楊 鏗， 湯 珂， 張豐羽， 黃 津

（1.清華大學 社會科學學院，北京 100084；2.海珠區(qū)政務服務數(shù)據管理局，廣東 廣州 510310）

1 引言

近年來，伴隨著信息通訊、物聯(lián)網（IoT）、人工智能和云計算等先進技術的日漸成熟和創(chuàng)新性應用，在經濟社會數(shù)字化過程中人們逐漸認識到數(shù)據的重要性。在這種背景下，數(shù)據逐漸成為重要的生產要素，被認為是數(shù)字經濟時代發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。數(shù)據是信息經濟的載體、知識經濟的基礎和數(shù)字經濟的“石油”，是實現(xiàn)數(shù)字化、網絡化、智能化最不可或缺的要素。而在實際的經濟發(fā)展過程中，數(shù)據要素能夠起到輔助決策、提高全要素生產率、提升資源利用效率和促進匹配效率等重要作用，因此數(shù)據要素被視為數(shù)字經濟的微觀基礎和創(chuàng)新引擎。一種生產要素經過分享和市場交易才能盡最大化地發(fā)揮其生產性效能，促進數(shù)據要素的流通和交易是未來產業(yè)發(fā)展的大趨勢［1］，而數(shù)據要素也符合其作為數(shù)字經濟時代最重要的大宗商品的潛力和特質。

當前，中國正逐步建立起以數(shù)據交易所為核心的場內外數(shù)據交易市場體系，而數(shù)據經紀人將是促進數(shù)據要素市場建設的催化劑［2］。數(shù)據作為生產要素具有可復制性、非競爭性、非勻質性、非排他性和虛擬性等特征，與傳統(tǒng)的勞動力、土地、資本、技術等生產要素具有顯著差異［3］。數(shù)據要素的特征決定了其在生產、確權、評估、定價、交易等市場環(huán)節(jié)均有別于傳統(tǒng)生產要素。數(shù)據要素的非競爭性和非排他性使得數(shù)據可以被同時使用和重復利用，其邊際使用成本幾乎為零，這對數(shù)據要素的確權、評估和定價提出了特殊要求。數(shù)據要素的可復制性導致了流通和交易環(huán)節(jié)很容易出現(xiàn)數(shù)據的截流和復制行為，并且數(shù)據具有很強的衍生性，可追溯成為數(shù)據要素流通和交易的核心需求之一。數(shù)據要素流通和交易的監(jiān)管需要根據其特性因地制宜，這也對數(shù)據經紀人的監(jiān)管提出了更高要求。

數(shù)據經紀人（databrokers），在現(xiàn)行和未來的數(shù)據交易市場體系發(fā)展趨勢中都是一個不可或缺的重要市場角色，既是鏈接數(shù)據要素場內市場交易體系的重要參與主體，也是數(shù)據要素場外流通的主要市場主體和參與者。數(shù)據經紀人不僅能夠聚合多源信息，還可以鏈接數(shù)據供應商和消費者，這會極大地減輕數(shù)據要素市場中存在的查找、獲取和集成數(shù)據的障礙，在融通數(shù)據資源、實現(xiàn)數(shù)據價值方面扮演重要角色。由于我國目前缺乏成熟的數(shù)據經紀人制度，制約了我國數(shù)據交易的快速發(fā)展［4］。迄今為止，數(shù)據經紀人行業(yè)尚處在研究不足和監(jiān)管不足的階段。在數(shù)據要素流通交易過程中如何充分發(fā)揮數(shù)據經紀人的積極效力，最大化發(fā)揮其職業(yè)潛力，推動構建數(shù)據要素場內、場外的協(xié)同流通交易機制，促進場內集中交易和場外分散交易的共生發(fā)展，從而有助于培育健康、有效、可持續(xù)的數(shù)據要素流通交易創(chuàng)新服務生態(tài)。其中如何創(chuàng)新數(shù)據交易模式，鼓勵個人和企業(yè)參與數(shù)據要素市場，促進數(shù)據要素流通，并在數(shù)據要素市場化進程中加快推進我國數(shù)據經紀人的推廣實踐及其匹配的監(jiān)管制度建設，則是當前我國數(shù)據要素市場培育面臨的關鍵問題。

在我國，廣州市海珠區(qū)在數(shù)據經紀人試點方面走在前列。2021年12月9日，廣州市海珠區(qū)人民政府辦公室印發(fā)了國內首份數(shù)據經紀人試點工作方案——《廣州市海珠區(qū)數(shù)據經紀人試點工作方案》，正式提出要探索設立社會性數(shù)據經紀機構，開展數(shù)據要素市場流通中介服務，規(guī)范數(shù)據經紀人執(zhí)業(yè)行為［5］。2023年1月16日，海珠區(qū)經紀人試點案例入選“中國改革2022年度縣域改革案例”全國二十強。本文以廣州市海珠區(qū)的數(shù)據經紀人試點為案例，重點探討數(shù)據經紀人這一數(shù)據交易模式的概念、功能、實踐和監(jiān)管等相關問題，并根據當前的創(chuàng)新實踐提出有針對性的監(jiān)管機制和政策建議，以期為我國數(shù)據要素市場化進程做出些許貢獻。

2 文獻回顧

2.1 數(shù)據經紀人的概念與定義

數(shù)據經紀人是數(shù)字經濟逐漸成形過程中發(fā)展起來的一種創(chuàng)新業(yè)務。經紀人（broker）是一份具有悠久歷史的傳統(tǒng)職業(yè)，被定義為介紹買賣雙方交易以獲取傭金的中間商人，其中的交易標的既可以是商品也可以是服務。隨著大數(shù)據技術的興起和數(shù)字經濟的高速發(fā)展，出現(xiàn)了數(shù)據經紀人，它收集、分析來自數(shù)據提供者的數(shù)據，并將數(shù)據出售給第三方［6］。在數(shù)字經濟時代，數(shù)據經紀人作為中間角色收集或托管數(shù)據，并將數(shù)據分享或轉售給使用方，是數(shù)字經濟的重要參與者［7］。

