蘇吉慶 高進

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民最重要也是最基本的安身立命之本，是農(nóng)民賴以生存居住的重要保障。當前，宅基地底數(shù)不清、農(nóng)民建房難、多頭管理審批難、土地違法查處難等突出問題制約了宅基地的集約化管理，因此，相關(guān)部門應加強農(nóng)村宅基地的規(guī)范化管理和監(jiān)管，推進宅基地申請、審批、違法查處等業(yè)務(wù)的數(shù)字信息化管理十分重要。農(nóng)村宅基地數(shù)字化管理對于確保農(nóng)村“戶有所居、民不失所”和維護農(nóng)民的合法權(quán)益，促進鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興都有著重要的實際意義。

一、建設(shè)背景

近年，黨和政府把土地資源定位為參與宏觀調(diào)控的主要手段，明確了土地管理和耕地保護的責任，明確指出各級政府是土地管理和耕地保護的第一責任人。各級地方政府和自然資源部門加大了對《中華人民共和國土地管理法》的宣傳和實施力度，執(zhí)法部門也加大了對違法用地的查處力度，農(nóng)民生活觀念逐漸變化，特別是在中央惠農(nóng)政策的大環(huán)境下，農(nóng)村農(nóng)民住宅建設(shè)空前活躍。由于各地的地理位置、自然條件不盡相同，導致目前農(nóng)民建房還存在不少的問題，破壞、閑置、浪費耕地現(xiàn)象大量出現(xiàn)，尤其是耕地資源被浪費、被占用的違法現(xiàn)象屢禁不止，日益嚴重。主要表現(xiàn)在：宅基地被非法占用，由于宅基地的規(guī)劃和管理制度的不完善，導致宅基地被非法占用、亂建等；缺乏對宅基地的規(guī)劃和規(guī)范化建設(shè)，導致許多宅基地建設(shè)形成的農(nóng)村住宅隨意分布，雜亂無章，嚴重影響了農(nóng)村環(huán)境的整體形象和土地規(guī)劃；宅基地的性質(zhì)和用途不透明，導致一些村民在建設(shè)住宅時，往往會超出宅基地的使用面積標準，甚至改變宅基地的用途；同時還存在宅基地基數(shù)不明確、申請審批手續(xù)需多部門辦理等比較突出的問題。對于如何解決宅基地存在的問題，除需要制定出合理的管理制度、加強宅基地的規(guī)劃建設(shè)、落實宅基地執(zhí)法監(jiān)管等措施外，還需要借助信息化力量，通過搭建宅基地信息化平臺，實現(xiàn)宅基地數(shù)字化監(jiān)管執(zhí)法。隨著我國宅基地政策不斷發(fā)展完善，相關(guān)部門對于宅基地監(jiān)管執(zhí)法的要求也日益增多。為了提高宅基地執(zhí)法的效率和水平，政府已經(jīng)明確提出要實現(xiàn)宅基地監(jiān)管執(zhí)法數(shù)字化信息化。2020年12月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村宅基地制度改革試點地區(qū)宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查工作的通知》中提到，綜合運用遙感、測繪、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術(shù)，全面摸清縣域宅基地規(guī)模、布局、權(quán)屬、利用狀況等基礎(chǔ)信息，建立農(nóng)村宅基地數(shù)據(jù)庫，編制農(nóng)村宅基地數(shù)據(jù)臺賬和利用現(xiàn)狀圖件，為深化農(nóng)村宅基地制度改革試點提供支撐。同時，因地制宜逐步建成縣級農(nóng)村宅基地管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)宅基地數(shù)字化管理。

