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        完善房屋征收補(bǔ)償制度的若干思考

        2023-06-21 19:13:40郭晶
        經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2023年10期

        郭晶

        摘? ?要:2011年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《征補(bǔ)條例》),代表著原來的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》已經(jīng)過時(shí),我國(guó)實(shí)現(xiàn)了由“房屋拆遷”到“房屋征收”的巨大改變?!墩餮a(bǔ)條例》帶來了征收補(bǔ)償制度,并且在逐步完善。但目前實(shí)踐中還存在一些問題,如房屋征收補(bǔ)償范圍窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償方式單一等,導(dǎo)致被征收人的權(quán)益無法得到充分保障。這不僅事關(guān)被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán),更關(guān)系到社會(huì)的公平和穩(wěn)定。因此,應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍,注重居住權(quán)的保護(hù),在原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上加入房屋的市場(chǎng)價(jià)格以提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),建立貨幣補(bǔ)償、房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換以及就業(yè)補(bǔ)償?shù)榷嘣魇昭a(bǔ)償制度。

        關(guān)鍵詞:房屋征收補(bǔ)償制度;被征收人;房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

        中圖分類號(hào):F24? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A? ? ? 文章編號(hào):1673-291X(2023)10-0148-03

        征收補(bǔ)償制度源起于公平補(bǔ)償原則,在《憲法》、《民法典》《土地管理法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中均有體現(xiàn)。從嚴(yán)格意義來講,征收補(bǔ)償制度在《征補(bǔ)條例》中進(jìn)行了體系化的規(guī)定。從宏觀角度上來說,征收補(bǔ)償制度包括整個(gè)征收行為的一系列程序,包括征收行為的啟動(dòng),以及征收行為決定下發(fā)過程和最后的補(bǔ)償過程。此處討論的是微觀角度的房屋征收補(bǔ)償制度,涉及房屋征收補(bǔ)償?shù)木唧w問題。

        對(duì)絕大多數(shù)群眾來說,不動(dòng)產(chǎn)是一個(gè)家庭的最主要財(cái)產(chǎn),面對(duì)這種和公民密切相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán),應(yīng)當(dāng)更加慎重。目前的房屋征收方式容易引起矛盾糾紛,以至被征收人不滿房屋征收行為成為“釘子戶”等行為阻礙了征收行為的順利進(jìn)行;另一方面,政府運(yùn)用公權(quán)侵害被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的事件也屢見不鮮。這些事件激化了社會(huì)矛盾,不利于社會(huì)發(fā)展。因此,進(jìn)行房屋征收補(bǔ)償制度的完善至關(guān)重要,有利于緩和社會(huì)矛盾,解決房屋征收中被征收人財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害問題。

        一、房屋征收補(bǔ)償制度的立法情況

        時(shí)代的發(fā)展造就了法律法規(guī)的完善。關(guān)于房屋征收補(bǔ)償制度,《憲法》作為我國(guó)的根本大法,其規(guī)定了公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯,但國(guó)家基于公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收,并給予補(bǔ)償。這就從最高層次保護(hù)了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán),并且對(duì)于征收行為進(jìn)行了限制,以及規(guī)定了進(jìn)行補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t,從宏觀角度對(duì)房屋征收補(bǔ)償制度進(jìn)行了規(guī)定。

        2019年7月,國(guó)務(wù)院頒布了新的《中華人民共和國(guó)土地管理法》,對(duì)于征收補(bǔ)償制度進(jìn)行了完善,代表我國(guó)房屋征收法律規(guī)定更加細(xì)化、完善。在新《土地管理法》中增加了對(duì)被征收人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的許多條款,但更多的是涉及農(nóng)用地的保護(hù)措施。例如,第四十五條規(guī)定了征收農(nóng)民集體土地的具體情形,第四十六條規(guī)定了征用農(nóng)用地需要的批準(zhǔn)程序,第四十七條規(guī)定了征收集體經(jīng)濟(jì)組織土地的實(shí)施,第四十八、四十九條規(guī)定了征收土地的補(bǔ)償費(fèi)以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)征收的補(bǔ)償制度還沒有更細(xì)致的規(guī)定和細(xì)化。

