強(qiáng)，也必然對社會管理提出了新的挑戰(zhàn)。

改革開放以前，單位承擔(dān)了大部分基層社會治理功能，基本上沒有社區(qū)概念，雖然已經(jīng)建立了居委會，但居委會主要是管理當(dāng)時(shí)極少數(shù)游離于單位之外的人員。改革開放之后，國家對基層社會的管理逐漸由單位制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)制。不過，有實(shí)質(zhì)意義的社區(qū)建設(shè)開始于1998年，這一年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，原民政部基層政權(quán)司更名為基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司。為了探索社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理的思路，民政部從1999年開始在全國不同的地區(qū)建立了26個(gè)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，并制定了實(shí)驗(yàn)區(qū)實(shí)施方案，將社區(qū)體制改革作為重要部分列入其中。2000年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)體制的意見》，該意見認(rèn)為：有必要在總結(jié)26個(gè)城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)一年多來試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)積極推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)。

2004年，黨的十六屆四中全會提出了構(gòu)建社會主義和諧社會的任務(wù)，中國特色社會主義事業(yè)總體布局由經(jīng)濟(jì)、政治和文化建設(shè)“三位一體”發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會建設(shè)“四位一體”?！吧鐣ㄔO(shè)”從此與“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”“政治建設(shè)”和“文化建設(shè)”并列成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。十六屆四中全會還首次完整提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。2006年，十六屆六中全會出臺了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，該決定從建設(shè)服務(wù)型政府、推進(jìn)社區(qū)建設(shè)、健全社會組織、處理社會矛盾、完善應(yīng)急管理體制機(jī)制、加強(qiáng)社會治安綜合治理、加強(qiáng)國家安全工作和國防建設(shè)等七個(gè)方面勾畫了完善社會管理的具體路徑。2007年，黨的十七大報(bào)告提出必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，實(shí)現(xiàn)全體人民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。2008年，黨的十七屆二中全會上，黨中央將“加強(qiáng)社會管理”和“注重公共服務(wù)”作為深化行政管理體制改革、正確履行政府職能的三大任務(wù)之一。

2011年5月30日，中共中央政治局召開會議，研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理問題，會議指出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政地位，事關(guān)國家長治久安，事關(guān)人民安居樂業(yè)，對繼續(xù)抓住和用好我國發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期、推動黨和國家事業(yè)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)具有重大戰(zhàn)略意義。”這次會議不僅指出了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理創(chuàng)新的意義，而且指明了創(chuàng)新的方向：“要緊緊圍繞全面建設(shè)小康社會的總目標(biāo)，牢牢把握最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，積極推進(jìn)社會管理理念、體制、機(jī)制、制度、方法創(chuàng)新，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，加強(qiáng)社會管理法律、能力建設(shè)，完善基層社會管理服務(wù)，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系?！?/p>

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，是黨和政府積極應(yīng)對我國進(jìn)入社會矛盾多發(fā)期、社會風(fēng)險(xiǎn)活躍期的社會現(xiàn)實(shí)而作出的管理理念與管理模式的重大戰(zhàn)略部署。這一時(shí)期，全國各地基本上都處于社會矛盾多發(fā)期，一些群體性事件對社會的正常秩序與和諧穩(wěn)定造成了嚴(yán)重影響。

2013年11月，黨的十八屆三中全會將完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》專列一章部署創(chuàng)新社會治理體制，這是中國共產(chǎn)黨成立以來在黨的正式文件中第一次提出“社會治理”概念，標(biāo)志著黨執(zhí)政理念的新變化。社會管理的主體主要是政府部門，體現(xiàn)的是公共權(quán)力的運(yùn)行，強(qiáng)調(diào)的是政府的職能和責(zé)任，而社會治理的主體除了政府部門還有社會組織等其他主體，社會治理強(qiáng)調(diào)的是社會上所有的組織和個(gè)人共同的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)的是共建共享。