雖然各國有關數(shù)據經紀人的職業(yè)起源和商業(yè)模式存在差異，從數(shù)據交易中獲利或提取價值的方式也不盡相同，甚至有關該職業(yè)的稱呼也無統(tǒng)一口徑。例如，數(shù)據經紀人也經常被表述為：信息經紀人或經銷商、消費者數(shù)據收集公司、數(shù)據商、數(shù)據聚合商、數(shù)據提供者、數(shù)據供應商或數(shù)據中介［8］。但是直觀來講，數(shù)據經紀人是以數(shù)據商品為標的撮合供需雙方交易并從中賺取傭金的中介機構。通常數(shù)據經紀人被認為是一家公司，其業(yè)務包括從各種公共和私人來源收集個人或非個人數(shù)據，并將其匯總并出售或許可第三方使用［9］。數(shù)據經紀人是數(shù)據行業(yè)的紐帶，是通過收集、匯總和交易數(shù)據來獲得商業(yè)利益的公司，是數(shù)字經濟時代的潤滑劑。美國審計總署（簡稱GAO）認為數(shù)據經紀人是從公共記錄、公開信息、非公開信息三方面獲得數(shù)據，對數(shù)據進行收集、組合、分析、重新包裝并銷售給數(shù)據使用者，數(shù)據使用者可以是商業(yè)客戶、公眾消費者以及其他數(shù)據經紀人［10］。

美國的數(shù)據經紀人已發(fā)展多年。2014年2月12日，美國參議院提出了《數(shù)據經紀人問責制和透明度法案》（data brokeraccountabilityand transparency act），該法案將數(shù)據經紀人定義為收集、聚合或維護不是其用戶或員工的個人數(shù)據，以便向第三方出售或提供個人數(shù)據訪問權限，并要求針對收集和出售有關消費者個人和敏感數(shù)據的數(shù)據經紀人建立問責制并增加其相關行為的透明度［11］。2019年7月30日美國參議院提出了《數(shù)據經紀人清單法案》（databrokerlistactof2019），該法案對數(shù)據經紀人獲取、使用和保護個人信息方面進行規(guī)范性要求，禁止數(shù)據經紀人通過欺詐或出于特定非法目的獲取個人信息，并要求數(shù)據經紀人每年向聯(lián)邦貿易委員會注冊［12］。在美國，數(shù)據經紀人在提供的服務范圍、覆蓋的人口和數(shù)據規(guī)模方面差異巨大，并且缺乏有效的監(jiān)管。通過對美國數(shù)據經紀人發(fā)展歷程和市場實務的總結來看，數(shù)據經紀人從廣義上來說是從個人、企業(yè)及政府等各個部門收集消費者數(shù)據，并將這些數(shù)據轉賣給需求方以進行身份驗證、產品營銷、征信調查等用途的中介機構。從狹義上來看，數(shù)據經紀人是收集、銷售或許可與本企業(yè)沒有直接關系的（消費者）個人信息的企業(yè)。

數(shù)據經紀人可以不是數(shù)據的生產者，卻是數(shù)據的收集者、市場中介者和市場交易促成者，數(shù)據經紀人首套數(shù)據大致可以被分為以下三個來源：社會公開來源，商業(yè)購買來源，在線收集來源［13］。當數(shù)據經紀人的數(shù)據來源是個人數(shù)據時也被稱作個人數(shù)據經紀人（personaldatabrokers，PDBs），個人數(shù)據經紀人能夠將消費者在數(shù)字空間和線上平臺中的個人數(shù)據作為其使用的副產品并提供一定的經濟獎勵，外國政策制定者將個人數(shù)據經紀人視為在數(shù)字經濟中賦予用戶權力的一個有前途的模式［14］。個人數(shù)據經紀人通常集成個人信息管理系統(tǒng)的功能，允許互聯(lián)網用戶在個人控制下的單個信息系統(tǒng)中存儲、管理和監(jiān)控來自各種服務供應商的個人數(shù)據［15］。個人數(shù)據經紀人和個人信息管理系統(tǒng)被認為是打造公平和透明數(shù)據生態(tài)系統(tǒng)的基石，能夠在個人數(shù)據經濟中賦予個人更多的權力。個人數(shù)據經紀人在歐美等國發(fā)展較為成熟，受限于個人數(shù)據流通交易相關的政策、法規(guī)、制度尚未完善，個人數(shù)據經紀人目前在國內尚未得到大力發(fā)展。

數(shù)據經紀人的業(yè)務通?？梢苑譃閿?shù)據獲取和數(shù)據資產化兩個基本過程［16］。數(shù)據經紀人既可通過授權、收集、加工小規(guī)模的個人數(shù)據，也可通過授權、購買、收集、加工大規(guī)模的商業(yè)數(shù)據，盈利模式即為向數(shù)據需求方提供數(shù)據產品和數(shù)據服務獲得對價，這些對價在扣除向數(shù)據供給方給予補償后便形成了數(shù)據經紀人的利潤。數(shù)據經紀人作為創(chuàng)新中介機構，可以起到促進信息溝通、降低交易費用和促進交易達成等積極作用。數(shù)據經紀人不僅是信息經銷商，還能促進組織之間的信息交換，并最終為消費者數(shù)據創(chuàng)造市場。數(shù)據經紀人可以通過更有效地合并數(shù)據集來增加利潤，并促進數(shù)據共享［2］。數(shù)據經紀人匯總并處理收集的數(shù)據，以生成消費者畫像，然后將這些數(shù)據信息分享給數(shù)據需求方，用于目標廣告和個性化定價等目的。例如Facebook、TikTok等互聯(lián)網平臺的在線廣告服務已經與數(shù)據經紀人開展合作，以提高平臺額外的定向推送功能。

