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        溫州市水土保持方案編制質(zhì)量與技術(shù)審查探討

        2023-06-23 17:26:50馬明鄭曉鵬蔡舒晨
        中國水土保持 2023年3期
        關(guān)鍵詞:溫州市

        馬明 鄭曉鵬 蔡舒晨

        [關(guān)鍵詞]水土保持方案;編制質(zhì)量;技術(shù)審查;溫州市

        [摘要]溫州市生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)量多、分布廣,水土保持方案審查任務(wù)十分繁重。根據(jù)溫州市水土保持方案質(zhì)量抽查結(jié)果,水土保持方案編制存在對新標(biāo)準(zhǔn)理解不足、項目選址分析不符合標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)場調(diào)查不充分、隨意拆分項目規(guī)模、對特殊項目認(rèn)識不足、編制單位質(zhì)量良莠不齊等問題;技術(shù)審查存在審查專家素質(zhì)參差不齊、對技術(shù)審查文件理解不足、審查經(jīng)費(fèi)難以保障、審查過程討論不足等問題。針對當(dāng)前存在的問題,提出加強(qiáng)從業(yè)人員專業(yè)培訓(xùn)、優(yōu)化審查專家組成、完善第三方技術(shù)支撐服務(wù)、加強(qiáng)行政監(jiān)管、嚴(yán)格落實水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度等對策,以期全面提高水土保持方案編制質(zhì)量和技術(shù)審查水平,推動水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

        [中圖分類號]S157[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]C[文章編號]1000-0941(2023)03-0047-03

        隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,人們對水土保持及生態(tài)環(huán)境的要求也越來越高。為順應(yīng)時代發(fā)展要求,水利部組織開展了對水土保持相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的修訂,在2018年11月發(fā)布了《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB50433—2018)和《生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T50434—2018),并于2019年4月1日起正式實施。依據(jù)水土保持法律法規(guī)和修訂后的新標(biāo)準(zhǔn),水利部印發(fā)了《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)審查要點》(水保監(jiān)〔2020〕63號),并于2021年1月1日起執(zhí)行。

        溫州市地處浙江省東南部,是中國民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先發(fā)地區(qū)與改革開放的前沿陣地,民營經(jīng)濟(jì)十分活躍,生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)量多、分布廣。根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》第二十五條規(guī)定:“在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目,生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案……”溫州市全域均屬于山區(qū)、丘陵區(qū),可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目均應(yīng)依法編制水土保持方案。據(jù)統(tǒng)計,2019—2021年溫州市累計審批的各類生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案達(dá)2000余件,其中水土保持方案報告書近1000件,審查任務(wù)十分繁重。根據(jù)2022年溫州市水土保持方案質(zhì)量抽查結(jié)果,在抽查的16件水土保持方案中有11件存在不同程度的質(zhì)量問題,水土保持方案總體編制質(zhì)量不高,編制過程和技術(shù)審查中還存在不同程度的問題。通過總結(jié)水土保持方案編制和技術(shù)審查中存在的主要問題,提出相應(yīng)的對策建議,以期全面提高水土保持方案編制質(zhì)量和技術(shù)審查水平,推動水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

        1水土保持方案編制常見問題

        1.1對新標(biāo)準(zhǔn)理解不足

        《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(GB50433—2018)和《生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T50434—2018)已正式實施超過3a,部分水土保持方案仍然使用“直接影響區(qū)”“擾動土地整治率”“攔渣率”等舊概念;新標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)了對表土的保護(hù)和利用,要求對存在表土的占地做到“應(yīng)剝盡剝”,部分方案仍然采用按需剝離表土或不剝離表土的方式,缺乏對表土的資源化利用;6項水土流失防治指標(biāo)是規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)活動、衡量水土保持設(shè)施是否達(dá)到驗收標(biāo)準(zhǔn)的重要量化指標(biāo),新標(biāo)準(zhǔn)對水土流失防治指標(biāo)進(jìn)行了修訂,許多方案編制技術(shù)人員未能充分理解各指標(biāo)的含義,隨意設(shè)定指標(biāo)值,導(dǎo)致有些生產(chǎn)建設(shè)項目無法通過水土保持設(shè)施驗收;溫州市“七山二水一分田”,土地資源極其匱乏,生產(chǎn)建設(shè)項目產(chǎn)生的大量廢棄渣土經(jīng)常無處消納,新標(biāo)準(zhǔn)要求方案明確余方消納位置,部分方案編制技術(shù)人員隨意編造余方消納點,不考慮余方消納方案的合理性、可行性,甚至假造余方消納協(xié)議或?qū)⒂喾匠邪o個人進(jìn)行消納,導(dǎo)致余方處置未落到實處;部分方案編制技術(shù)人員對水土保持補(bǔ)償費(fèi)計征辦法和免征范圍不了解或理解有誤;水土保持方案普遍存在預(yù)測水土流失量不合理、預(yù)測單元劃分不準(zhǔn)確、預(yù)測時段界定有誤等問題,部分方案仍然使用類比法、流失系數(shù)法等新標(biāo)準(zhǔn)不推薦的預(yù)測方法。