黨的十八屆三中全會以來，中國最高領(lǐng)導(dǎo)人多次就創(chuàng)新社會治理發(fā)表重要講話。2016年10月，習(xí)近平總書記就加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理作出指示，強(qiáng)調(diào)要一手抓突出問題整治、一手抓社會治理創(chuàng)新，平安建設(shè)取得新成效。要更加注重聯(lián)動融合、開放共治，更加注重民主法治、科技創(chuàng)新，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)能力。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，把專項(xiàng)治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來。要完善社會治安綜合治理體制機(jī)制，加快建設(shè)立體化、信息化社會治安防控體系。各級黨委和政府要高度重視社會治理工作，落實(shí)社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，切實(shí)肩負(fù)起促一方發(fā)展、保一方平安的政治責(zé)任。2017年9月，在全國社會治安綜合治理表彰大會上，習(xí)近平總書記指出：要堅(jiān)定不移走中國特色社會主義社會治理之路，善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理優(yōu)勢，著力推進(jìn)社會治理系統(tǒng)化、科學(xué)化、智能化、法治化，不斷完善中國特色社會主義社會治理體系，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。

黨的十九大報(bào)告指出，社會主要矛盾已經(jīng)由“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。并且指出，人民群眾對美好生活的需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。為了有效回應(yīng)這些新需要，解決社會的新矛盾，黨的十九大報(bào)告在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理領(lǐng)域，提出要建立共建共治共享的社會治理格局，并且提出：“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！?/p>

建設(shè)社會治理共同體是實(shí)現(xiàn)國家長治久安、人民安居樂業(yè)的重要舉措。2022年10月，黨的二十大報(bào)告指出，要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

以上回顧可以說明（表1），1978年以后，在中央的重要文件中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是最重要的命題，而從2004年這些重要文本開始強(qiáng)調(diào)社會管理，逐漸形成和經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等重要的話題。實(shí)踐層面，2004年以來，中國社會治理取得了很多創(chuàng)新，例如，信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，網(wǎng)格化管理普遍推廣，一站式服務(wù)中心、政府應(yīng)急中心、民情民意代辦中心（社會矛盾調(diào)解中心）、志愿組織的發(fā)展，基層重大事務(wù)的民主協(xié)商制度、公共服務(wù)購買方式、村規(guī)民約的推廣等等。這些創(chuàng)新性的制度和政策供給，對于維持社會穩(wěn)定作出了重要的貢獻(xiàn)。

三、中國政府追求社會穩(wěn)定的探索

改革開放帶來了經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，同時(shí)由于利益分配調(diào)整滯后、貧富差距拉大引發(fā)了各利益群體之間的矛盾和沖突。從上個(gè)世紀(jì)90年代以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的推進(jìn)，先后因國企改制、勞資糾紛、業(yè)主維權(quán)、征地拆遷、土地確權(quán)、環(huán)境抗?fàn)?、鄰避運(yùn)動等事件引發(fā)各種社會矛盾，造成群體性抗議事件。在這種情況下，首先出于維穩(wěn)考慮的矛盾預(yù)防和化解、而后基于協(xié)同治理之必需的“讓社會運(yùn)轉(zhuǎn)起來”的社會建設(shè)，被列入黨和政府的工作議程之中。黨的十九屆四中全會更把社會穩(wěn)定提升到國家安全的高度，指出要“完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制”“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全”《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（2019年11月5日），中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm。。這些事實(shí)表明，社會治理已然成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的必要條件。經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展和后工業(yè)化的壓力都需要進(jìn)行社會治理的創(chuàng)新。張康之：《論主體多元化條件下的社會治理》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第2期。

從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代文明發(fā)展的方向，也是中國實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。自改革開放以來，中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域發(fā)生了巨大的變化。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會收入狀況的大幅度改變，中國社會矛盾和社會問題日益凸顯，其表現(xiàn)形式也在不斷改變。20世紀(jì)80年代由于“文化大革命”對社會的影響一時(shí)難以消除，國家與社會對抗模式中社會空間的極速擴(kuò)展，中國出現(xiàn)了大規(guī)模的、針對中央政府的政治型抗議事件。90年代鄧小平“南方談話”之后，中國全面推進(jìn)市場化改革，在自由經(jīng)濟(jì)的沖擊下，社會抗?fàn)庨_始地方化，出現(xiàn)了以弱勢群體為主體的反應(yīng)性抗?fàn)?。此時(shí)，中國社會發(fā)生了國有企業(yè)工人大規(guī)模下崗、公共醫(yī)療和其他保障制度衰弱、城市快速擴(kuò)張等一系列變化，引發(fā)了農(nóng)民抗稅、工人集會和復(fù)員軍人抗?fàn)幭盗行允录＿M(jìn)入21世紀(jì)之后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步運(yùn)行提高了人民的生活水平，創(chuàng)造了大量的財(cái)政盈余，同時(shí)也增強(qiáng)了民眾的權(quán)利意識，農(nóng)民工維權(quán)、業(yè)主反拆遷、市民環(huán)保運(yùn)動等主動型抗?fàn)幦找嬖龆唷?/p>