相較于美日等國的數(shù)據經紀相關業(yè)務，中國的數(shù)據經紀業(yè)務仍處于零散、偶發(fā)的狀態(tài)，通俗地來說更像是數(shù)據交易圈中的“熟人介紹”。因此，確立和規(guī)范我國的數(shù)據經紀人業(yè)務規(guī)范和標準勢在必行。2022年4月，海珠區(qū)數(shù)據經紀人試點工作領導小組辦公室發(fā)布《廣州市海珠區(qū)數(shù)據經紀人試點工作實施方案》，首次對數(shù)據經紀人進行了明確定義，認為數(shù)據經紀人是指開展數(shù)據要素市場流通中介服務的社會性數(shù)據經紀機構，側重于場景化數(shù)據利用，旨在建立供需信任關系、挖掘數(shù)據要素價值、維護各方合法權益、活躍數(shù)據要素市場，促進數(shù)據可信有序流通和市場化利用。數(shù)據經紀人對數(shù)字經濟發(fā)展具有重要意義和價值，能夠起到活躍數(shù)據交易和促進數(shù)據需求等作用［4］。綜合國外的數(shù)據經紀業(yè)務的開展，依據國內外的數(shù)據經紀研究文獻，結合國內本次廣州市海珠區(qū)的數(shù)據經紀人試點，我們將數(shù)據經紀人定義為：以數(shù)據為標的，通過匹配、溝通和撮合供需雙方進行數(shù)據交易，并以此來賺取傭金的中介機構與個人。

2.2 數(shù)據經紀人的監(jiān)管

隱私不對稱是數(shù)據經紀人商業(yè)模式的基石，這也是數(shù)據經紀人需要適當監(jiān)管的出發(fā)點。根據數(shù)據經紀人的商業(yè)慣例，數(shù)據經紀人需要為消費者提供隱私保護，提高數(shù)據經紀人收集和使用消費者信息的透明度。數(shù)據經紀人在數(shù)據透明度方面存在局限性，個人數(shù)據的資產化是導致數(shù)據權屬失衡的根源，而基于透明度的消費者賦權策略可以糾正這種失衡。數(shù)據經紀人行業(yè)中往往存在各種與隱私相關的問題需要解決，數(shù)據經紀人的數(shù)據透明度非常重要，有學者認為數(shù)據透明度能夠為數(shù)據資產化創(chuàng)造條件，可以從建立關系、增加粒度、管理方向性和創(chuàng)造易讀性四個方面進行透明度實踐［17］。數(shù)據經紀人在數(shù)據使用方面通常不受特定行業(yè)的監(jiān)管，這往往引起人們對數(shù)據質量、隱私問題和歧視風險的擔憂。充分了解數(shù)據交易中存在的風險和危害，對于為數(shù)據經紀人行業(yè)創(chuàng)建適當?shù)谋O(jiān)管機制至關重要［6］。數(shù)據黑市上的賣家并不總是黑客，不受監(jiān)管的數(shù)據經紀人也可能參與其中。

在數(shù)據經紀人的發(fā)展中，制定法律、法規(guī)、服務協(xié)議框架和道德準則非常重要。在當前的數(shù)字技術時代，數(shù)據經紀人的潛力可以讓消費者廣泛受益，除非受到監(jiān)管，否則數(shù)據經紀人的做法會帶來一些隱私、安全和道德問題。數(shù)據經紀人的行為不能只是以合規(guī)為導向，還必須合乎道德標準，為監(jiān)管機構創(chuàng)造更透明的市場環(huán)境，并為消費者提供更多的知情參與，向消費者解釋何時以及如何參與使用他們的數(shù)據［18］。消費者通常愿意與數(shù)據經紀人分享他們的個人數(shù)據以獲得獎勵回報，數(shù)據經紀人應該為消費者提供增強的隱私保護，防范數(shù)據濫用，并提高消費者的數(shù)據使用知情度，不然有可能抑制消費者參與。然而，在美國以往的發(fā)展實踐中，數(shù)據經紀人幾乎是在沒有監(jiān)管的市場中運營，有學者認為不能信任數(shù)據經紀人進行自我監(jiān)管［19］。也有學者認為數(shù)據經紀人的監(jiān)管應該采用事前監(jiān)管，而不是事后監(jiān)管，應摒棄數(shù)據經紀人自我監(jiān)管方式，由政府統(tǒng)一實施監(jiān)管［20］。

數(shù)據經紀人業(yè)務的范圍、規(guī)模和性質存在很大差異，并且由于監(jiān)管環(huán)境的差異，導致各國在數(shù)據經紀人實踐方面差異巨大，這也導致數(shù)據經紀人很難實現(xiàn)數(shù)據跨境流通和交易。在美國，由于缺乏系統(tǒng)性的監(jiān)管，數(shù)據經紀人繼續(xù)受益于有限的透明度和問責制，從而得到蓬勃發(fā)展。當前的美國數(shù)據隱私政策不連貫，并且缺乏對數(shù)據經紀人的有效監(jiān)督，歐盟實施了更嚴格的數(shù)據隱私政策，限制數(shù)據經紀人的活動［21］。歐盟和美國在數(shù)據經紀人、第三方和公司應如何管理數(shù)據方面采用了不同的監(jiān)管方法，歐盟更加嚴格地處理隱私問題，這阻礙了歐盟數(shù)據經紀人的發(fā)展，是導致歐盟數(shù)字經濟落后的原因之一。由于商業(yè)模式對大數(shù)據的依賴程度越來越高，平衡大數(shù)據分析帶來的風險和收益所涉及的困難影響著所有行業(yè)的公司。規(guī)范數(shù)據收集和目前的法律不足以避免數(shù)據泄露和濫用，引進監(jiān)管沙箱，能夠有效避免數(shù)據經紀人出現(xiàn)類似問題。