        1.2項目選址分析不符合標(biāo)準(zhǔn)

        修訂后的新標(biāo)準(zhǔn)和方案審查要點均對生產(chǎn)建設(shè)項目選址作出了明確要求,對選址涉及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、生態(tài)公益林、飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家公園、地質(zhì)公園、森林公園、世界文化和自然遺產(chǎn)地、重要濕地、文物保護(hù)單位等,且不滿足相關(guān)法律法規(guī)的生產(chǎn)建設(shè)項目不予通過審查;對選址無法避讓水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)時未提出相關(guān)優(yōu)化措施的生產(chǎn)建設(shè)項目不予通過審查。然而,部分方案編制技術(shù)人員對選址的調(diào)查不夠深入,直接作出不符合實際情況的結(jié)論,或?qū)椖可婕暗拿舾幸亍耙粠Ф^”,未進(jìn)行深入分析,甚至為了通過審查而掩蓋項目涉及敏感要素的實際情況。

        1.3現(xiàn)場調(diào)查不充分

        部分方案編制技術(shù)人員沒有充分了解生產(chǎn)建設(shè)項目的施工工藝,對基礎(chǔ)處理、開挖回填、水利工程施工導(dǎo)流等工藝認(rèn)識不足,導(dǎo)致土石方計算、水土保持措施布設(shè)等存在重大失誤;沒有做到充分勘測施工現(xiàn)場,甚至機(jī)械套用模板、閉門造車,導(dǎo)致施工組織設(shè)計、水土保持措施設(shè)計等不符合實際情況,可操作性較差,直接影響水土流失防治效果,甚至影響施工安全。此外,部分技術(shù)人員對已開工項目施工現(xiàn)場的違法違規(guī)行為視而不見、包庇掩蓋。例如某個靠近河道的已開工項目,施工單位將項目部、臨時堆土場、泥漿池等臨時設(shè)施布設(shè)在河道管理范圍內(nèi),方案編制技術(shù)人員人為修改臨時設(shè)施位置,拍攝現(xiàn)場影像時故意避開違法區(qū)域,且在方案評審時包庇掩蓋違法違規(guī)行為。

        1.4隨意拆分項目規(guī)模

        依據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項目規(guī)模,其水土保持方案分為報告書和報告表,水土保持方案報告表實行承諾制,編制要求簡單,行政許可周期短。部分編制單位為了降低審批難度,隨意拆分項目規(guī)模或壓低項目土石方量,“以大報小”,缺乏技術(shù)服務(wù)行業(yè)自律精神。

        1.5對特殊項目的認(rèn)識不足

        由于早期水土保持監(jiān)管不到位,因此溫州市存在部分“未批先建”的生產(chǎn)建設(shè)項目,甚至有些項目已竣工。針對此類特殊項目,方案編制技術(shù)人員沒有考慮實際情況,仍然按照未開工的情況來編制水土保持方案,背離了項目的實際情況,導(dǎo)致水土保持措施設(shè)計不具有可操作性。

        1.6編制單位質(zhì)量良莠不齊

        由于取消了水土保持方案編制單位資質(zhì)要求,因此溫州市涌現(xiàn)出一大批方案編制服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些服務(wù)機(jī)構(gòu)質(zhì)量良莠不齊,技術(shù)人員掛靠、“槍手”代筆、“皮包公司”等現(xiàn)象屢見不鮮,導(dǎo)致編制的水土保持方案存在大量抄襲、數(shù)據(jù)造假、圖紙不規(guī)范等低級錯誤。此外,經(jīng)常出現(xiàn)方案編制人員與審查會議上的匯報人員不一致的情況,匯報人員對水土保持方案和生產(chǎn)建設(shè)項目實際情況沒有充分了解,不能及時回應(yīng)審查專家提出的意見。

        2水土保持方案技術(shù)審查面臨的問題

        2.1審查專家素質(zhì)參差不齊

        浙江省已建立了水土保持專家?guī)?,并對方案審查專家提出了具體要求,要求市、縣級水土保持方案技術(shù)評審專家組中應(yīng)至少包含1位專家?guī)熘械膶<?。然而,目前省級水土保持方案評審專家未能全面、大批量地參與到基層承擔(dān)的方案審查工作中,市縣級審批項目仍存在明顯的技術(shù)支撐短板。

        2.2對技術(shù)審查文件理解不足

        《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)審查要點》對水土保持方案的章節(jié)設(shè)置、編制內(nèi)容、審查要求、賦分標(biāo)準(zhǔn)等均有詳細(xì)的規(guī)定,然而部分水行政主管部門工作人員和審查專家對審查要點理解不足,出現(xiàn)審查會議組織不充分、會議流程不完整、專家意見不精準(zhǔn)、部分審批內(nèi)容未開展審查賦分工作等問題,審查質(zhì)量達(dá)不到要求。

