2022年8月16日，美國總統(tǒng)拜登簽署《通脹削減法案》（Inflation Reduction Act of 2022，IRA）。該法案根源于拜登政府2021年提出的《重建美好未來法案》，所謂抑制通脹只是其具體實(shí)施后的預(yù)期結(jié)果，改頭換面主要為中期選舉爭取民意支持，同時(shí)規(guī)避立法困境，促使兩黨在通脹高企的壓力下有效達(dá)成政策共識。即便如此，IRA仍然經(jīng)過了整整18個月的討論和多輪修訂，2021年11月19日以220∶213票艱難通過眾議院審議，次年8月7日在參議院經(jīng)過27小時(shí)的纏斗，形成50∶50的投票僵局，不得不由民主黨籍副總統(tǒng)哈里斯行使議長權(quán)利，投出關(guān)鍵一票，使得法案勉強(qiáng)以超半數(shù)優(yōu)勢獲得合法性。

該法案涉及一項(xiàng)歷時(shí)十年、逾七千億美元的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，資金主要來自稅收領(lǐng)域，既包括對收入超10億美元企業(yè)征收最低企業(yè)稅、對偷漏稅行為加大追繳力度，也包括政府通過介入醫(yī)保談判控制處方藥價(jià)格而實(shí)現(xiàn)的資金節(jié)流。在主要支出項(xiàng)目上，所籌資金中的3690億美元將用于新能源與碳排放產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅激勵，特別是對新能源汽車行業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)補(bǔ)貼；3000億美元用于削減政府赤字，以此減輕美聯(lián)儲的壓力，減緩利率上升，從而利好投資；另外640億美元將用于改革醫(yī)療體系。IRA看似拜登政府應(yīng)對氣候變化承諾的落實(shí)舉措，實(shí)際上是要通過投資為美國清潔能源行業(yè)創(chuàng)造巨大機(jī)遇，預(yù)計(jì)帶動超過4.1萬億美元的綠色投資，創(chuàng)造170萬個就業(yè)崗位，從而達(dá)到重振制造業(yè)的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)去碳化發(fā)展。

IRA是一項(xiàng)指向非常明確的產(chǎn)業(yè)政策，與同年出臺的《芯片與科學(xué)法案》在性質(zhì)上高度同一，并且相互關(guān)聯(lián)，因而可以參照后者來理解前者的立法用意。在芯片產(chǎn)業(yè)鏈中，上游為半導(dǎo)體材料及設(shè)備，中游為芯片設(shè)計(jì)、晶圓制造、封裝測試，下游為應(yīng)用領(lǐng)域。在經(jīng)年形成的全球分工模式中，美國在芯片制造環(huán)節(jié)高度依賴海外代工，但是國際主要半導(dǎo)體企業(yè)同時(shí)也高度依賴美國資本。為了將產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)牢牢抓在手里，美國政府頻繁以國家安全為由，使用政府審查、長臂管轄等法律手段和融資限制等經(jīng)濟(jì)手段，對國際企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動大加干預(yù)，以此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和政治的雙重目的。例如，《芯片與科學(xué)法案》在投資稅收抵免條款中，特別規(guī)定如果某企業(yè)在中國等相關(guān)外國進(jìn)行涉及半導(dǎo)體制造能力實(shí)質(zhì)性擴(kuò)張的重大交易，將導(dǎo)致其喪失抵免額。而IRA之所以引發(fā)國際社會強(qiáng)烈關(guān)注，也在于試圖將同樣的思路引入清潔能源行業(yè)，特別是要對新能源汽車進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈、覆蓋式的補(bǔ)貼，除了在需求端為新能源車和已售電動汽車提供可退稅信貸，還規(guī)定了非常嚴(yán)苛的生產(chǎn)補(bǔ)貼條件，對作為關(guān)鍵零部件的動力電池設(shè)置了美國產(chǎn)地優(yōu)先條款和敏感實(shí)體排除條款。在近年愈演愈烈的逆全球化進(jìn)程中，短鏈化、在岸化成為確保生產(chǎn)安全和效率的首要選項(xiàng)。但若著眼于美國產(chǎn)業(yè)政策自20世紀(jì)80年代以來的發(fā)展變化，這一系列手法則與當(dāng)年在半導(dǎo)體等領(lǐng)域面對國際競爭時(shí)所做出的反應(yīng)別無二致。

