仇 葉

2022 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，明確了縣域城鎮(zhèn)化的重要地位。它對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系意義重大，是中國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。然而，當(dāng)前不少地區(qū)的縣城建設(shè)正在陷入“房地產(chǎn)化”的困境，看似欣欣向榮的縣域城鎮(zhèn)化實(shí)則高度依賴盈利性房地產(chǎn)的驅(qū)動(dòng)。這嚴(yán)重偏離了國(guó)家城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)，且已經(jīng)產(chǎn)生了較多負(fù)面效應(yīng)，蘊(yùn)含著一系列的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

縣城房?jī)r(jià)畸高與被“房地產(chǎn)化”的縣域城鎮(zhèn)化

房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與城鎮(zhèn)化的推進(jìn)相伴而生，是城鎮(zhèn)化不可或缺的重要環(huán)節(jié)。不過(guò)，由于房地產(chǎn)業(yè)能夠在短期內(nèi)增加城市建設(shè)的資本投入，推動(dòng)土地大規(guī)模的資本化，帶來(lái)可觀的利益增量與城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)張效果，這就使它容易被過(guò)度發(fā)展，引發(fā)城鎮(zhèn)化進(jìn)程被“房地產(chǎn)化”的突出問(wèn)題?！胺康禺a(chǎn)化”是指城鎮(zhèn)化的推進(jìn)過(guò)度依賴于房地產(chǎn)業(yè)，將房地產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張作為推動(dòng)人口進(jìn)城與城市空間擴(kuò)張的主要手段，它根本上反映的是城鎮(zhèn)化在一定程度上脫離了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，以及以此為依托的人口聚集與公共服務(wù)完善。通常來(lái)說(shuō)，陷入“房地產(chǎn)化”的城鎮(zhèn)化會(huì)在短期內(nèi)引發(fā)房?jī)r(jià)猛烈攀升，出現(xiàn)地產(chǎn)泡沫化的問(wèn)題，[1]即高額房?jī)r(jià)難以匹配城鎮(zhèn)化所要求的工業(yè)化水平、人口聚集程度以及公共服務(wù)能力。從實(shí)踐來(lái)看，近年來(lái)，無(wú)論是在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的縣城，還是在中西部地區(qū)的普通農(nóng)業(yè)縣，各地縣域城鎮(zhèn)化的推進(jìn)都普遍伴隨著房地產(chǎn)業(yè)的興盛與房?jī)r(jià)的畸高，縣域城鎮(zhèn)化陷入“房地產(chǎn)化”的趨向日益凸顯。

以浙江省為例，浙江省共計(jì)90 個(gè)縣（市、區(qū)），根據(jù)2022 年8 月的數(shù)據(jù)，這90 個(gè)縣（市、區(qū)）房?jī)r(jià)均價(jià)超過(guò)2 萬(wàn)元每平方米的有29 個(gè)，超過(guò)1 萬(wàn)元每平方米的多達(dá)85 個(gè)，僅有5 個(gè)區(qū)縣房?jī)r(jià)均價(jià)低于1 萬(wàn)元每平方米，但也超過(guò)了8000 元每平方米。[2]浙江屬于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，但縣城的畸高房?jī)r(jià)仍然與縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平不相匹配。2021 年，浙江省共有25 個(gè)縣（市、區(qū)）的GDP 超過(guò)1000 億元，這25 個(gè)縣（市、區(qū)）大多屬于核心城市的轄區(qū)或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級(jí)市，剩余65 個(gè)縣（市、區(qū)）GDP 均低于1000 億元，20 個(gè)縣（市、區(qū)）GDP 仍低于300 億元。這表明，大量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般、人口密集度不高的縣城也維持了高額房?jī)r(jià)。例如，衢州位于浙江省的山區(qū)地帶，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，其下轄的1 區(qū)5 縣中僅核心城區(qū)屬于人口流入地，其余5 縣的常住人口均少于戶籍人口，但六地的房?jī)r(jià)均價(jià)均超過(guò)1萬(wàn)元每平方米。價(jià)格最低的常山縣2021年的GDP僅為187.58億元，房?jī)r(jià)均價(jià)仍高達(dá)10693 萬(wàn)元每平方米。顯然，縣城房?jī)r(jià)攀升事實(shí)上并不是依托于縣域經(jīng)濟(jì)人口總量的提升。

縣城房?jī)r(jià)攀升事實(shí)上并不是依托于縣域經(jīng)濟(jì)人口總量的提升。

陷入“房地產(chǎn)化”的城鎮(zhèn)化會(huì)在短期內(nèi)引發(fā)房?jī)r(jià)猛烈攀升，出現(xiàn)地產(chǎn)泡沫化的問(wèn)題

