楊 鏗， 湯 珂， 張豐羽， 黃 津

（1.清華大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 100084；2.海珠區(qū)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，廣東 廣州 510310）

1 引言

近年來，伴隨著信息通訊、物聯(lián)網(wǎng)（IoT）、人工智能和云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)的日漸成熟和創(chuàng)新性應(yīng)用，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化過程中人們逐漸認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)的重要性。在這種背景下，數(shù)據(jù)逐漸成為重要的生產(chǎn)要素，被認(rèn)為是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。數(shù)據(jù)是信息經(jīng)濟(jì)的載體、知識(shí)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的“石油”，是實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化最不可或缺的要素。而在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，數(shù)據(jù)要素能夠起到輔助決策、提高全要素生產(chǎn)率、提升資源利用效率和促進(jìn)匹配效率等重要作用，因此數(shù)據(jù)要素被視為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)和創(chuàng)新引擎。一種生產(chǎn)要素經(jīng)過分享和市場交易才能盡最大化地發(fā)揮其生產(chǎn)性效能，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的流通和交易是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)［1］，而數(shù)據(jù)要素也符合其作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代最重要的大宗商品的潛力和特質(zhì)。

當(dāng)前，中國正逐步建立起以數(shù)據(jù)交易所為核心的場內(nèi)外數(shù)據(jù)交易市場體系，而數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人將是促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的催化劑［2］。數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素具有可復(fù)制性、非競爭性、非勻質(zhì)性、非排他性和虛擬性等特征，與傳統(tǒng)的勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素具有顯著差異［3］。數(shù)據(jù)要素的特征決定了其在生產(chǎn)、確權(quán)、評(píng)估、定價(jià)、交易等市場環(huán)節(jié)均有別于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)要素的非競爭性和非排他性使得數(shù)據(jù)可以被同時(shí)使用和重復(fù)利用，其邊際使用成本幾乎為零，這對(duì)數(shù)據(jù)要素的確權(quán)、評(píng)估和定價(jià)提出了特殊要求。數(shù)據(jù)要素的可復(fù)制性導(dǎo)致了流通和交易環(huán)節(jié)很容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)的截流和復(fù)制行為，并且數(shù)據(jù)具有很強(qiáng)的衍生性，可追溯成為數(shù)據(jù)要素流通和交易的核心需求之一。數(shù)據(jù)要素流通和交易的監(jiān)管需要根據(jù)其特性因地制宜，這也對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的監(jiān)管提出了更高要求。

數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人（databrokers），在現(xiàn)行和未來的數(shù)據(jù)交易市場體系發(fā)展趨勢(shì)中都是一個(gè)不可或缺的重要市場角色，既是鏈接數(shù)據(jù)要素場內(nèi)市場交易體系的重要參與主體，也是數(shù)據(jù)要素場外流通的主要市場主體和參與者。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人不僅能夠聚合多源信息，還可以鏈接數(shù)據(jù)供應(yīng)商和消費(fèi)者，這會(huì)極大地減輕數(shù)據(jù)要素市場中存在的查找、獲取和集成數(shù)據(jù)的障礙，在融通數(shù)據(jù)資源、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值方面扮演重要角色。由于我國目前缺乏成熟的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人制度，制約了我國數(shù)據(jù)交易的快速發(fā)展［4］。迄今為止，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人行業(yè)尚處在研究不足和監(jiān)管不足的階段。在數(shù)據(jù)要素流通交易過程中如何充分發(fā)揮數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的積極效力，最大化發(fā)揮其職業(yè)潛力，推動(dòng)構(gòu)建數(shù)據(jù)要素場內(nèi)、場外的協(xié)同流通交易機(jī)制，促進(jìn)場內(nèi)集中交易和場外分散交易的共生發(fā)展，從而有助于培育健康、有效、可持續(xù)的數(shù)據(jù)要素流通交易創(chuàng)新服務(wù)生態(tài)。其中如何創(chuàng)新數(shù)據(jù)交易模式，鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)參與數(shù)據(jù)要素市場，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通，并在數(shù)據(jù)要素市場化進(jìn)程中加快推進(jìn)我國數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的推廣實(shí)踐及其匹配的監(jiān)管制度建設(shè)，則是當(dāng)前我國數(shù)據(jù)要素市場培育面臨的關(guān)鍵問題。

在我國，廣州市海珠區(qū)在數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)方面走在前列。2021年12月9日，廣州市海珠區(qū)人民政府辦公室印發(fā)了國內(nèi)首份數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作方案——《廣州市海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作方案》，正式提出要探索設(shè)立社會(huì)性數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)，開展數(shù)據(jù)要素市場流通中介服務(wù)，規(guī)范數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人執(zhí)業(yè)行為［5］。2023年1月16日，海珠區(qū)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)案例入選“中國改革2022年度縣域改革案例”全國二十強(qiáng)。本文以廣州市海珠區(qū)的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)為案例，重點(diǎn)探討數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人這一數(shù)據(jù)交易模式的概念、功能、實(shí)踐和監(jiān)管等相關(guān)問題，并根據(jù)當(dāng)前的創(chuàng)新實(shí)踐提出有針對(duì)性的監(jiān)管機(jī)制和政策建議，以期為我國數(shù)據(jù)要素市場化進(jìn)程做出些許貢獻(xiàn)。

2 文獻(xiàn)回顧

2.1 數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的概念與定義

數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人是數(shù)字經(jīng)濟(jì)逐漸成形過程中發(fā)展起來的一種創(chuàng)新業(yè)務(wù)。經(jīng)紀(jì)人（broker）是一份具有悠久歷史的傳統(tǒng)職業(yè)，被定義為介紹買賣雙方交易以獲取傭金的中間商人，其中的交易標(biāo)的既可以是商品也可以是服務(wù)。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的興起和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，出現(xiàn)了數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人，它收集、分析來自數(shù)據(jù)提供者的數(shù)據(jù)，并將數(shù)據(jù)出售給第三方［6］。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人作為中間角色收集或托管數(shù)據(jù)，并將數(shù)據(jù)分享或轉(zhuǎn)售給使用方，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要參與者［7］。