立法的內(nèi)在虧空

應(yīng)對氣候變化一直是拜登政府最大的外交政策目標(biāo)之一，因此也不應(yīng)徹底否定IRA在此方面的意義。拜登就任以來反復(fù)重申美國的減排目標(biāo)，被觀察家視為對前幾任民主黨總統(tǒng)（特別是奧巴馬）在氣候問題上的積極延續(xù)，至少暫時(shí)改變了此前言辭與行動不相匹配的尷尬局面。當(dāng)然，應(yīng)對氣候變化從來都是一個高度政治化的領(lǐng)域。拜登和特朗普的外交政策擁有共同的出發(fā)點(diǎn)，即美國必須加強(qiáng)自身地位，在全球競爭中將中國鎖定為首要對手。IRA將非政治議題和政治議題融為一體，力圖改變某些清潔能源產(chǎn)業(yè)的世界格局，在本土培育能夠與中國新能源汽車形成競爭的企業(yè)。

然而，IRA要想以十年為期實(shí)現(xiàn)立法意圖恐怕非常困難。與前述芯片制造回流不同，美國企業(yè)在已趨成熟的全球新能源汽車領(lǐng)域中毫無優(yōu)勢可言。中國企業(yè)持續(xù)領(lǐng)跑全球動力電池市場，2022年六家頭部企業(yè)在國際市場占比高達(dá)60.4%，同比增長12.2%，遠(yuǎn)超自由貿(mào)易協(xié)定國家（FTA）的產(chǎn)量總和。這一市場格局顯然無法通過政府補(bǔ)貼在短期之內(nèi)扭轉(zhuǎn)。而且美國汽車市場總量大、增量小，發(fā)展新能源車只能依靠存量替換。IRA也因此取消了對單一車企銷量補(bǔ)貼的上限，并向中低收入人群提供高額稅收抵免和補(bǔ)貼，確實(shí)也在2022年將美國全新電動汽車注冊量推高到75萬余輛，同比漲幅57%，不過這個數(shù)字在全美2.76億輛機(jī)動車保有量面前還是顯得微不足道。此外，根據(jù)美國能源部的最新補(bǔ)貼車型清單，由于IRA抬高了車企的本土制造門檻，市場上僅有21款新能源車具備補(bǔ)貼資格。如果嚴(yán)格執(zhí)行原材料和電池組件的最低占比限制條款，幾乎沒有任何一款在售車型可以獲得補(bǔ)貼。車企要想得到補(bǔ)貼只能調(diào)整，甚至重建供應(yīng)鏈，由此需要付出的代價(jià)顯然是極為巨大的。韓國企業(yè)此前計(jì)劃在美投產(chǎn)十幾家電池制造廠，在中國企業(yè)對上游供應(yīng)鏈掌握著絕對主導(dǎo)權(quán)的條件下，也將面臨同樣的窘境。

光伏產(chǎn)業(yè)面臨著較為類似的狀況。美國光伏裝機(jī)成本比中國高1.6倍，IRA為此對全產(chǎn)業(yè)鏈都提供了不同程度的補(bǔ)貼，預(yù)期可降低1/4成本，未來十年年均新增裝機(jī)增至40GW。與之相比，中國去年新增裝機(jī)87.4GW，比上年增加58%，光伏組件出口超過153GW，相當(dāng)于美國目前的光伏總裝機(jī)量，有效支撐了全球新能源需求。在與光伏高度關(guān)聯(lián)的氫能領(lǐng)域，IRA同樣大幅提高了扶持力度，每千克氫最高可以享受3美元的稅收補(bǔ)貼，但中國企業(yè)已經(jīng)在2022年將生產(chǎn)成本壓低到了18元/千克，年產(chǎn)能超4000萬噸（歐盟RePower EU計(jì)劃到2030年自產(chǎn)500萬噸、進(jìn)口1000萬噸）。

