陳茂山

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

信用制度是有效規(guī)范市場(chǎng)秩序、降低交易成本、增進(jìn)社會(huì)合作、提高資源配置效率、防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，開(kāi)展信用評(píng)價(jià)可為政府部門(mén)提升監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)判和處置能力提供基礎(chǔ)支撐。2022年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代水土保持工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），要求全面實(shí)施水土保持信用評(píng)價(jià)，對(duì)水土保持領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)提出了新的更高要求。

一、深刻認(rèn)識(shí)水土保持信用評(píng)價(jià)的重要意義

建立水土保持信用評(píng)價(jià)制度是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)決策部署的重大舉措，有利于進(jìn)一步發(fā)揮信用評(píng)價(jià)在創(chuàng)新水土保持領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)制、提高監(jiān)管能力和水平方面的基礎(chǔ)性作用。

1.建立水土保持信用評(píng)價(jià)制度是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善社會(huì)信用體系建設(shè)決策部署的重要要求

2019 年7 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出要進(jìn)一步發(fā)揮信用在創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制、提高監(jiān)管能力和水平方面的基礎(chǔ)性作用。2022年3 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見(jiàn)》，要求完善生態(tài)環(huán)保信用制度，全面實(shí)施環(huán)保、水土保持等領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)，強(qiáng)化信用評(píng)價(jià)結(jié)果共享運(yùn)用。2022 年12 月，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合中國(guó)人民銀行印發(fā)《全國(guó)公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2022 年版）》，將水土保持領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)結(jié)果納入公共信用信息。2022 年12 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見(jiàn)》要求全面實(shí)施水土保持信用評(píng)價(jià)。建立水土保持信用評(píng)價(jià)制度，是黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策部署，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，結(jié)合實(shí)際切實(shí)抓好貫徹落實(shí)。

2.建立水土保持信用評(píng)價(jià)制度是創(chuàng)新和完善水土流失監(jiān)管方式的重要要求

《意見(jiàn)》提出，要?jiǎng)?chuàng)新和完善監(jiān)管方式，建立以遙感監(jiān)管為基本手段、重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，全面實(shí)施水土保持信用評(píng)價(jià)。近年水利行業(yè)先后印發(fā)《關(guān)于加快水利建設(shè)市場(chǎng)信用體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》《水利建設(shè)市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)管理辦法》《水利部辦公廳關(guān)于實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》等政策文件。但目前，水土保持領(lǐng)域信用評(píng)價(jià)制度建設(shè)還存在重懲戒少激勵(lì)、頂層信用評(píng)價(jià)制度缺失等問(wèn)題。為此，在水土保持信用監(jiān)管的基礎(chǔ)上，開(kāi)展全國(guó)水土保持信用評(píng)價(jià)，對(duì)提升水土保持監(jiān)督管理效能、促進(jìn)水土保持高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

3.建立水土保持信用評(píng)價(jià)制度是進(jìn)一步完善水土保持領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制的重要基石

《意見(jiàn)》提出，要堅(jiān)持政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是信用經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，越要求誠(chéng)實(shí)守信。作為水土保持領(lǐng)域市場(chǎng)的細(xì)胞和主體，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持市場(chǎng)主體的信用狀況直接關(guān)系著整個(gè)水土保持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。建立水土保持信用評(píng)價(jià)制度，營(yíng)造良好的市場(chǎng)信用環(huán)境，是完善水土保持領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制、充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用、規(guī)范水土保持領(lǐng)域市場(chǎng)秩序、降低交易成本、激發(fā)水土保持市場(chǎng)活力和創(chuàng)新動(dòng)力的前提，對(duì)于形成健康發(fā)展的水土保持領(lǐng)域市場(chǎng)具有重要意義。

二、加快明確水土保持信用評(píng)價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

水土保持信用評(píng)價(jià)是水行政主管部門(mén)根據(jù)企事業(yè)單位水土保持信用信息，按照規(guī)定的指標(biāo)、方法和程序，對(duì)其水土保持行為進(jìn)行信用評(píng)價(jià)，確定信用等級(jí)，并向社會(huì)公開(kāi)，供公眾監(jiān)督和有關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)及組織應(yīng)用的水土保持監(jiān)督管理手段，主要包括評(píng)價(jià)主客體明確、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定、評(píng)價(jià)程序設(shè)計(jì)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.明確水土保持信用評(píng)價(jià)主體