雖然各國有關(guān)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的職業(yè)起源和商業(yè)模式存在差異，從數(shù)據(jù)交易中獲利或提取價(jià)值的方式也不盡相同，甚至有關(guān)該職業(yè)的稱呼也無統(tǒng)一口徑。例如，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人也經(jīng)常被表述為：信息經(jīng)紀(jì)人或經(jīng)銷商、消費(fèi)者數(shù)據(jù)收集公司、數(shù)據(jù)商、數(shù)據(jù)聚合商、數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)供應(yīng)商或數(shù)據(jù)中介［8］。但是直觀來講，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人是以數(shù)據(jù)商品為標(biāo)的撮合供需雙方交易并從中賺取傭金的中介機(jī)構(gòu)。通常數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人被認(rèn)為是一家公司，其業(yè)務(wù)包括從各種公共和私人來源收集個(gè)人或非個(gè)人數(shù)據(jù)，并將其匯總并出售或許可第三方使用［9］。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人是數(shù)據(jù)行業(yè)的紐帶，是通過收集、匯總和交易數(shù)據(jù)來獲得商業(yè)利益的公司，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的潤滑劑。美國審計(jì)總署（簡稱GAO）認(rèn)為數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人是從公共記錄、公開信息、非公開信息三方面獲得數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、組合、分析、重新包裝并銷售給數(shù)據(jù)使用者，數(shù)據(jù)使用者可以是商業(yè)客戶、公眾消費(fèi)者以及其他數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人［10］。

美國的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人已發(fā)展多年。2014年2月12日，美國參議院提出了《數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人問責(zé)制和透明度法案》（data brokeraccountabilityand transparency act），該法案將數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人定義為收集、聚合或維護(hù)不是其用戶或員工的個(gè)人數(shù)據(jù)，以便向第三方出售或提供個(gè)人數(shù)據(jù)訪問權(quán)限，并要求針對(duì)收集和出售有關(guān)消費(fèi)者個(gè)人和敏感數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人建立問責(zé)制并增加其相關(guān)行為的透明度［11］。2019年7月30日美國參議院提出了《數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人清單法案》（databrokerlistactof2019），該法案對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人獲取、使用和保護(hù)個(gè)人信息方面進(jìn)行規(guī)范性要求，禁止數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人通過欺詐或出于特定非法目的獲取個(gè)人信息，并要求數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人每年向聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)注冊(cè)［12］。在美國，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人在提供的服務(wù)范圍、覆蓋的人口和數(shù)據(jù)規(guī)模方面差異巨大，并且缺乏有效的監(jiān)管。通過對(duì)美國數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人發(fā)展歷程和市場實(shí)務(wù)的總結(jié)來看，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人從廣義上來說是從個(gè)人、企業(yè)及政府等各個(gè)部門收集消費(fèi)者數(shù)據(jù)，并將這些數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)賣給需求方以進(jìn)行身份驗(yàn)證、產(chǎn)品營銷、征信調(diào)查等用途的中介機(jī)構(gòu)。從狹義上來看，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人是收集、銷售或許可與本企業(yè)沒有直接關(guān)系的（消費(fèi)者）個(gè)人信息的企業(yè)。

數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人可以不是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，卻是數(shù)據(jù)的收集者、市場中介者和市場交易促成者，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人首套數(shù)據(jù)大致可以被分為以下三個(gè)來源：社會(huì)公開來源，商業(yè)購買來源，在線收集來源［13］。當(dāng)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的數(shù)據(jù)來源是個(gè)人數(shù)據(jù)時(shí)也被稱作個(gè)人數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人（personaldatabrokers，PDBs），個(gè)人數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人能夠?qū)⑾M(fèi)者在數(shù)字空間和線上平臺(tái)中的個(gè)人數(shù)據(jù)作為其使用的副產(chǎn)品并提供一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，外國政策制定者將個(gè)人數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人視為在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中賦予用戶權(quán)力的一個(gè)有前途的模式［14］。個(gè)人數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人通常集成個(gè)人信息管理系統(tǒng)的功能，允許互聯(lián)網(wǎng)用戶在個(gè)人控制下的單個(gè)信息系統(tǒng)中存儲(chǔ)、管理和監(jiān)控來自各種服務(wù)供應(yīng)商的個(gè)人數(shù)據(jù)［15］。個(gè)人數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人和個(gè)人信息管理系統(tǒng)被認(rèn)為是打造公平和透明數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的基石，能夠在個(gè)人數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)中賦予個(gè)人更多的權(quán)力。個(gè)人數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人在歐美等國發(fā)展較為成熟，受限于個(gè)人數(shù)據(jù)流通交易相關(guān)的政策、法規(guī)、制度尚未完善，個(gè)人數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人目前在國內(nèi)尚未得到大力發(fā)展。

數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的業(yè)務(wù)通?？梢苑譃閿?shù)據(jù)獲取和數(shù)據(jù)資產(chǎn)化兩個(gè)基本過程［16］。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人既可通過授權(quán)、收集、加工小規(guī)模的個(gè)人數(shù)據(jù)，也可通過授權(quán)、購買、收集、加工大規(guī)模的商業(yè)數(shù)據(jù)，盈利模式即為向數(shù)據(jù)需求方提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)服務(wù)獲得對(duì)價(jià)，這些對(duì)價(jià)在扣除向數(shù)據(jù)供給方給予補(bǔ)償后便形成了數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的利潤。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人作為創(chuàng)新中介機(jī)構(gòu)，可以起到促進(jìn)信息溝通、降低交易費(fèi)用和促進(jìn)交易達(dá)成等積極作用。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人不僅是信息經(jīng)銷商，還能促進(jìn)組織之間的信息交換，并最終為消費(fèi)者數(shù)據(jù)創(chuàng)造市場。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人可以通過更有效地合并數(shù)據(jù)集來增加利潤，并促進(jìn)數(shù)據(jù)共享［2］。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人匯總并處理收集的數(shù)據(jù)，以生成消費(fèi)者畫像，然后將這些數(shù)據(jù)信息分享給數(shù)據(jù)需求方，用于目標(biāo)廣告和個(gè)性化定價(jià)等目的。例如Facebook、TikTok等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的在線廣告服務(wù)已經(jīng)與數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人開展合作，以提高平臺(tái)額外的定向推送功能。