IRA受到的批評來自方方面面。美國國會預(yù)算辦公室（CBO）分析認(rèn)為，該法案預(yù)計(jì)對2023年通脹的影響僅在正負(fù)0.1個百分點(diǎn)之間，甚至短期內(nèi)可能會加劇通脹問題。美國稅收基金會預(yù)測，該法案將使長期GDP減少0.2%，工資減少0.1%，工作崗位減少29000個。碳排放的減少遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《巴黎協(xié)定》中的承諾。低收入和中等收入人群的醫(yī)療保健保費(fèi)減免缺乏可持續(xù)性。對公司收入征收15%的最低稅沒有意義，因?yàn)槎惙ㄖ杏袩o數(shù)規(guī)定允許公司支付低于這個額度的稅負(fù)。正如威爾遜中心的一份分析報(bào)告所指出的，IRA對稅收的理解過于簡單，在鼓勵投資和鼓勵其他優(yōu)先事項(xiàng)之間制造了負(fù)面影響。由于法案本身并未規(guī)定成本回收的調(diào)整和員工持股扣除等因素，確實(shí)存在損害公司利益的可能。同時(shí)，提升最低企業(yè)稅或許意味著會將多出的稅負(fù)通過更高價(jià)格和更低工資轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者和勞動者。為了讓某些議員支持清潔能源條款，法案對利益集團(tuán)做出了授益承諾，如允許對聯(lián)邦土地和水域進(jìn)行拍賣以便擴(kuò)大石油和天然氣鉆探。而德國和加州的經(jīng)驗(yàn)表明，追求可再生資源的能源份額，反而會增加能源成本，抑制生產(chǎn)企業(yè)的全球競爭力。更為重要的是，美國的關(guān)鍵優(yōu)勢在于市場創(chuàng)新的能力和效率，而單一的補(bǔ)貼和價(jià)格管制將會抑制創(chuàng)新、扭曲市場。

來自歐洲的憤怒

有評論指出，拜登政府試圖改變世界新能源產(chǎn)業(yè)的規(guī)則秩序，其中的關(guān)鍵因素是塑造公平的競爭環(huán)境，而非將桌子向自己傾斜。近年來，美國為抑制本國通脹而采取加息政策，拉大了與歐盟、英國間的利率差距，加之俄烏沖突造成的地緣風(fēng)險(xiǎn)，使得歐洲資本明顯向美國流動。歐盟中央銀行2022年9月罕見地一次性加息75個基點(diǎn)，與美聯(lián)儲同年累計(jì)加息425個基點(diǎn)相比仍是小巫見大巫，而利息上調(diào)導(dǎo)致歐元區(qū)政府平均負(fù)債率在2022年二季度達(dá)到94.2%，希臘、意大利、葡萄牙等國再次爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)顯著增大。美國的單邊貿(mào)易保護(hù)主義已經(jīng)對其盟友產(chǎn)生了嚴(yán)重的政治影響。英國政府被動追隨加息行為，無力改變本國貨幣緊縮政策對經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政可持續(xù)性的負(fù)面影響，首相特拉斯只能在朝野內(nèi)外一片質(zhì)疑聲中黯然辭職。

IRA的本土導(dǎo)向反映了全球公平性的進(jìn)一步退縮。歐盟國家早已在新能源產(chǎn)業(yè)達(dá)成去補(bǔ)貼化的共識，并按照《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第194條，將能源劃入歐盟與成員國的共享管轄范圍。2014年出臺的《關(guān)于歐盟成員國對環(huán)境保護(hù)和能源資助指南辦法》中便已明確，此前受補(bǔ)貼的各利益方應(yīng)于2016年1月起，將所發(fā)電力直接售賣到市場，參與市場競爭，以此培育新能源電力的歐洲統(tǒng)一市場。IRA逆此趨勢而行，制造業(yè)和能耗型相關(guān)企業(yè)逐利而動，瑞典電池制造商N(yùn)orthvolt，西班牙跨國電氣公司Iberdrola，法國高科技企業(yè)Safran，德國漢莎航空、西門子、寶馬以及德國工商大會39%的會員企業(yè)正在考慮或者已經(jīng)提高了在美投資比例，由此必然推高歐洲“去工業(yè)化”風(fēng)險(xiǎn)，影響歐盟綠色轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略自主，從而招致歐盟國家的強(qiáng)烈不滿。