關于數(shù)據經紀人制度和監(jiān)管方面，國內也有學者進行研究。有學者通過數(shù)據經紀人實踐的國別比較研究，認為在數(shù)據行業(yè)的法律規(guī)制及相關規(guī)則的制定方面，我國應該堅持中立立法，提升行業(yè)透明性，弱化相關的審批權限和同意規(guī)則，引入場景風險規(guī)則［22］。有學者通過分析美國數(shù)據經紀人監(jiān)管制度，為我國的數(shù)據經紀人發(fā)展提供啟示，認為應該同時發(fā)揮政府監(jiān)管與行業(yè)自律的作用，尊重個人對數(shù)據的知情權和決定權，加強針對個人隱私和數(shù)據安全的保護，提高整個數(shù)據行業(yè)的監(jiān)管透明度［23］。有學者認為我國的數(shù)據經紀人制度構建應該兼顧個人隱私保護與數(shù)據行業(yè)發(fā)展，通過市場準入資格標準設計與年度注冊登記制度規(guī)范數(shù)據經紀人，發(fā)揮數(shù)據經紀人在數(shù)據價值發(fā)現(xiàn)與定價、數(shù)據合規(guī)方面的功能，同時明確政府對數(shù)據經紀人的監(jiān)管制度［24］。也有學者認為，我國對于數(shù)據經紀人應該堅持包容審慎的監(jiān)管原則，推行數(shù)據經紀人注冊制，在總結全國各地關于數(shù)據經紀人試點的經驗同時，擴大數(shù)據經紀人試點范圍。應在制度上明確對數(shù)據經紀人的指引，明確數(shù)據經紀人的主管機構，從資格認證、注冊登記、分級分類標準、行為規(guī)范、責任體系、爭端解決等方面規(guī)范其執(zhí)業(yè)行為，推動數(shù)據經紀人成為數(shù)據市場的交易主體［4］。有學者認為要健全數(shù)據要素市場化運營監(jiān)管體系，形成數(shù)據運營平臺自律監(jiān)管和行政監(jiān)管并行、制度和技術同步優(yōu)化的模式和路徑［25］，這種思路也可以運用在數(shù)據經紀人的監(jiān)管中。

3 海珠區(qū)數(shù)據經紀人試點實踐案例

鑒于海珠區(qū)在數(shù)據經紀人領域探索實踐的典型性、創(chuàng)新性和前沿性，本研究選取海珠區(qū)數(shù)據經紀人試點作為案例進行重點分析。一方面，本研究通過線上線下相結合的方式搜集了海珠區(qū)數(shù)據經紀人試點過程中的政策文件、工作報告、新聞報道等資料。另一方面，廣州市海珠區(qū)政務服務數(shù)據管理局（以下簡稱：海珠區(qū)政數(shù)局）以及海珠區(qū)數(shù)據經紀人試點工作領導小組為本研究提供了數(shù)據經紀人試點過程中寶貴的一手資料。此外，本研究還通過對負責海珠區(qū)數(shù)據經紀人試點的相關部門及負責人進行線上調研獲取補充資料。

3.1 海珠區(qū)數(shù)據經紀人試點的政策脈絡

2021年5月，廣東省人民政府發(fā)布《廣東省人民政府關于加快數(shù)字化發(fā)展的意見》，提出要深入挖掘社會數(shù)據價值，探索建立數(shù)據經紀人機制，這是數(shù)據經紀人概念在國內政策文件中被首次提出［26］。2021年7月，廣東省人民政府印發(fā)《廣東省數(shù)據要素市場化配置改革行動方案》，數(shù)據經紀人被認為是數(shù)據交易場所的配套機構，提出要促進數(shù)據交易流通，加快數(shù)據交易場所及配套機構建設，鼓勵設立社會性數(shù)據經紀機構，規(guī)范開展數(shù)據要素市場流通中介服務，探索建立數(shù)據經紀人資格認證和管理制度，加強對數(shù)據經紀人的監(jiān)管，規(guī)范數(shù)據經紀人的執(zhí)業(yè)行為［27］。2021年10月，《廣東省人民政府辦公廳關于開展數(shù)據要素市場化配置改革相關試點工作的通知》發(fā)布，對數(shù)據經紀人試點進行了具體部署，提到在廣州市海珠區(qū)、深圳市前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)、珠海市橫琴新區(qū)、佛山市南海區(qū)、中山市、江門市開展數(shù)據經紀人試點，探索設立社會性數(shù)據經紀機構，開展數(shù)據要素市場流通中介服務，規(guī)范數(shù)據經紀人執(zhí)業(yè)行為。

