趙陽

〔摘要〕 行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的規(guī)范基礎(chǔ)是《行政處罰法》第24條的行為法依據(jù)和基層政府屬地管理的組織法根據(jù)。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是解決城市管理領(lǐng)域的執(zhí)法難題和經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)區(qū)域綜合治理的需要。從事權(quán)類型看，前者下放的行政處罰權(quán)主要集中在基層自身事務(wù)相關(guān)領(lǐng)域，后者下放的行政處罰權(quán)主要集中在基層新承接職能相關(guān)領(lǐng)域。從權(quán)力下放屬性看，前者下放的行政處罰權(quán)接近于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道固有管理職權(quán)的配套權(quán)力，后者下放的行政處罰權(quán)更接近于縣級政府主管部門職權(quán)的替代行使。為了更好地實現(xiàn)行政處罰權(quán)的配置，省級人大及其常委會可以通過制定地方性法規(guī)的形式，分別對城市管理領(lǐng)域與經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)采取行政授權(quán)、行政委托的權(quán)力下放形式。

〔關(guān)鍵詞〕 行政處罰權(quán)下放；鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道；行政一體原則；行政授權(quán)；行政委托

〔中圖分類號〕D922.1〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）03-0083-07

黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《改革決定》）提出“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層”。為更好落實《改革決定》，2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》提出，“推進行政處罰權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)”。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處（以下簡稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”）成為行政執(zhí)法領(lǐng)域體制改革的又一突破口。同時，為落實“重大改革于法有據(jù)”的改革要求，2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第24條將近年來各地行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的改革經(jīng)驗上升為法律制度，但是其采取了靈活、開放的授權(quán)模式，并未嚴格限定賦權(quán)主體、賦權(quán)方式、下放事權(quán)類型等諸多內(nèi)容，難以對實踐中的爭議問題給出規(guī)范答案，亟待理論層面的解釋與制度層面的建構(gòu)。因此，筆者嘗試從行政處罰權(quán)下放的規(guī)范基礎(chǔ)、制度背景、下放方式三個方面展開探討，以期為我國行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的改革實踐提供必要的學(xué)理支撐。

一、行政處罰權(quán)下放的規(guī)范基礎(chǔ)

（一）行政處罰權(quán)下放的行為法依據(jù)

《行政處罰法》第24條是行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的基本法律依據(jù)?！缎姓幜P法》修訂之前，實踐中通常從三個角度理解行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法律依據(jù)。一是通過擴大解釋《行政處罰法》第18條中“行政機關(guān)”的含義，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道解釋為法律條文所指涉的行政機關(guān)范圍，但這一依據(jù)與縣級政府主管部門的級別管轄規(guī)定相抵牾。二是擴張解釋《行政處罰法》第20條行政委托的規(guī)定，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道理解為“受委托組織”，但這一理解與立法機關(guān)將受委托組織定位于管理公共事務(wù)的事業(yè)單位〔1〕的立法原意不符。三是通過地方立法的形式為行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的改革提供法律依據(jù)。譬如《北京市街道辦事處條例》第11條授權(quán)北京市政府制定街道辦事處“行政執(zhí)法事項清單”，但這一規(guī)定存在與上位法相抵觸的可能。

《行政處罰法》施行以后，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革法律依據(jù)不足的制度障礙不復(fù)存在。一方面，《行政處罰法》第24條對行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進行建章立制，對下放的權(quán)力類型、各級行政機關(guān)的權(quán)責(zé)等作了規(guī)定，初步勾勒出行政處罰權(quán)下放的基本場域。另一方面，考慮到“從全國的情況來看，適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的情況并不普遍，甚至可以說只占到一小部分”〔2〕，因此《行政處罰法》第24條授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況決定行政處罰權(quán)下放的實施路徑，緩解了國家法制統(tǒng)一和地方改革需求之間的張力。