水土保持信用評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展首先需要明確誰(shuí)來(lái)開(kāi)展評(píng)價(jià)，通過(guò)對(duì)環(huán)保等其他行業(yè)的實(shí)踐梳理和經(jīng)驗(yàn)分析，信用評(píng)價(jià)（管理）主體主要分為兩種：一是以部委或者省級(jí)行業(yè)主管部門(mén)作為唯一主體開(kāi)展統(tǒng)一評(píng)價(jià)，如原國(guó)家環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展改革委等部委聯(lián)合印發(fā)的《企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)辦法（試行）》規(guī)定信用評(píng)價(jià)主體為省級(jí)環(huán)保部門(mén)；交通運(yùn)輸部印發(fā)的《公路建設(shè)市場(chǎng)信用信息管理辦法（試行）》規(guī)定信息管理主體為交通運(yùn)輸部、省級(jí)交通運(yùn)輸部門(mén)；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《建筑市場(chǎng)信用管理暫行辦法》規(guī)定信用管理主體為省級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)；浙江、甘肅等省份規(guī)定水利建設(shè)市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)主體為省級(jí)水行政主管部門(mén)。以部委或省級(jí)行業(yè)主管部門(mén)作為信用評(píng)價(jià)主體，優(yōu)點(diǎn)是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、權(quán)威性高，缺點(diǎn)是信用信息收集難度較大、評(píng)價(jià)工作量大。二是以地方各級(jí)行業(yè)主管部門(mén)進(jìn)行分級(jí)信用評(píng)價(jià)和信用信息管理，如湖南、河北、山西、內(nèi)蒙古等省份的水利建設(shè)市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)和信用信息管理主體為地方各級(jí)水行政主管部門(mén)。該模式的優(yōu)點(diǎn)是信用信息易獲取、工作量較小，缺點(diǎn)是標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、權(quán)威性不足。綜合分析上述模式優(yōu)缺點(diǎn)，考慮水土保持信用評(píng)價(jià)尚處于準(zhǔn)備階段，建議水土保持信用評(píng)價(jià)由水利部或者省級(jí)水行政主管部門(mén)統(tǒng)一開(kāi)展。

2.明確水土保持信用評(píng)價(jià)客體

水土保持信用評(píng)價(jià)是由水行政主管部門(mén)主動(dòng)開(kāi)展的推進(jìn)人為水土流失監(jiān)管的一種方式。因此，劃定水土保持信用評(píng)價(jià)的范圍對(duì)于準(zhǔn)確開(kāi)展人為水土流失監(jiān)管尤為重要。根據(jù)《關(guān)于實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》規(guī)定，將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持市場(chǎng)主體確定為生產(chǎn)建設(shè)單位、水土保持方案編制單位、方案技術(shù)評(píng)審單位、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告編制單位、監(jiān)測(cè)單位、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位等?？紤]水土保持信用評(píng)價(jià)制度的功能和目的，建議將前述企事業(yè)單位都納入評(píng)價(jià)對(duì)象范圍，以充分發(fā)揮該制度的信用監(jiān)管作用，促進(jìn)社會(huì)治理。

3.建立水土保持信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

科學(xué)的信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是開(kāi)展水土保持信用評(píng)價(jià)的前提。信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一般依靠參評(píng)單位的信用信息建立指標(biāo)，并確定評(píng)分方法，以此形成評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算信用得分?？紤]水土保持信用信息獲取的難度，同時(shí)為加強(qiáng)水土保持信用評(píng)價(jià)的統(tǒng)一性和權(quán)威性，建議參評(píng)單位的信用信息以各級(jí)水行政主管部門(mén)在履行水土保持監(jiān)管過(guò)程中掌握的行政許可、監(jiān)督檢查、驗(yàn)收核查、行政處罰等信息為依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，水利部等研究制定全國(guó)水土保持信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。各省級(jí)水行政主管部門(mén)可會(huì)同當(dāng)?shù)厣鐣?huì)信用體系建設(shè)牽頭部門(mén)根據(jù)各地特點(diǎn)和工作要求，在全國(guó)水土保持信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上制定更為具體的省級(jí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。已經(jīng)開(kāi)展水土保持信用評(píng)價(jià)的地方，應(yīng)當(dāng)做好與全國(guó)水土保持信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的銜接。