二、長垣市宅基地信息化運用現(xiàn)狀

長垣市作為全國宅基地改革試點之一，貫徹落實中辦、國辦印發(fā)的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》和《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019—2025年）》的有關(guān)要求，牢牢把握“五探索、兩完善、兩健全”的要求，立足于保護農(nóng)民權(quán)益、推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，結(jié)合鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮數(shù)字賦能，充分利用土地，利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃、第三次全國國土調(diào)查、地籍調(diào)查、集體土地所有權(quán)登記、房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證、農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證、農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資等成果，結(jié)合宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查工作要求，全面摸清農(nóng)村宅基地規(guī)模、布局、權(quán)屬和利用狀況等基礎(chǔ)信息，形成農(nóng)村宅基地數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)臺賬、利用現(xiàn)狀圖和管理信息系統(tǒng)等調(diào)查成果，滿足長垣市農(nóng)村宅基地管理和信息化服務(wù)的需求。各業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)需作業(yè)單位自行提供，并配套提供全市2020年之后分辨率優(yōu)于1：1000的高分辨率航空影像作為工作底圖，搭建數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖系統(tǒng)、農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理系統(tǒng)、長垣市為農(nóng)APP和系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫等工作支持系統(tǒng)，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地申請、審批、登記、流轉(zhuǎn)、退出、信息報送、決策分析、部門監(jiān)管、違法查處等功能網(wǎng)上運行，滿足農(nóng)村宅基地管理和信息化服務(wù)的需求，為深化農(nóng)村宅基地制度改革試點提供扎實的數(shù)據(jù)支撐。加快形成縣級主導、鄉(xiāng)級主責、村級主體的農(nóng)村宅基地管理機制，為國家、省、市宅基地制度改革工作貢獻長垣模式。長垣市農(nóng)村宅基地信息化管理系統(tǒng)自建設(shè)以來備受各級領(lǐng)導關(guān)注，國家、省、市等各級領(lǐng)導曾先后多次蒞臨考察長垣市宅基地制度改革試點工作和管理系統(tǒng)，并給予充分肯定和好評。

長垣市農(nóng)村宅基地信息化管理平臺初建于2020年，當年即完成建設(shè)投入使用，在河南省尚屬首例。在歷年的使用中不斷完善升級，目前已形成了一套穩(wěn)定可靠、操作簡便的數(shù)字化系統(tǒng)。但在農(nóng)村宅基地實際管理應用中，仍存在著諸如數(shù)字化未參與農(nóng)村宅基地申請、審批、建設(shè)、日常監(jiān)管、執(zhí)法巡查、違法處理的全過程，僅能作為數(shù)據(jù)收集分析的工具等問題。為了讓信息化技術(shù)真正貫穿農(nóng)村宅基地管理、執(zhí)法全過程，長垣市正在探索搭建農(nóng)村宅基地數(shù)字化執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)，主要由6個功能模塊組成，包括農(nóng)村自建房動態(tài)監(jiān)測、農(nóng)村自建房查處任務(wù)生成、移動執(zhí)法APP、農(nóng)村自建房執(zhí)法、數(shù)據(jù)查詢與統(tǒng)計分析、系統(tǒng)管理模塊，涵蓋了農(nóng)村自建房執(zhí)法的全流程。利用人工智能技術(shù)對多時相高清遙感影像（或無人機航拍影像）、國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃、基本農(nóng)田保護區(qū)、農(nóng)村宅基地數(shù)據(jù)庫、農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒等數(shù)據(jù)資料進行智能分析，提取疑似違法圖斑，形成疑似問題臺賬，推送至監(jiān)管執(zhí)法移動端。系統(tǒng)兼具群眾舉報收集核實、上級巡查交辦、本級巡查提交等功能，可實現(xiàn)農(nóng)村宅基地監(jiān)管工作全流程業(yè)務(wù)管理。同時，對現(xiàn)有宅基地管理系統(tǒng)進行升級，使監(jiān)管執(zhí)法移動端全流程參與農(nóng)村宅基地管理，真正實現(xiàn)農(nóng)村宅基地申請、審批、監(jiān)管信息化、無紙化、可視化，為開展宅基地用地規(guī)劃、年度用地指標制定、調(diào)處宅基地糾紛等提供客觀、科學、便捷的決策依據(jù)。

三、農(nóng)村宅基地數(shù)字化監(jiān)管的深遠意義

宅基地監(jiān)管執(zhí)法數(shù)字化不僅可以提高執(zhí)法效率，還可以切實保障農(nóng)民宅基地的合法權(quán)益，促進農(nóng)村土地資源的合理利用。數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展為宅基地執(zhí)法數(shù)字化提供了技術(shù)支持。數(shù)字化執(zhí)法系統(tǒng)使得執(zhí)法信息得到了更加規(guī)范化和高效化的管理，極大地提高了執(zhí)法部門的工作效率和水平。因此，政策和社會發(fā)展的需要，以及技術(shù)手段的支持，都有力地推動了宅基地執(zhí)法朝著數(shù)字信息化的方向發(fā)展。

（一）數(shù)字化監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)在宅基地執(zhí)法監(jiān)管應用方面起到了很好的作用