《行政處罰法》第24條創(chuàng)設(shè)了級別管轄權(quán)例外規(guī)定的規(guī)則。其第23條和第24條構(gòu)成級別管轄權(quán)原則與例外的關(guān)系，屬于同一法律內(nèi)不同法條之間的原則與例外關(guān)系?！缎姓幜P法》第23條前半句將“行政處罰由縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄”作為原則性規(guī)定；后半句通過規(guī)定“管轄權(quán)設(shè)定權(quán)限”的方式創(chuàng)設(shè)了例外規(guī)定，即“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。第24條通過規(guī)定“管轄權(quán)設(shè)定權(quán)限+管轄權(quán)級別變更”的方式補充創(chuàng)設(shè)了級別管轄權(quán)的例外情形，即“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”。有學(xué)者認為，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為“級別管轄權(quán)來調(diào)整并不合適”〔3〕，筆者不贊同這一觀點。首先，《行政處罰法》第24條創(chuàng)設(shè)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政處罰事權(quán)，為承接縣級政府主管部門的行政處罰權(quán)提供了行為法依據(jù)。而且，第24條放在“行政處罰的管轄和適用”一章，也暗含了全國人大常委會將之視為管轄權(quán)具體形式的立法認識。其次，行政處罰權(quán)由縣級政府主管部門轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道只是權(quán)力轉(zhuǎn)移的外觀，本質(zhì)上是縣鄉(xiāng)兩級政府執(zhí)法事權(quán)的重新調(diào)整。其根源在于，縣級政府主管部門是作為公法人（縣政府）的一部分，縣級政府主管部門的管轄權(quán)最終歸屬主體是其所屬的公法人。因此，將《行政處罰法》第24條理解為行政處罰級別管轄權(quán)的例外，在理論和規(guī)范層面都可以證立。

《行政處罰法》第24條帶來了行政執(zhí)法權(quán)的整體下放。從規(guī)范意義來看，《行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）等法律賦予行政處罰在行政執(zhí)法活動中的核心地位。一方面，行政處罰與行政命令等權(quán)力相伴相生?！缎姓幜P法》第28條規(guī)定了實施行政處罰應(yīng)當(dāng)“責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”。執(zhí)法人員面對違法行為首先應(yīng)該通過行政命令糾正當(dāng)事人行為，而非直接進行行政處罰。另一方面，行政處罰與行政強制、行政檢查等權(quán)力相互嵌套。根據(jù)《行政強制法》第17條的規(guī)定，行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施。行政處罰執(zhí)法主體的變動可以引起行政強制措施執(zhí)法主體的聯(lián)動。

（二）行政處罰權(quán)下放的組織法依據(jù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地管理的法定職責(zé)是行政處罰權(quán)下放的組織法依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在行政執(zhí)法中的職能轉(zhuǎn)變符合現(xiàn)行法律體制。首先，組織法意在實現(xiàn)國家事務(wù)有秩序地分配給行政機關(guān)，主要解決管理權(quán)限有無而非如何實現(xiàn)管理的問題?，F(xiàn)行立法體制中，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）與組織法授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地管理的職權(quán)?！稇椃ā返?07條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府“管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職責(zé)方面，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》）第76條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使“六大類+兜底”職權(quán)，基本滿足基層社會的治理需要。街道辦事處作為市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市政府派出機關(guān)，可以在《憲法》第107條規(guī)定的縣級政府的職責(zé)范圍內(nèi)，行使上級政府授予的法定職權(quán)。其次，基層政府屬地管理職責(zé)的實現(xiàn)方式是多元的。屬地管理包括兩層含義：一是作為行政管理體制的屬地管理，其核心在于地方政府對“人、財、物”的控制。二是作為責(zé)任落實機制的屬地管理，其核心是地方政府以守土有責(zé)的方式來確保有效治理〔4〕。因此，屬地管理既包括對行政事務(wù)的直接執(zhí)行權(quán)，也包括承擔(dān)所屬行政事務(wù)的最終擔(dān)保責(zé)任。至于屬地管理如何實現(xiàn)，需要結(jié)合區(qū)域問題實際、上下級機關(guān)的權(quán)力配置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府的事權(quán)屬性等展開討論。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地管理的法定職責(zé)是行政一體法理原則的具體體現(xiàn)。行政一體原則，第一層含義是指在一個行政轄區(qū)內(nèi)盡可能所有的權(quán)限集中于一個機關(guān)或集中于由同一位首長所指揮的行政機關(guān)群中，第二層含義則指所有的國家機關(guān)應(yīng)該以相同的思考對外作出決定〔5〕。行政一體原則包括組織一體和責(zé)任一體兩個面向〔6〕。

