劉貴洲　竇立榮　蔡昊

我國油氣勘探開發(fā)業(yè)務(wù)迫切需要突破瓶頸，按傳統(tǒng)模式很難達到快速增儲上產(chǎn)效果。巴西近年來打破僵化體制、構(gòu)筑利益共享機制、完善石油法律，實現(xiàn)多輪成功招標，既獲得了巨額簽字費和投資承諾，又推進了油氣快速增儲上產(chǎn)。這些經(jīng)驗值得我國借鑒。

油氣增儲上產(chǎn)迅速

巴西油氣勘探1865年開始，1920年鉆第一口井，1939年在雷康卡沃盆地薩爾瓦多油苗附近鉆探1-L-3-BA井，有重要油氣發(fā)現(xiàn)。1968年在塞爾希培—阿拉戈斯盆地發(fā)現(xiàn)了第一個海上油田——瓜利塞瑪油田，至1975年底在東部大陸邊緣5個盆地發(fā)現(xiàn)105個油藏。

至此，巴西油氣勘探開發(fā)長期處于徘徊狀態(tài)，一直是油氣凈進口國。但是，近年來巴西通過管理體制機制的改變和一系列措施的采取，一舉改變了缺油局面，油氣得以快速增儲上產(chǎn)。

巴西聯(lián)邦政府一方面不斷完善油氣領(lǐng)域法律體系，另一方面構(gòu)筑起一整套石油企業(yè)、地方政府和聯(lián)邦政府多方共贏的利益共同體，走國際招標、引資合作新路子，獲取了巨額簽字費和前期勘探補償費，吸納了大量外國投資，有效盤活了難以動用的深海油氣資源，成功將油氣區(qū)塊投入勘探開發(fā)，促進了油氣快速增儲上產(chǎn)。

目前，巴西已在坎波斯和桑托斯兩個盆地獲得不少油氣發(fā)現(xiàn)，包括在坎波斯盆地已發(fā)現(xiàn)12個大型或巨型油氣田，累計石油儲量35.8億噸、天然氣6315.3億立方米。桑托斯盆地勘探潛力更大，已發(fā)現(xiàn)13個大型和巨型油田，累計探明石油儲量48.1億噸、天然氣2萬多億立方米。海上油氣田逐步開發(fā)，油氣產(chǎn)量快速增長，2001年生產(chǎn)原油6700萬噸、天然氣77億立方米，2017年生產(chǎn)原油1.42億噸、天然氣272億立方米，2021年生產(chǎn)原油1.57億噸，成為拉美第一、世界第十大產(chǎn)油國。巴西因此由凈進口國變?yōu)閮舫隹趪?。隨著更多海上大型和巨型油氣田投入開發(fā)，巴西的油氣產(chǎn)量會進一步增長。2027年，巴西石油產(chǎn)量有望翻一番，成為歐佩克以外最大的石油生產(chǎn)國。

深化改革，始終立法先行

巴西油氣行業(yè)改革大約經(jīng)歷了四步，每一步都是先付諸立法再實施改革。

第一步是1997年時任巴西總統(tǒng)卡多索簽署《石油投資法》，開啟了巴西石油工業(yè)對國內(nèi)外開放的新紀元，將巴西國家石油公司（以下簡稱巴油）原本行使的政府行政職能予以剝離，并將巴油28.5％的股份上市，總價值40多億美元，巴西國內(nèi)國外投資者約各投一半。

第二步是2010年6月通過立法，實行油氣區(qū)塊鹽下巖層“權(quán)益轉(zhuǎn)移”。規(guī)定巴油可以從桑托斯盆地6個鹽下合同區(qū)塊生產(chǎn)50億桶石油當量，其余儲量的權(quán)益轉(zhuǎn)移給政府。政府與巴油簽署了權(quán)益轉(zhuǎn)移協(xié)議。轉(zhuǎn)移權(quán)益的鹽下區(qū)塊公開招標，所得簽字費和礦費不可回收，但可抵稅。

第三步是2016年2月通過新的《石油法案》，將深海鹽下石油勘探權(quán)對外開放，同時規(guī)定巴油不再是鹽下油氣田唯一作業(yè)者，且不必持股30%以上。這進一步增強了油氣區(qū)塊對投資的吸引力。

第四步是2019年10月通過第13885號法案，一改以往將中標方支付的簽字費獨歸聯(lián)邦政府的做法，簽字費由聯(lián)邦政府向巴油支付一定數(shù)量后，其余部分在聯(lián)邦政府、各州政府和市政當局之間按一定比例進行利益共享；規(guī)定中標方除支付簽字費外，還需要與巴油簽訂合作協(xié)議，補償巴油在中標區(qū)塊已發(fā)生的投資。