以宅基地基礎(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)為依據(jù)，以宅基地的申請、審批和執(zhí)法等工作業(yè)務(wù)為核心，實現(xiàn)宅基地申請、審批、執(zhí)法監(jiān)管等業(yè)務(wù)的數(shù)字信息化管理。通過數(shù)字化執(zhí)法系統(tǒng)，工作人員可以實時對宅基地的信息進行管理和維護，包括宅基地的所有權(quán)歸屬、土地性質(zhì)、用途等信息。數(shù)字化執(zhí)法系統(tǒng)還可以通過遙感影像對比分析等技術(shù)手段，對宅基地疑似違法進行識別，及時主動發(fā)現(xiàn)宅基地亂占、惡意破壞宅基地的行為。

（二）數(shù)字化監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)能夠?qū)悠渌嚓P(guān)部門的數(shù)據(jù)

該系統(tǒng)可對接國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃等部門的數(shù)據(jù)，形成聯(lián)動監(jiān)管、信息協(xié)同的監(jiān)督管理機制，建立起一套完整的宅基地執(zhí)法監(jiān)管體系，為宅基地的執(zhí)法監(jiān)管提供可靠的數(shù)據(jù)支撐，可以有效提高宅基地執(zhí)法監(jiān)管的準確性。通過數(shù)字化系統(tǒng)的管理和執(zhí)法，可以避免傳統(tǒng)宅基地管理出現(xiàn)的亂象，提高宅基地執(zhí)法監(jiān)管的水平和質(zhì)量。

（三）數(shù)字化監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)比傳統(tǒng)的執(zhí)法具有很大的優(yōu)勢

系統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集和分析能力強，數(shù)字化監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)可以通過信息化手段，實現(xiàn)對宅基地基礎(chǔ)信息維護、申請、審批和執(zhí)法等環(huán)節(jié)的登記、匯總和分析，執(zhí)法部門可以更準確地了解宅基地的狀況及其合法性，有利于執(zhí)法部門開展宅基地執(zhí)法工作；信息化管理流程更加完善，數(shù)字化執(zhí)法系統(tǒng)能夠?qū)φ貓?zhí)法監(jiān)管業(yè)務(wù)進行全流程管理，有助于建立完善宅基地的執(zhí)法監(jiān)管流程；執(zhí)法監(jiān)管行為更加規(guī)范化，數(shù)字化執(zhí)法系統(tǒng)可以實現(xiàn)信息的透明化和公開化，以及執(zhí)法監(jiān)管的規(guī)范化和標準化，為執(zhí)法人員提供良好的執(zhí)法規(guī)范性指導，執(zhí)法全過程留痕，保證執(zhí)法的嚴謹性、公正性、客觀性和合法性；可以實現(xiàn)執(zhí)法信息共享，數(shù)字化執(zhí)法系統(tǒng)能夠?qū)崟r更新宅基地信息，可以和其他相關(guān)部門的數(shù)據(jù)進行信息共享，實現(xiàn)信息資源整合和利用，保證執(zhí)法信息的及時性。

（四）數(shù)字化監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)能夠提高宅基地執(zhí)法監(jiān)管的水平

數(shù)字化監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)可以實現(xiàn)執(zhí)法數(shù)據(jù)的信息化、標準化和可視化，保障宅基地執(zhí)法監(jiān)管工作的有序進行。數(shù)字化執(zhí)法系統(tǒng)優(yōu)化了宅基地資源配置，系統(tǒng)可以實現(xiàn)信息采集、分析、處理的功能，有利于優(yōu)化宅基地監(jiān)管資源的配置，提高監(jiān)管的準確性，使宅基地資源得到合理配置和保障。數(shù)字化執(zhí)法系統(tǒng)支持政策實施，數(shù)字化執(zhí)法系統(tǒng)可以根據(jù)政策和法律法規(guī)變化及時調(diào)整執(zhí)法監(jiān)管策略和目標，通過數(shù)據(jù)分析和結(jié)果反饋，提供數(shù)據(jù)支撐和決策參考，優(yōu)化政策實施和決策效果。

2022年6月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》中提到，要以數(shù)字化改革助力政府職能轉(zhuǎn)變，促進政府治理各方面改革創(chuàng)新。宅基地監(jiān)管執(zhí)法數(shù)字化具有很重要的社會意義，在實現(xiàn)全面深化改革和建設(shè)社會主義法治國家的過程中，發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，不斷提高農(nóng)村宅基地信息化管理水平是規(guī)范農(nóng)村宅基地管理的必然要求和重要手段。

（責任編輯? ?張珍）