行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道使基層政府的組織一體成為可能。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級政府在行政執(zhí)法活動中有責(zé)無權(quán)，執(zhí)法機構(gòu)并不受制于基層政府。實踐中，一些試點區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法只是單純從執(zhí)法形式上而言的，實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道并不具有對行政執(zhí)法隊伍的監(jiān)督管理權(quán)。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道意在實現(xiàn)治理需求與權(quán)責(zé)主體的精準對接。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道成為執(zhí)法主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與執(zhí)法隊伍的關(guān)系，由過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與縣級政府主管部門的關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)街道與其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的關(guān)系。

行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道最終指向責(zé)任一體。責(zé)任一體建立在行政權(quán)接受外部監(jiān)督的基礎(chǔ)上〔7〕。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)作為基層治理的重要組成部分，應(yīng)該接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督并對其負責(zé)。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府成為執(zhí)法主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大可以通過行使聽取和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的工作報告、撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令等方式，對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督。另一方面，作為行政執(zhí)法主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)接受人民法院的監(jiān)督。如果行政處罰權(quán)以授權(quán)的形式下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處將成為法律主體，人民法院可以經(jīng)由委托機關(guān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法活動進行合法性審查。

二、行政處罰權(quán)下放的實踐背景與制度屬性

（一）行政處罰權(quán)下放的實踐背景

1.綜合執(zhí)法改革的延伸。行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，是相對集中行政處罰權(quán)改革的延續(xù)與深化。肇始于20世紀90年代的相對集中行政處罰權(quán)改革，旨在解決執(zhí)法領(lǐng)域多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰等問題。這一改革的主要特點是行政處罰權(quán)的橫向集中。隨著改革的推進，新的問題逐漸進入人們的視野，這些問題主要表現(xiàn)為：“看見的管不了，管得了的看不見”的執(zhí)法難題仍未破解；基層社會仍然存有法律留白；基層執(zhí)法力量碎片化；等等。作為上述問題的回應(yīng)，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革在全國多個城市試點并有序展開，這一改革的主要特點就是行政處罰權(quán)的縱向下放。

行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是行政處罰權(quán)縱向配置的最新制度安排。自改革開放以來，城市管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)縱向配置經(jīng)歷了“多層級執(zhí)法并行—市、縣兩級執(zhí)法并行—縣鄉(xiāng)兩級執(zhí)法并行”的轉(zhuǎn)變。上述轉(zhuǎn)變意在實現(xiàn)行政處罰權(quán)重心由“市級、縣級政府”到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”的轉(zhuǎn)變?！缎姓幜P法》第24條將行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，正是回應(yīng)了行政處罰權(quán)下沉到底的改革目標(biāo)。

城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的特征是“集中+下放”。首先，行政處罰權(quán)“集中+下放”表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實施多項行政處罰權(quán)。譬如《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》第7條規(guī)定，“街道辦事處可以集中行使下列行政處罰權(quán)，并可以實施與之有關(guān)的行政強制措施”。其次，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體現(xiàn)了行政處罰權(quán)更加集中的特征。譬如《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》規(guī)定的街道辦事處行使的行政處罰權(quán)范圍包括城市管理、水務(wù)管理、衛(wèi)生行政管理等12個領(lǐng)域的部分或者全部權(quán)力，遠超區(qū)縣一級單一綜合執(zhí)法機構(gòu)集中行使行政處罰權(quán)的范圍。

2.基層治理職能的拓展。除相對集中行政處罰權(quán)改革的進一步深化外，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的另一重要推動力是因應(yīng)城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，縣級行政管理權(quán)限綜合下放。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出，“?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權(quán)限包括行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強制和監(jiān)督檢查權(quán)等賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，制定目錄向社會公布，明確鎮(zhèn)政府為權(quán)力實施主體”。從條文有關(guān)授權(quán)主體、權(quán)力下放前提、權(quán)力下放條件的表述看，《行政處罰法》第24條在修訂過程中借鑒了《指導(dǎo)意見》的有益經(jīng)驗。

