歸吉官 邵曉瑜/廣西民族大學(xué)管理學(xué)院

在國家作出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重大部署后，檔案事業(yè)也積極推進(jìn)檔案治理體系建設(shè)。現(xiàn)階段檔案工作參與國家治理地位不高、融合程度不深、工作機(jī)制不健全、治理能力不強(qiáng)、作用發(fā)揮有限等問題影響并制約著我國檔案資政服務(wù)的開展。為使檔案資政服務(wù)優(yōu)化升級，助力檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，檔案資政服務(wù)迫切需要創(chuàng)立一個多要素有機(jī)融合、動態(tài)發(fā)展的，具有嵌入式結(jié)構(gòu)性關(guān)系的生態(tài)系統(tǒng)，并形成健全的運(yùn)行機(jī)制，促使檔案部門與公共決策部門更深層次融合，有力支撐公共決策部門的決策需求。

從生態(tài)系統(tǒng)研究來看，由于受到“信息生態(tài)”研究的啟發(fā)，檔案學(xué)界積極引入生態(tài)學(xué)理論進(jìn)行思想探討，國內(nèi)學(xué)者主要從檔案信息生態(tài)系統(tǒng)[1-2]、數(shù)字檔案館生態(tài)系統(tǒng)[3-4]等角度開展了廣泛研究，而國外學(xué)者則從服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)[5-7]、信息生態(tài)系統(tǒng)[8-9]展開研究。關(guān)于檔案資政研究，目前國內(nèi)的相關(guān)研究主要涉及以下三個方面。一是基礎(chǔ)理論研究，主要包括檔案資政服務(wù)的概念、特性、作用、功能和價值[10-12]；二是實(shí)踐經(jīng)驗研究，主要涉及現(xiàn)象描述、經(jīng)驗總結(jié)以及案例分析等方面[13-14]；三是應(yīng)用理論與技術(shù)研究，主要涉及檔案知識庫與檔案知識工程[15-16]。國外對于檔案資政服務(wù)的研究則以檔案部門參與政府決策治理為主[17-18]。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，檔案資政服務(wù)的研究呈現(xiàn)出理論與實(shí)踐上的點(diǎn)狀分布，而且主要聚焦于特定范疇的微觀領(lǐng)域，缺乏系統(tǒng)性思維。表現(xiàn)為，一是沒有從宏觀視角對檔案資政服務(wù)進(jìn)行整體性建構(gòu)，二是缺乏較為系統(tǒng)的理論研究框架。鑒于此，本文從檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)涵、構(gòu)成要素等基本認(rèn)知入手，探討檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)模型、運(yùn)行機(jī)制及國外典型實(shí)踐案例，以期為我國檔案資政服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供可行性路徑，為學(xué)界和業(yè)界提供參考借鑒。

1 檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)分析

1.1 檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)涵

檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)是指在一定空間范圍內(nèi)，以決策需求為導(dǎo)向，以檔案信息資源為支撐，由檔案機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的服務(wù)主體、公共決策部門與檔案資政服務(wù)環(huán)境相互作用而形成的具有一定秩序和結(jié)構(gòu)的有機(jī)體。其核心強(qiáng)調(diào)的是檔案資政服務(wù)的主體、對象、資源和環(huán)境之間不可分割的整體性，其目的在于形成關(guān)聯(lián)共生的檔案資政服務(wù)系統(tǒng)。

1.2 檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成分析

1.2.1構(gòu)成要素。檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成要素主要包括主體要素、對象要素、資源要素、環(huán)境要素四個方面：檔案資政服務(wù)主體既有以檔案館為核心的檔案機(jī)構(gòu)，同時也包括其他黨政機(jī)構(gòu)、市場主體、社會組織等多元主體，共同構(gòu)成參與檔案資政服務(wù)的主體簇；檔案資政服務(wù)對象是指黨政機(jī)關(guān)等公共決策部門，具體包括各級黨委和人民政府的決策機(jī)構(gòu)及其決策者；檔案資政服務(wù)資源是指以檔案信息資源為核心，兼顧其他實(shí)時、動態(tài)的信息資源以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備、技術(shù)等軟硬件資源；檔案資政服務(wù)環(huán)境主要包括政治生態(tài)與治理環(huán)境、技術(shù)與人文環(huán)境等。