廣州市區(qū)級相關政策也陸續(xù)出臺。2021年11月，廣州市人民政府印發(fā)《廣州市數(shù)據要素市場化配置改革行動方案》，提出要探索數(shù)據流通交易機制及配套建設，推動建立跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨部門的數(shù)據流通機制，探索數(shù)據經紀人制度試點，規(guī)范開展數(shù)據要素市場流通中介服務。研究建立數(shù)據交易協(xié)調監(jiān)管機制，開展數(shù)據要素交易市場監(jiān)管［28］。2021年12月，海珠區(qū)人民政府辦公室發(fā)布了《廣州市海珠區(qū)數(shù)據經紀人試點工作方案》，這是國內首份數(shù)據經紀人試點工作方案，對數(shù)據經紀人試點的工作思路、主要任務和保障措施進行了部署，提出要建立數(shù)據經紀人試點管理制度，制定數(shù)據經紀人試點單位標準，建立試點監(jiān)管制度。2022年4月，海珠區(qū)數(shù)據經紀人試點工作領導小組辦公室發(fā)布《廣州市海珠區(qū)數(shù)據經紀人試點工作實施方案》，對數(shù)據經紀人的試點對象、申報流程、試點企業(yè)任務、試點監(jiān)管要求、保障措施等進行具體部署，其中還以附件形式發(fā)布了《廣州市海珠區(qū)數(shù)據經紀人分類分級遴選指標及評價標準》《廣州市海珠區(qū)數(shù)據經紀人試點工作企業(yè)申報書》《數(shù)據經紀人試點委托協(xié)議（模板）》。

2022年5月，海珠區(qū)通過制定“分級分類”方式，遴選出全國首批“數(shù)據經紀人”，廣東電網能源投資有限公司、廣州金控征信服務有限公司以及廣州唯品會數(shù)據科技有限公司等3家企業(yè)被選中，成為全國首批數(shù)據經紀人企業(yè)并“持牌上崗”，這3家試點企業(yè)涵蓋了電力、電子商務、金融等不同領域，且均具有豐富的社會數(shù)據和成熟的運營經驗。2022年8月，海珠區(qū)人民政府發(fā)布《海珠區(qū)數(shù)據要素市場化配置改革行動方案》，這是全國首份區(qū)縣級（海珠）數(shù)據要素市場化配置改革行動方案，提出要打造數(shù)據要素制度體系“試驗田”，推進數(shù)據經紀人試點，探索設立社會性數(shù)據經紀機構，開展數(shù)據要素市場流通中介服務，規(guī)范數(shù)據經紀人執(zhí)業(yè)行為。該方案還提出要推動以數(shù)據經紀人為主導的數(shù)據要素流通模式，通過開展數(shù)據經紀人試點，在數(shù)據經紀人準入、監(jiān)管、退出等標準體系方面進行創(chuàng)新探索。

3.2 海珠區(qū)數(shù)據經紀人試點的主要舉措

制定數(shù)據經紀人遴選標準。通過對數(shù)據經紀人進行“分級分類”來遴選試點企業(yè)，并為省級制度性文件制定提供“原創(chuàng)模板”。在分類方面，不同的分類依據會產生不同的分類結果，依據數(shù)據經紀人自身基礎及業(yè)務范圍，其可以被劃分為技術賦能型、數(shù)據賦能型、受托行權型。在分級方面，按照數(shù)據經紀人企業(yè)的數(shù)據管理運營能力、數(shù)據體量、數(shù)據安全等條件，將數(shù)據經紀人劃分為3個等級，并制定了數(shù)據經紀人的動態(tài)調級規(guī)則，讓遴選更具規(guī)范性、公平性和科學性。

明確試點企業(yè)任務。試點數(shù)據經紀人的任務主要包括簽訂試點協(xié)議、制定實施方案、試點企業(yè)內部業(yè)務探索、試點企業(yè)之間業(yè)務探索、試點檢查與評估、經驗成效總結。被遴選為數(shù)據經紀人的企業(yè)，會與海珠區(qū)政數(shù)局簽訂試點委托協(xié)議，明確試點要求、任務、雙方責任義務等內容。試點企業(yè)按照要求制定實施方案，具體需要明確的內容主要包括但不限于：工作機制、工作內容、業(yè)務范圍、業(yè)務場景、服務目錄、技術環(huán)境、組織保障、進度安排等，并定期向海珠區(qū)政數(shù)局報備。試點企業(yè)內部業(yè)務探索包括但不限于數(shù)據授權使用、數(shù)據資產登記、數(shù)據加工處理、數(shù)據產品和服務開發(fā)、定價收費、收益分配等數(shù)據經紀行為。試點企業(yè)之間業(yè)務探索主要是探索和培育數(shù)據要素市場多方合作、協(xié)調聯(lián)動數(shù)據經紀業(yè)務模式。試點的數(shù)據經紀人企業(yè)需要對試點工作進行檢查和評估，并按照日常監(jiān)管要求按月度報送工作進展，最后還要對試點過程中取得的經驗、成效和存在的主要問題進行歸納和總結。在試點期間，3家試點數(shù)據經紀人發(fā)布了數(shù)據經紀產品目錄，首批共推出13類56項數(shù)據經紀服務產品。

提出數(shù)據經紀人監(jiān)管要求。分別從事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管三方面對數(shù)據經紀人的監(jiān)管進行試點。事前監(jiān)管，主要是對數(shù)據經紀人的資質進行審核，對試點企業(yè)的試點任務、企業(yè)運營能力、業(yè)務能力、數(shù)據安全管理等進行調研、檢查和評估，并要求其按照委托協(xié)議相關條款履行職責和義務。事中監(jiān)管，主要從試點任務監(jiān)管、機構運營能力監(jiān)管、數(shù)據經紀人業(yè)務監(jiān)管、數(shù)據安全監(jiān)管四個方面進行試點。試點任務監(jiān)管的目標是檢查試點企業(yè)是否按照試點實施方案推進試點任務，要求試點企業(yè)按月報送監(jiān)測月報。機構運營能力監(jiān)管的目標是檢查試點企業(yè)實際數(shù)據經紀人運營情況，檢查數(shù)據治理組織和制度情況、自有數(shù)據規(guī)模和質量管理情況及數(shù)據平臺運行情況，并開展定期抽查。針對數(shù)據經紀人業(yè)務進行監(jiān)管，根本性的監(jiān)管目標就是檢查試點企業(yè)數(shù)據經紀業(yè)務行為情況，從授權使用情況、數(shù)據運營情況、數(shù)據產品和服務情況及交易收費情況四個方面開展監(jiān)管試點和定期抽查。數(shù)據安全監(jiān)管的目標是檢查試點企業(yè)數(shù)據經紀業(yè)務的安全性和合規(guī)性，要求檢查數(shù)據保護措施、是否合法使用數(shù)據、風險防范機制及安全培訓情況。事后監(jiān)管，要求數(shù)據經紀人妥善保存交易記錄和經紀業(yè)務相關信息，保管期限不少于5年，確保主管部門能夠查詢和事后監(jiān)管。必要情況下，監(jiān)管部門可對數(shù)據經紀業(yè)務中交易主體基本情況、交易標的基本性質和交易合同等方面開展檢查和事后監(jiān)管。