        現(xiàn)如今施行的依然是2011年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。該條例的出現(xiàn)真正地開啟了我國(guó)房屋征收的時(shí)代,奠定了房屋征收補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)。該條例明確規(guī)定,在征收房屋的啟動(dòng)程序上,基于公共利益啟動(dòng)并給予公平的補(bǔ)償;對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)用在程序啟動(dòng)前到位、專戶存儲(chǔ)、??顚S谩⒄魇辗课葸^多的,需要進(jìn)行政府常委會(huì)議論;程序啟動(dòng)前的方案,補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也要規(guī)劃完畢,等等。

        針對(duì)本文的重點(diǎn),征收補(bǔ)償制度的相關(guān)規(guī)定主要為,征收補(bǔ)償?shù)姆秶赫魇辗课荼旧韮r(jià)值的補(bǔ)償,以及因?yàn)檎魇辗课菰斐傻陌徇w臨時(shí)安置的費(fèi)用和停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償?shù)确秶?。征收房屋價(jià)值補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為:不得低于房屋征收決定公告之日,被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。征收補(bǔ)償?shù)姆绞桨ㄘ泿叛a(bǔ)償,房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式。針對(duì)具體的補(bǔ)償方式,補(bǔ)償金額,停產(chǎn)停業(yè)損失,搬遷費(fèi)等可以訂立補(bǔ)償協(xié)議。

        在實(shí)踐中,為了方便市縣級(jí)人民政府更加順利地開展國(guó)有土地上房屋征收行為,地方政府得到國(guó)務(wù)院授權(quán),對(duì)《征補(bǔ)條例》進(jìn)行更加細(xì)致化的規(guī)定,以便開展工作。例如,通州市制定了《通州市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,在其第三十條中規(guī)定,被征收房屋價(jià)值中應(yīng)當(dāng)包括房屋裝飾裝修價(jià)值、附屬設(shè)施價(jià)值以及附屬于該房屋的國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)值。這些更加細(xì)致化、差異化的規(guī)定,有利于當(dāng)?shù)卣_展房屋征收工作。

        綜上所述,關(guān)于國(guó)有土地上房屋征收的法律規(guī)定,形成了以《憲法》為指導(dǎo)、《征補(bǔ)條例》為核心、地方具體性規(guī)定為補(bǔ)充的法律格局。同時(shí),在房屋征收法律方面的問題依然存在,主要表現(xiàn)為2011年頒布的《征補(bǔ)條例》隨著實(shí)踐的發(fā)展需要進(jìn)一步完善,新《土地管理法》沒有完全填補(bǔ)既有的房屋征收補(bǔ)償制度的空缺,房屋征收補(bǔ)償制度既需要形成完善的法律體系,也需要本身內(nèi)在制度的重新完善。

        二、房屋征收補(bǔ)償制度存在的問題

        目前,征收補(bǔ)償制度不但在法律規(guī)定中存在缺漏,而且在實(shí)踐落實(shí)中困難重重。一方面,需要逐漸完善《征補(bǔ)條例》《土地管理法》《民法典》等相關(guān)法律提供法律支持;另一方面,在其具體的實(shí)行中也存在許多問題和不合理之處,主要集中于以下幾個(gè)方面。

