郭晶

摘? ?要：2011年國務(wù)院頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》），代表著原來的《城市房屋拆遷管理條例》已經(jīng)過時，我國實現(xiàn)了由“房屋拆遷”到“房屋征收”的巨大改變。《征補條例》帶來了征收補償制度，并且在逐步完善。但目前實踐中還存在一些問題，如房屋征收補償范圍窄、補償標(biāo)準(zhǔn)低、補償方式單一等，導(dǎo)致被征收人的權(quán)益無法得到充分保障。這不僅事關(guān)被征收人的財產(chǎn)權(quán)，更關(guān)系到社會的公平和穩(wěn)定。因此，應(yīng)當(dāng)擴大征收補償范圍，注重居住權(quán)的保護，在原補償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上加入房屋的市場價格以提高補償標(biāo)準(zhǔn)，建立貨幣補償、房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換以及就業(yè)補償?shù)榷嘣魇昭a償制度。

關(guān)鍵詞：房屋征收補償制度；被征收人；房屋征收補償標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號：F24? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）10-0148-03

征收補償制度源起于公平補償原則，在《憲法》、《民法典》《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》中均有體現(xiàn)。從嚴(yán)格意義來講，征收補償制度在《征補條例》中進行了體系化的規(guī)定。從宏觀角度上來說，征收補償制度包括整個征收行為的一系列程序，包括征收行為的啟動，以及征收行為決定下發(fā)過程和最后的補償過程。此處討論的是微觀角度的房屋征收補償制度，涉及房屋征收補償?shù)木唧w問題。

對絕大多數(shù)群眾來說，不動產(chǎn)是一個家庭的最主要財產(chǎn)，面對這種和公民密切相關(guān)的財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當(dāng)更加慎重。目前的房屋征收方式容易引起矛盾糾紛，以至被征收人不滿房屋征收行為成為“釘子戶”等行為阻礙了征收行為的順利進行；另一方面，政府運用公權(quán)侵害被征收人的財產(chǎn)權(quán)益的事件也屢見不鮮。這些事件激化了社會矛盾，不利于社會發(fā)展。因此，進行房屋征收補償制度的完善至關(guān)重要，有利于緩和社會矛盾，解決房屋征收中被征收人財產(chǎn)權(quán)受到侵害問題。

一、房屋征收補償制度的立法情況

時代的發(fā)展造就了法律法規(guī)的完善。關(guān)于房屋征收補償制度，《憲法》作為我國的根本大法，其規(guī)定了公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯，但國家基于公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收，并給予補償。這就從最高層次保護了公民的財產(chǎn)權(quán)，并且對于征收行為進行了限制，以及規(guī)定了進行補償?shù)幕驹瓌t，從宏觀角度對房屋征收補償制度進行了規(guī)定。

2019年7月，國務(wù)院頒布了新的《中華人民共和國土地管理法》，對于征收補償制度進行了完善，代表我國房屋征收法律規(guī)定更加細(xì)化、完善。在新《土地管理法》中增加了對被征收人財產(chǎn)權(quán)保護的許多條款，但更多的是涉及農(nóng)用地的保護措施。例如，第四十五條規(guī)定了征收農(nóng)民集體土地的具體情形，第四十六條規(guī)定了征用農(nóng)用地需要的批準(zhǔn)程序，第四十七條規(guī)定了征收集體經(jīng)濟組織土地的實施，第四十八、四十九條規(guī)定了征收土地的補償費以及補償標(biāo)準(zhǔn)等。對于不動產(chǎn)征收的補償制度還沒有更細(xì)致的規(guī)定和細(xì)化。

現(xiàn)如今施行的依然是2011年國務(wù)院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》。該條例的出現(xiàn)真正地開啟了我國房屋征收的時代，奠定了房屋征收補償制度的基礎(chǔ)。該條例明確規(guī)定，在征收房屋的啟動程序上，基于公共利益啟動并給予公平的補償；對征收補償費用在程序啟動前到位、專戶存儲、專款專用、征收房屋過多的，需要進行政府常委會議論；程序啟動前的方案，補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也要規(guī)劃完畢，等等。

