作者簡(jiǎn)介：劉冬函（1982- ），男，漢族，黑龍江綏化人，工程師，中級(jí)專業(yè)技術(shù)職務(wù)，本科，研究方向：消防監(jiān)督。

摘要：作為公共安全治理體系的重要組成部分，消防監(jiān)督執(zhí)法工作的優(yōu)化不僅能夠降低火災(zāi)安全事故發(fā)生率，也能提高消防安全管理的針對(duì)性與有效性。然而，新時(shí)期消防監(jiān)督執(zhí)法面臨著前所未有的新問題與新挑戰(zhàn)，環(huán)境不穩(wěn)定性、不確定性因素快速增加，配套化、可操作性相對(duì)有限等問題都在不同程度地制約著消防監(jiān)督執(zhí)法的有效性。因此，新時(shí)期優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法不僅需要建立健全精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)體系，也需要明確責(zé)任主體，嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)，還需要重視人才培養(yǎng)，夯實(shí)人才基礎(chǔ)。只有多措并舉、全方位發(fā)力，消防監(jiān)督執(zhí)法才能不斷優(yōu)化框架體系，持續(xù)提升監(jiān)督執(zhí)法的針對(duì)性、有效性、可靠性。

關(guān)鍵詞：消防監(jiān)督執(zhí)法；問題；優(yōu)化；措施

水火不留情，安全無(wú)小事。消防監(jiān)督執(zhí)法水平不僅關(guān)系著每個(gè)普通民眾的生命與財(cái)產(chǎn)安全，也關(guān)系著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。隨著《中華人民共和國(guó)消防法修正案》及《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》的出臺(tái)，有關(guān)消防監(jiān)督執(zhí)法的系統(tǒng)性與規(guī)范化得到大幅提升。由于各地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、制度供給及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等差異較大，在多重因素綜合影響下，當(dāng)前消防監(jiān)督執(zhí)法依然面臨各種問題。這不僅是對(duì)消防部門或有限領(lǐng)域內(nèi)部管理工作的制約與阻礙，也是新時(shí)期完善公共安全體系構(gòu)建中亟待突破的瓶頸。同時(shí)，在“推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”的宏觀戰(zhàn)略進(jìn)程里，消防監(jiān)督執(zhí)法能力與水平在很大程度上左右著轉(zhuǎn)型升級(jí)的成功率。因此，無(wú)論是為了提高公共安全治理水平，還是為了提升人民群眾的幸福感與滿意度，優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法已經(jīng)成為新時(shí)期建立健全大安全大應(yīng)急框架的重中之重。

一、優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法的重要性

（一）降低火災(zāi)安全事故發(fā)生率

古語(yǔ)云“預(yù)則立，不預(yù)則廢”。意思是凡事提前做好準(zhǔn)備往往能夠取得成功，而不做準(zhǔn)備或準(zhǔn)備不充分便有可能遭遇失敗。同理，最好的防災(zāi)與減災(zāi)手段就是讓災(zāi)害不發(fā)生。而消防監(jiān)督執(zhí)法正是有效預(yù)防火災(zāi)發(fā)生的最重要手段之一。

一方面，消防監(jiān)督執(zhí)法能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)火災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，進(jìn)而提前通知相關(guān)單位或個(gè)人加以整改、修正。另一方面，消防監(jiān)督執(zhí)法過程也是普法宣傳的渠道與平臺(tái)，包括個(gè)人、機(jī)構(gòu)在內(nèi)的有關(guān)各方都能在監(jiān)督執(zhí)法過程中了解和掌握防災(zāi)減災(zāi)的基本原則、根本策略、主要方法。這種針對(duì)基層人民群眾、機(jī)關(guān)單位等的普法宣傳也能夠在整體層面提高全民防范火災(zāi)的意識(shí)和能力[1]。

因此，新時(shí)期優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法的重要價(jià)值就是不斷降低火災(zāi)安全事故發(fā)生率。一方面，優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法能夠更加充分地彰顯法律剛性約束的嚴(yán)肅性、專業(yè)性與權(quán)威性，使法律法規(guī)能夠從文字層面真正落到客觀現(xiàn)實(shí)中。另一方面，優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法也能夠在更大程度上清除不利于防災(zāi)減災(zāi)的障礙，為更高水平的消防安全管理提供更為良好的外部環(huán)境。尤為重要的是，優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法就是突破傳統(tǒng)模式下陳舊落后機(jī)制與模式的瓶頸、弊端，使新時(shí)期公共安全管理更加完整、全面、系統(tǒng)、規(guī)范。

