桓臺(tái)縣自然資源局 呂懷洪

前言

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位。然而就現(xiàn)階段的國(guó)土空間規(guī)劃情況來(lái)看，仍然存在一定的不足限制，從而限制了國(guó)土空間規(guī)劃管理工作的推進(jìn)。為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程，我國(guó)應(yīng)持續(xù)提升農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理的有效性與合理性，著力解決農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃難題，確保結(jié)合農(nóng)村地區(qū)實(shí)際情況提出建設(shè)性意見(jiàn)，并將自然資源、技術(shù)資源以及人力資源應(yīng)用作為國(guó)土空間規(guī)劃管理的依據(jù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地利用率的提升。

1 農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃與管理的必要性與現(xiàn)狀

1.1 必要性

其一，農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理與土地地塊化管理要求相適應(yīng)，可以根據(jù)農(nóng)村發(fā)展定位及產(chǎn)業(yè)選擇實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃管理，這不僅可以發(fā)揮對(duì)農(nóng)村土地有效應(yīng)用的指導(dǎo)作用，還可以對(duì)農(nóng)田保護(hù)建設(shè)進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)整與控制，以提高農(nóng)村土地管理的準(zhǔn)確性與可行性。其二，農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理有利于盤(pán)活農(nóng)村建設(shè)用地，圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)需求進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃，這對(duì)于提高土地調(diào)整合理性起到積極作用，不僅可以實(shí)現(xiàn)土地靈活應(yīng)用，還可以為糧食供給提供保障，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展打下基礎(chǔ)。其三，農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理可以為村域產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供條件。村級(jí)規(guī)劃是農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，而農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃建設(shè)需要與城鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)同步發(fā)展，因此在盡可能確保國(guó)土空間規(guī)劃的穩(wěn)步進(jìn)行，并與村級(jí)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。

1.2 現(xiàn)狀

我國(guó)土地總面積占世界土地總面積的2.2%，由于人口眾多，人均土地面積僅有11.65 畝，而人均耕地面積僅有1.39 畝，占世界耕地面積的40%。就我國(guó)農(nóng)村土地利用狀況來(lái)看，受到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后的影響，整體缺乏完善的規(guī)劃管理制度，農(nóng)村土地資源浪費(fèi)情況也比較普遍。現(xiàn)階段，農(nóng)村土地實(shí)際利用率仍處于較低水平，而缺少合理的規(guī)劃管理是其中的主要原因。與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)具有規(guī)模大、人口多的特點(diǎn)，而且由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在差異，相關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃管理部門(mén)對(duì)農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃重視不足，資源配置情況也與實(shí)際需求不符，導(dǎo)致農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理不善，土地資源浪費(fèi)問(wèn)題比較普遍。

2 農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃與管理中存在的問(wèn)題

2.1 缺少清晰的整體規(guī)劃

當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃管理期間，存在整體國(guó)土空間規(guī)劃布局缺乏合理性的情況。很多規(guī)劃管理設(shè)計(jì)方案的落實(shí)缺少實(shí)地考察，導(dǎo)致相關(guān)內(nèi)容僅停留在理論層面，整體方案缺乏專業(yè)性技術(shù)評(píng)估，進(jìn)而限制了國(guó)土空間規(guī)劃管理工作的開(kāi)展。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)具有村莊數(shù)量多、人口分布不均的特點(diǎn)，農(nóng)民舊宅空置也影響了土地結(jié)構(gòu)的完整性，造成了較為嚴(yán)重的土地使用問(wèn)題。與此同時(shí)，我國(guó)當(dāng)前對(duì)農(nóng)村用地做出的整體規(guī)劃仍存在不完善之處，管理實(shí)踐中存在空白，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)土地使用情況比較混亂，同時(shí)也增加了后續(xù)管理規(guī)劃的難度，限制了規(guī)劃管理成效的提升。

2.2 農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理存在盲目、程序不嚴(yán)問(wèn)題

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升，在多項(xiàng)土地政策的引導(dǎo)下，農(nóng)村地區(qū)土地轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)場(chǎng)十分普遍。農(nóng)民通過(guò)租用等方式將使用權(quán)轉(zhuǎn)移至企業(yè)手中，進(jìn)而根據(jù)需求進(jìn)行住宅開(kāi)發(fā)、工廠修建等項(xiàng)目，在獲取經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到帶動(dòng)作用。然而部分地區(qū)存在片面追求經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)土地的規(guī)劃和使用范圍進(jìn)行盲目拓展的現(xiàn)象，同時(shí)沒(méi)有落實(shí)嚴(yán)格的審核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致整體隨意性較強(qiáng)，讓很多農(nóng)村地區(qū)的土地管理陷入混亂局面，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到了限制作用。