相較于美日等國的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)相關(guān)業(yè)務(wù)，中國的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)仍處于零散、偶發(fā)的狀態(tài)，通俗地來說更像是數(shù)據(jù)交易圈中的“熟人介紹”。因此，確立和規(guī)范我國的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人業(yè)務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行。2022年4月，海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布《廣州市海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，首次對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人進(jìn)行了明確定義，認(rèn)為數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人是指開展數(shù)據(jù)要素市場流通中介服務(wù)的社會(huì)性數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)，側(cè)重于場景化數(shù)據(jù)利用，旨在建立供需信任關(guān)系、挖掘數(shù)據(jù)要素價(jià)值、維護(hù)各方合法權(quán)益、活躍數(shù)據(jù)要素市場，促進(jìn)數(shù)據(jù)可信有序流通和市場化利用。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義和價(jià)值，能夠起到活躍數(shù)據(jù)交易和促進(jìn)數(shù)據(jù)需求等作用［4］。綜合國外的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的開展，依據(jù)國內(nèi)外的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)研究文獻(xiàn)，結(jié)合國內(nèi)本次廣州市海珠區(qū)的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)，我們將數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人定義為：以數(shù)據(jù)為標(biāo)的，通過匹配、溝通和撮合供需雙方進(jìn)行數(shù)據(jù)交易，并以此來賺取傭金的中介機(jī)構(gòu)與個(gè)人。

2.2 數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的監(jiān)管

隱私不對(duì)稱是數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人商業(yè)模式的基石，這也是數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人需要適當(dāng)監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)。根據(jù)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的商業(yè)慣例，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人需要為消費(fèi)者提供隱私保護(hù)，提高數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人收集和使用消費(fèi)者信息的透明度。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人在數(shù)據(jù)透明度方面存在局限性，個(gè)人數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化是導(dǎo)致數(shù)據(jù)權(quán)屬失衡的根源，而基于透明度的消費(fèi)者賦權(quán)策略可以糾正這種失衡。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人行業(yè)中往往存在各種與隱私相關(guān)的問題需要解決，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的數(shù)據(jù)透明度非常重要，有學(xué)者認(rèn)為數(shù)據(jù)透明度能夠?yàn)閿?shù)據(jù)資產(chǎn)化創(chuàng)造條件，可以從建立關(guān)系、增加粒度、管理方向性和創(chuàng)造易讀性四個(gè)方面進(jìn)行透明度實(shí)踐［17］。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人在數(shù)據(jù)使用方面通常不受特定行業(yè)的監(jiān)管，這往往引起人們對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量、隱私問題和歧視風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。充分了解數(shù)據(jù)交易中存在的風(fēng)險(xiǎn)和危害，對(duì)于為數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人行業(yè)創(chuàng)建適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管機(jī)制至關(guān)重要［6］。數(shù)據(jù)黑市上的賣家并不總是黑客，不受監(jiān)管的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人也可能參與其中。

在數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的發(fā)展中，制定法律、法規(guī)、服務(wù)協(xié)議框架和道德準(zhǔn)則非常重要。在當(dāng)前的數(shù)字技術(shù)時(shí)代，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的潛力可以讓消費(fèi)者廣泛受益，除非受到監(jiān)管，否則數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的做法會(huì)帶來一些隱私、安全和道德問題。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的行為不能只是以合規(guī)為導(dǎo)向，還必須合乎道德標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)創(chuàng)造更透明的市場環(huán)境，并為消費(fèi)者提供更多的知情參與，向消費(fèi)者解釋何時(shí)以及如何參與使用他們的數(shù)據(jù)［18］。消費(fèi)者通常愿意與數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人分享他們的個(gè)人數(shù)據(jù)以獲得獎(jiǎng)勵(lì)回報(bào)，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人應(yīng)該為消費(fèi)者提供增強(qiáng)的隱私保護(hù)，防范數(shù)據(jù)濫用，并提高消費(fèi)者的數(shù)據(jù)使用知情度，不然有可能抑制消費(fèi)者參與。然而，在美國以往的發(fā)展實(shí)踐中，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人幾乎是在沒有監(jiān)管的市場中運(yùn)營，有學(xué)者認(rèn)為不能信任數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人進(jìn)行自我監(jiān)管［19］。也有學(xué)者認(rèn)為數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的監(jiān)管應(yīng)該采用事前監(jiān)管，而不是事后監(jiān)管，應(yīng)摒棄數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人自我監(jiān)管方式，由政府統(tǒng)一實(shí)施監(jiān)管［20］。

數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人業(yè)務(wù)的范圍、規(guī)模和性質(zhì)存在很大差異，并且由于監(jiān)管環(huán)境的差異，導(dǎo)致各國在數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人實(shí)踐方面差異巨大，這也導(dǎo)致數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人很難實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流通和交易。在美國，由于缺乏系統(tǒng)性的監(jiān)管，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人繼續(xù)受益于有限的透明度和問責(zé)制，從而得到蓬勃發(fā)展。當(dāng)前的美國數(shù)據(jù)隱私政策不連貫，并且缺乏對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的有效監(jiān)督，歐盟實(shí)施了更嚴(yán)格的數(shù)據(jù)隱私政策，限制數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的活動(dòng)［21］。歐盟和美國在數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人、第三方和公司應(yīng)如何管理數(shù)據(jù)方面采用了不同的監(jiān)管方法，歐盟更加嚴(yán)格地處理隱私問題，這阻礙了歐盟數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的發(fā)展，是導(dǎo)致歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)落后的原因之一。由于商業(yè)模式對(duì)大數(shù)據(jù)的依賴程度越來越高，平衡大數(shù)據(jù)分析帶來的風(fēng)險(xiǎn)和收益所涉及的困難影響著所有行業(yè)的公司。規(guī)范數(shù)據(jù)收集和目前的法律不足以避免數(shù)據(jù)泄露和濫用，引進(jìn)監(jiān)管沙箱，能夠有效避免數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人出現(xiàn)類似問題。