社會變化引起社會群體之間關(guān)系緊張，導(dǎo)致社會矛盾加劇，這些緊張關(guān)系如果得不到及時(shí)調(diào)整，就會造成社會問題。社會變化所引發(fā)的社會矛盾主要包括：資本擁有者希望降低成本和勞動者希望提高勞動收入之間的勞資矛盾；經(jīng)濟(jì)收入和財(cái)富分配差距擴(kuò)大所導(dǎo)致的貧富矛盾；民眾基本公共服務(wù)需求擴(kuò)張與政府公共服務(wù)供給不足引發(fā)的官民矛盾；流動人口管理機(jī)制不健全與流動人口對享有基本市民生活待遇之間的社會矛盾以及由于政府征地、拆遷引發(fā)的社會綜合矛盾。這些矛盾引發(fā)了許多社會問題，不僅造成社會不穩(wěn)定，也對原有管理體制構(gòu)成挑戰(zhàn)，進(jìn)而為社會治理帶來了挑戰(zhàn)。

在國家與社會的雙向互動中，社會變化作為一種推進(jìn)力量，引發(fā)社會矛盾和社會問題，而國家治理作為一種反制力量，通過制度變革，不斷規(guī)制社會變化，吸納社會力量，以保持發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定。面對上述這些隨著社會經(jīng)濟(jì)變化而產(chǎn)生的社會矛盾和問題，中國政府大概做出了如下幾個(gè)方面的積極探索。

第一，政府管理導(dǎo)向的改革。有許多社會抗?fàn)幨录怯捎谡芾聿簧?、?zhí)法不當(dāng)而造成的，為了降低由此引發(fā)群體性社會抗?fàn)幍目赡苄裕陨碜隽舜罅扛母?，這些改革可以分為幾種類型：

（1）結(jié)構(gòu)性改革：加強(qiáng)基層管理，成立專門的機(jī)構(gòu)解決專門的問題。如建立信訪部門、“大接訪”大調(diào)解；建立健全綜治委、城管、應(yīng)急辦等機(jī)構(gòu)，建立網(wǎng)格化社區(qū)管理、“雙聯(lián)戶”制度等等，保證便民管理體系的有效運(yùn)行。

（2）功能性改革：構(gòu)建服務(wù)型政府，強(qiáng)化公共服務(wù)，完善公共教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的服務(wù)，同時(shí)強(qiáng)化政府的應(yīng)急處理能力。

（3）程序性改革：以法治政府為目標(biāo)，規(guī)范執(zhí)法行為；實(shí)行簡政放權(quán)、政務(wù)信息公開；上級官員主動下訪，解決基層民眾上訪事務(wù)；推進(jìn)協(xié)商民主，完善社會協(xié)商機(jī)制以化解社會矛盾，從而超越社會治理強(qiáng)調(diào)多元主體參與治理的單一維度，實(shí)現(xiàn)政府、社會組織、公眾全方位共同治理。郁建興：《社會治理共同體及其建設(shè)路徑》，《公共管理評論》，2019年第3期。

然而，在壓力型政府體制下，政府管理導(dǎo)向的改革也面臨一些困境：一方面，優(yōu)勢資源和權(quán)力被層層上收，而責(zé)任和義務(wù)層層下放，造成了基層治理中權(quán)責(zé)關(guān)系失衡；另一方面，部門化管理造成權(quán)力碎片化和本位主義現(xiàn)象突出，難以形成整體治理合力。政府管理的部門化通常有兩個(gè)弊端，首先，在政策制定上，缺乏整體性、聯(lián)動性和系統(tǒng)性。出于部門利益、地區(qū)利益的考慮，一些部門和地方往往傾向采用本位主義立場，較少著眼于整體主義來考慮政策的制定與實(shí)施，其結(jié)果導(dǎo)致“九龍治水”難有成效。其次，在治理過程中，缺乏協(xié)同配合和力量整合，各自為陣、獨(dú)立作戰(zhàn)的治理格局通常帶來成本增加、效率低下的結(jié)果。因此，如何克服權(quán)責(zé)上下不對稱和權(quán)力部門左右不協(xié)調(diào)的問題，是政府深化改革的重要任務(wù)之一。