2.3 國(guó)土空間規(guī)劃管理信息化水平較低

目前，我國(guó)農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理工作的信息化建設(shè)水平仍然較低，相關(guān)設(shè)施的構(gòu)建也不是很成熟。具體來(lái)看，農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理信息化建設(shè)主要集中在組織機(jī)構(gòu)、軟硬件建設(shè)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、管理團(tuán)隊(duì)等方面，然而當(dāng)前僅停留在數(shù)據(jù)庫(kù)構(gòu)建層面，可見(jiàn)其信息化建設(shè)水平仍有待提升。與此同時(shí)，就信息化建設(shè)水平來(lái)說(shuō)，農(nóng)村地區(qū)落后于城市，城市地區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃管理信息利用率較高，在專業(yè)人員、軟硬件配置以及資金投入等方面都具有更豐富的資源。在進(jìn)行實(shí)地調(diào)查的過(guò)程中，城鄉(xiāng)之間在國(guó)土空間規(guī)劃管理信息化建設(shè)方面存在顯著的差異。例如，在對(duì)某地區(qū)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，設(shè)置信息化指數(shù)滿分為100 分，對(duì)其信息化指數(shù)進(jìn)行賦分，其中城鎮(zhèn)地區(qū)的信息化程度指數(shù)為71，農(nóng)村地區(qū)為26，鄉(xiāng)城比為37%；城鎮(zhèn)地區(qū)的組織機(jī)構(gòu)完善指數(shù)為91，農(nóng)村地區(qū)為52，鄉(xiāng)城比為57%；城鎮(zhèn)地區(qū)的專業(yè)人員配備指數(shù)為85，農(nóng)村地區(qū)為18，鄉(xiāng)城比為21%；城鎮(zhèn)地區(qū)的保障措施資金投入指數(shù)為81，農(nóng)村地區(qū)為19，鄉(xiāng)城比為23%；城鎮(zhèn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施硬件配備指數(shù)為96，農(nóng)村地區(qū)為43，鄉(xiāng)城比為45%；城鎮(zhèn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施軟件配備指數(shù)為72，農(nóng)村地區(qū)為17，鄉(xiāng)城比為24%；城鎮(zhèn)地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)指數(shù)為98，農(nóng)村地區(qū)為60，鄉(xiāng)城比為61%；城鎮(zhèn)地區(qū)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)完善指數(shù)為62，農(nóng)村地區(qū)為21，鄉(xiāng)城比為34%；城鎮(zhèn)地區(qū)的數(shù)據(jù)共享程度指數(shù)為78，農(nóng)村地區(qū)為19，鄉(xiāng)城比為24%；城鎮(zhèn)地區(qū)的應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)指數(shù)為70，農(nóng)村地區(qū)為18，鄉(xiāng)城比為26%。

2.4 農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理缺乏群眾基礎(chǔ)

在落實(shí)一系列農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃政策思維的過(guò)程中，部分地方部門(mén)將工作重點(diǎn)放在宏觀規(guī)劃上，對(duì)一些細(xì)節(jié)要素的關(guān)注則不足，這也在一定程度上影響了農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理工作的實(shí)施效果，降低了國(guó)土空間規(guī)劃的合理性，土地利用率也難以達(dá)到預(yù)期。其中比較顯著的是缺少對(duì)農(nóng)民實(shí)際需求和意愿的關(guān)注，在缺乏群眾基礎(chǔ)的情況下開(kāi)展相關(guān)工作，由于缺少群眾的支持，很多規(guī)劃不能如期進(jìn)行，甚至存在被迫中途擱置的情況。與此同時(shí)，農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理工作還存在缺乏群眾監(jiān)督的情況，在實(shí)際開(kāi)展相關(guān)工作期間，一些管理部門(mén)只是按照設(shè)計(jì)方案進(jìn)行落實(shí)，而沒(méi)有關(guān)注到農(nóng)民的實(shí)際利益，大多規(guī)劃管理工作缺少群眾監(jiān)督。一方面，缺少對(duì)群眾意見(jiàn)和訴求的考量，導(dǎo)致相關(guān)工作難以獲得農(nóng)民支持；另一方面，國(guó)土空間規(guī)劃管理沒(méi)有在群眾的監(jiān)督下開(kāi)展，易對(duì)后續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定性造成影響。