        (一)征收補(bǔ)償范圍窄

        征收補(bǔ)償?shù)姆秶ǚ课荼旧淼膬r(jià)格以及搬遷、臨時(shí)安置、停產(chǎn)停業(yè)的損失這三項(xiàng)。但是,隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,產(chǎn)生和豐富了不同的法律關(guān)系。其中《民法典》的出臺(tái)對(duì)于居住權(quán)進(jìn)行了保護(hù)。居住權(quán)是一種法定的用益物權(quán),對(duì)于房屋上的居住權(quán),我們理應(yīng)在房屋征收中對(duì)其進(jìn)行保護(hù),以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在實(shí)踐中也有很多居住權(quán)人,但房屋征收的補(bǔ)償主體僅限于房屋所有人,而忽略居住權(quán)人,顯然違背了征收補(bǔ)償制度的公平補(bǔ)償原則。

        (二)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

        征收中遇到的顯著問題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)引起的爭(zhēng)議和糾紛。《征補(bǔ)條例》第十九條規(guī)定,“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償,不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格?!倍邦愃品康禺a(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”在實(shí)踐中并不合理。房屋對(duì)于被征收人的意義重大,大多居民都會(huì)耗費(fèi)超過房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格才能擁有,房屋的裝修費(fèi),以及投入的時(shí)間和精力、房屋本身的地理位置對(duì)于被征收人的生活便利程度等,對(duì)于被征收人而言,僅僅補(bǔ)償房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格并不劃算。

        在征收過程中需要一系列的手續(xù)和程序。隨著時(shí)間的推移,房屋本身會(huì)有一定的增值空間,故而征收行為啟動(dòng)時(shí)定下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)行情的變化而“占便宜”,這必然會(huì)引起被征收人對(duì)于房屋征收的不滿,甚至加劇矛盾。

        在我國(guó)城市化的迅速推進(jìn)中,大都是圍繞著舊城區(qū)進(jìn)行城市建設(shè),而這就意味著老舊城區(qū)在地理位置上可能更為優(yōu)越。房屋征收對(duì)于被征收人而言,無論是貨幣補(bǔ)償還是產(chǎn)權(quán)調(diào)換,在被征收人的子女教育、醫(yī)療就醫(yī),上班通勤等問題上無形中會(huì)增加更多的支出,不利于保障被征收人的權(quán)益。

        (三)征收補(bǔ)償方式單一

        目前我國(guó)現(xiàn)有的征收補(bǔ)償方式僅有貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種,無法滿足被征收人的需求。特別是征收行為過后,有些區(qū)域的被征收人可能會(huì)因此發(fā)一筆小財(cái)。房屋被征收走了,而手中有了鈔票,被征收人沒有了約束就會(huì)大肆揮霍,以至于造成最后被征收人無家可歸,激化社會(huì)矛盾。突然的財(cái)富增加也可能會(huì)引起犯罪行為,不利于社會(huì)穩(wěn)定。

        三、房屋征收補(bǔ)償制度的完善

        完善房屋征收補(bǔ)償制度,對(duì)其進(jìn)行內(nèi)在制度的重構(gòu),使其煥發(fā)新的活力,不但符合現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的需要,而且能緩解征收過程中政府和被征收人之間的矛盾。因此,在快速推進(jìn)房屋征收工作的同時(shí),還要注重保障被征收人的權(quán)益,真正實(shí)現(xiàn)法律公平補(bǔ)償原則的內(nèi)在精神。

        (一)擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍,進(jìn)行征前協(xié)購(gòu)

        《征補(bǔ)條例》第十七條明確規(guī)定了補(bǔ)償?shù)姆秶?,其中包括被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償、因征收房屋造成的搬遷而臨時(shí)安置的補(bǔ)償,以及因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。這些法律規(guī)定已經(jīng)逐漸完善,也考慮到了被征收人的權(quán)益,但是還應(yīng)當(dāng)為實(shí)際執(zhí)行中擴(kuò)展補(bǔ)償范圍,明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