關(guān)于數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人制度和監(jiān)管方面，國內(nèi)也有學(xué)者進(jìn)行研究。有學(xué)者通過數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人實(shí)踐的國別比較研究，認(rèn)為在數(shù)據(jù)行業(yè)的法律規(guī)制及相關(guān)規(guī)則的制定方面，我國應(yīng)該堅(jiān)持中立立法，提升行業(yè)透明性，弱化相關(guān)的審批權(quán)限和同意規(guī)則，引入場景風(fēng)險(xiǎn)規(guī)則［22］。有學(xué)者通過分析美國數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人監(jiān)管制度，為我國的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人發(fā)展提供啟示，認(rèn)為應(yīng)該同時(shí)發(fā)揮政府監(jiān)管與行業(yè)自律的作用，尊重個(gè)人對(duì)數(shù)據(jù)的知情權(quán)和決定權(quán)，加強(qiáng)針對(duì)個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全的保護(hù)，提高整個(gè)數(shù)據(jù)行業(yè)的監(jiān)管透明度［23］。有學(xué)者認(rèn)為我國的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人制度構(gòu)建應(yīng)該兼顧個(gè)人隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)行業(yè)發(fā)展，通過市場準(zhǔn)入資格標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)與年度注冊(cè)登記制度規(guī)范數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人，發(fā)揮數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人在數(shù)據(jù)價(jià)值發(fā)現(xiàn)與定價(jià)、數(shù)據(jù)合規(guī)方面的功能，同時(shí)明確政府對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的監(jiān)管制度［24］。也有學(xué)者認(rèn)為，我國對(duì)于數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人應(yīng)該堅(jiān)持包容審慎的監(jiān)管原則，推行數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人注冊(cè)制，在總結(jié)全國各地關(guān)于數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)同時(shí)，擴(kuò)大數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)范圍。應(yīng)在制度上明確對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的指引，明確數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的主管機(jī)構(gòu)，從資格認(rèn)證、注冊(cè)登記、分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范、責(zé)任體系、爭端解決等方面規(guī)范其執(zhí)業(yè)行為，推動(dòng)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人成為數(shù)據(jù)市場的交易主體［4］。有學(xué)者認(rèn)為要健全數(shù)據(jù)要素市場化運(yùn)營監(jiān)管體系，形成數(shù)據(jù)運(yùn)營平臺(tái)自律監(jiān)管和行政監(jiān)管并行、制度和技術(shù)同步優(yōu)化的模式和路徑［25］，這種思路也可以運(yùn)用在數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的監(jiān)管中。

3 海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)實(shí)踐案例

鑒于海珠區(qū)在數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人領(lǐng)域探索實(shí)踐的典型性、創(chuàng)新性和前沿性，本研究選取海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)作為案例進(jìn)行重點(diǎn)分析。一方面，本研究通過線上線下相結(jié)合的方式搜集了海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)過程中的政策文件、工作報(bào)告、新聞報(bào)道等資料。另一方面，廣州市海珠區(qū)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局（以下簡稱：海珠區(qū)政數(shù)局）以及海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組為本研究提供了數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)過程中寶貴的一手資料。此外，本研究還通過對(duì)負(fù)責(zé)海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)的相關(guān)部門及負(fù)責(zé)人進(jìn)行線上調(diào)研獲取補(bǔ)充資料。

3.1 海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)的政策脈絡(luò)

2021年5月，廣東省人民政府發(fā)布《廣東省人民政府關(guān)于加快數(shù)字化發(fā)展的意見》，提出要深入挖掘社會(huì)數(shù)據(jù)價(jià)值，探索建立數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人機(jī)制，這是數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人概念在國內(nèi)政策文件中被首次提出［26］。2021年7月，廣東省人民政府印發(fā)《廣東省數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動(dòng)方案》，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人被認(rèn)為是數(shù)據(jù)交易場所的配套機(jī)構(gòu)，提出要促進(jìn)數(shù)據(jù)交易流通，加快數(shù)據(jù)交易場所及配套機(jī)構(gòu)建設(shè)，鼓勵(lì)設(shè)立社會(huì)性數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)，規(guī)范開展數(shù)據(jù)要素市場流通中介服務(wù)，探索建立數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人資格認(rèn)證和管理制度，加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的監(jiān)管，規(guī)范數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的執(zhí)業(yè)行為［27］。2021年10月，《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于開展數(shù)據(jù)要素市場化配置改革相關(guān)試點(diǎn)工作的通知》發(fā)布，對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)進(jìn)行了具體部署，提到在廣州市海珠區(qū)、深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、珠海市橫琴新區(qū)、佛山市南海區(qū)、中山市、江門市開展數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)，探索設(shè)立社會(huì)性數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)，開展數(shù)據(jù)要素市場流通中介服務(wù)，規(guī)范數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人執(zhí)業(yè)行為。

廣州市區(qū)級(jí)相關(guān)政策也陸續(xù)出臺(tái)。2021年11月，廣州市人民政府印發(fā)《廣州市數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動(dòng)方案》，提出要探索數(shù)據(jù)流通交易機(jī)制及配套建設(shè)，推動(dòng)建立跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨部門的數(shù)據(jù)流通機(jī)制，探索數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人制度試點(diǎn)，規(guī)范開展數(shù)據(jù)要素市場流通中介服務(wù)。研究建立數(shù)據(jù)交易協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，開展數(shù)據(jù)要素交易市場監(jiān)管［28］。2021年12月，海珠區(qū)人民政府辦公室發(fā)布了《廣州市海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作方案》，這是國內(nèi)首份數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作方案，對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)的工作思路、主要任務(wù)和保障措施進(jìn)行了部署，提出要建立數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)管理制度，制定數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)單位標(biāo)準(zhǔn)，建立試點(diǎn)監(jiān)管制度。2022年4月，海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布《廣州市海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的試點(diǎn)對(duì)象、申報(bào)流程、試點(diǎn)企業(yè)任務(wù)、試點(diǎn)監(jiān)管要求、保障措施等進(jìn)行具體部署，其中還以附件形式發(fā)布了《廣州市海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人分類分級(jí)遴選指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》《廣州市海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)工作企業(yè)申報(bào)書》《數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)委托協(xié)議（模板）》。