與此同時(shí)，大量中西部地區(qū)的縣域城鎮(zhèn)化也普遍陷入“房地產(chǎn)化”的窠臼，且呈現(xiàn)出更為嚴(yán)重的房?jī)r(jià)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口聚集度、公共服務(wù)質(zhì)量失衡的狀態(tài)。以地處中部的湖北省為例，該省共有103 個(gè)縣級(jí)區(qū)劃，除去39 個(gè)市轄區(qū)（含3 個(gè)直管市）外，共有縣級(jí)城鎮(zhèn)64 個(gè)，根據(jù)2022 年4 月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，64 個(gè)縣級(jí)城鎮(zhèn)中，房?jī)r(jià)均價(jià)超過(guò)5000 元每平方米的縣城達(dá)到24 個(gè)，超過(guò)4000 元每平方米的縣城有47 個(gè)，分別占縣城總數(shù)的37.5%與73.4%。[3]相比東部發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部縣城的房?jī)r(jià)明顯較低，但這些縣城大多屬于以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的人口流出縣，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施水平也相對(duì)落后，它們大多依托縣域城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了房?jī)r(jià)大幅度上漲，不少縣城的房?jī)r(jià)甚至開(kāi)始接近地市級(jí)城市的房?jī)r(jià)。例如，湖北咸寧市共有1 區(qū)5 縣，2022 年其核心市區(qū)咸安區(qū)的房?jī)r(jià)均價(jià)為4502 元每平方米，5 縣中除赤壁市經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)外，其余4 縣的經(jīng)濟(jì)能力明顯弱于市區(qū)，且面臨著人口大規(guī)模外流的問(wèn)題；但近年來(lái)，這幾個(gè)縣城的房?jī)r(jià)卻不斷攀升：通城縣2021 年的GDP 總量?jī)H為191.04 億元，不足市區(qū)的二分之一，全縣52.7 萬(wàn)總?cè)丝谥杏?2 萬(wàn)的外出打工人口，但2022 年，該縣房?jī)r(jià)卻攀升到4239 元每平方米，接近市區(qū)房?jī)r(jià)。[4]可以說(shuō)，持續(xù)落后的縣域經(jīng)濟(jì)、大規(guī)模外流的人口與不斷高漲的房?jī)r(jià)，已經(jīng)構(gòu)成了很多中西部地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化的突出特點(diǎn)，其經(jīng)濟(jì)、人口與房?jī)r(jià)的高度不平衡比東部縣城表現(xiàn)得更為突出。

這深刻表明，當(dāng)前縣域城鎮(zhèn)化已經(jīng)普遍陷入了“房地產(chǎn)化”的發(fā)展誤區(qū)，并呈現(xiàn)出房地產(chǎn)價(jià)格畸高，超越區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口聚集能力的典型特征。

中西部縣城大多屬于以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的人口流出縣，依托縣域城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了房?jī)r(jià)大幅度上漲，不少縣城的房?jī)r(jià)甚至開(kāi)始接近地市級(jí)城市的房?jī)r(jià)。

依托房地產(chǎn)推動(dòng)的縣域城鎮(zhèn)化模式

依托房地產(chǎn)推動(dòng)的縣域城鎮(zhèn)化模式具有高度的同質(zhì)性，其核心是在縣域人口與產(chǎn)業(yè)狀況未發(fā)生根本改變的情況下，通過(guò)行政手段制造商品房需求、推高房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格，并利用房地產(chǎn)的發(fā)展造成人口進(jìn)城購(gòu)房、城市空間擴(kuò)張的短期效應(yīng)。這一模式包含三重基本操作。

依托房地產(chǎn)推動(dòng)的縣域城鎮(zhèn)化模式具有高度的同質(zhì)性

第一，利用行政手段改變縣城商品房市場(chǎng)的供求關(guān)系，人為制造大量購(gòu)房需求，從而推動(dòng)商品房市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，實(shí)現(xiàn)房?jī)r(jià)快速增長(zhǎng)。在地方政府積極干預(yù)前，絕大部分縣城的房?jī)r(jià)都與本地的人口、產(chǎn)業(yè)狀況相契合，商品房需求相對(duì)穩(wěn)定，一般只有在縣城擁有穩(wěn)定就業(yè)或有購(gòu)買(mǎi)投資能力的群體，才會(huì)在縣城購(gòu)房。中西部地區(qū)的縣城由于缺少工業(yè)產(chǎn)業(yè)、人口大量外流，其商品房更是長(zhǎng)期處于較低的價(jià)格水平。正是為了突破房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行狀態(tài)，撬動(dòng)更大規(guī)模的土地非農(nóng)化與土地增值收益，在縣域城鎮(zhèn)化過(guò)程中，縣級(jí)政府遂有著強(qiáng)烈推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的訴求。從具體實(shí)踐來(lái)看，縣級(jí)政府普遍依托行政權(quán)力，積極利用棚戶區(qū)改造、舊城改造等政策，展開(kāi)大規(guī)模的“拆遷運(yùn)動(dòng)”?！安疬w運(yùn)動(dòng)”起到了兩重效果：一是借助政策撬動(dòng)大規(guī)模財(cái)政資金。無(wú)論是“棚改”還是“舊改”都附著了較大規(guī)模的項(xiàng)目資金與優(yōu)惠貸款政策，能夠用于增加地方可支配的財(cái)力，這對(duì)財(cái)政資金緊缺的中西部縣級(jí)政府尤為重要。二是以拆遷制造非市場(chǎng)性的商品房需求。為了將拆遷戶的住房需求引入商品房市場(chǎng)，縣級(jí)政府一般都會(huì)積極推動(dòng)貨幣化補(bǔ)償模式，并以優(yōu)惠政策引導(dǎo)拆遷戶將補(bǔ)償款轉(zhuǎn)換為商品房。

