徐信貴 龐鵬 王闐春

摘? ?要：國家監(jiān)察職能的實現(xiàn)會受到內(nèi)外部因素的影響。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)與其他機關(guān)的關(guān)系大致可分為“產(chǎn)生、監(jiān)督和負(fù)責(zé)”“協(xié)助配合”“互相配合和制約”“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”“派出與被派出”五種類型。這五種類型既包含國家機關(guān)之間的橫向關(guān)系，又包含監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部的縱向關(guān)系。上級監(jiān)察委員會是機關(guān)協(xié)作的適宜協(xié)調(diào)主體。機關(guān)協(xié)作應(yīng)堅持政治原則、法治原則和效率原則，并圍繞立法授權(quán)、工作銜接等內(nèi)容進行完善。監(jiān)察職能實現(xiàn)的內(nèi)部優(yōu)化應(yīng)健全監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部的分工設(shè)置、延伸機制、監(jiān)督機制和輔助機構(gòu)配置等，做到“機構(gòu)—人員—職責(zé)”相匹配，資源能共享，從而提高監(jiān)察機關(guān)的整體運行效率。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督；監(jiān)察機關(guān)；機關(guān)協(xié)作；監(jiān)察職能

中圖分類號：D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2023）01-0054-08

黨的二十大報告強調(diào)，要健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。構(gòu)建權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，既需要監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)相互協(xié)作、相互配合，也需要理順內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系、延伸監(jiān)察職能。雖然《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）明確了監(jiān)察機關(guān)的獨立監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察職責(zé)，但是監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)之間的關(guān)系以及監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部組織格局仍需在實踐中進行不斷調(diào)適和完善。當(dāng)前學(xué)界關(guān)于監(jiān)察委員會的研究，或主要集中于監(jiān)察委員會的歷史淵源、性質(zhì)與定位等理論范疇，做到“機構(gòu)—人員—職責(zé)”相匹配，資源能共享，從而提高監(jiān)察機關(guān)的整體運行效率。或集中于監(jiān)察機關(guān)“法規(guī)制定權(quán)”“信息公開”“職務(wù)犯罪調(diào)查”“留置措施”等行為法層面研究以及監(jiān)察委員會內(nèi)外部監(jiān)督的救濟法層面研究，而專門針對監(jiān)察委員會的組織法與組織關(guān)系層面研究相對缺乏，特別是針對監(jiān)察機關(guān)與不同主體之間的協(xié)作關(guān)系類型、自身結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能發(fā)揮的研究尚有不足。推動權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋和有效性，應(yīng)厘清監(jiān)察法中的機關(guān)關(guān)系類型、明確機關(guān)協(xié)作重點與路徑、推進監(jiān)察組織體系與基層監(jiān)察機構(gòu)建設(shè)。

一、監(jiān)察法中的機關(guān)關(guān)系類型

自2016年底開始的國家監(jiān)察體制改革，通過整合行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機構(gòu)和檢察機關(guān)反腐敗相關(guān)職責(zé)，優(yōu)化反腐敗資源配置；通過紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的組織架構(gòu)，加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；通過修訂《憲法》、制定《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》《政務(wù)處分法》等法律法規(guī)為監(jiān)察體制改革提供了堅實的法律基礎(chǔ)。監(jiān)察體制改革塑造了具有國家權(quán)力屬性的監(jiān)察權(quán)，改變了國家機構(gòu)的既有格局。根據(jù)《憲法》《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)與其他機關(guān)的關(guān)系類型大致可以歸為“產(chǎn)生、監(jiān)督和負(fù)責(zé)”“協(xié)助配合”“互相配合和制約”“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”“派出與被派出”五種。