2022年5月，海珠區(qū)通過制定“分級(jí)分類”方式，遴選出全國首批“數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人”，廣東電網(wǎng)能源投資有限公司、廣州金控征信服務(wù)有限公司以及廣州唯品會(huì)數(shù)據(jù)科技有限公司等3家企業(yè)被選中，成為全國首批數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人企業(yè)并“持牌上崗”，這3家試點(diǎn)企業(yè)涵蓋了電力、電子商務(wù)、金融等不同領(lǐng)域，且均具有豐富的社會(huì)數(shù)據(jù)和成熟的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)。2022年8月，海珠區(qū)人民政府發(fā)布《海珠區(qū)數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動(dòng)方案》，這是全國首份區(qū)縣級(jí)（海珠）數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動(dòng)方案，提出要打造數(shù)據(jù)要素制度體系“試驗(yàn)田”，推進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)，探索設(shè)立社會(huì)性數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)，開展數(shù)據(jù)要素市場流通中介服務(wù)，規(guī)范數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人執(zhí)業(yè)行為。該方案還提出要推動(dòng)以數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人為主導(dǎo)的數(shù)據(jù)要素流通模式，通過開展數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)，在數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人準(zhǔn)入、監(jiān)管、退出等標(biāo)準(zhǔn)體系方面進(jìn)行創(chuàng)新探索。

3.2 海珠區(qū)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)的主要舉措

制定數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人遴選標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人進(jìn)行“分級(jí)分類”來遴選試點(diǎn)企業(yè)，并為省級(jí)制度性文件制定提供“原創(chuàng)模板”。在分類方面，不同的分類依據(jù)會(huì)產(chǎn)生不同的分類結(jié)果，依據(jù)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人自身基礎(chǔ)及業(yè)務(wù)范圍，其可以被劃分為技術(shù)賦能型、數(shù)據(jù)賦能型、受托行權(quán)型。在分級(jí)方面，按照數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人企業(yè)的數(shù)據(jù)管理運(yùn)營能力、數(shù)據(jù)體量、數(shù)據(jù)安全等條件，將數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人劃分為3個(gè)等級(jí)，并制定了數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的動(dòng)態(tài)調(diào)級(jí)規(guī)則，讓遴選更具規(guī)范性、公平性和科學(xué)性。

明確試點(diǎn)企業(yè)任務(wù)。試點(diǎn)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的任務(wù)主要包括簽訂試點(diǎn)協(xié)議、制定實(shí)施方案、試點(diǎn)企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)探索、試點(diǎn)企業(yè)之間業(yè)務(wù)探索、試點(diǎn)檢查與評(píng)估、經(jīng)驗(yàn)成效總結(jié)。被遴選為數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的企業(yè)，會(huì)與海珠區(qū)政數(shù)局簽訂試點(diǎn)委托協(xié)議，明確試點(diǎn)要求、任務(wù)、雙方責(zé)任義務(wù)等內(nèi)容。試點(diǎn)企業(yè)按照要求制定實(shí)施方案，具體需要明確的內(nèi)容主要包括但不限于：工作機(jī)制、工作內(nèi)容、業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)場景、服務(wù)目錄、技術(shù)環(huán)境、組織保障、進(jìn)度安排等，并定期向海珠區(qū)政數(shù)局報(bào)備。試點(diǎn)企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)探索包括但不限于數(shù)據(jù)授權(quán)使用、數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記、數(shù)據(jù)加工處理、數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)開發(fā)、定價(jià)收費(fèi)、收益分配等數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)行為。試點(diǎn)企業(yè)之間業(yè)務(wù)探索主要是探索和培育數(shù)據(jù)要素市場多方合作、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)模式。試點(diǎn)的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人企業(yè)需要對(duì)試點(diǎn)工作進(jìn)行檢查和評(píng)估，并按照日常監(jiān)管要求按月度報(bào)送工作進(jìn)展，最后還要對(duì)試點(diǎn)過程中取得的經(jīng)驗(yàn)、成效和存在的主要問題進(jìn)行歸納和總結(jié)。在試點(diǎn)期間，3家試點(diǎn)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人發(fā)布了數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)產(chǎn)品目錄，首批共推出13類56項(xiàng)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)服務(wù)產(chǎn)品。

提出數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人監(jiān)管要求。分別從事前監(jiān)管、事中監(jiān)管、事后監(jiān)管三方面對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的監(jiān)管進(jìn)行試點(diǎn)。事前監(jiān)管，主要是對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的資質(zhì)進(jìn)行審核，對(duì)試點(diǎn)企業(yè)的試點(diǎn)任務(wù)、企業(yè)運(yùn)營能力、業(yè)務(wù)能力、數(shù)據(jù)安全管理等進(jìn)行調(diào)研、檢查和評(píng)估，并要求其按照委托協(xié)議相關(guān)條款履行職責(zé)和義務(wù)。事中監(jiān)管，主要從試點(diǎn)任務(wù)監(jiān)管、機(jī)構(gòu)運(yùn)營能力監(jiān)管、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人業(yè)務(wù)監(jiān)管、數(shù)據(jù)安全監(jiān)管四個(gè)方面進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)任務(wù)監(jiān)管的目標(biāo)是檢查試點(diǎn)企業(yè)是否按照試點(diǎn)實(shí)施方案推進(jìn)試點(diǎn)任務(wù)，要求試點(diǎn)企業(yè)按月報(bào)送監(jiān)測月報(bào)。機(jī)構(gòu)運(yùn)營能力監(jiān)管的目標(biāo)是檢查試點(diǎn)企業(yè)實(shí)際數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人運(yùn)營情況，檢查數(shù)據(jù)治理組織和制度情況、自有數(shù)據(jù)規(guī)模和質(zhì)量管理情況及數(shù)據(jù)平臺(tái)運(yùn)行情況，并開展定期抽查。針對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，根本性的監(jiān)管目標(biāo)就是檢查試點(diǎn)企業(yè)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)行為情況，從授權(quán)使用情況、數(shù)據(jù)運(yùn)營情況、數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)情況及交易收費(fèi)情況四個(gè)方面開展監(jiān)管試點(diǎn)和定期抽查。數(shù)據(jù)安全監(jiān)管的目標(biāo)是檢查試點(diǎn)企業(yè)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的安全性和合規(guī)性，要求檢查數(shù)據(jù)保護(hù)措施、是否合法使用數(shù)據(jù)、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制及安全培訓(xùn)情況。事后監(jiān)管，要求數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人妥善保存交易記錄和經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)信息，保管期限不少于5年，確保主管部門能夠查詢和事后監(jiān)管。必要情況下，監(jiān)管部門可對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)中交易主體基本情況、交易標(biāo)的基本性質(zhì)和交易合同等方面開展檢查和事后監(jiān)管。