由此，公共財(cái)政資金就能以拆遷補(bǔ)償款的形式涌入房市產(chǎn)市場(chǎng)，在短期內(nèi)制造大規(guī)模購(gòu)房需求，引發(fā)房?jī)r(jià)激增。以筆者調(diào)研的中部T 縣為例，該縣在2016 ～2019 年間，借助縣域城鎮(zhèn)化申請(qǐng)了13 個(gè)“棚改”項(xiàng)目，涉及拆遷6879 戶，并獲得了10 億元左右的融資貸款。T 縣利用這些融資貸款，以增加各類補(bǔ)貼的形式，提高拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使該縣的拆遷補(bǔ)償價(jià)格略高于商品房?jī)r(jià)格，引導(dǎo)拆遷戶購(gòu)買(mǎi)商品房。棚戶區(qū)改造的第二年，該縣的房?jī)r(jià)均價(jià)就從原來(lái)的每平方米2500 元增長(zhǎng)到3500 元，2019 年房?jī)r(jià)均價(jià)已經(jīng)高達(dá)4038 元每平方米。

為了撬動(dòng)人口進(jìn)城，縣級(jí)政府普遍通過(guò)調(diào)控縣域民生公共資源的配置，影響農(nóng)民的購(gòu)房與居住決策。

第二，將房地產(chǎn)市場(chǎng)與民生公共資源的分配相掛鉤，制造鄉(xiāng)村人口進(jìn)城買(mǎi)房的動(dòng)力，從而造成人口向縣城聚集的可觀現(xiàn)象，并進(jìn)一步拉高房?jī)r(jià)。中西部縣城的工業(yè)化水平較低、就業(yè)機(jī)會(huì)有限，城區(qū)常住人口有限，鄉(xiāng)村是人口的主要聚集地；東部縣城的常住人口較多，但基于較高的城鄉(xiāng)一體化水平，絕大部分本地人口也仍然愿意在鄉(xiāng)村居住。為了撬動(dòng)人口進(jìn)城，縣級(jí)政府普遍通過(guò)調(diào)控縣域民生公共資源的配置，影響農(nóng)民的購(gòu)房與居住決策。一般采取的手段是，在縣城集聚優(yōu)質(zhì)教育資源，興建遠(yuǎn)超鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的高質(zhì)量學(xué)校，大幅度增加縣城學(xué)位、抽調(diào)優(yōu)質(zhì)教師資源，拉大縣域內(nèi)部城鄉(xiāng)教育質(zhì)量的差異；同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)定只有在城區(qū)擁有戶口或商品房產(chǎn)權(quán)的家庭才可以獲得城區(qū)的入學(xué)資格，從而影響教育資源配置。

由此，盈利性的房地產(chǎn)就與民生性的公共服務(wù)緊密捆綁，是否擁有城區(qū)的商品房產(chǎn)權(quán)成為享受縣城優(yōu)質(zhì)教育資源的基礎(chǔ)條件?？h級(jí)政府也因此得以“撥動(dòng)”城鄉(xiāng)社會(huì)的敏感神經(jīng)，激發(fā)鄉(xiāng)村人口進(jìn)城，實(shí)現(xiàn)增加縣城常住人口、維系房?jī)r(jià)高位運(yùn)行的目的。以中部省份H 縣為例，該縣常住人口90.19 萬(wàn)人，外出打工人口22.9 萬(wàn)。為了推動(dòng)人口進(jìn)城，2016 年，該縣投入13 億元興建高標(biāo)準(zhǔn)教育新城，增加了13600 個(gè)學(xué)位（涵蓋幼兒園、小學(xué)、初中、高中），且每年遴選優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)村教師到新學(xué)校任教。這使該縣的城鄉(xiāng)教育差距在短期內(nèi)迅速拉大，為了讓孩子在縣城入學(xué)，農(nóng)民不得不購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的商品房。該縣的房?jī)r(jià)很快實(shí)現(xiàn)了飛漲，2016 年前該縣房?jī)r(jià)僅為2600 元每平方米，且很少有人問(wèn)津，而2021 年就已經(jīng)飆升到5000 元每平方米。