第二，政府服務(wù)導(dǎo)向的改革。有許多群體性抗?fàn)幨录堑讓哟蟊娨蜷L期不滿于公共服務(wù)不足、社會分配不公造成官民關(guān)系緊張而引起或蔓延開來的。因此，盡快補(bǔ)上公共服務(wù)短板，加強(qiáng)政府二次分配是政府這些年努力的方向。政府落實(shí)扶貧救困計(jì)劃，推進(jìn)民生事務(wù)的改革，在關(guān)系百姓日常生活的民政、治安、戶籍、工商、稅務(wù)等領(lǐng)域積極開展有效的便民服務(wù)。政府也投入大量經(jīng)費(fèi)，用于鄉(xiāng)村道路、醫(yī)療衛(wèi)生站、公共電視網(wǎng)等公共設(shè)施的改進(jìn)，并大力推進(jìn)村容村貌整治、文化下鄉(xiāng)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)等工程。把“自治、法治、德治”相結(jié)合的社會治理的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”擴(kuò)大到城市社區(qū)。張文顯：《新時(shí)代中國社會治理的理論、制度和實(shí)踐創(chuàng)新》，《法商研究》，2020年第2期。

構(gòu)建服務(wù)型政府，讓政府職能回歸公共服務(wù)確實(shí)是應(yīng)對群體性事件的有效途徑，但長期以來政府養(yǎng)成的包辦主義習(xí)慣，導(dǎo)致政府在提供公共服務(wù)時(shí)全能主義色彩濃厚，對于一些本來管不好也管不了的事情也要依照慣例而行事。特別是在面臨社會利益多元化、資源分配多樣化、民眾需求也差異化的事務(wù)的時(shí)候，政府自以為是、替民眾做主，最終造成服務(wù)供給與民眾需求不完全對接。所以，如何避免公共服務(wù)政府包攬的新全能主義模式，建立多元供給結(jié)構(gòu)，仍然是政府深化改革的任務(wù)。

第三，社會自治導(dǎo)向的改革。政府放松管制，給社會和民間生活以更大的活動空間，讓社會運(yùn)轉(zhuǎn)起來，是社會組織和個(gè)人獨(dú)立自主、實(shí)現(xiàn)社會自治的重要條件。社會組織和個(gè)人積極參與管理過程，不僅能夠有效降低群體性沖突事件的發(fā)生概率，也能改善政府公共管理和公共服務(wù)的績效。中國政府這些年積極推進(jìn)居民自治、村民自治，并且從開始注重選舉以及對選舉的監(jiān)管，逐漸轉(zhuǎn)向注重依靠村規(guī)民約、基層事務(wù)公開、重大事務(wù)集體決策、黨員責(zé)任制、居民承包制等形式保障基層民眾民主管理和民主監(jiān)督的基層治理。

目前，中國地方政府在社會自治導(dǎo)向的實(shí)踐過程中依然面臨一些困境。政府有時(shí)難以把握尺度，要么越位包攬，要么撒手不管。一種情況是，政府越過社會進(jìn)行管理，一些本該適用“社會自治”機(jī)制的事務(wù)，卻由政府接盤管理，導(dǎo)致政府“越位”；另一種情況是，政府為了推動“社會自治”，主動收縮陣線，或者以“社會自治”為名，放棄管理和服務(wù)職責(zé)，造成社會管理“缺位”、“維穩(wěn)”訴求大于“維權(quán)”訴求現(xiàn)象。姜曉萍：《國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會治理體制創(chuàng)新》，《中國行政管理》，2014年第2期。從根本上說，上述兩種情況的出現(xiàn)還是應(yīng)該歸因于社會發(fā)展不足。社會無組織或組織化程度較低，難以動員集體力量和公共資源以形成集體行動；社會力量孱弱，缺乏自治能力，從而導(dǎo)致政府要想管住管好社會就不得不深度介入社會領(lǐng)域的各個(gè)方面。地方實(shí)踐表明，這種情況的出現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。一般來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，社會力量的“自治”水平相對較低，社會管理的“越位”和“缺位”現(xiàn)象也會較為多見。