3.3 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

通過針對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)的實(shí)踐歸納總結(jié)可知，在數(shù)據(jù)交易流轉(zhuǎn)過程中主要行使的職責(zé)包括但不限于：受托行權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)控制、價(jià)值挖掘。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人可以對(duì)數(shù)據(jù)供給方的數(shù)據(jù)受托并行使權(quán)力；而在數(shù)據(jù)交易流轉(zhuǎn)過程中，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人發(fā)揮著中介擔(dān)保的作用，從而控制著交易流轉(zhuǎn)全流程的風(fēng)險(xiǎn)；在數(shù)據(jù)交易市場上，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人不僅擔(dān)負(fù)著數(shù)據(jù)要素交易的促進(jìn)作用，還肩負(fù)著數(shù)據(jù)要素價(jià)值的發(fā)掘功能，即充當(dāng)數(shù)據(jù)價(jià)值發(fā)現(xiàn)者、數(shù)據(jù)交易組織者、交易公平保障者、交易主體權(quán)益維護(hù)者等多重角色。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人能夠促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通，有潛力破解目前數(shù)據(jù)要素市場存在的供需匹配難、缺乏信任、交易受阻等痛點(diǎn)。據(jù)海珠區(qū)政數(shù)局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，在數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)實(shí)踐過程中，其自身的職能定位和市場角色逐漸清晰明確起來，即在數(shù)據(jù)交易時(shí)充當(dāng)著數(shù)據(jù)供需匹配的“撮合者”、在數(shù)據(jù)交割流轉(zhuǎn)時(shí)的“中介者”、在數(shù)據(jù)交易市場主體之間由于數(shù)據(jù)權(quán)益而產(chǎn)生沖突時(shí)充當(dāng)“化解者”的調(diào)解作用的重要角色。此外，針對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的創(chuàng)新監(jiān)管，海珠區(qū)未來還將探索引入數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人“監(jiān)管沙盒”模式，以“慎監(jiān)管、重引導(dǎo)、抓責(zé)任”為主線，對(duì)“數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人”做到“充分指導(dǎo)”“無事不擾”，為數(shù)字新業(yè)態(tài)新模式的萌芽成長提供深厚“土壤”。綜上所述，在數(shù)據(jù)要素市場中，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人應(yīng)當(dāng)至少具備數(shù)據(jù)收集與運(yùn)營、數(shù)據(jù)市場供需匹配、數(shù)據(jù)交易生態(tài)協(xié)同三方面功能。

4 數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人監(jiān)管機(jī)制探索

從現(xiàn)有的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的試點(diǎn)實(shí)踐來看，當(dāng)前數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)中仍然存在數(shù)據(jù)權(quán)屬模糊、信息不對(duì)稱等特征，這將會(huì)帶來一系列問題。比如，數(shù)據(jù)入口場景相關(guān)的隱私保護(hù)問題，委托代理問題；數(shù)據(jù)出口場景相關(guān)的經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制問題，諸如數(shù)據(jù)質(zhì)量和合規(guī)性等問題。根據(jù)信息不對(duì)稱理論、外部性理論和產(chǎn)權(quán)理論，這些問題都需要完善的政府監(jiān)管加以規(guī)制。

根據(jù)實(shí)踐探索和研究總結(jié)，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人應(yīng)具有以下三個(gè)基本特點(diǎn)：（1）經(jīng)紀(jì)標(biāo)的均為數(shù)據(jù)；（2）形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)；（3）存在數(shù)據(jù)的進(jìn)出活動(dòng)。隨著信息化程度的加深，數(shù)字社會(huì)中經(jīng)紀(jì)標(biāo)的范圍從個(gè)人數(shù)據(jù)逐漸擴(kuò)展到政府和企業(yè)能夠整合、開放的公共和商業(yè)數(shù)據(jù)。本研究將數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人經(jīng)濟(jì)標(biāo)的表述為個(gè)人數(shù)據(jù)、企業(yè)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、政府公共數(shù)據(jù)等在內(nèi)的數(shù)據(jù)全體。此外，鑒于數(shù)據(jù)要素難以確權(quán)的特質(zhì)，以數(shù)據(jù)為標(biāo)的的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人與一般經(jīng)紀(jì)人存在差別，這主要體現(xiàn)在經(jīng)紀(jì)的權(quán)屬上：一般經(jīng)紀(jì)人經(jīng)紀(jì)的標(biāo)的通常都是所有權(quán)，但是數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人可以經(jīng)紀(jì)的標(biāo)的包括數(shù)據(jù)使用權(quán)、數(shù)據(jù)所有權(quán)等多種權(quán)屬。有學(xué)者曾提出基于數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的數(shù)據(jù)交易模型，該模型由個(gè)人數(shù)據(jù)提供者、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人和個(gè)人數(shù)據(jù)消費(fèi)者組成［29］。

基于上述數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的特點(diǎn)和已有文獻(xiàn)，并結(jié)合數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的數(shù)據(jù)交易模式和交易過程，本研究初步構(gòu)建了數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的監(jiān)管框架，如圖1所示。該監(jiān)管框架緊緊圍繞數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的業(yè)務(wù)運(yùn)行模式和流程展開，進(jìn)一步明確了未來數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人發(fā)展中需要監(jiān)管的重點(diǎn)對(duì)象和內(nèi)容。