1.2.2 系統(tǒng)概念模型。根據(jù)上述對檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)涵以及要素構(gòu)成的分析，可以進(jìn)一步設(shè)計檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)的概念模型，如圖1所示。

圖1 檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)概念模型

檔案資政服務(wù)的主體、對象、資源、環(huán)境在整個生態(tài)系統(tǒng)中共聯(lián)共生。檔案資政服務(wù)主體是系統(tǒng)中最具能動性的要素，各主體間的協(xié)同、協(xié)作以及與其他要素的相互作用為檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供了有力保障。服務(wù)對象的決策需求是維系檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)健康運(yùn)行的重要拉動力，并與服務(wù)主體的服務(wù)供給或決策支持形成互動。服務(wù)資源是服務(wù)主體和服務(wù)對象實(shí)現(xiàn)價值共創(chuàng)的基礎(chǔ)性資源，服務(wù)主體對其的整合與開發(fā)程度和服務(wù)對象對其的理解和接受程度在一定程度上制約著檔案資政服務(wù)效率與效能。服務(wù)環(huán)境是檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)生存與發(fā)展的土壤，貫穿于整個系統(tǒng)，檔案資政服務(wù)主體對檔案資政服務(wù)資源的識別、獲取、處理、組織、保存、傳遞、利用都離不開檔案資政服務(wù)環(huán)境的支持。

2 檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制

立足檔案資政實(shí)際，并結(jié)合檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)涵以及構(gòu)成要素，本文試圖從主體、對象、業(yè)務(wù)、資源等四個層面進(jìn)一步探索檔案資政服務(wù)生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制。

2.1 主體層面

2.1.1 組織治理機(jī)制。建立組織治理機(jī)制可以從內(nèi)容治理、技術(shù)治理和主體治理三個方面入手。首先，內(nèi)容治理主要聚焦于規(guī)范化和時效性。檔案部門需要加以明確檔案資政職責(zé)、完善檔案資政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及檔案資政保障措施等方面的“自律”建設(shè)，而且要適時調(diào)整和更新“自律”內(nèi)容。還要善于運(yùn)用以法律法規(guī)為核心的“他律”能力進(jìn)行檔案資政服務(wù)建設(shè)，通過組織間的溝通促進(jìn)法規(guī)制度政策間的有效銜接和協(xié)同。其次，技術(shù)治理主要是檔案部門借助區(qū)塊鏈、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代技術(shù)保障檔案資政服務(wù)的可及性、有效性和精準(zhǔn)性。最后，主體治理要求在檔案資政服務(wù)中強(qiáng)化“合縱連橫”的能力。提高“合縱”能力，消解原有檔案管理體制中條塊分割的壁壘，加強(qiáng)縱向主體組織的可塑性，提升檔案資政服務(wù)效率。提高“連橫”能力，集聚檔案部門可以聯(lián)合的力量，充實(shí)檔案部門的社會影響矩陣，以資源互補(bǔ)、優(yōu)勢互鑒、地區(qū)互助等方式提升橫向組織主體的可塑性，強(qiáng)化檔案資政服務(wù)效能。

2.1.2 協(xié)同聯(lián)動機(jī)制。協(xié)同聯(lián)動機(jī)制主要包括政策聯(lián)動、制度聯(lián)動、資源聯(lián)動三個方面。首先，政策聯(lián)動實(shí)質(zhì)上是頂層設(shè)計，是以聯(lián)動政策制定和聯(lián)動資源整合為導(dǎo)向，指引檔案資政服務(wù)發(fā)展方向的同時提供政策支持。其次，制度聯(lián)動是在宏觀政策的導(dǎo)向下根據(jù)檔案資政服務(wù)的發(fā)展需要制定的，是對政策的細(xì)化和具體化。最后，資源聯(lián)動就是指運(yùn)用整體效應(yīng)的原理與方法，在協(xié)同聯(lián)動機(jī)制目標(biāo)的引領(lǐng)下，優(yōu)化檔案資政服務(wù)的各項資源，提高資源利用的有效性，減少資源的浪費(fèi)。