社會管理出現(xiàn)變異，究其根源，在于國家與社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)功能出現(xiàn)偏差。從理論上說，國家代表了統(tǒng)合性力量，社會代表了自主性力量，二者的關(guān)系可以分為以下四種類型：（1）“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”；（2）“強(qiáng)國家—弱社會”；（3）“弱國家—強(qiáng)社會”；（4）“弱國家—弱社會”。社會管理變異情況的出現(xiàn)，意味著國家與社會關(guān)系處于“強(qiáng)國家—弱社會”和 “弱國家—弱社會”兩種模式中。在“強(qiáng)國家—弱社會”結(jié)構(gòu)中，政府力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社會力量，因而出現(xiàn)政府越過社會實(shí)施管理的可能，這種狀況會本能地抑制社會力量的增長，導(dǎo)致政府愈強(qiáng)而社會愈弱。在“弱國家—弱社會”結(jié)構(gòu)中，由于政府力量過于孱弱，既無法為社會力量的發(fā)展提供基礎(chǔ)性環(huán)境，更無法扶植社會力量的成長，從而導(dǎo)致政府恒弱而社會愈弱。理論和實(shí)踐都支持“強(qiáng)國家—強(qiáng)社會”模式。

這種模式意味著：其一，國家有足夠的能力，對外維護(hù)國家主權(quán)與尊嚴(yán)不受侵害，對內(nèi)有效管理，能夠提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和社會保障；其二，社會有足夠的能力，表現(xiàn)為公民生活相對富裕，民間力量在經(jīng)濟(jì)、社會、文化等生活領(lǐng)域具有較強(qiáng)的自主性、自立性和自助性；其三，在公共事務(wù)的管理中，國家權(quán)力機(jī)關(guān)—政府—政黨組織、社區(qū)和社團(tuán)組織所提供的治理機(jī)制大體上各守本位、各司其職，能夠形成良性互動，彼此分工協(xié)作。這就需要進(jìn)行社會治理創(chuàng)新，從而“摒棄‘大政府小社會或‘強(qiáng)政府弱社會的二元爭論”張來明、劉理暉：《新中國社會治理的理論與實(shí)踐》，《管理世界》，2022年第1期。。

第四，協(xié)同治理導(dǎo)向的改革。從“善治”理論的學(xué)術(shù)語義來看，國家與社會的協(xié)同治理，即“公共治理”，是治理的理想模式，由它所能引出的積極的政策性結(jié)論是：不僅要保持政府內(nèi)部機(jī)制的協(xié)調(diào)性，還必須保持政府機(jī)制與非政府機(jī)制（權(quán)力和權(quán)利）的協(xié)調(diào)性。謀求政府與社會的合作，讓主要的利益相關(guān)者共同參與，保證公共選擇和公共博弈的有效性，增強(qiáng)政府與民間的互動性，將有效的政府機(jī)制和有效的社會機(jī)制結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)社會各方共管共治，這是協(xié)同治理的基礎(chǔ)。

中國政府大力加強(qiáng)地方之間、黨政機(jī)構(gòu)之間、政府內(nèi)部機(jī)關(guān)之間、政府與社會之間的協(xié)調(diào)性，在不同層級和不同事務(wù)中探索建立不同的協(xié)調(diào)機(jī)制。其中包括非常規(guī)化的重大事務(wù)全國性聯(lián)合行動，還有非常規(guī)化的專項(xiàng)事務(wù)跨地區(qū)、跨部門綜合整治，還建立黨政聯(lián)合的常規(guī)化的綜合治理、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)（綜合治理辦公室、綜合執(zhí)法辦公室等）。另外，在政府與非政府合作方面，建立多種協(xié)調(diào)機(jī)制，如建立社會工作委員會，創(chuàng)辦社會組織孵化基地（中心），建立基層民主協(xié)商制度，組織公益創(chuàng)投活動，推廣政府購買服務(wù)等。

四、中國社會建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

十多年來，中國地方政府本著改善社會治理的目標(biāo)，推出了圍繞上述治理要素的創(chuàng)新性改革，特別是那些率先實(shí)行改革開放、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，如浙江、廣東、福建、上海等地，政府更加熱衷于社會治理的創(chuàng)新，進(jìn)行了許多實(shí)驗(yàn)性探索，這些探索可以在一定程度反映社會治理中國經(jīng)驗(yàn)的特點(diǎn)。