針對本文的重點，征收補償制度的相關(guān)規(guī)定主要為，征收補償?shù)姆秶赫魇辗课荼旧韮r值的補償，以及因為征收房屋造成的搬遷臨時安置的費用和停產(chǎn)停業(yè)損失的補償?shù)确秶Ｕ魇辗课輧r值補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為：不得低于房屋征收決定公告之日，被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。征收補償?shù)姆绞桨ㄘ泿叛a償，房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式。針對具體的補償方式，補償金額，停產(chǎn)停業(yè)損失，搬遷費等可以訂立補償協(xié)議。

在實踐中，為了方便市縣級人民政府更加順利地開展國有土地上房屋征收行為，地方政府得到國務(wù)院授權(quán)，對《征補條例》進行更加細(xì)致化的規(guī)定，以便開展工作。例如，通州市制定了《通州市國有土地上房屋征收與補償條例》，在其第三十條中規(guī)定，被征收房屋價值中應(yīng)當(dāng)包括房屋裝飾裝修價值、附屬設(shè)施價值以及附屬于該房屋的國有土地使用權(quán)的價值。這些更加細(xì)致化、差異化的規(guī)定，有利于當(dāng)?shù)卣_展房屋征收工作。

綜上所述，關(guān)于國有土地上房屋征收的法律規(guī)定，形成了以《憲法》為指導(dǎo)、《征補條例》為核心、地方具體性規(guī)定為補充的法律格局。同時，在房屋征收法律方面的問題依然存在，主要表現(xiàn)為2011年頒布的《征補條例》隨著實踐的發(fā)展需要進一步完善，新《土地管理法》沒有完全填補既有的房屋征收補償制度的空缺，房屋征收補償制度既需要形成完善的法律體系，也需要本身內(nèi)在制度的重新完善。

二、房屋征收補償制度存在的問題

目前，征收補償制度不但在法律規(guī)定中存在缺漏，而且在實踐落實中困難重重。一方面，需要逐漸完善《征補條例》《土地管理法》《民法典》等相關(guān)法律提供法律支持；另一方面，在其具體的實行中也存在許多問題和不合理之處，主要集中于以下幾個方面。

（一）征收補償范圍窄

征收補償?shù)姆秶ǚ课荼旧淼膬r格以及搬遷、臨時安置、停產(chǎn)停業(yè)的損失這三項。但是，隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，產(chǎn)生和豐富了不同的法律關(guān)系。其中《民法典》的出臺對于居住權(quán)進行了保護。居住權(quán)是一種法定的用益物權(quán)，對于房屋上的居住權(quán)，我們理應(yīng)在房屋征收中對其進行保護，以維護社會穩(wěn)定。在實踐中也有很多居住權(quán)人，但房屋征收的補償主體僅限于房屋所有人，而忽略居住權(quán)人，顯然違背了征收補償制度的公平補償原則。

（二）征收補償標(biāo)準(zhǔn)不合理

征收中遇到的顯著問題是補償標(biāo)準(zhǔn)引起的爭議和糾紛?！墩餮a條例》第十九條規(guī)定，“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。”而“類似房地產(chǎn)的市場價格”在實踐中并不合理。房屋對于被征收人的意義重大，大多居民都會耗費超過房地產(chǎn)的市場價格才能擁有，房屋的裝修費，以及投入的時間和精力、房屋本身的地理位置對于被征收人的生活便利程度等，對于被征收人而言，僅僅補償房地產(chǎn)的市場價格并不劃算。

在征收過程中需要一系列的手續(xù)和程序。隨著時間的推移，房屋本身會有一定的增值空間，故而征收行為啟動時定下的補償標(biāo)準(zhǔn)往往會因為市場行情的變化而“占便宜”，這必然會引起被征收人對于房屋征收的不滿，甚至加劇矛盾。

在我國城市化的迅速推進中，大都是圍繞著舊城區(qū)進行城市建設(shè)，而這就意味著老舊城區(qū)在地理位置上可能更為優(yōu)越。房屋征收對于被征收人而言，無論是貨幣補償還是產(chǎn)權(quán)調(diào)換，在被征收人的子女教育、醫(yī)療就醫(yī)，上班通勤等問題上無形中會增加更多的支出，不利于保障被征收人的權(quán)益。

（三）征收補償方式單一

目前我國現(xiàn)有的征收補償方式僅有貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種，無法滿足被征收人的需求。特別是征收行為過后，有些區(qū)域的被征收人可能會因此發(fā)一筆小財。房屋被征收走了，而手中有了鈔票，被征收人沒有了約束就會大肆揮霍，以至于造成最后被征收人無家可歸，激化社會矛盾。突然的財富增加也可能會引起犯罪行為，不利于社會穩(wěn)定。