第三，隨著商品房?jī)r(jià)格激增，縣級(jí)政府得以撬動(dòng)大規(guī)模的土地財(cái)政收入與融資性貸款，維系縣城的高規(guī)格建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)縣城在空間上的快速城鎮(zhèn)化，并持續(xù)維系高房?jī)r(jià)。通過(guò)行政化拆遷與公共服務(wù)“捆綁”，縣城房?jī)r(jià)快速攀升并轉(zhuǎn)換為縣城土地價(jià)值與需求規(guī)模的增長(zhǎng)，從而增加了縣級(jí)的土地財(cái)政收入與融資性貸款。依托土地融資產(chǎn)生的金融乘數(shù)效應(yīng)，縣一級(jí)可支配財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度通常十分可觀，這些財(cái)政收入能夠持續(xù)投入到縣城建設(shè)中，維系土地城鎮(zhèn)化的快速展開(kāi)。大量縣城正是以此在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了建設(shè)水平的大幅度提升，一些中西部縣城也出現(xiàn)了越來(lái)越多“豪華”的城市設(shè)施與景觀。不過(guò)，縣級(jí)政府的公共投入仍然有較強(qiáng)的指向。為了維持高額房?jī)r(jià)，城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)主要集聚在新建商品房周邊，作為房地產(chǎn)的配套設(shè)施。這在財(cái)政資源緊缺的中西部縣城表現(xiàn)得尤為明顯，很多縣城在城鎮(zhèn)化過(guò)程中都形成舊城區(qū)與新城區(qū)的顯著區(qū)分，新城區(qū)房地產(chǎn)密集，周邊基礎(chǔ)設(shè)施較好、較新，而人口與商業(yè)相對(duì)聚集的舊城區(qū)則基礎(chǔ)設(shè)施落后，很難得到政府的投資與建設(shè)。

由此，一方面，通過(guò)將行政拆遷與公共服務(wù)“捆綁”，縣級(jí)政府在短期內(nèi)制造了大規(guī)模的購(gòu)房需求，大量公共資源與社會(huì)資源被動(dòng)員進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的興盛與畸高的房?jī)r(jià)；另一方面，房?jī)r(jià)高位運(yùn)行帶來(lái)的土地增值收益與融資性貸款，又進(jìn)一步維系了政府制造購(gòu)房需求所需的高額財(cái)政支出。兩者的疊加與循環(huán)，使縣城可以不依托經(jīng)濟(jì)與人口增長(zhǎng)，只通過(guò)迫使農(nóng)民進(jìn)城購(gòu)房，就能實(shí)現(xiàn)縣城空間的快速擴(kuò)張，縣域城鎮(zhèn)化就此呈現(xiàn)出“繁榮”圖景。然而，這一模式的城鎮(zhèn)化卻嚴(yán)重背離了國(guó)家的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，蘊(yùn)含著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

很多縣城在城鎮(zhèn)化過(guò)程中都形成舊城區(qū)與新城區(qū)的顯著區(qū)分，新城區(qū)房地產(chǎn)密集，周邊基礎(chǔ)設(shè)施較好、較新，而人口與商業(yè)相對(duì)聚集的舊城區(qū)則基礎(chǔ)設(shè)施落后，很難得到政府的投資與建設(shè)。

縣域城鎮(zhèn)化的目標(biāo)偏移與社會(huì)透支風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的中后期，城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，面臨著兩重任務(wù)：一是建立更加優(yōu)化的城市體系，持續(xù)保持城市經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。中國(guó)已經(jīng)形成了以中心城市和城市群帶動(dòng)全國(guó)發(fā)展的基本格局，[5]如何進(jìn)一步使這些城市體系的空間功能結(jié)構(gòu)得到合理優(yōu)化，持續(xù)保持城市帶與城市群的發(fā)展優(yōu)勢(shì)與整體帶動(dòng)作用至關(guān)重要。二是持續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村人口的城鎮(zhèn)化，同時(shí)兼顧在村農(nóng)民的利益，有效協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的城市化與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。縣城在我國(guó)的城鄉(xiāng)體系中占據(jù)了非常獨(dú)特的位置，對(duì)推動(dòng)中國(guó)整體的城鎮(zhèn)化進(jìn)程意義重大。