歐盟國家曾期望通過美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會（TTC）得到例外支持，或是對IRA進(jìn)行豁免性調(diào)整，此舉甚至也得到了拜登的口頭承諾。但是在IRA已獲國會通過的情況下，對既定法律概念進(jìn)行擴(kuò)大解釋的空間非常有限。例如在新能源汽車生產(chǎn)補(bǔ)貼條款中，明確要求車輛的最終組裝必須在北美進(jìn)行，這只能被理解為美國、加拿大和墨西哥“北美三國”。又如，在清潔電力和清潔交通的激勵措施條款中，要求相關(guān)設(shè)施必須位于美國，顯然不可能將歐洲納入解釋范圍。此外，考慮到艱難且微妙的IRA立法過程以及中期選舉后的議會變化，拜登政府想要啟動立法修正更是難上加難。

2022年12月，西班牙、法國、意大利等9國領(lǐng)導(dǎo)人會議，以公報(bào)形式呼吁對美國的挑戰(zhàn)做出回應(yīng)，然而在低效的世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制和設(shè)立程序同樣煩冗的歐盟國家主權(quán)基金之外，究竟什么是“歐洲方式”，直到目前仍然沒有確切的答案。2022年10月，美國貿(mào)易代表戴琦參加歐盟貿(mào)易部長會議時(shí)，大言不慚地提議歐盟各國也可以提出自己的產(chǎn)業(yè)政策，正是拿捏住了歐盟內(nèi)部矛盾叢生的要害。法國總統(tǒng)馬克龍?jiān)谠摯螘h后提出“購買歐洲貨法案”，并未引起德國總理朔爾茨真正的興趣，表面上是因?yàn)樵摲桨笌в羞^強(qiáng)的保護(hù)主義色彩，分歧的根源實(shí)際上在于“二戰(zhàn)”后兩國不同的對美外交立場。戴高樂為法國所塑造的獨(dú)立意識鮮明地體現(xiàn)在馬克龍政府涉及歐美關(guān)系、法美關(guān)系的一系列舉措上。與之相比，德國既因?yàn)閼?zhàn)后保持一貫的謙抑外交立場，也因?yàn)閷γ来嬖诖罅宽槻顝亩右蕾嚸绹袌觯沟盟趯γ澜?jīng)濟(jì)問題上尤為謹(jǐn)慎。而當(dāng)?shù)聡?jì)劃投入2000億歐元對本國企業(yè)和家庭進(jìn)行能源補(bǔ)貼時(shí)，也被其他國家冠以“自絕于歐洲”的惡名。不過，歐盟國家也非完全缺乏應(yīng)對之策。正如德國、法國、西班牙、意大利等17國在2020年12月所簽署的《歐洲處理器和半導(dǎo)體科技計(jì)劃聯(lián)合聲明》，聲稱未來兩到三年內(nèi)將共同投資1450億歐元，推動先進(jìn)芯片的聯(lián)合研究和投資，降低對美國和亞洲的進(jìn)口依賴。歐盟委員會日前發(fā)布《綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃》，在管理體系、資金獲取速度、綠色轉(zhuǎn)型所需技能和加強(qiáng)供應(yīng)鏈韌性等方面形成了初步共識，終于艱難地邁出了“歐洲方式”的第一步。

拜登在第57屆慕尼黑安全會議上宣稱：“跨大西洋聯(lián)盟回來了”。但此后一系列的經(jīng)濟(jì)、軍事操作，包括炒作歐洲對俄能源依賴、對華戰(zhàn)略依賴議題，包括疑云重重的北溪2號事件，無不令人質(zhì)疑本屆政府所追求的“以國際合作確保美國領(lǐng)導(dǎo)地位”只是對特朗普時(shí)期“美國優(yōu)先”的變文。在這個意義上，IRA或許將迫使歐盟進(jìn)一步強(qiáng)化支持全球多邊體制的意愿，甚至對歐美關(guān)系做出重新界定?？绱笪餮舐?lián)盟可能會回來，但不是現(xiàn)在。