        2.3審查經(jīng)費(fèi)難以保障

        依據(jù)相關(guān)規(guī)定,水土保持方案審查經(jīng)費(fèi)應(yīng)由審批部門出具,并列入財政支出。然而,溫州市各級水行政主管部門普遍存在審查經(jīng)費(fèi)不足的問題,造成審查專家人員不足且級別較低等。

        2.4審查過程討論不足

        受時間和費(fèi)用的限制,審查會議通常不安排現(xiàn)場踏勘,這就對審查會議的現(xiàn)場討論提出了更高要求。然而,當(dāng)前審查會議未要求主體設(shè)計單位參會,已開工的項目未要求施工單位參會,涉及生態(tài)敏感區(qū)的項目未要求自然資源、生態(tài)環(huán)境主管部門參會,甚至部分審查會議出現(xiàn)水土保持方案編制負(fù)責(zé)人、建設(shè)單位代表缺席的情況,造成審查會議的現(xiàn)場討論無法做到有效溝通,審查專家對項目建設(shè)情況、施工工藝等無法充分了解,技術(shù)審查流于形式、敷衍了事,沒有起到技術(shù)審查的實際作用。

        3對策

        3.1加強(qiáng)從業(yè)人員專業(yè)培訓(xùn),提升專業(yè)水平

        水土保持涉及學(xué)科廣泛、專業(yè)性較強(qiáng),對方案編制人員、審查專家、主管部門工作人員等要求較高,應(yīng)加強(qiáng)省、市、縣定期培訓(xùn)機(jī)制和繼續(xù)教育體系,進(jìn)一步加強(qiáng)針對不同層級、不同類別從業(yè)人員的相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)學(xué)習(xí);定期開展從業(yè)人員學(xué)術(shù)交流,適時開展各級從業(yè)人員技術(shù)評比;充分整合現(xiàn)有培訓(xùn)教育資源,組織一批實力雄厚的技術(shù)單位編纂水土保持行業(yè)培訓(xùn)教材,定期開展線上和線下培訓(xùn),提升相關(guān)從業(yè)人員的專業(yè)水平。

        3.2優(yōu)化審查專家組成,保證審查質(zhì)量

        建立健全水土保持專家?guī)?,除國家級、省級水土保持專家?guī)焱猓瑧?yīng)探索建立市、縣級水土保持專家?guī)?,完善專家考核機(jī)制和退出機(jī)制,由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)對審查專家進(jìn)行定期考核,建議對專業(yè)性差、態(tài)度不認(rèn)真、評審不負(fù)責(zé)的專家減少抽取頻次。

        3.3完善第三方技術(shù)支撐服務(wù)

        溫州市水行政主管部門正在探索通過購買市場服務(wù)、委托第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的方式對水土保持方案進(jìn)行審查,這種方式可以在一定程度上解決審批部門人員不足、技術(shù)性不強(qiáng)的困境,對提升方案編制質(zhì)量起到一定的推動作用。但是,這種方式對第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平、人員素質(zhì)、團(tuán)隊能力等有較高要求,在實際操作中,應(yīng)選擇技術(shù)實力雄厚、人才儲備豐富、業(yè)績成果突出、市場口碑良好的技術(shù)服務(wù)單位,并加強(qiáng)對技術(shù)服務(wù)單位的市場監(jiān)管、定期考核。

        3.4加強(qiáng)行政監(jiān)管,落實水土保持方案質(zhì)量抽查工作

        水土保持方案質(zhì)量抽查是控制水土保持方案質(zhì)量的重要手段,應(yīng)適當(dāng)加大抽查比例,努力做到行業(yè)類別全覆蓋、編制單位全覆蓋、縣級行政區(qū)域全覆蓋,并適當(dāng)向重點項目、水土流失危害較大的項目傾斜。對審批后出現(xiàn)質(zhì)量抽查不合格的項目,應(yīng)按照規(guī)定撤銷許可決定;對存在違法違規(guī)行為的生產(chǎn)建設(shè)單位依法依規(guī)進(jìn)行查處;對出現(xiàn)多次質(zhì)量抽查不合格的編制單位應(yīng)進(jìn)行重點抽查、常態(tài)監(jiān)管。

        3.5嚴(yán)格落實水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度,維護(hù)市場穩(wěn)定

        2020年7月,水利部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于實施生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》(辦水?!?020〕157號)。2022年3月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見》(中辦發(fā)〔2022〕25號),要求全面實施水土保持領(lǐng)域信用評價,落實水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度,強(qiáng)化信用評價結(jié)果的共享運(yùn)用。應(yīng)嚴(yán)格落實“兩單”制度,將達(dá)到認(rèn)定要求的水土保持市場主體及時納入“兩單”并及時報送和公開,讓納入“兩單”的市場主體“一地受限、處處受限”,維護(hù)水土保持技術(shù)服務(wù)市場穩(wěn)定,推動其健康發(fā)展,促進(jìn)水土保持方案質(zhì)量的全面提升。

        [作者簡介]馬明(1985—),男,安徽廣德人,高級工程師,學(xué)士,主要從事水土保持設(shè)計咨詢工作。[收稿日期]2022-12-26

        (責(zé)任編輯李佳星)

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