提升基層治理效能、理順基層治理體制是上述改革的預(yù)期目標(biāo)。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》提出，“依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權(quán)限”。實踐中，有些發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的人口規(guī)模、工業(yè)化產(chǎn)值、轄區(qū)范圍等指標(biāo)已經(jīng)遠超偏遠地區(qū)的市縣，與《行政處罰法》立法之初的設(shè)想相比產(chǎn)生了不少變化。面對量大面廣的社會事務(wù)，有些經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)（實踐中有“示范鎮(zhèn)”“中心鎮(zhèn)”“小城市培育試點鎮(zhèn)”“行政管理體制改革試點鎮(zhèn)”等多種稱謂）的政府與社會、市場之間出現(xiàn)了“小馬拉大車”的現(xiàn)象，制約了政府治理效能的提升。同時，結(jié)合我國以市縣為治理重心的治理現(xiàn)實來看，體制內(nèi)外治理資源大多截留在市縣一級，出現(xiàn)了國家投入力度加大但基層治理效能邊際遞減的趨勢〔8〕。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)下放改革就是在這樣的背景下展開的。

經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)下放存在三個特點：其一，行政處罰權(quán)下放范圍與管理權(quán)限下放領(lǐng)域相關(guān)。比如，《廣東省關(guān)于簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》提出了“不同類型的鎮(zhèn)要突出不同的職能重點”的管理權(quán)限下放要求，不同經(jīng)濟發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其社會管理權(quán)限以及附屬的處罰權(quán)范圍也有所區(qū)別，對于“綜合指數(shù)在400以上的特大鎮(zhèn)”，按照其縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限全部下放的要求，行政處罰權(quán)也全部下放。其二，與城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)下放路徑不同。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)部分行政處罰權(quán)伴隨著行政管理權(quán)一同下放，之前并不存在先集中的改革經(jīng)驗，屬于“先下放再集中”或“邊下放邊集中”。其三，與城市管理領(lǐng)域執(zhí)法改革關(guān)注的焦點不同。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政處罰權(quán)下放使得“管理與執(zhí)法一體化，信息傳遞及時順暢”〔9〕，重點在于解決基層政府治理資源有限的問題。

（二）行政處罰權(quán)下放的本質(zhì)屬性

1.基層事務(wù)自治的必要條件。城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)下放，意在實現(xiàn)基層事務(wù)的自我治理。首先，城市管理領(lǐng)域的執(zhí)法事務(wù)本質(zhì)上屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的地方事務(wù)。作為最低層級的行政機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)然以管理本地方的公共事務(wù)為本職。從各地下放的城市管理領(lǐng)域綜合處罰權(quán)來看，絕大多數(shù)執(zhí)法事項都屬于關(guān)涉本區(qū)域公共利益和公共秩序、體現(xiàn)城鎮(zhèn)居民的需求和利益、與城鎮(zhèn)居民的社會生活密切相關(guān)的公共事務(wù)。行政處罰權(quán)回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，是對長期以來多層級執(zhí)法、懸浮執(zhí)法等問題的改革回應(yīng)。其次，行政處罰權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法定職權(quán)?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第76條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有“六大項+兜底”職權(quán)，行政處罰權(quán)作為行政管理的重要方式自然也包括在內(nèi)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權(quán)，屬于履行職責(zé)方式的轉(zhuǎn)變，而非職責(zé)有無的變遷。以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道通常被賦予協(xié)助管理或執(zhí)法的角色，行政處罰權(quán)下放后鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在一些執(zhí)法領(lǐng)域轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)者。城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)下放，在基層實現(xiàn)了組織法和行為法的職權(quán)統(tǒng)一。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“地方事務(wù)”的界定對行政處罰權(quán)下放事權(quán)具有指引和約束作用，也關(guān)涉如何理解城市管理領(lǐng)域的“基層管理迫切需要”。地方事務(wù)的界定有以下標(biāo)準：一是公共利益輻射范圍。具體指標(biāo)包括違法行為是否跨區(qū)域、違法行為的“負外部性”是否超出本區(qū)域等。二是對相對人權(quán)利義務(wù)的影響。如何評判對相對人權(quán)利義務(wù)的影響，應(yīng)該以行政處罰的行為類型為界分，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政處罰權(quán)主要集中在“警告、通報批評或者一定數(shù)額罰款的行政處罰”。三是執(zhí)法事務(wù)難易程度。實踐中，受制于執(zhí)法人員數(shù)量、執(zhí)法者素質(zhì)以及執(zhí)法設(shè)備等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法能力與縣級政府主管部門相比有明顯短板。權(quán)力下放過程中，應(yīng)在評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法能力的基礎(chǔ)上下放相應(yīng)的行政處罰權(quán)。上述標(biāo)準既考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道地方事務(wù)治理的需要，也照顧到行政執(zhí)法效能的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“基層管理迫切需要”至少應(yīng)符合上述標(biāo)準之一。