2.2 對象層面

2.2.1 需求調(diào)研機(jī)制。在開展檔案資政服務(wù)之前，檔案部門應(yīng)全面準(zhǔn)確地了解和把握公共決策部門不同類型、不同層次的決策需求特點(diǎn)與變化規(guī)律。需求調(diào)研機(jī)制可以從“明確調(diào)研目的、深入調(diào)研分析、調(diào)研成果轉(zhuǎn)化”三個環(huán)節(jié)來分析。首先，目標(biāo)是檔案資政服務(wù)調(diào)研的旗幟和方向。只有對其進(jìn)行細(xì)致全面的調(diào)研，準(zhǔn)確掌握其決策需求及與檔案支持決策的關(guān)聯(lián)度，才能不斷提高檔案資政服務(wù)的可獲取性、精準(zhǔn)性和共享性，更好地滿足公共決策部門的決策需求，實(shí)現(xiàn)檔案資政服務(wù)與公共決策部門的互嵌交融和相互認(rèn)同。其次，需求調(diào)研是基礎(chǔ)，研究才是關(guān)鍵。由于需求調(diào)研所獲得的材料是零星的、表面的，缺乏系統(tǒng)性和操作性，這就需要檔案部門對其進(jìn)行深入調(diào)研分析，總結(jié)出其蘊(yùn)含的規(guī)律。只有把握其規(guī)律特點(diǎn)和發(fā)展趨勢，才能使檔案資政服務(wù)供給與公共決策需求實(shí)現(xiàn)精確匹配。最后，衡量調(diào)研成效關(guān)鍵是要看需求調(diào)研成果的轉(zhuǎn)化和運(yùn)用。在檔案資政服務(wù)需求調(diào)研過程中，必須堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，要讓調(diào)研成果轉(zhuǎn)化成為檔案部門支持公共決策的方向標(biāo)。

2.2.2 需求反饋機(jī)制。需求反饋機(jī)制的著力點(diǎn)主要集中在“構(gòu)建反饋體系、搭建反饋平臺、完善反饋流程”三部分。首先，通過建立健全決策需求反饋體系，可以使檔案支持決策工作更具整體性和系統(tǒng)性，使檔案資政服務(wù)責(zé)任更加明確。構(gòu)建決策需求反饋體系可以通過完善決策需求反饋結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)決策需求反饋制度建設(shè)，健全決策需求反饋系統(tǒng)保障三方面來入手。其次，建立互聯(lián)互通的決策需求反饋平臺，助力檔案資政的精準(zhǔn)服務(wù)。平臺可借助機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)，調(diào)取公共決策部門決策需求數(shù)據(jù)，構(gòu)建決策需求監(jiān)測模型，實(shí)時研判公共決策部門決策需求變化的重點(diǎn)及趨勢。最后，優(yōu)化完善決策需求反饋流程。通過對反饋信息鏈上的流程與技術(shù)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)對決策需求反饋意見的分類、整合和檢索。

2.3 業(yè)務(wù)層面

2.3.1 共建共享機(jī)制。一是以多方主輔協(xié)同實(shí)現(xiàn)主體共建。以多方主體為核心，以檔案部門為主導(dǎo)，根據(jù)各主體部門性質(zhì)的不同，分類予職、按需賦責(zé)，建立上下貫通、內(nèi)外聯(lián)動、集約高效的共建機(jī)制。二是以資源人才同筑實(shí)現(xiàn)資源共享。檔案部門在共建共享過程中，需要以資政內(nèi)容為中心，在資源、平臺、人才、制度等方面來實(shí)現(xiàn)共建共享，保障檔案資政服務(wù)的有效性與可及性。三是探索全方位、多領(lǐng)域、深層次的共建共享實(shí)現(xiàn)價值共創(chuàng)。以檔案部門為主導(dǎo)、其他主體全面參與的共建共享，最終是要在檔案資政服務(wù)中實(shí)現(xiàn)價值共創(chuàng)。