資源民族主義與逆全球化

IRA在規(guī)定新能源車稅收抵免額度時(shí)設(shè)置了一個“關(guān)鍵礦物要求”條款，即動力電池所包含的關(guān)鍵金屬原料至少有40%（比例逐年增加）需要在美國或與美國簽訂有效自貿(mào)協(xié)定的國家提取和加工；或者在北美回收。這一條款反映出美國對當(dāng)前資源民族主義的擔(dān)憂和回應(yīng)。

動力電池的關(guān)鍵金屬原料包括鋰、鎳、鈷。產(chǎn)鋰大國智利、哥倫比亞、澳大利亞雖與美國訂有自貿(mào)協(xié)定，但智利正攜手玻利維亞和阿根廷成立“鋰佩克”，加強(qiáng)對產(chǎn)能和價(jià)格的戰(zhàn)略性控制，甚至與墨西哥一道，準(zhǔn)備通過修憲確立自然資源的國有性質(zhì)，從而排除資源開采中的外國資本。與此類似，印尼作為世界第一大鎳產(chǎn)地，也倡議成立“鎳佩克”，已經(jīng)制定了一系列出口限制政策，迫使外國資本在印尼投資建廠，用自然資源的優(yōu)勢來換取本國民族工業(yè)的發(fā)展。更加值得關(guān)注的是，剛果（金）擁有全球絕大部分的鈷資源，同時(shí)與美國沒有自貿(mào)協(xié)定關(guān)系，中國雖然收購了大量鈷礦，但由于當(dāng)?shù)卣謩邮帲?yīng)鏈安全問題突出。IRA之所以關(guān)注“回收”問題，是因?yàn)閯恿饘匐姵乩碚撋峡梢圆粩嗷厥?、循環(huán)利用，只要在技術(shù)上實(shí)現(xiàn)成本控制，將會成為礦產(chǎn)開采的最佳替代方案。

資源民族主義在此歷史時(shí)期突顯，既涉及應(yīng)對氣候變化的全球經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型，也受到冷戰(zhàn)后最大地緣政治危機(jī)的影響，但其根源仍在于以美國為始作俑者的逆全球化浪潮。2008年全球金融危機(jī)以來，新自由主義鼓吹的“超級全球化”難以為繼，反而催化出更加頻繁的大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)，特別在特朗普執(zhí)掌美國之后，以公平為名，以民粹為后臺，以關(guān)稅為武器，厲行貿(mào)易保護(hù)主義，猛烈沖擊全球化產(chǎn)業(yè)鏈。換個角度說，也正是特朗普道破了皇帝的新衣，以壟斷資本為主導(dǎo)的國際經(jīng)濟(jì)模式已經(jīng)無力支撐全球化走向新階段，對發(fā)展中國家的道德謊言也沒有必要繼續(xù)編造下去。資源民族主義對資本霸權(quán)做出了最為直接的回應(yīng)。

早有經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，當(dāng)前全球通脹遠(yuǎn)非貨幣現(xiàn)象能夠解釋，非經(jīng)濟(jì)因素正在迅速改變傳統(tǒng)的世界分工。通脹高企和增長緩慢的兩難困局無法通過純粹的經(jīng)濟(jì)手段得以紓解，以地緣政治為著力點(diǎn)更不可能塑造出可靠的新生產(chǎn)鏈。IRA缺乏切實(shí)可行的措施，更缺乏遠(yuǎn)見，為一黨之私損友自肥，注定遭到唾棄與挫敗，若其結(jié)局能夠促使更多國家認(rèn)識到重回全球分工的必要性，甚至進(jìn)一步動搖跨大西洋聯(lián)盟的“自由國際主義”基礎(chǔ)，也算是完成了自己的歷史使命。