2.分散化職權(quán)集中行使的需要。行政處罰權(quán)下放經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，是縣級政府分散化執(zhí)法職權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道集中行使的表現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道本質(zhì)上屬于替代行使縣級政府主管部門行政處罰權(quán)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道替代行使縣級政府主管部門行政處罰權(quán)的特點可以從縣鄉(xiāng)兩級政府差異化職權(quán)中推導(dǎo)出來。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道僅承擔(dān)有限的政府職能?？h級政府在組織法層面上可以行使地方政府的完整職權(quán)，鄉(xiāng)級政府則行使有限職權(quán)。考察《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，對比第73條縣級以上地方各級人民政府職權(quán)的規(guī)定以及第76條鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職權(quán)的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)遠遠少于縣級以上政府職權(quán)?？h鄉(xiāng)兩級政府“職責(zé)異構(gòu)”而非“職責(zé)同構(gòu)”，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能不完整具有直接關(guān)系。同時，街道辦事處作為縣級政府的派出機關(guān)，原則上可以行使縣級政府授予的所有權(quán)力，但實踐中街道辦事處一般承擔(dān)基層黨建、加強公共管理、提供公共服務(wù)和維護公共安全等方面的職責(zé)，并不承擔(dān)招商引資職能及經(jīng)濟考核等其他職能。其次，從權(quán)力下放類型看，下放的相關(guān)職權(quán)已“溢出”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定職權(quán)。經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)下放服務(wù)于經(jīng)濟社會管理權(quán)限下放，如按照《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)浙江省強鎮(zhèn)擴權(quán)改革指導(dǎo)意見的通知》（浙政辦發(fā)〔2014〕71號）的規(guī)定，除“下放方便群眾辦事的社會管理權(quán)”等職權(quán)外，還包括“擴大激發(fā)發(fā)展活力的經(jīng)濟管理權(quán)”等原屬于縣級政府的職權(quán)。

下放經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)，涉及如何理解《行政處罰法》第24條“根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況”的法律概念，需要統(tǒng)籌考慮三個因素予以確定。一是不同經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的背景。實踐中不同類型的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)類型、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)可能有所差異，其需要下放的執(zhí)法權(quán)也不盡相同。比如廣東省根據(jù)綜合指數(shù)的不同，分類施策下放包括行政處罰權(quán)在內(nèi)的縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限。二是下放的是縣級事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道替代行使縣級政府主管部門行政處罰權(quán)，其執(zhí)法事務(wù)必須是縣級事務(wù)。垂直管理的部門即使實踐中存在設(shè)置基層派出機構(gòu)執(zhí)法的情況，也不屬于《行政處罰法》第24條鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道可以集中的行政處罰事項。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道具有承接能力。公權(quán)力的委托必須以被委托主體有能力承接為前提，對于經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)承接縣級政府主管部門的行政處罰權(quán)，應(yīng)該充分考量鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法能力，不能因為有需求就下放。在行政處罰權(quán)下放過程中，對于經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，可以成熟一批，下放一批，保持執(zhí)法能力與執(zhí)法需求相同步。

綜上，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道改革發(fā)生于兩種不同的實踐背景，意在實現(xiàn)有關(guān)聯(lián)卻并不相同的行政目標(biāo)。從相關(guān)的立法資料分析，前文提及的城市管理領(lǐng)域以及經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政處罰權(quán)下放的相關(guān)政策和地方改革經(jīng)驗，都成為《行政處罰法》第24條規(guī)定的重要參考。因此，對于行政處罰權(quán)的下放方式，應(yīng)當(dāng)結(jié)合其實踐背景和行政任務(wù)來確定。