（二）提高消防安全管理針對(duì)性與有效性

作為公共安全服務(wù)工作體系的重要組成，消防歷來處于舉足輕重的地位。而消防監(jiān)督執(zhí)法則是消防管理體系的核心與關(guān)鍵組成之一。受到傳統(tǒng)機(jī)制與模式的影響，一些地區(qū)消防監(jiān)督執(zhí)法在針對(duì)性與有效性方面存在不同程度的缺陷。譬如執(zhí)法過程中對(duì)隱患查處和責(zé)任履行兩個(gè)環(huán)節(jié)缺乏均衡性，只重前者卻相對(duì)忽略后者。這種有失偏頗的狀態(tài)不僅會(huì)不同程度地降低災(zāi)害預(yù)防管控力度，也會(huì)在制度構(gòu)建與工作思想等多個(gè)維度產(chǎn)生相對(duì)褊狹的不良影響。因此，新時(shí)期優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法就是要進(jìn)一步提升監(jiān)督執(zhí)法的系統(tǒng)性、規(guī)范化、全面性、科學(xué)性，進(jìn)而提高消防安全管理的針對(duì)性與有效性。

二、消防監(jiān)督執(zhí)法面臨的問題

（一）環(huán)境不穩(wěn)定性、不確定性因素快速增加

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，人員流動(dòng)日益頻繁。各地高層建筑、新型建筑等非常規(guī)建筑與日俱增。加之不同地區(qū)發(fā)展程度、擴(kuò)張速度等千差萬(wàn)別，消防監(jiān)督執(zhí)法面臨著越來越多的問題與挑戰(zhàn)。其中較為突出的就是執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜化、多元化、全面化漸成趨勢(shì)[2]。如不少地方至今仍然存在所謂“城中村”現(xiàn)象，也就是城市快速擴(kuò)張到郊區(qū)，但是受到各方因素影響，越來越多的現(xiàn)代高層建筑之間依然零星散落著低矮破舊的傳統(tǒng)民居或農(nóng)民自建房等。這些建筑不僅缺少現(xiàn)代化消防安全設(shè)施，且大多數(shù)人員密集、私搭亂建比比皆是。加之其中不少管道、線路等老化嚴(yán)重，隨時(shí)隨地可能引發(fā)火災(zāi)事故。然而在這些特殊地區(qū)，消防監(jiān)督執(zhí)法往往會(huì)遭遇更多阻礙、掣肘，導(dǎo)致執(zhí)法難落實(shí)、不落實(shí)的問題層出不窮，這也是消防監(jiān)督執(zhí)法面臨的較為典型的問題之一。

（二）配套化、可操作性相對(duì)有限

隨著《中華人民共和國(guó)消防法修正案》的頒布，國(guó)內(nèi)消防監(jiān)督執(zhí)法在立法層面前進(jìn)了一大步。然而，這部宏觀戰(zhàn)略層面的立法仍然需要各種配套法律法規(guī)的綜合應(yīng)用才能在不同地區(qū)順利推進(jìn)。法律的配套化是一項(xiàng)極其漫長(zhǎng)的系統(tǒng)工程。譬如《中華人民共和國(guó)消防法修正案》要求一些特殊經(jīng)濟(jì)體開業(yè)前需履行消防安全檢查告知承諾責(zé)任，但告知承諾的具體步驟、措施等卻并未予以明確。同時(shí)，針對(duì)此類特殊經(jīng)濟(jì)體的消防安全監(jiān)督也缺少法律法規(guī)的現(xiàn)實(shí)支持。這種配套不足的狀態(tài)無(wú)疑給基層單位切實(shí)執(zhí)行消防監(jiān)督執(zhí)法造成了困惑與困難。缺少完整配套的制度構(gòu)建必然會(huì)在很大程度上降低基層管理部門的可操作性，這也是消防監(jiān)督執(zhí)法在實(shí)踐中面臨的又一類重大問題[3]。

三、消防監(jiān)督執(zhí)法優(yōu)化措施

（一）建立健全精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)體系

縱觀一些地區(qū)在消防監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐中存在的問題可知，傳統(tǒng)模式下相對(duì)粗放的體制建設(shè)是導(dǎo)致現(xiàn)存問題的主要根源。因此，新時(shí)期優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法的先決條件之一就是要建立健全精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)體系。

首先，針對(duì)當(dāng)前法律法規(guī)配套不足的問題，應(yīng)盡快補(bǔ)充完善配套條例。尤其需要針對(duì)現(xiàn)存管理空白，盡快填補(bǔ)盲區(qū)。其次，充分細(xì)化現(xiàn)有條例內(nèi)容。特別是原則性有余而可執(zhí)行度不足的內(nèi)容需作為重點(diǎn)和首選項(xiàng)。再次，結(jié)合地方性法律法規(guī)或部門規(guī)則進(jìn)一步細(xì)化重點(diǎn)機(jī)構(gòu)、單位的管理標(biāo)準(zhǔn)、范圍等。最后，不同類型、規(guī)模、特點(diǎn)的機(jī)構(gòu)應(yīng)有差別地制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以充分提高管理的針對(duì)性、可行性、實(shí)效性。譬如進(jìn)一步明確消防監(jiān)督執(zhí)法針對(duì)一般機(jī)構(gòu)、組織的監(jiān)管范圍，以使其區(qū)別于基層派出所管轄的三級(jí)單位及九小場(chǎng)所，這是從根本上避免監(jiān)管重疊或盲區(qū)的重要舉措。