基于我國(guó)區(qū)域發(fā)展分化的基本國(guó)情，中國(guó)的縣城明顯分為兩種類型。一是處于中心城市和城市群地區(qū)的縣，例如北京、武漢等大城市周邊的縣城，以及長(zhǎng)三角、珠三角等城市帶內(nèi)的縣城。由于所處區(qū)域的經(jīng)濟(jì)密度較高，這些縣城已經(jīng)成為城市經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分，縣域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)良好，城鄉(xiāng)一體化程度較高，有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，可以被稱為“城市型”縣域。二是普通中西部地區(qū)的縣城，這些縣城是中國(guó)縣城的主要形態(tài)，大多屬于人口流出縣，工業(yè)發(fā)展程度不高，仍以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村體系的重要組成部分，可稱為“鄉(xiāng)村型”縣城。這種分化由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律所決定，但它并非一種發(fā)展缺陷，而恰恰使兩種類型的縣城能夠在中國(guó)的城鄉(xiāng)體系中分別發(fā)揮獨(dú)特的功能。具體而言，“城市型”縣城與中心城市和城市群緊密相連，能夠作為城市帶地區(qū)擴(kuò)張腹地、疏解功能、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的重要組成部分，配合中心城區(qū)的功能優(yōu)化，從而有助于釋放城市經(jīng)濟(jì)活力，達(dá)到優(yōu)化城市體系的目標(biāo)?！班l(xiāng)村型”縣城則與鄉(xiāng)村處于統(tǒng)一性的人地結(jié)構(gòu)中，是國(guó)家向鄉(xiāng)村提供有效公共服務(wù)、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)定社會(huì)治理的重要空間載體，能夠服務(wù)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。由此，不同類型的縣城分工合作，可以共同優(yōu)化中國(guó)的城市體系與城鄉(xiāng)體系，以更好應(yīng)對(duì)進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期的新挑戰(zhàn)。事實(shí)上，近年來(lái)國(guó)家也日益強(qiáng)調(diào)區(qū)域分工協(xié)作的重要性，即通過(guò)發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)整體高質(zhì)量發(fā)展，以區(qū)域分工為特征的縣域城鎮(zhèn)化正是這一發(fā)展戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。[6]

然而，陷入“房地產(chǎn)化”的縣域城鎮(zhèn)化正在不斷銷蝕這兩類縣城的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，影響國(guó)家城鎮(zhèn)化的整體戰(zhàn)略格局。一方面，相比大中城市，“城市型”縣城的核心優(yōu)勢(shì)正在于它既屬于城市體系的組成部分，而且城市運(yùn)行的成本明顯較低，能夠與其他較高等級(jí)的城市形成合理梯度。這是縣城有效承接大中城市轉(zhuǎn)移的低端產(chǎn)業(yè)以及其他功能的重要基礎(chǔ)條件。但是，一旦城鎮(zhèn)化陷入“房地產(chǎn)化”的發(fā)展路徑，畸高的房?jī)r(jià)與地價(jià)將無(wú)可避免地轉(zhuǎn)換為城市運(yùn)行的成本與勞動(dòng)力再生產(chǎn)的成本，從而對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生擠壓效應(yīng)，并提高城市公共服務(wù)供給的成本。[6]在這一過(guò)程中，縣城承接核心城市功能轉(zhuǎn)移的能力必然被弱化，一些縣城甚至可能因此錯(cuò)失當(dāng)前大城市產(chǎn)業(yè)與功能調(diào)整的發(fā)展機(jī)遇。與此同時(shí)，“城市型”縣城聚集了大量農(nóng)民工群體，是中國(guó)未來(lái)吸納人口城鎮(zhèn)化的重要場(chǎng)域。但是，畸高的房?jī)r(jià)帶來(lái)的是畸高的城鎮(zhèn)化成本。在這些地區(qū)，房地產(chǎn)與公共服務(wù)“捆綁”驅(qū)動(dòng)的購(gòu)房群體大多是已經(jīng)完成非農(nóng)化的本地城鄉(xiāng)居民，其帶來(lái)的城鎮(zhèn)化增量并不大，而外地農(nóng)民工則越來(lái)越難以在這些發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)，完成市民化轉(zhuǎn)型。

一旦城鎮(zhèn)化陷入“房地產(chǎn)化”的發(fā)展路徑，畸高的房?jī)r(jià)與地價(jià)將無(wú)可避免地轉(zhuǎn)換為城市運(yùn)行的成本與勞動(dòng)力再生產(chǎn)的成本，從而對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生擠壓效應(yīng)，并提高城市公共服務(wù)供給的成本。

因此，被“房地產(chǎn)化”的縣域城鎮(zhèn)化看似提高了“城市型”縣城的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和人口集聚程度，但從根本上侵蝕著這些縣城，使之難以更深入地融入城市體系，發(fā)揮獨(dú)特產(chǎn)業(yè)和人口承接能力的優(yōu)勢(shì)。這些縣城承接能力的弱化，也將對(duì)城市群體系整體發(fā)展能力的提升帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。