2.3.2 績效評估機(jī)制。一是完善績效指標(biāo)設(shè)計。加強(qiáng)對服務(wù)主體的考評，將服務(wù)滿意度和公平性等社會價值因素納入指標(biāo)體系，將績效評估與激勵獎懲、監(jiān)督管理相結(jié)合，評估結(jié)果與資金預(yù)算掛鉤。二是進(jìn)行績效監(jiān)控[19]。在績效目標(biāo)的指引下，通過對檔案資政服務(wù)實(shí)施績效管理，并對實(shí)施效果進(jìn)行不斷的監(jiān)測與控制，適時發(fā)現(xiàn)和矯正檔案資政服務(wù)績效目標(biāo)完成進(jìn)程中的各種偏差，確保服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程。三是構(gòu)建績效評估體系。檔案部門可采用“目標(biāo)—過程—結(jié)果”績效評估模式，堅持差異化評估，對不同的目標(biāo)采取不同的行動策略。在共性指標(biāo)和個性指標(biāo)兼顧原則下，探索建立多元的綜合績效評價體系，同時對每項指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重分配[20]。

2.4 資源層面

2.4.1 組織人員規(guī)劃機(jī)制。一是完善崗位配置。根據(jù)檔案部門內(nèi)部與資政服務(wù)環(huán)境的變化，對人員的獲取、配置、使用以及各個環(huán)節(jié)進(jìn)行職能性的策劃。二是建立組織人員標(biāo)準(zhǔn)化體系。檔案部門通過明確和細(xì)化部門人員的崗位職責(zé)，對各崗位的制度、標(biāo)準(zhǔn)、流程進(jìn)行統(tǒng)一，實(shí)行檔案資政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制度。三是培養(yǎng)持續(xù)性發(fā)展資政人才。檔案部門可以通過開設(shè)培訓(xùn)課程、組織人才培訓(xùn)、舉辦知識講座等形式，打造多元豐富的“組織人員共同體”[21]，培育“一專多能”的檔案資政服務(wù)專業(yè)隊伍。

2.4.2 資源有效供給機(jī)制。一是建設(shè)數(shù)字化多元供給渠道。充分運(yùn)用數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，將檔案資政服務(wù)功能模塊嵌入數(shù)字政府建設(shè)，建立檔案部門與公共決策部門良好互動的長效關(guān)系。二是打造高效運(yùn)行的供給系統(tǒng)。該系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)縱向與橫向、本地與異地多維交互式供給和循環(huán)式供給。三是制定科學(xué)合理的供給制度。從頂層設(shè)計出發(fā)，制定檔案資政服務(wù)資源供給制度標(biāo)準(zhǔn)，通過制度保障機(jī)制運(yùn)行。

2.4.3 技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動機(jī)制。

一是構(gòu)造智能化檔案資政場景。可以依托大數(shù)據(jù)、自然語言處理等技術(shù)對檔案信息內(nèi)容進(jìn)行自動關(guān)聯(lián)與聚類，同時借助虛擬現(xiàn)實(shí)和三維可視化等技術(shù)對檔案信息資源及其知識化成果進(jìn)行多維度展示，實(shí)現(xiàn)可視化資政服務(wù)。二是增強(qiáng)資政技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)能力。以“新基建”為契機(jī)，加強(qiáng)與其他技術(shù)行業(yè)創(chuàng)新合作，提升檔案資政服務(wù)技術(shù)創(chuàng)新鏈和價值鏈發(fā)展水平。三是優(yōu)化技術(shù)創(chuàng)新管理機(jī)制，提升技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動效率。檔案部門在技術(shù)創(chuàng)新過程中，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)智能化管理轉(zhuǎn)變，全面推進(jìn)資政服務(wù)信息化，建立開放靈活的“產(chǎn)學(xué)研用”工作機(jī)制。