        征收前進(jìn)行協(xié)商購(gòu)買,可以更好地保障被征收人的財(cái)產(chǎn)權(quán)征前協(xié)購(gòu)就是在征收行為之前政府以市場(chǎng)價(jià)格和被征收人進(jìn)行房屋買賣。有些國(guó)家就進(jìn)行了征前協(xié)購(gòu)的相關(guān)規(guī)定,例如德國(guó)就規(guī)定,沒有協(xié)商之前不得進(jìn)行強(qiáng)制性的政府征收行為。此舉措意義在于能更好保護(hù)公民的私人權(quán)利,同時(shí)也可以更迅速地促使之后征收行為的順利開展。

        在具體的制度執(zhí)行中須要注意的是,要在市縣級(jí)人民政府通過程序,要符合法律規(guī)定,在征收決定下發(fā)前公平自發(fā)地和房屋的所有權(quán)人進(jìn)行交易。其好處在于,通過市場(chǎng)配置手段能夠更順利地達(dá)成政府征收的目標(biāo),同時(shí)房屋的所有權(quán)人也能更好維護(hù)自身的合法權(quán)益。

        而當(dāng)需要開啟強(qiáng)制性房屋征收時(shí),對(duì)房屋征收進(jìn)行補(bǔ)償需要注意適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍?!睹穹ǖ洹返某雠_(tái),奠定了居住權(quán)的重要位置。居住權(quán)屬于用益物權(quán),在實(shí)踐中和房屋承租人債權(quán)不同?;诰幼?quán)當(dāng)初設(shè)立的特殊意義乃是為一些需要幫助的群體設(shè)立以保障其生活,故而在房屋征收問題上,對(duì)于房屋的所有權(quán)人要進(jìn)行保障;同時(shí),對(duì)于房屋的居住權(quán)人法律上也要進(jìn)行完善和規(guī)制,將居住權(quán)人納進(jìn)征收補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

        (二)提高征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),增加損失補(bǔ)助費(fèi)

        將市場(chǎng)價(jià)格納入法律規(guī)制?,F(xiàn)有征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。但是,“類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”在實(shí)踐中對(duì)于被征收人并不合理。不動(dòng)產(chǎn)作為商品在市場(chǎng)上自由流通,類似房地產(chǎn)的價(jià)格和房屋的市場(chǎng)價(jià)格并不能等同,也并非是同一個(gè)概念。該征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在適用過程中會(huì)出現(xiàn)兩種情形,價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)于房屋的定價(jià)如果高于市場(chǎng)價(jià)格,那么被征收人就會(huì)“賺了”;如果價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)于房屋的定價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)格,就會(huì)引起公民的不滿,激化矛盾,導(dǎo)致正常的征收程序無法施行。因此,要合理補(bǔ)償,就不能將“類似房地產(chǎn)的價(jià)格”作為標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)當(dāng)將市場(chǎng)價(jià)格作為一個(gè)重要因素納入法律規(guī)制,將房地產(chǎn)的價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格共同作為房屋征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

        在制定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)將市場(chǎng)價(jià)格加入還有一個(gè)重要原因,就是從政府進(jìn)行房屋征收決定公告,到最后完成征收,中間有時(shí)間距離,而現(xiàn)如今房子的意義非凡,在有些地方可謂是寸土寸金,短暫的時(shí)間里房子的價(jià)格就可能會(huì)增值,為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,避免因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)的補(bǔ)償價(jià)格引起公民的不滿和情緒,將市場(chǎng)價(jià)格納入考量,就能夠完善征收補(bǔ)償制度,符合法律公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。