另一方面，對(duì)于“鄉(xiāng)村型”縣城而言，由于它們與最廣泛的鄉(xiāng)村社會(huì)緊密關(guān)聯(lián)，因此這些縣城建設(shè)陷入“房地產(chǎn)化”所產(chǎn)生的后果更為嚴(yán)重。首先，絕大部分“鄉(xiāng)村型”縣城的發(fā)展?jié)摿τ邢?，很難成為農(nóng)民城鎮(zhèn)化的最終結(jié)點(diǎn)。[7]當(dāng)前，國(guó)家也逐漸明確這類人口流出型縣城的功能定位，強(qiáng)調(diào)其不應(yīng)盲目擴(kuò)張，需要“有序引導(dǎo)人口向鄰近經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)轉(zhuǎn)移”。[8]因此，農(nóng)民在中西部地區(qū)進(jìn)行的縣域城鎮(zhèn)化實(shí)際上只具有過(guò)渡性質(zhì)，而“房地產(chǎn)化”的縣域城鎮(zhèn)化通過(guò)把房地產(chǎn)市場(chǎng)與民生公共服務(wù)相“捆綁”，很大程度上將人口與資源鎖定在鄉(xiāng)村，使農(nóng)民家庭不得不把辛苦獲得的家庭積累投放在縣城，難以進(jìn)行更為理性的城鎮(zhèn)化決策與更自由的空間流動(dòng)。更為重要的是，在當(dāng)前縣城房?jī)r(jià)高漲的背景下，絕大部分農(nóng)民都需要負(fù)債購(gòu)房，而高額的房貸壓力則使他們很有可能難以承擔(dān)二次城鎮(zhèn)化的成本，從而對(duì)人口城鎮(zhèn)化造成更深遠(yuǎn)的影響。其次，“鄉(xiāng)村型”縣城擔(dān)負(fù)著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要職責(zé)，這些縣城城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容正在于通過(guò)提升縣域內(nèi)部的一體化水平與整體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)更高層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。然而，為了推進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，地方政府不斷在縣城集聚公共資源，人為制造縣域內(nèi)部的巨大分化，不僅無(wú)法改善城鄉(xiāng)關(guān)系，而且很有可能導(dǎo)致城鄉(xiāng)關(guān)系的進(jìn)一步惡化。在縣域內(nèi)部新的分化結(jié)構(gòu)下，經(jīng)濟(jì)能力相對(duì)較好的農(nóng)民通過(guò)承擔(dān)巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，尚可以獲取較為優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施條件與公共服務(wù)；無(wú)力負(fù)擔(dān)房?jī)r(jià)的弱勢(shì)農(nóng)民則被排斥在外，難以享受縣域城鎮(zhèn)化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)福利，這顯然嚴(yán)重背離了縣域城鎮(zhèn)化的初衷。

依靠房地產(chǎn)推動(dòng)的縣域城鎮(zhèn)化是整個(gè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積的過(guò)程，它的短期“發(fā)展”效應(yīng)是以透支社會(huì)資源與城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定秩序?yàn)榇鷥r(jià)的。

更值得警惕的是，依靠房地產(chǎn)推動(dòng)的縣域城鎮(zhèn)化是整個(gè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積的過(guò)程，它的短期“發(fā)展”效應(yīng)是以透支社會(huì)資源與城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定秩序?yàn)榇鷥r(jià)的。無(wú)論是東部地區(qū)還是中西部地區(qū)，由于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力并未實(shí)現(xiàn)真正提升，房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮與房?jī)r(jià)激增，以及由此帶來(lái)的巨額土地財(cái)政收入與融資性貸款，根本上所依托的是政府公共資源的輸入以及對(duì)城鄉(xiāng)居民家庭資源的抽取，即通過(guò)透支國(guó)家與家庭的資源以維系城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

這帶來(lái)了嚴(yán)重后果：一是，地方政府透支公共資源導(dǎo)致政府債務(wù)激增，成為影響鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家財(cái)政安全的重要隱患?！安疬w運(yùn)動(dòng)”所依托的資金大多屬于政策性貸款，而土地財(cái)政與融資性貸款同樣不是真實(shí)的財(cái)政收入，這些本質(zhì)上都是一個(gè)地區(qū)未來(lái)增長(zhǎng)的貼現(xiàn)，[9]絕大部分縣城都因此產(chǎn)生了遠(yuǎn)超地方財(cái)政能力的巨額債務(wù)。以T 縣為例，2020 年，該縣的本級(jí)公共財(cái)政僅為6.13億元，預(yù)算內(nèi)債務(wù)與隱形債務(wù)的總量卻達(dá)到了75.9 億元，每年需要繳納的利息高達(dá)7 億多元。顯然，由于縣域經(jīng)濟(jì)并未實(shí)現(xiàn)真正發(fā)展，僅依靠行政拆遷與本地農(nóng)民購(gòu)房來(lái)推動(dòng)的土地財(cái)產(chǎn)很難長(zhǎng)期維系，一旦開(kāi)發(fā)飽和、地價(jià)下降，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將急劇增加。