3 加強(qiáng)農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃與管理的對(duì)策

3.1 提高土地管理與規(guī)劃水平

對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行有效整合是滿足農(nóng)村地區(qū)用地需求的關(guān)鍵。我國(guó)農(nóng)業(yè)用地分布不均，不同地區(qū)的農(nóng)田數(shù)量差異較大，很多農(nóng)業(yè)用地并沒(méi)有得到充分利用，這也導(dǎo)致了農(nóng)村土地整體利用率不高，甚至存在棄用的情況。針對(duì)這樣的情況，相關(guān)土地管理部門(mén)應(yīng)充分發(fā)揮自身職能，對(duì)土地使用不合理的現(xiàn)象提出改善措施[1]。與此同時(shí)，開(kāi)展農(nóng)業(yè)用地科學(xué)治理還可以起到改善生態(tài)環(huán)境的作用。隨著城鎮(zhèn)周邊工廠的遷移，生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢氣、廢水對(duì)農(nóng)村用地造成了比較嚴(yán)重的污染，對(duì)農(nóng)村土地的使用也帶來(lái)影響，若采取更合理的國(guó)土空間規(guī)劃管理辦法，則可以在提高土地利用率的同時(shí)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。首先，相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地資源分布情況的了解，進(jìn)而基于區(qū)域間土地資源的差異性做到因地制宜。在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃管理的過(guò)程中，要對(duì)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及自然資源分布情況進(jìn)行綜合考量，充分發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，從而更好地對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)籌安排。與此同時(shí)，還可以根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地的特殊性實(shí)施特色化治理協(xié)調(diào)，加大力度進(jìn)行土地優(yōu)勢(shì)挖掘，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升。其次，在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃管理期間，還應(yīng)加大宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民樹(shù)立節(jié)約意識(shí)，最大限度地減少對(duì)土地資源的浪費(fèi)。例如，可以對(duì)農(nóng)村空閑用地進(jìn)行改造利用，進(jìn)一步發(fā)揮土地價(jià)值的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提升。最后，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村土地實(shí)際情況落實(shí)土地審批，秉持高效、集約原則選擇最合理的用地方式，同時(shí)落實(shí)嚴(yán)格的審批程度，在法律法規(guī)監(jiān)管下實(shí)現(xiàn)土地利用率的提升[2]。

3.2 建立健全國(guó)土空間規(guī)劃管理體系

在開(kāi)展農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理的過(guò)程中，應(yīng)以完整的規(guī)劃體制為基礎(chǔ)，積極針對(duì)農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃情況進(jìn)行優(yōu)化，并以提高土地利用率為目的，嚴(yán)格落實(shí)切實(shí)可行的國(guó)土空間規(guī)劃管理體系。首先，相關(guān)部門(mén)應(yīng)更加關(guān)注農(nóng)村土地資源的利用情況以及國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展情況，通過(guò)落實(shí)嚴(yán)格的監(jiān)督手段來(lái)提高農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃服務(wù)水平。其次，為保障農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理質(zhì)量，在開(kāi)展相關(guān)工作的過(guò)程中，應(yīng)充分遵循相關(guān)的法律法規(guī)，以相關(guān)政策規(guī)定為基礎(chǔ)再落實(shí)一系列工作安排。在此期間，相關(guān)部門(mén)還可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行調(diào)整，保證切實(shí)滿足農(nóng)村地區(qū)發(fā)展需求，避免因制度方面的問(wèn)題導(dǎo)致國(guó)土空間規(guī)劃管理與農(nóng)村地區(qū)實(shí)際需求脫節(jié)。最后，相關(guān)部門(mén)在對(duì)農(nóng)村土地實(shí)施集約規(guī)劃期間，需要更多地考慮到農(nóng)民的切身利益，為保障農(nóng)民的基礎(chǔ)權(quán)益，還需要針對(duì)農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理落實(shí)完善的制度體系，從法律法規(guī)和管理制度兩個(gè)層面入手健全國(guó)土空間規(guī)劃管理[3]。值得注意的是，在此期間，相關(guān)部門(mén)還應(yīng)按規(guī)定開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)發(fā)證工作，為工地流轉(zhuǎn)等工作的順利開(kāi)展提供保障。一方面可以提高農(nóng)村土地資源利用率，盡可能避免土地浪費(fèi)的情況；另一方面還可以為農(nóng)民的權(quán)益提供保障。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)證相關(guān)技術(shù)流程如圖1 所示。總的來(lái)說(shuō)，建立健全農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理體系是開(kāi)展相關(guān)工作的根本保障，既可以提高國(guó)土空間規(guī)劃管理的科學(xué)性與合理性，又可以促進(jìn)農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃效益的提升，進(jìn)而滿足農(nóng)村地區(qū)的整體發(fā)展要求。