精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)體系是對(duì)傳統(tǒng)模式下粗放化監(jiān)督執(zhí)法的源頭治理。一方面，精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)體系是確保消防監(jiān)督執(zhí)法“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的根本前提之一，是避免主觀隨意或暗箱操作的重中之重。另一方面，精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)也是從一個(gè)側(cè)面筑牢法律監(jiān)管的基礎(chǔ)、底線。只有形成足夠細(xì)密的標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，消防監(jiān)督執(zhí)法才能最大限度避免風(fēng)險(xiǎn)隱患或盲區(qū)漏洞。

（二）明確責(zé)任主體，嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)

對(duì)于消防安全這樣重大嚴(yán)肅的管理問題，惟有落實(shí)責(zé)任制才能從根本上防止人為主觀疏忽導(dǎo)致的災(zāi)害隱患。因此，新時(shí)期優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法還需要明確責(zé)任主體，嚴(yán)肅問責(zé)追責(zé)。

首先，全面梳理本地區(qū)各類組織、機(jī)構(gòu)、單位在消防安全方面負(fù)有的責(zé)任形式，并結(jié)合各自實(shí)際情況、基本特點(diǎn)構(gòu)建切實(shí)有效、可執(zhí)行的責(zé)任體系架構(gòu)。譬如，結(jié)合社會(huì)征信體系激勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)機(jī)構(gòu)、單位自覺落實(shí)消防責(zé)任主體；幫助各社會(huì)機(jī)構(gòu)與單位形成相對(duì)完善、全面的火災(zāi)隱患自查自糾體制；鼓勵(lì)有條件、有需要的機(jī)構(gòu)、組織購(gòu)買保險(xiǎn)；幫助社會(huì)機(jī)構(gòu)、單位建設(shè)以消防安全為主題的組織文化等[4]。

其次，將消防責(zé)任主體履職盡責(zé)情況納入到地方政府績(jī)效考核體系內(nèi)。要結(jié)合地方法律法規(guī)完善本地區(qū)消防安全管理綜評(píng)體系，同時(shí)確保各環(huán)節(jié)責(zé)任主體充分落實(shí)、無(wú)遺漏、不重疊。這種硬掛鉤的舉措不僅能夠強(qiáng)化對(duì)機(jī)關(guān)單位的責(zé)任落實(shí)，也能夠從根本上促進(jìn)消防監(jiān)督執(zhí)法形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由地方政府、主管單位等牽頭，以責(zé)任主體落實(shí)為導(dǎo)向，使消防監(jiān)督執(zhí)法從體制到保障在內(nèi)的各環(huán)節(jié)都能實(shí)現(xiàn)跨部門聯(lián)動(dòng)，進(jìn)而以合力推動(dòng)監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐全面提質(zhì)增效。

最后，對(duì)于監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題堅(jiān)決落實(shí)問責(zé)追責(zé)措施。結(jié)合《中華人民共和國(guó)消防法修正案》、地方法律法規(guī)或部門規(guī)章要求，就監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題追究到底。要徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)模式下只重隱患查處卻輕忽責(zé)任履行的落后模式。只有將責(zé)任追究或懲罰手段真正落到實(shí)處，并體現(xiàn)在績(jī)效考核或征信處理的具體環(huán)節(jié)中，消防監(jiān)督執(zhí)法才能切實(shí)彰顯執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的決心與能力，才能從根本上突破長(zhǎng)期以來形成的粗放化管理模式瓶頸。

（三）重視人才培養(yǎng)，夯實(shí)人才基礎(chǔ)

無(wú)論是開展消防安全檢查還是開展監(jiān)督執(zhí)法實(shí)踐，與消防有關(guān)的管理與監(jiān)督工作都有鮮明的專業(yè)性與技術(shù)性特征。這決定了其從業(yè)者必須兼有理論知識(shí)與實(shí)踐技能。然而受到傳統(tǒng)工作模式制約，一些地區(qū)恰恰在人才隊(duì)伍建設(shè)方面存在短板與不足。因此，新時(shí)期消防監(jiān)督執(zhí)法優(yōu)化的主要抓手之一就是要重視人才培養(yǎng)，夯實(shí)人才基礎(chǔ)。