成功進行多輪招標

一方面是礦稅制合同模式下的招標。1997年頒布《石油投資法》后，巴西政府采用礦稅制合同模式共進行了16輪大規(guī)模區(qū)塊招標。在第15輪招標中，坎波斯盆地 C-M-789 區(qū)塊競爭最為激烈，由?？松梨跔款^的聯(lián)合體中標，中標方交納簽字費7億美元，為招標要求最低簽字費的近70倍。2019年10月舉行的第16輪招標，巴西提供了36個近海區(qū)塊，來自9個國家的11家公司參與競標，?？松梨凇づ?、BP和雪弗龍等10家公司中標，12個區(qū)塊被授標。中標方交納簽字費22億美元，其中坎波斯盆地的C-M-541區(qū)塊獲得有史以來礦稅制模式下最大單筆簽字費10億美元，打破了第15輪招標單筆簽字費記錄，并創(chuàng)下巴西礦稅制模式下競標新紀錄。

另一方面是產(chǎn)品分成模式下招標。2013年巴西首次推出了里貝拉鹽下區(qū)塊，中標方交納簽字費70億美元。巴油、殼牌、道達爾、中石油、中海油組成的聯(lián)合體（股比為40%∶20%∶20%∶10%∶10%）中標，巴油為作業(yè)者。2017年巴西深海鹽下油氣區(qū)塊第2、3輪招標，中標方交納簽字費19億美元，同時投資各方承諾投資2.35億美元。巴油與殼牌、雷普索爾和中國石化一起獲得標的區(qū)塊，獲得的利潤油份額比例高達80%，遠高于政府要求的最低值10.34%。2019年11月第6輪招標，巴西在實施“權(quán)益轉(zhuǎn)移”后以鹽下剩余儲量進行招標，招標區(qū)塊為桑托斯盆地深海鹽下4個大型油氣區(qū)塊，共有石油儲量60億～150億桶。巴油和中石油、中海油聯(lián)合中標，獲得Buzios巨型油田，中標方交納巨額簽字費。

以上操作，巴西政府通過各輪招標籌集巨額資金的愿望基本達成。巴油希望通過與國際大石油公司合作達到降本增效目的，目標是在2020—2024年五年計劃期間削減80億～100億美元運營成本，并大幅提高國內(nèi)油氣儲量和產(chǎn)量。

對我國增儲上產(chǎn)的建議

近年來，我國油氣勘探開發(fā)業(yè)務(wù)處于瓶頸階段，增儲上產(chǎn)越來越吃力。雖然中央高層多次批示力促，政府有關(guān)部門和油氣央企齊心努力落實，但收效有限。其中，資源稟賦較差是主因。但不可忽視的是，油氣管理體制機制方面也值得反思和深究。為此，借鑒巴西經(jīng)驗，筆者提出對我國增促上產(chǎn)方面的建議。

深化改革開放方面，一要深化礦權(quán)改革，促進礦權(quán)流轉(zhuǎn)。我國在各大石油集團成功實施集團內(nèi)部各企業(yè)之間礦權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上，應(yīng)由中央政府在國家層面進一步構(gòu)筑礦權(quán)流轉(zhuǎn)機制，促進礦權(quán)在各大石油集團之間、石油集團與其他國企民企之間、企業(yè)與政府之間流轉(zhuǎn)。二是深入研究商務(wù)，完善合作模式。我國應(yīng)好好總結(jié)以往幾十年來油氣區(qū)塊對外合作的經(jīng)驗教訓(xùn)，認真借鑒巴西等國開放合作吸引外資成功經(jīng)驗、國際合作合同和商務(wù)模式體系。因此，一方面要加大力度放開對內(nèi)對外合作，另一方面在構(gòu)筑商務(wù)模式時要充分考慮資源品質(zhì)欠佳因素，留足“甜頭”，讓新的投資有足夠的動力。三是政府組織招標。我國應(yīng)將由中央政府授權(quán)的礦權(quán)管理或?qū)I(yè)管理部門，流轉(zhuǎn)到政府的區(qū)塊礦權(quán)面向國內(nèi)外組織公開招標。

加快立法步伐方面，我國油氣行業(yè)立法滯后，迄今只有《礦產(chǎn)資源法》及其實施細則、《節(jié)約能源法》和《石油天然氣管道保護法》等法律，以及《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等行政法規(guī)?！妒头ā飞形闯雠_。當下，我國促進國內(nèi)油氣區(qū)塊開放合作良好商務(wù)模式和加強監(jiān)管的法律法規(guī)均不完善、不成體系。我國不妨借鑒巴西經(jīng)驗，盡快完善相關(guān)法律。

完善政府監(jiān)管方面，目前我國對國內(nèi)油氣區(qū)塊對外合作的政府監(jiān)管存在局部性、碎片化、監(jiān)管環(huán)節(jié)不完整、監(jiān)管行為不規(guī)范、政出多門、欠缺可依法規(guī)等問題，需要認真梳理。我國應(yīng)借鑒巴西及其他成功資源國政府監(jiān)管經(jīng)驗，加強和規(guī)范監(jiān)管。

責任編輯：周志霞

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