圖1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)證相關(guān)技術(shù)流程

3.3 加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃管理信息化建設(shè)

隨著信息化時(shí)代的到來(lái)，可以借助更多的信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)開(kāi)展農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理工作，構(gòu)建完善的國(guó)土空間規(guī)劃管理體系，實(shí)現(xiàn)土地利用效率的提升。綜合城鄉(xiāng)地區(qū)當(dāng)前在國(guó)土空間規(guī)劃管理信息化建設(shè)方面的差異來(lái)看，將信息化技術(shù)引入到農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理中，除了要完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)外，還應(yīng)針對(duì)管理團(tuán)隊(duì)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等方面加大投入力度，并根據(jù)實(shí)際需求對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的硬件與軟件進(jìn)行升級(jí)，從而為整體系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行提供保障。在信息化技術(shù)的支持下，通過(guò)構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃管理信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的精確記錄，不僅保障了數(shù)據(jù)的真實(shí)性與實(shí)時(shí)性，還可以有效減少時(shí)間與成本的投入，提高土地管理效率。國(guó)土空間規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的應(yīng)用有助于優(yōu)化我國(guó)農(nóng)村土地現(xiàn)狀，加強(qiáng)對(duì)土地資源管理業(yè)務(wù)的關(guān)注。在完成系統(tǒng)框架構(gòu)建后，可以將關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到規(guī)劃管理信息化上，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃管理實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，不斷致力于提高農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃的服務(wù)水平。除此以外，在進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建的過(guò)程中還應(yīng)確保滿足《土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)指南》等規(guī)定要求，并為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理的網(wǎng)絡(luò)資源共享提供支持與保障。

3.4 提升農(nóng)民的自主權(quán)與參與度

在實(shí)際進(jìn)行農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理的過(guò)程中，應(yīng)更多關(guān)注到農(nóng)民在其中發(fā)揮的重要作用，加強(qiáng)對(duì)其切身利益的考量，進(jìn)而為國(guó)土空間規(guī)劃管理工作的開(kāi)展積累穩(wěn)定的群眾支持。首先，應(yīng)提升相關(guān)工作人員的專業(yè)能力與綜合素質(zhì)，通過(guò)組織相應(yīng)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)來(lái)增強(qiáng)其法律觀念，以保證其可以在國(guó)土空間規(guī)劃管理中與農(nóng)民進(jìn)行良好溝通。在此期間，相關(guān)部門(mén)應(yīng)與農(nóng)民建立良好的合作關(guān)系，為國(guó)土空間規(guī)劃管理工作的長(zhǎng)效穩(wěn)定開(kāi)展提供保障。其次，應(yīng)更多地讓農(nóng)民參與到國(guó)土空間規(guī)劃管理中，給予其更多的自主權(quán)與參與度，進(jìn)而給相關(guān)工作的開(kāi)展以更多的理解與支持。再次，由于部分農(nóng)民的知識(shí)水平與法律意識(shí)有限，從而影響了農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃管理的開(kāi)展，導(dǎo)致土地利用率降低。針對(duì)這樣的情況，相關(guān)部門(mén)有必要向農(nóng)民傳遞一定的法律知識(shí)，引導(dǎo)其通過(guò)法律武器來(lái)維護(hù)自身權(quán)益[4]。例如，相關(guān)部門(mén)可圍繞國(guó)土空間規(guī)劃管理組織相應(yīng)的法律知識(shí)講座，并讓農(nóng)民參與其中，讓其可以真正認(rèn)識(shí)到國(guó)土空間規(guī)劃管理的合理性與法律法規(guī)的重要性。最后，為增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃管理的支持與認(rèn)可，在開(kāi)展相關(guān)工作時(shí)要在法律法規(guī)的約束下進(jìn)行[5]。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，國(guó)土空間規(guī)劃與管理是農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，合理的國(guó)土空間規(guī)劃有助于提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。然而當(dāng)前我國(guó)在農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中仍然要面臨一些問(wèn)題，因此相關(guān)部門(mén)應(yīng)充分結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況尋求最佳解決方案，以提升農(nóng)村國(guó)土空間規(guī)劃方式的科學(xué)性與合理性，同時(shí)借助信息化技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提升國(guó)土空間規(guī)劃管理成效，更多地考慮到農(nóng)民的實(shí)際需求與切身利益，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。