第一，努力打造社會協(xié)同治理格局。中國的社會治理努力追求這樣的目標(biāo)：一個(gè)富有領(lǐng)導(dǎo)力的政黨憑借其不斷的創(chuàng)新能力引領(lǐng)社會；一個(gè)有效的政府提供足夠的制度供給和信用保障；所有企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織不僅追求自身利益的最大化，還要具有社會責(zé)任的擔(dān)當(dāng)和貢獻(xiàn)；每個(gè)公民應(yīng)當(dāng)通過社會組織參與到社會生活、社會管理以及社會公益活動中來，貢獻(xiàn)自己的愛心。以社會治理的協(xié)同創(chuàng)新應(yīng)對環(huán)境和社會事務(wù)的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。范如國：《復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)范型下的社會治理協(xié)同創(chuàng)新》，《中國社會科學(xué)》，2014年第4期?？傊鞯卣η笫共煌α亢鸵氐玫接行д?，使政府機(jī)制、市場機(jī)制、社會機(jī)制等各司其職，共同分擔(dān)社會功能，實(shí)現(xiàn)有效的社會治理。

第二，充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用。政黨就是密切聯(lián)系群眾的組織，它在社會治理中發(fā)揮的主要作用在于：（1）政策動議，利用執(zhí)政權(quán)力，推動社會治理政策的產(chǎn)生和實(shí)施；（2）組織動員，實(shí)現(xiàn)組織全覆蓋；（3）行動引領(lǐng)，通過黨員責(zé)任制等形式，保證社會治理行動的有效實(shí)施。近十年來，政府提出“以黨建引領(lǐng)社會治理”的口號，并采取了行之有效的做法，為社會治理提供很好的示范經(jīng)驗(yàn)，具有跨組織協(xié)調(diào)、為流動社會搭建治理網(wǎng)絡(luò)、推動治理共同體成長的制度優(yōu)勢。黃曉春：《黨建引領(lǐng)下的當(dāng)代中國社會治理創(chuàng)新》，《中國社會科學(xué)》，2021年第6期。在各地的探索中，各級黨組織通過制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)組織建設(shè)和功能轉(zhuǎn)變，通過基層黨組織實(shí)現(xiàn)“國家權(quán)力對社會新生空間的覆蓋”。何艷玲、王錚：《統(tǒng)合治理：黨建引領(lǐng)社會治理及其對網(wǎng)絡(luò)治理的再定義》，《管理世界》，2022年第5期。在組織上，通過協(xié)商共治制度，擴(kuò)大黨組織的覆蓋面，通過運(yùn)用移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，加強(qiáng)績效考核，激活各級黨組織；在功能上，通過為黨員和民眾提供服務(wù)來轉(zhuǎn)變黨的工作重心，重塑黨組織的公信力和領(lǐng)導(dǎo)力；通過區(qū)域化黨建聯(lián)席會議搭建對話平臺，打破基層黨組織各自為戰(zhàn)的分割狀態(tài)，提升基層黨組織政治整合、政治動員、政治協(xié)調(diào)能力，凝聚各方力量，引領(lǐng)區(qū)域社會整體發(fā)展。

第三，以發(fā)展公益組織和公益事業(yè)抑制公害事務(wù)。以公益化公害，以公益治公害，這是中國社會治理中一條重要的經(jīng)驗(yàn)。社會治理中如何打破集體行動困境？各地政府的普遍做法是，培育和支持民間公益領(lǐng)袖，鼓勵他們創(chuàng)設(shè)公益組織，然后吸納其組織加入社會管理和社會服務(wù)的過程。

第四，在基層社會普遍推廣網(wǎng)格化管理，打破社會事務(wù)中的“破窗效應(yīng)”。社會治理的對象是各種社會問題，而這些問題之所以成為社會的麻煩，就是因?yàn)樽畛醯膫€(gè)別失范行為沒有被及時(shí)發(fā)現(xiàn)并得到及時(shí)矯正，從而形成“破窗效應(yīng)”。因此，社會治理的關(guān)鍵之一就是及時(shí)維修“破窗”，使之不至于釀成普遍的管理危機(jī)。近年來，中國各地政府普遍推廣網(wǎng)格化管理，這在很大程度上彌補(bǔ)了既有體系的功能不足。