二是，城鄉(xiāng)居民家庭再生產(chǎn)的成本會(huì)因此快速提高。這不僅引發(fā)了普遍的社會(huì)焦慮，更重要的是會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民家庭的脆弱化。國(guó)家提供的民生公共服務(wù)是保證城鄉(xiāng)居民家庭再生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，教育作為基本公共服務(wù)，更是與家庭長(zhǎng)期的發(fā)展能力提升緊密相關(guān)。在當(dāng)前房?jī)r(jià)畸高的背景下，無(wú)論是東部地區(qū)還是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村人口，大多不得不投入家庭過(guò)去的主要積累與未來(lái)的大部分收益，以應(yīng)對(duì)縣級(jí)政府變相抬高公共服務(wù)價(jià)格的后果。從這一角度來(lái)說(shuō)，高額的房?jī)r(jià)為地方政府的財(cái)政收入與城市擴(kuò)張?zhí)峁┝私?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，卻是以透支整個(gè)社會(huì)的家庭資源為代價(jià)的。更為重要的是，與東部農(nóng)民相比，普通中西部農(nóng)民的收入與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力較弱，而他們恰恰構(gòu)成了農(nóng)民的主體。大量透支他們的家庭收入，將使這部分最弱勢(shì)的群體陷入更脆弱的境地。很多中西部農(nóng)民在支付完縣城房子的首付后，家庭積蓄就所剩無(wú)幾，未來(lái)有限的工資還需要承擔(dān)高額的房貸支出。同時(shí)，由于中西部縣城的就業(yè)機(jī)會(huì)匱乏，農(nóng)民購(gòu)房后并不能享受相應(yīng)的就業(yè)環(huán)境，增加家庭收入，相反，為了照顧在縣城讀書(shū)的孩子，他們不得不犧牲原有的勞動(dòng)力進(jìn)城陪讀，進(jìn)一步拉高家庭的消費(fèi)水平。因此，一旦面臨疾病、失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民家庭的穩(wěn)定性將難以保持。整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)也正是在這一過(guò)程中普遍感覺(jué)到強(qiáng)烈的不安全感與焦慮感，這也構(gòu)成了當(dāng)前影響基層社會(huì)穩(wěn)定性的重要隱患。

為了讓孩子在縣城入學(xué)，農(nóng)民不得不購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的商品房

這些都深刻表明，以房地產(chǎn)為中心的縣域城鎮(zhèn)化從根本上來(lái)說(shuō)是一套透支性的發(fā)展模式，即通過(guò)透支大量公共資源與家庭資源來(lái)實(shí)現(xiàn)城市的短期擴(kuò)張與繁榮。長(zhǎng)此以往，這必然會(huì)影響整個(gè)基層社會(huì)的穩(wěn)定性，產(chǎn)生極為嚴(yán)重的后果，必須引起警惕。

回歸合理的縣域城鎮(zhèn)化道路

“城市型”縣城是城市群與都市圈的重要組成部分，它與大城市不是同質(zhì)化發(fā)展的關(guān)系，其建設(shè)重點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)是盲目擴(kuò)張空間、提升縣城的建設(shè)水平。

縣域城鎮(zhèn)化是中國(guó)城鎮(zhèn)化的重要組成部分，不應(yīng)當(dāng)為了城鎮(zhèn)化的短期效應(yīng)，陷入高成本、高風(fēng)險(xiǎn)的低質(zhì)量發(fā)展模式，必須盡快擺脫對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)度依賴，回歸合理的發(fā)展道路?？傮w而言，當(dāng)前縣域城鎮(zhèn)化的核心目標(biāo)仍在于應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化中后期的挑戰(zhàn)，推進(jìn)城市體系與城鄉(xiāng)體系的優(yōu)化，這需要處于不同區(qū)位的縣城發(fā)揮各自的功能。