3 國外檔案資政服務(wù)多案例分析

3.1 德國：強(qiáng)化頂層設(shè)計和各方統(tǒng)籌

德國聯(lián)邦檔案館是德意志聯(lián)邦共和國的最高聯(lián)邦當(dāng)局之一，它有法律授權(quán)長期保護(hù)聯(lián)邦政府檔案材料的職責(zé)[22]，為公共決策部門提供檔案資政服務(wù)發(fā)揮著重要作用。由于各項政策、制度的引領(lǐng)，德國聯(lián)邦檔案館在組織治理方面能夠制定統(tǒng)一的工作規(guī)范和管理標(biāo)準(zhǔn)，采用一致的數(shù)字化框架、體系。聯(lián)邦檔案館在國家檔案資源體系中的主導(dǎo)地位，也賦予其得天獨(dú)厚的檔案資政服務(wù)優(yōu)勢和更加多維的檔案資政服務(wù)導(dǎo)向。

德國聯(lián)邦檔案館和有關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動，助力政府治國理政。2007年起，該館以館藏國家分裂時期檔案為資源基礎(chǔ)開發(fā)門戶網(wǎng)站，協(xié)同國際尋人服務(wù)局、聯(lián)邦協(xié)會等對納粹受害者情況進(jìn)行查詢與確認(rèn)，幫助眾多納粹受害者獲得國際組織資金賠償?shù)馁Y格，從而維護(hù)國家利益[23]。

3.2 英國：形成供需良性互動和相互匹配

英國國家檔案館（NAUK）以豐富的檔案館藏為依托，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)向政府提供實(shí)時的專業(yè)意見。在需求調(diào)研方面，NAUK善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)對公共決策部門的需求數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘，準(zhǔn)確把握其規(guī)律特點(diǎn)快速判斷當(dāng)前趨勢[24]。NAUK衡量需求調(diào)研成效的關(guān)鍵是看調(diào)研成果的轉(zhuǎn)化和運(yùn)用，在需求調(diào)研中倡導(dǎo)各部門加強(qiáng)數(shù)據(jù)交流以及各項合作，以確保需求調(diào)研成果能夠及時上報為決策部署，使其轉(zhuǎn)化為具體措施，為政府決策有效實(shí)施提供更為準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐。

在需求反饋方面，NAUK成立了“咨詢委員會”，該委員會在職責(zé)范圍內(nèi)會定期收集需要反饋的信息和要求，并在分析研究的基礎(chǔ)上利用系統(tǒng)整合需求反饋報告，為檔案部門資政服務(wù)工作的調(diào)整及時提供依據(jù)。此外，NAUK在其網(wǎng)站上搭建需求反饋平臺，專門設(shè)立“信息反饋”欄目[25]。在此平臺上公共決策部門可以實(shí)現(xiàn)與檔案館的雙向溝通和實(shí)時互動，公共決策部門可在線反饋和報告所遇到的任何問題。工作人員會以月為單位，對其需求反饋進(jìn)行反思總結(jié)，及時制定調(diào)整對策優(yōu)化資政服務(wù)。

3.3 美國：組織變革和技術(shù)創(chuàng)新雙管齊下

美國國家檔案館（NARA）作為美國保管聯(lián)邦政府檔案文件的機(jī)構(gòu)，其核心職能定位為提供利用和對外服務(wù)。在組織規(guī)劃方面，在2010年，為了響應(yīng)總統(tǒng)關(guān)于“重組政府，給民眾一個更有能力和效率的政府”的號召，NARA就啟動了組織變革計劃，重要內(nèi)容之一就是建立一個需求導(dǎo)向型組織，改變原有的組織架構(gòu)和工作流程，更好地服務(wù)美國政府的公共決策需求。

技術(shù)創(chuàng)新方面，NARA善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，以用戶為中心形成數(shù)據(jù)分析模型，可以將用戶的偏好和習(xí)慣通過大數(shù)據(jù)獲取和分析，使用戶的形象變得更為具象、清晰、可測量，挖掘到的用戶行為分析結(jié)果也很快運(yùn)用到檔案資政服務(wù)中。