三、房屋征收補償制度的完善

完善房屋征收補償制度，對其進行內(nèi)在制度的重構(gòu)，使其煥發(fā)新的活力，不但符合現(xiàn)在經(jīng)濟的需要，而且能緩解征收過程中政府和被征收人之間的矛盾。因此，在快速推進房屋征收工作的同時，還要注重保障被征收人的權(quán)益，真正實現(xiàn)法律公平補償原則的內(nèi)在精神。

（一）擴大征收補償范圍，進行征前協(xié)購

《征補條例》第十七條明確規(guī)定了補償?shù)姆秶渲邪ū徽魇辗课輧r值的補償、因征收房屋造成的搬遷而臨時安置的補償，以及因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。這些法律規(guī)定已經(jīng)逐漸完善，也考慮到了被征收人的權(quán)益，但是還應(yīng)當(dāng)為實際執(zhí)行中擴展補償范圍，明確補償標(biāo)準(zhǔn)。

征收前進行協(xié)商購買，可以更好地保障被征收人的財產(chǎn)權(quán)征前協(xié)購就是在征收行為之前政府以市場價格和被征收人進行房屋買賣。有些國家就進行了征前協(xié)購的相關(guān)規(guī)定，例如德國就規(guī)定，沒有協(xié)商之前不得進行強制性的政府征收行為。此舉措意義在于能更好保護公民的私人權(quán)利，同時也可以更迅速地促使之后征收行為的順利開展。

在具體的制度執(zhí)行中須要注意的是，要在市縣級人民政府通過程序，要符合法律規(guī)定，在征收決定下發(fā)前公平自發(fā)地和房屋的所有權(quán)人進行交易。其好處在于，通過市場配置手段能夠更順利地達成政府征收的目標(biāo)，同時房屋的所有權(quán)人也能更好維護自身的合法權(quán)益。

而當(dāng)需要開啟強制性房屋征收時，對房屋征收進行補償需要注意適當(dāng)擴大補償范圍?！睹穹ǖ洹返某雠_，奠定了居住權(quán)的重要位置。居住權(quán)屬于用益物權(quán)，在實踐中和房屋承租人債權(quán)不同?；诰幼?quán)當(dāng)初設(shè)立的特殊意義乃是為一些需要幫助的群體設(shè)立以保障其生活，故而在房屋征收問題上，對于房屋的所有權(quán)人要進行保障；同時，對于房屋的居住權(quán)人法律上也要進行完善和規(guī)制，將居住權(quán)人納進征收補償?shù)姆秶?/p>

（二）提高征收補償標(biāo)準(zhǔn)，增加損失補助費

將市場價格納入法律規(guī)制?，F(xiàn)有征收補償標(biāo)準(zhǔn)是不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。但是，“類似房地產(chǎn)的市場價格”在實踐中對于被征收人并不合理。不動產(chǎn)作為商品在市場上自由流通，類似房地產(chǎn)的價格和房屋的市場價格并不能等同，也并非是同一個概念。該征收補償標(biāo)準(zhǔn)在適用過程中會出現(xiàn)兩種情形，價格評估機構(gòu)對于房屋的定價如果高于市場價格，那么被征收人就會“賺了”；如果價格評估機構(gòu)對于房屋的定價低于市場價格，就會引起公民的不滿，激化矛盾，導(dǎo)致正常的征收程序無法施行。因此，要合理補償，就不能將“類似房地產(chǎn)的價格”作為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)將市場價格作為一個重要因素納入法律規(guī)制，將房地產(chǎn)的價格和市場價格共同作為房屋征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

在制定征收補償標(biāo)準(zhǔn)時將市場價格加入還有一個重要原因，就是從政府進行房屋征收決定公告，到最后完成征收，中間有時間距離，而現(xiàn)如今房子的意義非凡，在有些地方可謂是寸土寸金，短暫的時間里房子的價格就可能會增值，為了維護社會穩(wěn)定，避免因為不動產(chǎn)的補償價格引起公民的不滿和情緒，將市場價格納入考量，就能夠完善征收補償制度，符合法律公平補償?shù)幕驹瓌t。