1.堅(jiān)持持證上崗基本原則

消防監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍中的每個(gè)成員都需至少擁有“消防崗位資格證”與“法律職業(yè)資格證”。首先，堅(jiān)持持證上崗能夠確保從業(yè)人員至少具備最基本的職業(yè)意識(shí)與能力，崗位資格證書是為職業(yè)能力兜底的硬件保障。其次，持證上崗制度本身有助于健全行業(yè)規(guī)范。一旦持證上崗成為趨勢(shì)與常態(tài)，無(wú)論是否已經(jīng)在消防監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍之中，相關(guān)人員都會(huì)加緊自我學(xué)習(xí)和提升。這對(duì)改變傳統(tǒng)模式下執(zhí)法人員資質(zhì)參差不齊現(xiàn)象具有不容忽視的重要意義[5]。

2.開展常態(tài)化教育培訓(xùn)

消防監(jiān)督執(zhí)法是理論聯(lián)系實(shí)踐的系統(tǒng)性工作，且有著隨時(shí)代發(fā)展不斷發(fā)展變化的根本趨勢(shì)。這就需要執(zhí)法者始終能夠了解和掌握最新、最全的理論知識(shí)與實(shí)踐技能。這就離不開常態(tài)化、長(zhǎng)效化的內(nèi)部教育與培訓(xùn)。各地消防機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況不斷優(yōu)化人才教育培訓(xùn)制度構(gòu)建。一方面，應(yīng)就相對(duì)基礎(chǔ)的理論知識(shí)保持拓展與延伸教育，使基礎(chǔ)性教育始終能夠緊跟時(shí)代發(fā)展潮流，從而滿足消防監(jiān)督執(zhí)法工作的現(xiàn)實(shí)需要。另一方面，可以結(jié)合更多先進(jìn)理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)構(gòu)筑多層級(jí)教育培訓(xùn)體系，為有意愿和有能力的成員提供進(jìn)階學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)與條件。[6]

3.適當(dāng)提高準(zhǔn)入門檻、落實(shí)退出機(jī)制

時(shí)代發(fā)展催生了越來越多新式建筑，一定程度上給傳統(tǒng)消防安全管理及監(jiān)督執(zhí)法造成了前所未有的沖擊與挑戰(zhàn)。尤其對(duì)于部分執(zhí)法者而言，相對(duì)薄弱的理論基礎(chǔ)及越來越陳舊的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)愈發(fā)難以滿足執(zhí)法工作的現(xiàn)實(shí)要求。這部分成員應(yīng)當(dāng)適時(shí)考慮轉(zhuǎn)崗或者離開消防監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍。而對(duì)有意愿加入消防監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍的新人而言，只有更加完善的理論知識(shí)體系、更加綜合的實(shí)際操作能力才能更好適應(yīng)快速發(fā)展變化中的客觀環(huán)境。特別是在信息技術(shù)全面普及的時(shí)代背景下，熟練掌握網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)正在成為優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法的重要技能。因此，消防機(jī)構(gòu)在選擇人才時(shí)應(yīng)當(dāng)更加注重對(duì)于復(fù)合型人才的引進(jìn)。適當(dāng)提高準(zhǔn)入門檻能夠?yàn)橄辣O(jiān)督執(zhí)法更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展奠定扎實(shí)的人才基礎(chǔ)[7]。

結(jié)束語(yǔ)

長(zhǎng)時(shí)間以來，消防監(jiān)督執(zhí)法之所以遭遇各種痛點(diǎn)或堵點(diǎn)問題，一個(gè)根本原因是在事前預(yù)防環(huán)節(jié)存在各種各樣的缺陷或漏洞。譬如頂層設(shè)計(jì)層面長(zhǎng)期存在針對(duì)性不足、精細(xì)化有限的弊端。這不僅給消防監(jiān)督執(zhí)法埋下了執(zhí)法不嚴(yán)風(fēng)險(xiǎn)隱患，也不利于在全社會(huì)營(yíng)造更加良好、健全的消防安全事前預(yù)防整體氛圍。加之傳統(tǒng)模式下消防監(jiān)督執(zhí)法責(zé)任主體不明、職責(zé)穿插等問題也在很大程度上混亂了監(jiān)管秩序。由此可見，優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法需要思維與行為雙向發(fā)力。只有在不斷強(qiáng)化制度供給的同時(shí)將監(jiān)督執(zhí)法責(zé)任真正落到實(shí)處，并充分利用技術(shù)手段減輕有限人員的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，優(yōu)化消防監(jiān)督執(zhí)法才能在制度、技術(shù)、人員等各方面實(shí)現(xiàn)齊頭并進(jìn)，才能最大限度填補(bǔ)漏洞、彌補(bǔ)缺失，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)消防監(jiān)督執(zhí)法防患于未然。這不僅是新時(shí)期消防監(jiān)督執(zhí)法突破陳舊瓶頸、解決歷史遺留問題的科學(xué)發(fā)展道路，也是新形勢(shì)下公共安全領(lǐng)域以充分前置管理促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路[8]。

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