4.規(guī)范水土保持信用評(píng)價(jià)程序

規(guī)范的信用評(píng)價(jià)程序是保證水土保持信用評(píng)價(jià)機(jī)制良好運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。信用評(píng)價(jià)程序一般包括評(píng)價(jià)時(shí)間、評(píng)價(jià)周期、結(jié)果公示、異議申訴與受理和信用修復(fù)等。一是明確信用評(píng)價(jià)的時(shí)間和周期，在水土保持信用評(píng)價(jià)制度建立初期，評(píng)價(jià)周期可設(shè)置為1 年，水利部或者各省根據(jù)實(shí)施細(xì)則，確定日期開(kāi)展水土保持信用評(píng)價(jià)工作。二是探索建立評(píng)價(jià)結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，鼓勵(lì)各級(jí)水行政主管部門(mén)及時(shí)更新企事業(yè)單位的信用信息，并依據(jù)更新的信用信息動(dòng)態(tài)調(diào)整評(píng)價(jià)結(jié)果，調(diào)整周期為至少每年一次，條件允許的地區(qū)可開(kāi)展評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)時(shí)更新。三是建立水土保持評(píng)價(jià)結(jié)果公示和異議申訴機(jī)制，評(píng)價(jià)主體應(yīng)通過(guò)官方網(wǎng)站、公眾號(hào)等渠道進(jìn)行結(jié)果公示，同時(shí)通過(guò)電話等形式將評(píng)價(jià)結(jié)果告知參評(píng)單位，參評(píng)單位若對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果有異議，可在一定期限內(nèi)提供相關(guān)材料并向評(píng)價(jià)主體申請(qǐng)復(fù)核。四是建立信用修復(fù)機(jī)制，國(guó)務(wù)院和國(guó)家發(fā)展改革委都曾發(fā)文強(qiáng)調(diào)探索建立信用修復(fù)機(jī)制，信用修復(fù)是有前提、有程序、有限度的失信整改，按照“誰(shuí)評(píng)價(jià)、誰(shuí)修復(fù)”的原則，評(píng)價(jià)主體應(yīng)在失信主體徹底糾正失信行為并履行和承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任后按照程序開(kāi)展信用修復(fù)，通過(guò)開(kāi)展信用修復(fù)既普及政策法規(guī)和誠(chéng)信知識(shí)，又激勵(lì)有輕微失信的市場(chǎng)主體改過(guò)自新、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，這對(duì)于提高全社會(huì)的誠(chéng)信水平有非常重要的意義。

三、切實(shí)加強(qiáng)水土保持信用評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用

水土保持信用評(píng)價(jià)的目的是創(chuàng)新和完善人為水土流失監(jiān)管方式、提高監(jiān)管效能，這就要求在完善信用評(píng)價(jià)程序的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)水土保持信用評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，以信用促監(jiān)管。

1.科學(xué)劃分評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)

水土保持信用評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)的劃分是進(jìn)行人為水土流失分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管和激勵(lì)懲戒的基礎(chǔ)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要根據(jù)充足的市場(chǎng)信用信息來(lái)設(shè)定信用評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)，進(jìn)而合理劃分合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，分配資源。一是建立水土保持信用評(píng)價(jià)計(jì)分制，評(píng)價(jià)主體依據(jù)水土保持信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)參評(píng)單位計(jì)算得出信用評(píng)價(jià)得分。二是建立水土保持信用評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)制，依據(jù)得分結(jié)果劃分相應(yīng)信用等級(jí)，劃分等級(jí)可相對(duì)細(xì)致，從高到低設(shè)置4~6 個(gè)級(jí)別，加強(qiáng)評(píng)價(jià)客體之間的區(qū)分度，得分結(jié)果有一定差距的評(píng)價(jià)客體，應(yīng)當(dāng)歸屬不同的信用級(jí)別。三是評(píng)價(jià)結(jié)果要能充分反映出評(píng)價(jià)客體的企業(yè)素質(zhì)、信用情況、償債能力、經(jīng)營(yíng)狀況、盈利能力等，對(duì)于不遵守相關(guān)法律法規(guī)等的評(píng)價(jià)客體要從嚴(yán)從重扣分，危害嚴(yán)重或影響惡劣的可探索使用“一票否決”制，直接評(píng)定為“水土保持信用不良單位”。

2.實(shí)行分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管

分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管是信用監(jiān)管最突出的特點(diǎn)，根據(jù)不同企業(yè)的不同信用狀況實(shí)施差別化監(jiān)管措施，有利于提升監(jiān)管的精準(zhǔn)性和有效性，合理分配監(jiān)管資源，提升監(jiān)管效率?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“推進(jìn)信用分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管，依照企業(yè)信用情況，在監(jiān)管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施”。為此，各級(jí)水行政主管部門(mén)可依據(jù)信用評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)，在“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管中實(shí)施分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管。對(duì)于水土保持信用評(píng)價(jià)等級(jí)較高的參評(píng)單位，可采用較為寬松的監(jiān)管方式，降低檢查比例和頻次；反之，對(duì)于水土保持信用評(píng)價(jià)等級(jí)較低的參評(píng)單位，可采用較為嚴(yán)格的監(jiān)管方式，列入重點(diǎn)信用監(jiān)管范圍,加大日常監(jiān)管力度，提高抽查比例和頻次等。分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管一方面降低了守信單位的受監(jiān)管成本，另一方面提高了失信單位的失信代價(jià)。從企業(yè)的角度看，企業(yè)依法依規(guī)改善自己的信用狀況，既帶來(lái)了信譽(yù)的提升，同時(shí)又降低自己的監(jiān)管成本。從管理部門(mén)的角度看，建立分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管機(jī)制，從源頭篩選出不同信用級(jí)別的單位，有利于降低監(jiān)管行政成本、提升監(jiān)管效能。