首先，“城市型”縣城應(yīng)當(dāng)立足于建立提升城市群一體化發(fā)展、建設(shè)空間功能合理分化城市體系的基本目標(biāo)，其核心在于處理好自身與大中城市的梯度關(guān)系，努力提升產(chǎn)業(yè)人口承載能力。“城市型”縣城是城市群與都市圈的重要組成部分，它與大城市不是同質(zhì)化發(fā)展的關(guān)系，其建設(shè)重點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)是盲目擴(kuò)張空間、提升縣城的建設(shè)水平——這必然導(dǎo)致城市運(yùn)行成本的拉高，以及為了大規(guī)模投資而產(chǎn)生對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的過(guò)度依賴——而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)更加扎實(shí)的公共服務(wù)供給、治理水平的提高以及重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提升自身與大中城市同城化、一體化的水平，并始終保持縣級(jí)城鎮(zhèn)低成本運(yùn)行的核心優(yōu)勢(shì)。從而，“城市型”縣城才能形成比較優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)起大城市轉(zhuǎn)移的功能，實(shí)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，“城市型”縣城的城鄉(xiāng)一體化程度較高，縣鄉(xiāng)村三級(jí)構(gòu)成了較為完整的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)與社會(huì)生活體系，鄉(xiāng)村兩級(jí)人口與資源的存蓄能力是縣城保持活力的重要基礎(chǔ)?！俺鞘行汀笨h城不需要急于在縣城集聚資源與人口，驅(qū)動(dòng)本地農(nóng)民進(jìn)城也不是這些地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，而是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮城鄉(xiāng)一體化的顯著優(yōu)勢(shì)，并將吸納外來(lái)人口作為人口城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，降低人口城鎮(zhèn)化成本，釋放縣域吸納人口的潛力。由此，這些縣城就能更好地完善中國(guó)的城市體系，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，助推中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)與發(fā)展。

其次，廣大中西部地區(qū)“鄉(xiāng)村型”縣城發(fā)展的核心是處理好與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，其主要服務(wù)對(duì)象是農(nóng)民與農(nóng)村，主要發(fā)揮鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的功能。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期，城鎮(zhèn)發(fā)展的基本格局已經(jīng)奠定，絕大部分“鄉(xiāng)村型”縣城很難再轉(zhuǎn)型為“城市型”縣城，縣城的過(guò)度建設(shè)不僅無(wú)法推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而容易引發(fā)公共資源浪費(fèi)，阻礙人口自由流動(dòng)，影響中國(guó)城鎮(zhèn)化的總體進(jìn)程。“鄉(xiāng)村型”縣城在新形勢(shì)下必須順應(yīng)人口流動(dòng)的趨勢(shì)，明確自身服務(wù)廣大鄉(xiāng)村人口的基本目標(biāo)。這就意味著，它必須處理好自身與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，將民生需求滿足與公共服務(wù)供給作為“鄉(xiāng)村型”縣域發(fā)展的核心內(nèi)容，逐步形成縣域統(tǒng)籌、縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)的有機(jī)公共服務(wù)體系，尤其注意公共服務(wù)的合理配置，強(qiáng)化縣域公共服務(wù)的可及性與開(kāi)放性，提高縣城與鄉(xiāng)村兩級(jí)的統(tǒng)籌程度與銜接能力。同時(shí)，這些縣域以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，縣城是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸、升級(jí)的理想集聚地。隨著縣城城鎮(zhèn)化的發(fā)展，縣級(jí)市場(chǎng)、交通、物流和供應(yīng)鏈進(jìn)一步完善，農(nóng)民與農(nóng)業(yè)將有更強(qiáng)的對(duì)接市場(chǎng)的能力，從而提升農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化水平。在這一過(guò)程中，“鄉(xiāng)村型”縣城就可以依托農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)持續(xù)增加農(nóng)民的收入，強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)積累能力與城鎮(zhèn)化能力，并推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化，達(dá)到鄉(xiāng)村振興的效果。

廣大中西部地區(qū)“鄉(xiāng)村型”縣城發(fā)展的核心是處理好與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，其主要服務(wù)對(duì)象是農(nóng)民與農(nóng)村。

注釋：

[1] 易憲容：《“房地產(chǎn)化”經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的確立》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2017 年第8 期。

[2] 浙江省各縣（市、區(qū)）的GDP 與房?jī)r(jià)數(shù)據(jù)來(lái)源于各縣政府公布的公開(kāi)數(shù)據(jù)。

[3] 為了更好地呈現(xiàn)中部縣城房?jī)r(jià)的總體情況，本文對(duì)湖北省各縣的房地產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。湖北省是中國(guó)的中部省份，具有典型性。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來(lái)自湖北省各縣縣級(jí)政府公布的房?jī)r(jià)數(shù)據(jù)。

[4] 方創(chuàng)琳：《中國(guó)城市群形成發(fā)育的新格局及新趨向》，載《地理科學(xué)》2011 年第9 期。

[5] 習(xí)近平：《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》，載《共產(chǎn)黨員》2020 年第1 期。

[6] 張成思、張步曇：《再論金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì):經(jīng)濟(jì)金融化視角》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2015 年第6 期。

[7] 賀雪峰：《大城市的“腳”還是鄉(xiāng)村的“腦”？——中西部縣域經(jīng)濟(jì)與縣域城鎮(zhèn)化的邏輯》，載《社會(huì)科學(xué)輯刊》2022 年第5 期。

[8] 參見(jiàn)2022 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》。

[9] 趙燕菁：《城市增長(zhǎng)模式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，載《城市規(guī)劃學(xué)刊》2011 年第6 期。