圖1 數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人監(jiān)管框架

數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)模式其實(shí)包含兩個(gè)微縮的數(shù)據(jù)交易場景，一方面是數(shù)據(jù)供給方將數(shù)據(jù)權(quán)利委托給數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人；另一方面是數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人通過數(shù)據(jù)聚合、加工、處理形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)，進(jìn)而提供給數(shù)據(jù)使用方。而這兩個(gè)微縮的數(shù)據(jù)交易場景，對(duì)于數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人來講可以簡稱為“數(shù)據(jù)的入口”和“數(shù)據(jù)的出口”，監(jiān)管正是圍繞數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人本身和兩個(gè)交易場景展開。（1）針對(duì)數(shù)據(jù)入口監(jiān)管，應(yīng)秉持?jǐn)?shù)據(jù)分類分級(jí)管理的基本思路，對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分類并執(zhí)行不同監(jiān)管流程，同時(shí)還將進(jìn)行合規(guī)審計(jì)、權(quán)屬抽查、隱私保護(hù)、留痕可溯等（包括但不限于交易信息、合同信息和數(shù)據(jù)特征等的記錄留痕）。（2）針對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人本身的監(jiān)管，除了在制度上對(duì)其運(yùn)行資質(zhì)、業(yè)務(wù)合規(guī)等方面進(jìn)行約束和監(jiān)管外，還將引入第三方評(píng)估機(jī)制，從技術(shù)維度出發(fā)，針對(duì)數(shù)據(jù)交易的整體性系統(tǒng)安全、數(shù)據(jù)交易流轉(zhuǎn)全流程安全等風(fēng)險(xiǎn)控制方面進(jìn)行評(píng)估。（3）針對(duì)數(shù)據(jù)出口監(jiān)管，應(yīng)該對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，主要包括合規(guī)審計(jì)和留痕可溯等，尤其是對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人將數(shù)據(jù)作為服務(wù)提供給數(shù)據(jù)使用方時(shí)也要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管（例如探索對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人提供的隱私計(jì)算服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管等）。此外，數(shù)據(jù)供給方、使用方還可對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)，并同時(shí)反饋給數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人和監(jiān)管方，以促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人提質(zhì)增效，優(yōu)化市場環(huán)境。監(jiān)管方也應(yīng)建立高效的爭議解決機(jī)制，例如探索開展基于人工智能和區(qū)塊鏈的監(jiān)管沙盒和自動(dòng)化爭議解決方案。

監(jiān)管目標(biāo)方面。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人監(jiān)管應(yīng)當(dāng)遵循“保護(hù)隱私、增強(qiáng)信任，鼓勵(lì)流通、控制風(fēng)險(xiǎn)”的基本目標(biāo)。保護(hù)隱私、增強(qiáng)信任是數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人監(jiān)管的首要基礎(chǔ)，信任是市場主體的立足之基，沒有信任的市場主體便如無源之水、無本之木。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)市場唯有解決買賣雙方信息不對(duì)稱問題和信任問題才能發(fā)展壯大，這要求數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人以及相關(guān)監(jiān)管方能夠回應(yīng)數(shù)據(jù)主體關(guān)切并采取切實(shí)舉措加以保證。在這些問題中，其中最為關(guān)鍵和事關(guān)全局的問題便是數(shù)據(jù)生產(chǎn)、儲(chǔ)存、交易流轉(zhuǎn)和使用等過程中數(shù)據(jù)主體的隱私保護(hù)問題。鼓勵(lì)流通、控制風(fēng)險(xiǎn)是數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人監(jiān)管的基本立場，數(shù)據(jù)只有交易和充分流通才能促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的流動(dòng)與價(jià)值開發(fā)，才能有效推動(dòng)全局性智能決策和資源動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置、提升產(chǎn)業(yè)全要素生產(chǎn)率。鑒于數(shù)據(jù)中可能會(huì)涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密乃至國家機(jī)密，鼓勵(lì)流通并不是不考慮風(fēng)險(xiǎn)、不計(jì)較后果的流通，而是以控制風(fēng)險(xiǎn)為先決條件的流通。

監(jiān)管原則方面。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的監(jiān)管應(yīng)遵循“透明可溯、分類分級(jí)、權(quán)責(zé)明確”的基本原則。透明可溯是針對(duì)數(shù)據(jù)這一非標(biāo)準(zhǔn)商品、非傳統(tǒng)生產(chǎn)要素監(jiān)管的基本原則，保證數(shù)據(jù)來源及其運(yùn)營過程透明、數(shù)據(jù)交易全程可追溯是對(duì)相關(guān)市場主體合法權(quán)益保護(hù)的重要途徑。識(shí)別重要數(shù)據(jù)、敏感數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)安全治理的必要前提、合理分配監(jiān)管力度的重要基礎(chǔ)，根據(jù)數(shù)據(jù)分級(jí)分類采取有針對(duì)性的安全保護(hù)策略是平衡數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)價(jià)值開發(fā)的有效管理模式。需要充分明確數(shù)據(jù)全生命周期以及數(shù)據(jù)交易各主體的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)，權(quán)責(zé)明確是保護(hù)各參與主體合法權(quán)利、保障數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人健康發(fā)展的有力支撐。

監(jiān)管內(nèi)容方面。在以數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人為中介的整個(gè)數(shù)據(jù)流通監(jiān)管過程中，以數(shù)據(jù)流通的環(huán)節(jié)和時(shí)序進(jìn)行劃分，按照事前、事中及事后的順序，確立各階段的監(jiān)管重點(diǎn)與監(jiān)管內(nèi)容。在事前階段，數(shù)據(jù)交易監(jiān)管方應(yīng)當(dāng)就交易主體（供方資質(zhì)）、交易中介（從業(yè)審核）及交易標(biāo)的（數(shù)據(jù)審計(jì)）等方面進(jìn)行監(jiān)管。在事中階段，需要著重考察的監(jiān)管點(diǎn)有交易主體（身份核實(shí)）、交易合同（合規(guī)審查）和交易流程（可溯監(jiān)管）。在事后階段，還需要對(duì)交易主體、交易中介及交易標(biāo)的進(jìn)行后續(xù)追蹤監(jiān)管。只有在事前、事中、事后均設(shè)計(jì)相應(yīng)的監(jiān)管內(nèi)容，才能防止數(shù)據(jù)交易的各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，避免某些參與數(shù)據(jù)交易的主體采取機(jī)會(huì)主義行為，進(jìn)而促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)交易流通的發(fā)育發(fā)展。