3.完善激勵(lì)懲戒機(jī)制

守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制是社會(huì)信用體系運(yùn)行的核心機(jī)制。通過(guò)建立激勵(lì)懲戒機(jī)制，正面利用激勵(lì)措施鼓勵(lì)參評(píng)單位守法誠(chéng)信，反面利用懲戒措施鞭策參評(píng)單位遠(yuǎn)離失信，做到讓守信者一路綠燈、失信者處處受限，促進(jìn)市場(chǎng)主體優(yōu)勝劣汰，從而形成引導(dǎo)社會(huì)成員誠(chéng)實(shí)守信的正確導(dǎo)向。在實(shí)踐中，激勵(lì)懲戒措施應(yīng)當(dāng)與水土保持信用評(píng)價(jià)等級(jí)、水土保持信用信息所記載的企事業(yè)單位行為的性質(zhì)、情節(jié)和社會(huì)影響程度相適應(yīng)。一是健全褒揚(yáng)和激勵(lì)誠(chéng)信行為機(jī)制，根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施“綠色通道”和“容缺受理”等便利服務(wù)，在實(shí)施財(cái)政性資金項(xiàng)目安排、招商引資配套優(yōu)惠政策等各類(lèi)政府優(yōu)惠政策中優(yōu)先考慮誠(chéng)信市場(chǎng)主體，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)參考使用市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)誠(chéng)信市場(chǎng)主體給予優(yōu)惠和便利，及時(shí)在政府網(wǎng)站等渠道推介宣傳誠(chéng)信市場(chǎng)主體。二是健全約束和懲戒失信行為機(jī)制，加強(qiáng)公開(kāi)，重點(diǎn)是依法依規(guī)加強(qiáng)對(duì)水土保持領(lǐng)域失信主體的行政性約束和懲戒，從嚴(yán)審核水土保持行政許可審批項(xiàng)目，嚴(yán)格限制申請(qǐng)財(cái)政性資金項(xiàng)目等；加強(qiáng)對(duì)失信主體的市場(chǎng)性約束和懲戒，及時(shí)公開(kāi)披露失信主體失信信息，并通過(guò)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼等方式進(jìn)行標(biāo)識(shí)，以便于市場(chǎng)辨別失信主體和行為，防范因此帶來(lái)信用風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)對(duì)失信主體的行業(yè)性約束和懲戒，依法依規(guī)實(shí)施行業(yè)進(jìn)入。三是構(gòu)建激勵(lì)懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)于典型誠(chéng)信主體和嚴(yán)重失信主體，通過(guò)信息共享推動(dòng)跨部門(mén)、跨區(qū)域依法依規(guī)對(duì)其采取相應(yīng)的聯(lián)合激勵(lì)和懲戒措施。

4.建立信用評(píng)價(jià)結(jié)果共享運(yùn)用機(jī)制

水土保持信用評(píng)價(jià)結(jié)果共享運(yùn)用是連接區(qū)域間、行業(yè)間信用信息互通，構(gòu)建社會(huì)信用體系的重要一環(huán)。強(qiáng)化信用評(píng)價(jià)結(jié)果共享運(yùn)用，能夠?qū)ζ笫聵I(yè)單位的信用信息進(jìn)行有效整合，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)數(shù)據(jù)共享，全方面了解企事業(yè)單位的信用狀況，增強(qiáng)管理的科學(xué)性和效率，降低制度性交易成本。一是要廣泛公開(kāi)水土保持信用信息和評(píng)價(jià)結(jié)果，依托各級(jí)水行政主管部門(mén)官方網(wǎng)站和公眾號(hào)等渠道及時(shí)公布水土保持信用評(píng)價(jià)客體的信用信息以及信用評(píng)價(jià)結(jié)果。二是加快水土保持部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)部信用信息互聯(lián)互通，研究建立水土保持信用評(píng)價(jià)支撐平臺(tái)，各評(píng)價(jià)主體要及時(shí)將參評(píng)單位信用信息上傳至水土保持信用評(píng)價(jià)支撐平臺(tái)，通過(guò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)全國(guó)、流域和區(qū)域水土保持部門(mén)之間的水土保持信用信息互聯(lián)互通、開(kāi)放共享。三是推進(jìn)水土保持信用信息同其他部門(mén)聯(lián)合共享，建議其他相關(guān)領(lǐng)域應(yīng)用水土保持信用評(píng)價(jià)結(jié)果。

四、結(jié) 語(yǔ)