第五，推進(jìn)社會事務(wù)管理的信息化和網(wǎng)絡(luò)化，為協(xié)同治理提供硬件平臺。信息化和網(wǎng)絡(luò)化是改善社會治理與公共服務(wù)績效的有效手段，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)社會治理本身也需要突出政府的監(jiān)督。徐漢明、張新平：《網(wǎng)絡(luò)社會治理的法治模式》，《中國社會科學(xué)》，2018年第2期。近年來，各級政府加大信息化和網(wǎng)絡(luò)化投入，消除信息“孤島”狀況，努力在基層事務(wù)管理中實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化信息化管理。

第六，以問題為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)治理方式全面創(chuàng)新。針對不同類型、不同性質(zhì)、不同層級的社會事務(wù)，采用不同的治理方式，是實(shí)現(xiàn)社會有效治理的前提。針對政府傳統(tǒng)管理模式應(yīng)對社會需求和變化的種種低效、失靈困境，中央政府提出建設(shè)“服務(wù)型政府”和“法治政府”的目標(biāo)和要求，以推進(jìn)市場化、法治化、民主化、社會化進(jìn)程來改善社會治理。各級地方政府也積極謀求治理方式創(chuàng)新，形成了許多值得推廣的經(jīng)驗(yàn)。歸納起來，各地治理方式創(chuàng)新的主要途徑包括：（1）通過規(guī)范政策標(biāo)準(zhǔn)和政府行為來改善社會治理；（2）通過改善公共服務(wù)（加大公共投入、推行政府購買等）來改善社會治理；（3）通過制度供給創(chuàng)新來改善社會治理；（4）通過信息公開和程序透明來改善社會治理；（5）通過提高法治執(zhí)行力來改善社會治理；（6）通過疏通民意表達(dá)渠道、吸納公民參與來改善社會治理；（7）通過矛盾調(diào)解和扶貧濟(jì)困的政策創(chuàng)新來改善社會治理。在法治化、民主化、社會化、市場化治理方式創(chuàng)新方面，中國沿海地區(qū)提供了較為完整的案例。許多地方建立12345接訴即辦中心，通過鄉(xiāng)賢懇談會、民主議事廳、民意裁決團(tuán)等多種形式的制度創(chuàng)新，以及協(xié)商共治平臺搭建的制度供給保障協(xié)同治理。

總體來看，中國各級政府全力推進(jìn)社會治理創(chuàng)新，一方面開發(fā)既有的正式制度和機(jī)制的潛力，讓政黨、政府等國家權(quán)力機(jī)關(guān)以及傳統(tǒng)的群團(tuán)組織發(fā)揮新的機(jī)能；另一方面，激活企業(yè)、社會組織、社區(qū)的功能，讓它們在社會治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用，鼓勵公民組織起來，加入各種公益性、權(quán)益性、興趣性社團(tuán)組織，實(shí)現(xiàn)“組織全覆蓋”，保障公民有序參與。

余論：中國社會治理的啟示

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理體現(xiàn)了現(xiàn)代化國家既要發(fā)展又要治理的雙重需要。社會治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化議題的應(yīng)有之義，它不僅是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，而且是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。美國政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，現(xiàn)代化時(shí)期是政治最不穩(wěn)定的時(shí)期?！艾F(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂”塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，華夏出版社1989年版，第41頁。。經(jīng)濟(jì)學(xué)也注意到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定的關(guān)系，認(rèn)為迅速的經(jīng)濟(jì)增長會產(chǎn)生不利于穩(wěn)定的一系列后果：經(jīng)濟(jì)發(fā)展會瓦解傳統(tǒng)的社會群體，增加容易參加抗議活動的人的數(shù)量；經(jīng)濟(jì)發(fā)展會產(chǎn)生一些不完全適應(yīng)和同化于既存秩序的暴發(fā)戶，他們要求與新的經(jīng)濟(jì)地位相適應(yīng)的政治權(quán)力和社會地位；經(jīng)濟(jì)發(fā)展會增加人口在地理上的流動性，破壞了原有的社會紐帶，特別是刺激人們從農(nóng)村向城市移居，從而帶來離異情緒和政治極端主義；經(jīng)濟(jì)發(fā)展使更多的人生活水平下降，從而擴(kuò)大了貧富間的差距；經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成收入差距，增加了人們對現(xiàn)存制度的不滿；經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高識字率和教育水平，增加了傳播媒介對民眾的影響，這使人們期望的增長超過了滿足這些期望的能力；經(jīng)濟(jì)發(fā)展加劇地區(qū)間和種族間在投資的分配以及消費(fèi)問題上的沖突；經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加群體組織的能量，以及群體強(qiáng)迫政府滿足其需求的力量，而政府卻不具備滿足其要求的能力。