三、行政處罰權(quán)下放的制度創(chuàng)設(shè)及方式

任務(wù)導(dǎo)向的權(quán)力配置不僅關(guān)涉最終的權(quán)力分配結(jié)果，而且與權(quán)力分配的過程休戚相關(guān)。《行政處罰法》第24條規(guī)定將縣級政府主管部門的行政處罰權(quán)“交由”鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使，但對于何謂“交由”語焉不詳，因此筆者將從制度建構(gòu)的視角探討行政處罰權(quán)“交由”的實現(xiàn)方式。

（一）省級人大及其常委會的制度創(chuàng)設(shè)權(quán)

《行政處罰法》第24條是不完全法條，并未給行政處罰權(quán)級別管轄提供規(guī)范層面的直接指引，充其量只是建構(gòu)了授權(quán)形式，其具體內(nèi)容需要省級人大及其常委會通過地方性法規(guī)的形式予以細化填充。之所以將《行政處罰法》第24條“省、自治區(qū)、直轄市”解釋為省級人大及其常委會，原因在于：其一，便于全國人大及其常委會授權(quán)后監(jiān)督。根據(jù)《憲法》第67條的規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會可以行使“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”的監(jiān)督職權(quán)。而對于省級政府，《憲法》并未賦予全國人大及其常委會直接監(jiān)督職權(quán)。如果省級政府經(jīng)授權(quán)制定的政府規(guī)章與全國人大及其常委會授權(quán)的目的、形式不符，全國人大及其常委會只能提出審查意見或者約談督促，不能直接撤銷省級政府規(guī)章，難以起到很好的監(jiān)督效果。其二，避免與上位法沖突。制定地方性法規(guī)遵循的是與上位法“不抵觸原則”。根據(jù)《行政處罰法》第24條的授權(quán)，地方性法規(guī)可以創(chuàng)設(shè)與縣級以上政府主管部門不同的管轄規(guī)則，可以阻斷《行政處罰法》第23條縣級以上政府主管部門管轄規(guī)定在特定區(qū)域內(nèi)的施行效力，從而避免下位法抵觸上位法的情形發(fā)生。與之不同，省級政府制定規(guī)章則需要“根據(jù)”上位法，這就要求省級政府制定政府規(guī)章必須有明確的法律授權(quán)，而《行政處罰法》第24條僅規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況”，并未明確授權(quán)對象為省級政府，因此通過制定政府規(guī)章的形式難以為相關(guān)改革提供法律支撐。因此，省級人大及其常委會需要根據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，承擔(dān)法律條文中不確定法律概念具體化的任務(wù)。

地方性法規(guī)可以通過制定行政機關(guān)之間的授權(quán)與委托規(guī)則實現(xiàn)管轄權(quán)變更。實踐中，部分省市以地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的形式，直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)，筆者認為這種權(quán)力下放方式不妥當(dāng)。因為地方立法只是創(chuàng)設(shè)行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的制度規(guī)則，并不能直接帶來縣級政府主管部門行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的法律效果，而且直接賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)，將導(dǎo)致縣鄉(xiāng)兩級執(zhí)法部門出現(xiàn)職責(zé)重疊、執(zhí)法交叉等問題。至于具體的管轄權(quán)變更方式，有學(xué)者認為，《行政處罰法》第24條規(guī)定的“交由”如何實現(xiàn)，“既可以是授權(quán)，也可以是委托”〔10〕。筆者認為，這里的授權(quán)與委托，應(yīng)當(dāng)區(qū)別于《行政處罰法》第19條法律授權(quán)、第20條行政委托的相關(guān)規(guī)定?！缎姓幜P法》第19條規(guī)定的法律授權(quán)，授權(quán)形式是法律、法規(guī)，授權(quán)對象是具有管理公共事務(wù)職能的組織。《行政處罰法》第20條規(guī)定的行政委托，委托主體是行政機關(guān)，被委托主體是管理公共事務(wù)職能的組織。與之不同，《行政處罰法》第24條規(guī)定的“交由”方式是行政機關(guān)之間的職權(quán)轉(zhuǎn)移，應(yīng)該屬于《行政處罰法》法律授權(quán)、行政委托規(guī)定的例外，具體方式包括行政機關(guān)之間的行政授權(quán)與行政委托兩種類型。《行政處罰法》中行政機關(guān)之間的行政授權(quán)、行政委托制度尚付之闕如，地方性法規(guī)可以經(jīng)由《行政處罰法》第24條創(chuàng)設(shè)這一制度。