3.3 實踐經驗總結

通過針對數(shù)據經紀人試點的實踐歸納總結可知，在數(shù)據交易流轉過程中主要行使的職責包括但不限于：受托行權、風險控制、價值挖掘。數(shù)據經紀人可以對數(shù)據供給方的數(shù)據受托并行使權力；而在數(shù)據交易流轉過程中，數(shù)據經紀人發(fā)揮著中介擔保的作用，從而控制著交易流轉全流程的風險；在數(shù)據交易市場上，數(shù)據經紀人不僅擔負著數(shù)據要素交易的促進作用，還肩負著數(shù)據要素價值的發(fā)掘功能，即充當數(shù)據價值發(fā)現(xiàn)者、數(shù)據交易組織者、交易公平保障者、交易主體權益維護者等多重角色。數(shù)據經紀人能夠促進數(shù)據要素流通，有潛力破解目前數(shù)據要素市場存在的供需匹配難、缺乏信任、交易受阻等痛點。據海珠區(qū)政數(shù)局相關負責人介紹，在數(shù)據經紀人試點實踐過程中，其自身的職能定位和市場角色逐漸清晰明確起來，即在數(shù)據交易時充當著數(shù)據供需匹配的“撮合者”、在數(shù)據交割流轉時的“中介者”、在數(shù)據交易市場主體之間由于數(shù)據權益而產生沖突時充當“化解者”的調解作用的重要角色。此外，針對數(shù)據經紀人的創(chuàng)新監(jiān)管，海珠區(qū)未來還將探索引入數(shù)據經紀人“監(jiān)管沙盒”模式，以“慎監(jiān)管、重引導、抓責任”為主線，對“數(shù)據經紀人”做到“充分指導”“無事不擾”，為數(shù)字新業(yè)態(tài)新模式的萌芽成長提供深厚“土壤”。綜上所述，在數(shù)據要素市場中，數(shù)據經紀人應當至少具備數(shù)據收集與運營、數(shù)據市場供需匹配、數(shù)據交易生態(tài)協(xié)同三方面功能。

4 數(shù)據經紀人監(jiān)管機制探索

從現(xiàn)有的數(shù)據經紀人的試點實踐來看，當前數(shù)據經紀業(yè)務中仍然存在數(shù)據權屬模糊、信息不對稱等特征，這將會帶來一系列問題。比如，數(shù)據入口場景相關的隱私保護問題，委托代理問題；數(shù)據出口場景相關的經紀業(yè)務風險控制問題，諸如數(shù)據質量和合規(guī)性等問題。根據信息不對稱理論、外部性理論和產權理論，這些問題都需要完善的政府監(jiān)管加以規(guī)制。

根據實踐探索和研究總結，數(shù)據經紀人應具有以下三個基本特點：（1）經紀標的均為數(shù)據；（2）形成數(shù)據產品或服務；（3）存在數(shù)據的進出活動。隨著信息化程度的加深，數(shù)字社會中經紀標的范圍從個人數(shù)據逐漸擴展到政府和企業(yè)能夠整合、開放的公共和商業(yè)數(shù)據。本研究將數(shù)據經紀人經濟標的表述為個人數(shù)據、企業(yè)業(yè)務數(shù)據、政府公共數(shù)據等在內的數(shù)據全體。此外，鑒于數(shù)據要素難以確權的特質，以數(shù)據為標的的數(shù)據經紀人與一般經紀人存在差別，這主要體現(xiàn)在經紀的權屬上：一般經紀人經紀的標的通常都是所有權，但是數(shù)據經紀人可以經紀的標的包括數(shù)據使用權、數(shù)據所有權等多種權屬。有學者曾提出基于數(shù)據經紀人的數(shù)據交易模型，該模型由個人數(shù)據提供者、數(shù)據經紀人和個人數(shù)據消費者組成［29］。

基于上述數(shù)據經紀人的特點和已有文獻，并結合數(shù)據經紀人的數(shù)據交易模式和交易過程，本研究初步構建了數(shù)據經紀人的監(jiān)管框架，如圖1所示。該監(jiān)管框架緊緊圍繞數(shù)據經紀人的業(yè)務運行模式和流程展開，進一步明確了未來數(shù)據經紀人發(fā)展中需要監(jiān)管的重點對象和內容。