        其次,增設(shè)損失補(bǔ)助費(fèi)。在中國(guó),房產(chǎn)對(duì)于一個(gè)家庭的意義至關(guān)重要。房屋征收不能僅僅表現(xiàn)為法律行為,更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出一種人文關(guān)懷。對(duì)于個(gè)體而言,遷移到另外一個(gè)地方會(huì)出現(xiàn)很多問題,可能是子女的教育問題,也有可能是工作的路途變遠(yuǎn)的問題,這些情況的變化,都會(huì)導(dǎo)致一個(gè)家庭的支出變大等困難發(fā)生,所以在補(bǔ)償費(fèi)用問題上,不能僅僅考慮房子的價(jià)值,還應(yīng)考慮包括一些附隨情況的變化。對(duì)于這種明顯的預(yù)期支出,政府應(yīng)當(dāng)考慮到,并對(duì)其因?yàn)榉课菡魇諉栴}所導(dǎo)致的損失設(shè)置特殊的補(bǔ)助費(fèi),具體的價(jià)格和補(bǔ)償方式可以由市縣級(jí)人民政府根據(jù)具體情況制定。

        (三)征收補(bǔ)償方式多元化

        補(bǔ)償方式多元化亟待實(shí)現(xiàn)。我國(guó)的補(bǔ)償方式僅為貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換這兩種方式。為了滿足實(shí)踐中公民的多層次需求,我們應(yīng)當(dāng)采用增加就業(yè)機(jī)會(huì)補(bǔ)償?shù)绕渌绞健?/p>

        就業(yè)補(bǔ)償方式的優(yōu)點(diǎn)首先是給被征收人提供一種新型的補(bǔ)償方式。相對(duì)于貨幣補(bǔ)償以及產(chǎn)權(quán)置換,就業(yè)補(bǔ)償能夠成為被征收人的生活保障,更加人性化。而另一方面,政府需要承擔(dān)更多的成本和負(fù)擔(dān)。為了更好將就業(yè)補(bǔ)償方式運(yùn)用到實(shí)踐中,可以將被征收人轉(zhuǎn)變?yōu)檎魇招袨榈男麄髡?。意思是說,政府在進(jìn)行房屋征收的過程中可以雇傭被征收人,讓其進(jìn)行法律常識(shí)的普及和一些解釋工作。針對(duì)不愿意搬遷的公民,雇傭跟他們一樣身份的工作者進(jìn)行講解,能夠更好更快地保證對(duì)其征收行為的順利開展。

        四、結(jié)束語(yǔ)

        隨著城市化進(jìn)程的加快,為對(duì)舊城進(jìn)行改造而進(jìn)行房屋征收是必然趨勢(shì),世界各國(guó)大都如此。由于我國(guó)土地制度與其他國(guó)家有所不同,故而在國(guó)有土地上進(jìn)行房屋征收僅僅需要考慮的是土地的使用權(quán)和對(duì)被征收房屋所進(jìn)行的補(bǔ)償。

        我國(guó)房屋征收總體上有三大問題。第一為“公共利益”容易演變成“商業(yè)利益”的權(quán)力濫用;第二為被征收人的參與權(quán)無法得到保障;第三是征收制度存在不足。面對(duì)征收補(bǔ)償范圍窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償方式單一等問題,一方面,應(yīng)逐漸建成科學(xué)完備的法律體系,補(bǔ)全法律的空白之處?!墩餮a(bǔ)條例》頒布至今已有十余年,為更好適應(yīng)現(xiàn)如今的房屋征收發(fā)展情況,應(yīng)完善《征補(bǔ)條例》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī),為房屋征收提供法律依據(jù)至關(guān)重要;另一方面,隨著《民法典》的出臺(tái),對(duì)居住權(quán)進(jìn)行了確定和保護(hù),在房屋征收的過程中也應(yīng)當(dāng)將居住權(quán)放在房屋所有權(quán)人同等的位置上進(jìn)行法律保護(hù)。同時(shí),要提高征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),將房屋的市場(chǎng)價(jià)格作為一個(gè)重要因素納入房屋價(jià)格評(píng)估;增設(shè)新的損失費(fèi),更好地保障被征收人的合法權(quán)益。在補(bǔ)償方式上增加就業(yè)補(bǔ)償,建立多元化的征收補(bǔ)償方式制度,以更加符合時(shí)代的需求。

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        [責(zé)任編輯? ?興? ?華]

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