（二）城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)下放方式

城市管理領(lǐng)域以行政授權(quán)的方式下放行政處罰權(quán)，符合其制度屬性和治理規(guī)律。首先，行政授權(quán)方式與城市管理領(lǐng)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道地方自治的屬性相契合。城市管理領(lǐng)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道治理本區(qū)域事務(wù)，需要完整的執(zhí)法職權(quán)并理應(yīng)對其執(zhí)法事務(wù)承擔(dān)法律責(zé)任，行政授權(quán)可以實現(xiàn)這一功能。行政授權(quán)的本質(zhì)是行政職權(quán)的再分配，作為被授權(quán)主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不僅是行政執(zhí)法的行為主體，還是法律主體，在其職權(quán)范圍內(nèi)不受其他國家機關(guān)的干預(yù)。同時，這一授權(quán)方式在現(xiàn)行法律框架下實現(xiàn)了權(quán)責(zé)統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法隊伍以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的名義執(zhí)法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道成為法律意義上的執(zhí)法主體，其執(zhí)法活動直接接受地方人大和人民法院的監(jiān)督。其次，行政授權(quán)方式下放行政處罰權(quán)符合基層治理規(guī)律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在地方事務(wù)中居于主導(dǎo)地位，需要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為綜合執(zhí)法平臺的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌者，降低了改革難度與成本。實踐中，很多省利用整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道現(xiàn)有分局、站所和其他行政執(zhí)法部門下放的執(zhí)法力量，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道綜合行政執(zhí)法機構(gòu)。行政處罰權(quán)下放進一步完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職權(quán)，一方面能夠為基層自治組織的日常管理行為提供更加及時的秩序維護，另一方面在基層治理中具有了更多的話語權(quán)。

地方性法規(guī)可以創(chuàng)設(shè)縣級政府主管部門授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權(quán)的行政授權(quán)制度。行政授權(quán)制度早已廣泛存在于我國立法實踐中。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第20條的規(guī)定，法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實施該行為的機構(gòu)或者組織為被告。仔細推敲這一規(guī)定，可以推導(dǎo)出如下認識，即行政機關(guān)可以授權(quán)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使自己的行政職權(quán)，前提是必須有法律 、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。因此，通過地方性法規(guī)的形式實現(xiàn)行政處罰權(quán)從縣級政府主管部門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的轉(zhuǎn)移，既符合我國立法實踐的通行做法，也得到了《行訴解釋》的支持。實踐中，縣級政府主管部門授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行政處罰權(quán)，應(yīng)遵循縣級以上政府的統(tǒng)一規(guī)劃，不能各自為政。

（三）經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的行政處罰權(quán)下放方式

行政委托方式與經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)替代執(zhí)行上級執(zhí)法事務(wù)特性相契合。前文提及，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的執(zhí)法職權(quán)，已經(jīng)超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道事權(quán)的范圍。出于執(zhí)法效能的要求，縣級政府主管部門需要將相關(guān)的行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，行政委托可以實現(xiàn)縣級政府主管部門權(quán)力的轉(zhuǎn)移。首先，行政委托本身意味著行政機關(guān)保留對行政職權(quán)的支配權(quán)，而非徹底的職權(quán)轉(zhuǎn)移。行政委托只是創(chuàng)設(shè)了一個行為主體，其執(zhí)法職責(zé)仍然歸屬于原行政主體。同時，行政委托方式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在行政執(zhí)法時應(yīng)接受縣級政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