圖1 數(shù)據經紀人監(jiān)管框架

數(shù)據經紀人的經紀業(yè)務模式其實包含兩個微縮的數(shù)據交易場景，一方面是數(shù)據供給方將數(shù)據權利委托給數(shù)據經紀人；另一方面是數(shù)據經紀人通過數(shù)據聚合、加工、處理形成數(shù)據產品或服務，進而提供給數(shù)據使用方。而這兩個微縮的數(shù)據交易場景，對于數(shù)據經紀人來講可以簡稱為“數(shù)據的入口”和“數(shù)據的出口”，監(jiān)管正是圍繞數(shù)據經紀人本身和兩個交易場景展開。（1）針對數(shù)據入口監(jiān)管，應秉持數(shù)據分類分級管理的基本思路，對不同風險的數(shù)據進行分類并執(zhí)行不同監(jiān)管流程，同時還將進行合規(guī)審計、權屬抽查、隱私保護、留痕可溯等（包括但不限于交易信息、合同信息和數(shù)據特征等的記錄留痕）。（2）針對數(shù)據經紀人本身的監(jiān)管，除了在制度上對其運行資質、業(yè)務合規(guī)等方面進行約束和監(jiān)管外，還將引入第三方評估機制，從技術維度出發(fā)，針對數(shù)據交易的整體性系統(tǒng)安全、數(shù)據交易流轉全流程安全等風險控制方面進行評估。（3）針對數(shù)據出口監(jiān)管，應該對數(shù)據經紀人提供的數(shù)據產品或服務進行監(jiān)管，主要包括合規(guī)審計和留痕可溯等，尤其是對數(shù)據經紀人將數(shù)據作為服務提供給數(shù)據使用方時也要對其進行監(jiān)管（例如探索對數(shù)據經紀人提供的隱私計算服務進行監(jiān)管等）。此外，數(shù)據供給方、使用方還可對數(shù)據經紀人進行滿意度評價，并同時反饋給數(shù)據經紀人和監(jiān)管方，以促進數(shù)據經紀人提質增效，優(yōu)化市場環(huán)境。監(jiān)管方也應建立高效的爭議解決機制，例如探索開展基于人工智能和區(qū)塊鏈的監(jiān)管沙盒和自動化爭議解決方案。

監(jiān)管目標方面。數(shù)據經紀人監(jiān)管應當遵循“保護隱私、增強信任，鼓勵流通、控制風險”的基本目標。保護隱私、增強信任是數(shù)據經紀人監(jiān)管的首要基礎，信任是市場主體的立足之基，沒有信任的市場主體便如無源之水、無本之木。數(shù)據經紀市場唯有解決買賣雙方信息不對稱問題和信任問題才能發(fā)展壯大，這要求數(shù)據經紀人以及相關監(jiān)管方能夠回應數(shù)據主體關切并采取切實舉措加以保證。在這些問題中，其中最為關鍵和事關全局的問題便是數(shù)據生產、儲存、交易流轉和使用等過程中數(shù)據主體的隱私保護問題。鼓勵流通、控制風險是數(shù)據經紀人監(jiān)管的基本立場，數(shù)據只有交易和充分流通才能促進數(shù)據要素的流動與價值開發(fā)，才能有效推動全局性智能決策和資源動態(tài)優(yōu)化配置、提升產業(yè)全要素生產率。鑒于數(shù)據中可能會涉及個人隱私、商業(yè)秘密乃至國家機密，鼓勵流通并不是不考慮風險、不計較后果的流通，而是以控制風險為先決條件的流通。

監(jiān)管原則方面。數(shù)據經紀人的監(jiān)管應遵循“透明可溯、分類分級、權責明確”的基本原則。透明可溯是針對數(shù)據這一非標準商品、非傳統(tǒng)生產要素監(jiān)管的基本原則，保證數(shù)據來源及其運營過程透明、數(shù)據交易全程可追溯是對相關市場主體合法權益保護的重要途徑。識別重要數(shù)據、敏感數(shù)據是數(shù)據安全治理的必要前提、合理分配監(jiān)管力度的重要基礎，根據數(shù)據分級分類采取有針對性的安全保護策略是平衡數(shù)據安全與數(shù)據價值開發(fā)的有效管理模式。需要充分明確數(shù)據全生命周期以及數(shù)據交易各主體的責任、權利與義務，權責明確是保護各參與主體合法權利、保障數(shù)據經紀人健康發(fā)展的有力支撐。

監(jiān)管內容方面。在以數(shù)據經紀人為中介的整個數(shù)據流通監(jiān)管過程中，以數(shù)據流通的環(huán)節(jié)和時序進行劃分，按照事前、事中及事后的順序，確立各階段的監(jiān)管重點與監(jiān)管內容。在事前階段，數(shù)據交易監(jiān)管方應當就交易主體（供方資質）、交易中介（從業(yè)審核）及交易標的（數(shù)據審計）等方面進行監(jiān)管。在事中階段，需要著重考察的監(jiān)管點有交易主體（身份核實）、交易合同（合規(guī)審查）和交易流程（可溯監(jiān)管）。在事后階段，還需要對交易主體、交易中介及交易標的進行后續(xù)追蹤監(jiān)管。只有在事前、事中、事后均設計相應的監(jiān)管內容，才能防止數(shù)據交易的各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，避免某些參與數(shù)據交易的主體采取機會主義行為，進而促進數(shù)據經紀業(yè)務、數(shù)據交易流通的發(fā)育發(fā)展。

5 政策建議與未來研究方向

當前，中國經濟的發(fā)展正由高速增長階段邁入高質量發(fā)展階段，經濟發(fā)展方式的轉變與新舊動能的轉換相疊加，并伴隨全球經濟貿易摩擦加劇和新冠疫情的沖擊，數(shù)字經濟的重要性日益凸顯。在這種背景下，加快數(shù)據要素流通交易迫在眉睫，建設數(shù)據交易場內場外協(xié)同的市場體系是重中之重，而創(chuàng)新性地引入數(shù)據經紀人則是重要抓手。在現(xiàn)實中，數(shù)據供給方和數(shù)據經紀人以及消費者之間的透明度較低，數(shù)據供給方和使用方對當前的數(shù)據經紀人和交易平臺往往缺乏信任，需要加強數(shù)據經紀人有關法規(guī)和制度建設，探索試點數(shù)據經紀人監(jiān)管，促進數(shù)據經紀人高質量發(fā)展。