中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，但總體上保持的社會的基本穩(wěn)定，這應(yīng)該歸功于政府的另一種努力，即作為社會不穩(wěn)定事件的回應(yīng)，政府大力推進(jìn)社會治理變革與創(chuàng)新。中國憲法將基層自治規(guī)定為中國基本制度。上世紀(jì)90年代以來，中國全面實(shí)驗(yàn)推廣村民自治和居民自治。最早以基層民主選舉為重點(diǎn)內(nèi)容，之后逐漸發(fā)展為以信息公開、事務(wù)公開、民主監(jiān)督為重點(diǎn)，再后來發(fā)展為民主管理和民主參與為重點(diǎn)內(nèi)容，直到今天，健全基層組織、發(fā)揮黨組織和基層社會組織作用，發(fā)展協(xié)商民主，建立協(xié)同治理機(jī)制為核心。與此相配合，中國先后推行新農(nóng)村建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等工程，改變基層公共設(shè)施和公共服務(wù)。目前，上世紀(jì)90年代開始的旨在維持社會穩(wěn)定的努力普遍轉(zhuǎn)化為制度化的成果，這些成果包括：網(wǎng)格化管理普遍推廣，一站式服務(wù)中心的建立，民情民意協(xié)調(diào)中心的設(shè)立，政府應(yīng)急中心（12345呼叫中心）、志愿組織的普遍發(fā)展，基層重大事務(wù)的民主協(xié)商制度、公共服務(wù)購買方式、村規(guī)民約和社會自治的推廣，信息化建設(shè)和智慧治理，保險(xiǎn)制度的引入等等。

亨廷頓在討論現(xiàn)代化變革中政治穩(wěn)定性問題時(shí)提出關(guān)于現(xiàn)代化-經(jīng)濟(jì)發(fā)展-政治參與-政治制度化相關(guān)性影響的重要公式：（1）社會動員/經(jīng)濟(jì)發(fā)展=社會挫折感；（2）社會挫折感/流動機(jī)會=政治參與；（3）政治參與/政治制度化=政治不穩(wěn)定。塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，華夏出版社1989年版，第56頁。亨廷頓指出現(xiàn)代化的影響包括上述幾種關(guān)系，說明社會不穩(wěn)定的原因?；谒姆治龊椭袊慕?jīng)驗(yàn)，我們也可以形成基于需求-回應(yīng)框架的社會穩(wěn)定性分析模型。這個(gè)模型的文字表述是：現(xiàn)代化過程中社會穩(wěn)定性取決于需求側(cè)和供給側(cè)兩方面要素的關(guān)系；需求側(cè)反映社會部門和社會成員需求的變化，供給側(cè)體現(xiàn)公共部門的制度化能力和政策水平；需求側(cè)的社會部門和社會成員包括企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)性組織和城市市民、企業(yè)職工、農(nóng)村農(nóng)民等家庭或個(gè)體化民眾，他們具有維護(hù)自身利益的意識和訴求，并在某種情況下具有付諸行動的意愿和能力；供給側(cè)的公共部門包括政府機(jī)關(guān)、行業(yè)或部門機(jī)構(gòu)、公共性組織和協(xié)會、政黨和社會組織等，它們面對社會需求提供應(yīng)對性方案。這個(gè)模型基于這樣的假設(shè)：如果公共部門（特別是政府部門）能夠積極回應(yīng)社會需求，并通過制度或政策供給，解決社會關(guān)切問題，社會總體上趨于穩(wěn)定；如果公共部門（特別是政府部門）反應(yīng)遲鈍，或者長期對于社會需求視而不見，或者反應(yīng)失當(dāng)（如違背事實(shí)，反應(yīng)過度、過分、過激），引發(fā)社會更大不滿，在一定情況下就會造成激烈的社會抗議事件，造成嚴(yán)重的社會不穩(wěn)定。如果說現(xiàn)代化是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀趨勢和過程，社會成員的權(quán)利意識和行動能力的變化和提升是必然的結(jié)果，公民利益和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)又是“善治”的目標(biāo)，那么，社會治理的唯一正當(dāng)路徑就是提高基于公平正義原則的社會制度和社會政策的供給能力。

（責(zé)任編輯：蘇騰飛）