通過行政委托的方式下放行政處罰權(quán)亦符合經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的治理需要。首先，行政委托方式意在實現(xiàn)屬地管理與分級管理的權(quán)責(zé)平衡。權(quán)力下放強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的屬地管理責(zé)任，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為行使行政處罰權(quán)的法律主體，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道既要承擔(dān)對執(zhí)法隊伍屬地管理的責(zé)任，還要承擔(dān)原屬縣級政府主管部門的分級管理責(zé)任，行政委托方式則是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道屬地責(zé)任過重的糾偏。根據(jù)《行政處罰法》第20條以及《行政訴訟法》第26條的規(guī)定，由委托機關(guān)即縣級政府主管部門承擔(dān)法律責(zé)任，相應(yīng)的行政執(zhí)法決定法制審核工作職責(zé)以及行政復(fù)議、行政訴訟的應(yīng)訴職責(zé)均由縣級政府主管部門履行，可以有效減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工作壓力。其次，行政委托方式也是平衡好專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的要求。隨著行政執(zhí)法環(huán)境的日趨復(fù)雜，專業(yè)執(zhí)法在社會生活中顯得更加必要。在一些執(zhí)法領(lǐng)域中，如果沒有熟練掌握業(yè)務(wù)的執(zhí)法人員和專業(yè)的執(zhí)法設(shè)備，執(zhí)法任務(wù)則難以完成。行政處罰權(quán)下放后，上述職能統(tǒng)一歸口鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法隊伍行使，執(zhí)法隊員能否對于所有管理事項了然于胸值得懷疑。行政委托方式將縣級政府主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法隊伍“捆綁”為一體，有利于提升縣級政府主管部門的配合積極性，是“行政處罰協(xié)調(diào)配合機制”的重要實現(xiàn)方式。

地方性法規(guī)可以創(chuàng)設(shè)縣級政府主管部門授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權(quán)的行政委托制度。行政機關(guān)之間的委托在我國于法有據(jù)，至于行政委托是否需要法律依據(jù)，根據(jù)《行訴解釋》第20條的規(guī)定，“沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托”。可見，《行訴解釋》認為行政委托并不需要以法律依據(jù)為前提。地方立法層面，對于行政委托則作了具體規(guī)定。例如《湖南省行政程序規(guī)定》第20條規(guī)定，“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定行政機關(guān)可以委托其他組織行使行政職權(quán)的，受委托的組織應(yīng)當(dāng)具備履行相應(yīng)職責(zé)的條件”。與中央層面規(guī)定不同，地方立法普遍規(guī)定行政委托應(yīng)以“法律、法規(guī)、規(guī)章”為依據(jù)。筆者認為縣級政府主管部門委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使行政處罰權(quán)仍然應(yīng)以地方性法規(guī)為依據(jù)，這也是管轄法定原則的要求。地方性法規(guī)對之作出具體規(guī)定，既能有效規(guī)范實踐中行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的不同做法，也能為基層行政處罰權(quán)下放提供具體指引。關(guān)于具體下放的事權(quán)，縣級以上政府可以從地方性法規(guī)確定的事項清單中選擇適用。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕全國人大常委會法制工作委員會國家法、行政法室.《中華人民共和國行政處罰法》釋義〔M〕.北京：法律出版社，1996：51.

〔2〕應(yīng)松年，張曉瑩.《行政處罰法》二十四年：回望與前瞻〔J〕.國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2020（05）：3-18.

〔3〕葉必豐.執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)〔J〕.法學(xué)評論，2021（03）：47-55.

〔4〕顏昌武，許丹敏.基層治理中的屬地管理：守土有責(zé)還是甩鍋推責(zé)？〔J〕.公共管理與政策評論，2021（02）：102-112.

〔5〕翁岳生.行政法：上冊〔M〕.北京：中國法制出版社，2009：322.

〔6〕張運昊.行政一體原則的功能主義重塑及其限度〔J〕.財經(jīng)法學(xué)，2020（01）：115-131.

〔7〕耿寶建，殷 勤.《行政復(fù)議法》修改如何體現(xiàn)“行政一體原則”？〔J〕.河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2020（06）：19-29.

〔8〕劉 鳳，傅利平，孫兆輝.重心下移如何提升治理效能？——基于城市基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)適的多案例研究〔J〕.公共管理學(xué)報，2019（04）：24-35.

〔9〕王岐海.綜合執(zhí)法改革需把握三個重點〔J〕.中國機構(gòu)改革與管理，2016（07）：21-22.

〔10〕黃海華.新行政處罰法的若干制度發(fā)展〔J〕.中國法律評論，2021（03）：48-61.

責(zé)任編輯 梁華林