結合上述數(shù)據經紀人試點案例梳理和監(jiān)管機制分析，提出如下四點政策建議。

首先，實行數(shù)據經紀業(yè)務牌照審批制度和數(shù)據經紀人“申請—審核—注冊”制度，建立健全與數(shù)據交易、數(shù)據經紀業(yè)務等相關的法律法規(guī)與標準體系，填補與數(shù)據資產、數(shù)據權屬、數(shù)據流通等相關的法律法規(guī)及標準體系的大量缺位和空白。通過歸納總結不同區(qū)域的試點經驗，盡快出臺國家層面數(shù)據經紀上位法，統(tǒng)籌數(shù)據場內場外交易場景，不同地方政府可根據上位法完善相應的監(jiān)管機制和監(jiān)管流程，推動數(shù)據經紀人規(guī)范化發(fā)展。

其次，以監(jiān)管沙盒為主要工具，在合理控制風險、防止風險外溢、保持宏觀經濟金融穩(wěn)定的基礎上，鼓勵頭部數(shù)字企業(yè)利用自身數(shù)據優(yōu)勢和平臺優(yōu)勢，積極嘗試和拓展數(shù)據經紀業(yè)務。以“小步快跑”為基本原則，在制定好風險管理備案后，首先使用非敏感的一般數(shù)據，在一定試點地區(qū)內進行嘗試，在較長時間穩(wěn)定運行未發(fā)現(xiàn)問題后，再開始逐步推動個人數(shù)據、商業(yè)數(shù)據等涉敏數(shù)據的試點。

再次，明確監(jiān)管目標與原則，重視加密技術、監(jiān)管科技在數(shù)據經紀人監(jiān)管中發(fā)揮的關鍵作用，以技術、制度和政策為基礎構筑起數(shù)據經紀人監(jiān)管體系。（1）技術方面，在數(shù)據合規(guī)審計、交易合同審計、交易追溯機制以及數(shù)據權屬登記等方面創(chuàng)新應用現(xiàn)代密碼學、隱私計算、人工智能等作為底層支持。（2）制度方面，數(shù)據權屬、數(shù)據質量評估標準、數(shù)據資產評估評價指標、數(shù)據交易有關法律法規(guī)、數(shù)據經紀人業(yè)務規(guī)范、數(shù)據經紀業(yè)務牌照審批制度、數(shù)據經紀人“申請—審核—注冊”制度等都將為數(shù)據經紀人的發(fā)展壯大發(fā)揮重要作用。（3）政策方面，鑒于當前中國海量數(shù)據源尚未激活，數(shù)據需求多樣且復雜，重點制定激勵個人、企業(yè)提供數(shù)據的財稅支持政策，激發(fā)培育數(shù)據要素市場。

最后，探索數(shù)據要素流通和交易的場內外協(xié)同監(jiān)管機制。數(shù)據要素流通和交易的場內和場外不應是割裂的部分，而應是協(xié)同共生的生態(tài)。數(shù)據經紀人是數(shù)據要素場外流通和交易的重要組成部分，是數(shù)據交易場所等場內交易的有機配套。應積極探索制定全域、統(tǒng)一、協(xié)同的數(shù)據要素流通制度和監(jiān)管機制，只有打通數(shù)據要素場內場外之間的鴻溝，實現(xiàn)高效率、無感化的監(jiān)管，才能有效推動數(shù)據要素多場景、跨地域、全維度的高效流通，進而促進數(shù)據要素市場高質量發(fā)展。

數(shù)據經紀人監(jiān)管未來的幾個研究方向。

（1）將敏捷治理（agilegovernance）理論應用到數(shù)據經紀人領域，研究數(shù)據經紀人的敏捷監(jiān)管。組織或企業(yè)的數(shù)據治理和數(shù)據管理功能存在敏捷性需求，數(shù)據經紀人的治理和監(jiān)管也應該具備敏捷性。數(shù)據經紀人作為一個新興事物，具有創(chuàng)新的不確定性，對其監(jiān)管也存在不確定性，非常適用具有彈性、靈活性、協(xié)調性的敏捷治理方式。敏捷治理是數(shù)字時代政府治理與監(jiān)管的新議題，如何運用敏捷治理的理論和方法，提出數(shù)據經紀人的敏捷監(jiān)管方案，是推動數(shù)據經紀人高質量發(fā)展的必然要求。

（2）運用制度經濟學中的委托代理理論來研究數(shù)據經紀人的激勵和監(jiān)管問題。數(shù)據經紀人與數(shù)據供給方、使用方之間往往存在委托代理關系和信息不對稱問題，運用委托代理理論探索如何消除數(shù)據經紀市場參與者之間的不信任，防范數(shù)據經紀人的道德風險，構建適用于數(shù)據經紀人的激勵機制和監(jiān)管模式，協(xié)調市場參與各方利益，促進數(shù)據經紀市場高效運轉。

（3）研究如何將監(jiān)管沙盒應用到數(shù)據要素流通和交易中。監(jiān)管沙盒能夠為創(chuàng)新型產品或服務提供直接的測試機制，這與處于試點階段的數(shù)據經紀人非常契合。研究制定適用于我國數(shù)據要素流通的監(jiān)管沙盒，探索構建數(shù)據要素交易的場內外協(xié)同監(jiān)管機制，實現(xiàn)數(shù)據全流程全周期的智能監(jiān)管。