其次，增設(shè)損失補助費。在中國，房產(chǎn)對于一個家庭的意義至關(guān)重要。房屋征收不能僅僅表現(xiàn)為法律行為，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出一種人文關(guān)懷。對于個體而言，遷移到另外一個地方會出現(xiàn)很多問題，可能是子女的教育問題，也有可能是工作的路途變遠(yuǎn)的問題，這些情況的變化，都會導(dǎo)致一個家庭的支出變大等困難發(fā)生，所以在補償費用問題上，不能僅僅考慮房子的價值，還應(yīng)考慮包括一些附隨情況的變化。對于這種明顯的預(yù)期支出，政府應(yīng)當(dāng)考慮到，并對其因為房屋征收問題所導(dǎo)致的損失設(shè)置特殊的補助費，具體的價格和補償方式可以由市縣級人民政府根據(jù)具體情況制定。

（三）征收補償方式多元化

補償方式多元化亟待實現(xiàn)。我國的補償方式僅為貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換這兩種方式。為了滿足實踐中公民的多層次需求，我們應(yīng)當(dāng)采用增加就業(yè)機會補償?shù)绕渌绞健?/p>

就業(yè)補償方式的優(yōu)點首先是給被征收人提供一種新型的補償方式。相對于貨幣補償以及產(chǎn)權(quán)置換，就業(yè)補償能夠成為被征收人的生活保障，更加人性化。而另一方面，政府需要承擔(dān)更多的成本和負(fù)擔(dān)。為了更好將就業(yè)補償方式運用到實踐中，可以將被征收人轉(zhuǎn)變?yōu)檎魇招袨榈男麄髡?。意思是說，政府在進行房屋征收的過程中可以雇傭被征收人，讓其進行法律常識的普及和一些解釋工作。針對不愿意搬遷的公民，雇傭跟他們一樣身份的工作者進行講解，能夠更好更快地保證對其征收行為的順利開展。

四、結(jié)束語

隨著城市化進程的加快，為對舊城進行改造而進行房屋征收是必然趨勢，世界各國大都如此。由于我國土地制度與其他國家有所不同，故而在國有土地上進行房屋征收僅僅需要考慮的是土地的使用權(quán)和對被征收房屋所進行的補償。

我國房屋征收總體上有三大問題。第一為“公共利益”容易演變成“商業(yè)利益”的權(quán)力濫用；第二為被征收人的參與權(quán)無法得到保障；第三是征收制度存在不足。面對征收補償范圍窄、補償標(biāo)準(zhǔn)低、補償方式單一等問題，一方面，應(yīng)逐漸建成科學(xué)完備的法律體系，補全法律的空白之處?！墩餮a條例》頒布至今已有十余年，為更好適應(yīng)現(xiàn)如今的房屋征收發(fā)展情況，應(yīng)完善《征補條例》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，為房屋征收提供法律依據(jù)至關(guān)重要；另一方面，隨著《民法典》的出臺，對居住權(quán)進行了確定和保護，在房屋征收的過程中也應(yīng)當(dāng)將居住權(quán)放在房屋所有權(quán)人同等的位置上進行法律保護。同時，要提高征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，將房屋的市場價格作為一個重要因素納入房屋價格評估；增設(shè)新的損失費，更好地保障被征收人的合法權(quán)益。在補償方式上增加就業(yè)補償，建立多元化的征收補償方式制度，以更加符合時代的需求。

參考文獻：

[1]? ?李慧芹.集體土地房屋征收補償法律制度存在的缺陷與完善[D].太原：山西大學(xué)，2022.

[2]? ?馮洛藝.房屋被征收人財產(chǎn)權(quán)利保障研究[D].廣州：廣州大學(xué)，2020.

[3]? ?李榮榮.國有土地上房屋征收補償制度研究[D].大連：東北財經(jīng)大學(xué)，2022.

[4]? ?張啟江，宋璐.土地征收民主協(xié)商視域下的預(yù)征收補償安置協(xié)議[J].時代法學(xué)，2022（5）.

[5]? ?羅晟.房屋征收中的物權(quán)變動問題探討[J].經(jīng)濟與法，2019（13）：81-82.

[6]? ?渠瀅.雙重補償責(zé)任下的國有土地上房屋征收補償范圍重構(gòu)[J].河北法學(xué)，2018（5）：108-109.

[責(zé)任編輯? ?興? ?華]