5 政策建議與未來研究方向

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正由高速增長階段邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變與新舊動(dòng)能的轉(zhuǎn)換相疊加，并伴隨全球經(jīng)濟(jì)貿(mào)易摩擦加劇和新冠疫情的沖擊，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要性日益凸顯。在這種背景下，加快數(shù)據(jù)要素流通交易迫在眉睫，建設(shè)數(shù)據(jù)交易場內(nèi)場外協(xié)同的市場體系是重中之重，而創(chuàng)新性地引入數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人則是重要抓手。在現(xiàn)實(shí)中，數(shù)據(jù)供給方和數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人以及消費(fèi)者之間的透明度較低，數(shù)據(jù)供給方和使用方對(duì)當(dāng)前的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人和交易平臺(tái)往往缺乏信任，需要加強(qiáng)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人有關(guān)法規(guī)和制度建設(shè)，探索試點(diǎn)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人監(jiān)管，促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人高質(zhì)量發(fā)展。

結(jié)合上述數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人試點(diǎn)案例梳理和監(jiān)管機(jī)制分析，提出如下四點(diǎn)政策建議。

首先，實(shí)行數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)牌照審批制度和數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人“申請(qǐng)—審核—注冊(cè)”制度，建立健全與數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)等相關(guān)的法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系，填補(bǔ)與數(shù)據(jù)資產(chǎn)、數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)流通等相關(guān)的法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系的大量缺位和空白。通過歸納總結(jié)不同區(qū)域的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)國家層面數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)上位法，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)場內(nèi)場外交易場景，不同地方政府可根據(jù)上位法完善相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管流程，推動(dòng)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人規(guī)范化發(fā)展。

其次，以監(jiān)管沙盒為主要工具，在合理控制風(fēng)險(xiǎn)、防止風(fēng)險(xiǎn)外溢、保持宏觀經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)頭部數(shù)字企業(yè)利用自身數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)和平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，積極嘗試和拓展數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)。以“小步快跑”為基本原則，在制定好風(fēng)險(xiǎn)管理備案后，首先使用非敏感的一般數(shù)據(jù)，在一定試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)進(jìn)行嘗試，在較長時(shí)間穩(wěn)定運(yùn)行未發(fā)現(xiàn)問題后，再開始逐步推動(dòng)個(gè)人數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)等涉敏數(shù)據(jù)的試點(diǎn)。

再次，明確監(jiān)管目標(biāo)與原則，重視加密技術(shù)、監(jiān)管科技在數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人監(jiān)管中發(fā)揮的關(guān)鍵作用，以技術(shù)、制度和政策為基礎(chǔ)構(gòu)筑起數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人監(jiān)管體系。（1）技術(shù)方面，在數(shù)據(jù)合規(guī)審計(jì)、交易合同審計(jì)、交易追溯機(jī)制以及數(shù)據(jù)權(quán)屬登記等方面創(chuàng)新應(yīng)用現(xiàn)代密碼學(xué)、隱私計(jì)算、人工智能等作為底層支持。（2）制度方面，數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)資產(chǎn)評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)、數(shù)據(jù)交易有關(guān)法律法規(guī)、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人業(yè)務(wù)規(guī)范、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)牌照審批制度、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人“申請(qǐng)—審核—注冊(cè)”制度等都將為數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的發(fā)展壯大發(fā)揮重要作用。（3）政策方面，鑒于當(dāng)前中國海量數(shù)據(jù)源尚未激活，數(shù)據(jù)需求多樣且復(fù)雜，重點(diǎn)制定激勵(lì)個(gè)人、企業(yè)提供數(shù)據(jù)的財(cái)稅支持政策，激發(fā)培育數(shù)據(jù)要素市場。

最后，探索數(shù)據(jù)要素流通和交易的場內(nèi)外協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。數(shù)據(jù)要素流通和交易的場內(nèi)和場外不應(yīng)是割裂的部分，而應(yīng)是協(xié)同共生的生態(tài)。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人是數(shù)據(jù)要素場外流通和交易的重要組成部分，是數(shù)據(jù)交易場所等場內(nèi)交易的有機(jī)配套。應(yīng)積極探索制定全域、統(tǒng)一、協(xié)同的數(shù)據(jù)要素流通制度和監(jiān)管機(jī)制，只有打通數(shù)據(jù)要素場內(nèi)場外之間的鴻溝，實(shí)現(xiàn)高效率、無感化的監(jiān)管，才能有效推動(dòng)數(shù)據(jù)要素多場景、跨地域、全維度的高效流通，進(jìn)而促進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場高質(zhì)量發(fā)展。

數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人監(jiān)管未來的幾個(gè)研究方向。

（1）將敏捷治理（agilegovernance）理論應(yīng)用到數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人領(lǐng)域，研究數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的敏捷監(jiān)管。組織或企業(yè)的數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)管理功能存在敏捷性需求，數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的治理和監(jiān)管也應(yīng)該具備敏捷性。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人作為一個(gè)新興事物，具有創(chuàng)新的不確定性，對(duì)其監(jiān)管也存在不確定性，非常適用具有彈性、靈活性、協(xié)調(diào)性的敏捷治理方式。敏捷治理是數(shù)字時(shí)代政府治理與監(jiān)管的新議題，如何運(yùn)用敏捷治理的理論和方法，提出數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的敏捷監(jiān)管方案，是推動(dòng)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

（2）運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的委托代理理論來研究數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的激勵(lì)和監(jiān)管問題。數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人與數(shù)據(jù)供給方、使用方之間往往存在委托代理關(guān)系和信息不對(duì)稱問題，運(yùn)用委托代理理論探索如何消除數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)市場參與者之間的不信任，防范數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的道德風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建適用于數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人的激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)管模式，協(xié)調(diào)市場參與各方利益，促進(jìn)數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)市場高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（3）研究如何將監(jiān)管沙盒應(yīng)用到數(shù)據(jù)要素流通和交易中。監(jiān)管沙盒能夠?yàn)閯?chuàng)新型產(chǎn)品或服務(wù)提供直接的測試機(jī)制，這與處于試點(diǎn)階段的數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)人非常契合。研究制定適用于我國數(shù)據(jù)要素流通的監(jiān)管沙盒，探索構(gòu)建數(shù)據(jù)要素交易的場內(nèi)外協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)全流程全周期的智能監(jiān)管。