（一）“產(chǎn)生、監(jiān)督和負(fù)責(zé)”關(guān)系

根據(jù)《憲法》第三條和《監(jiān)察法》第八條的規(guī)定，國家監(jiān)察機關(guān)與國家權(quán)力機關(guān)是一種“產(chǎn)生、監(jiān)督和負(fù)責(zé)”關(guān)系，即“監(jiān)察機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生”“人民代表大會監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)”“監(jiān)察機關(guān)對人民代表大會負(fù)責(zé)”?！氨O(jiān)察體制改革通過整合監(jiān)察權(quán)，重構(gòu)國家監(jiān)督體制和憲法權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了人民代表大會制度下的監(jiān)督國家機關(guān)和監(jiān)督國家機關(guān)工作人員的‘二元監(jiān)督體制”[1]，國家監(jiān)察機關(guān)與國家權(quán)力機關(guān)是一種“產(chǎn)生、監(jiān)督和負(fù)責(zé)”關(guān)系，是“人民主權(quán)”“民主集中”“權(quán)力制約”等憲法原則的具體化。一是人民主權(quán)作為國家組織之圭臬，國家監(jiān)察機關(guān)的設(shè)置亦不能突破人民主權(quán)原則?！氨O(jiān)察機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生”意味著監(jiān)察機關(guān)通過人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會獲得了派生性的公權(quán)力主體地位，“監(jiān)察委員會不僅是人民的監(jiān)察委員會，也是中國共產(chǎn)黨的監(jiān)察委員會……代表黨和國家行使監(jiān)察權(quán)，是政治機關(guān)，不是行政機關(guān)、司法機關(guān)”[2]。二是國家監(jiān)察機關(guān)的設(shè)置體現(xiàn)了民主集中制原則?！懊裰骷兄颇耸瞧毡檫m用于執(zhí)政黨和國家政治生活的一項重要原則……作為一項國家機構(gòu)的組織原則，該原則成為國家機關(guān)產(chǎn)生及相互間關(guān)系運行的遵循和基礎(chǔ)”[3]。民主集中制原則主導(dǎo)下的國家監(jiān)察制度具有兩重基本內(nèi)涵：其一，人民代表大會作為權(quán)力機關(guān)，其憲法地位高于國家監(jiān)察機關(guān)；權(quán)力機關(guān)不是監(jiān)察機關(guān)的直接監(jiān)察對象，權(quán)力機關(guān)的公職人員才是《監(jiān)察法》的適用對象。其二，國家監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)經(jīng)人民代表大會的民主程序產(chǎn)生，這是國家監(jiān)察機關(guān)的正當(dāng)性和合法性前提。三是國家監(jiān)察機關(guān)的設(shè)置豐富了權(quán)力制約原則的內(nèi)容。國家監(jiān)察體制改革，擴張了公權(quán)力監(jiān)督的范圍，將所有依法履行公職的人員都納入了國家監(jiān)察的范疇，改變了以往部分公權(quán)力主體只有“自體監(jiān)督”而無“異體監(jiān)督”的局面，豐富了權(quán)力制約原則的內(nèi)容。

（二）“協(xié)助配合”關(guān)系

根據(jù)《監(jiān)察法》第四條和《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》）第九條的規(guī)定，行政機關(guān)與國家監(jiān)察機關(guān)是協(xié)助配合關(guān)系，行政機關(guān)不得干涉監(jiān)察機關(guān)依法行使監(jiān)察權(quán)；監(jiān)察機關(guān)開展監(jiān)察工作，有關(guān)部門、單位予以協(xié)助配合。維護人民群眾的根本利益是國家的基本功能。為了實現(xiàn)這一基本功能，國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)有所分工，并形成相對獨立的公權(quán)力主體。這些公權(quán)力主體在其職責(zé)范圍內(nèi)具有權(quán)力運行自由。與此同時，不同公權(quán)力主體在職責(zé)履行過程中具有職責(zé)連接性，存在一定的協(xié)助關(guān)系?！盎ハ嗯浜详P(guān)系意味著監(jiān)察機關(guān)與執(zhí)法部門之間存在一種協(xié)調(diào)和協(xié)作關(guān)系， 任何一方不能以任何理由推卸憲法所規(guī)定的此種責(zé)任和義務(wù)?！盵4]在理解行政機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)是一種協(xié)助配合關(guān)系時，需要注意以下兩個方面的問題：一是協(xié)助義務(wù)的主體多元，包括組織人事、公安、國家安全、審計、統(tǒng)計、市場監(jiān)管、金融監(jiān)管、財政、稅務(wù)、自然資源、銀行、證券、保險等有關(guān)部門、單位以及社會團體和個人。在各類協(xié)調(diào)主體中，行政機關(guān)是最主要的協(xié)助主體。據(jù)筆者統(tǒng)計，《監(jiān)察法》中“協(xié)助”一詞共出現(xiàn)了六次（除反腐敗國際合作中的司法協(xié)助外，其他“協(xié)助”均指向“有關(guān)機關(guān)和單位”），《監(jiān)察法實施條例》中出現(xiàn)了五十七次（除了十四次其他含義外，其他“協(xié)助”均指向“有關(guān)機關(guān)和單位”），與其具有協(xié)助義務(wù)的“有關(guān)機關(guān)和單位”均指向或包含行政機關(guān)。二是此種協(xié)助義務(wù)是雙向的，即除了有關(guān)單位應(yīng)配合監(jiān)察機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)亦具有配合其他單位履行職責(zé)的義務(wù)。

（三）“互相配合和制約”關(guān)系

根據(jù)《監(jiān)察法》第四條、《監(jiān)察法實施條例》第八條規(guī)定，國家監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)之間主要是一種“互相配合，互相制約”關(guān)系。《憲法》第一百三十一條、一百三十六條的規(guī)定，人民法院和人民檢察院分別具有獨立的審判權(quán)和檢察權(quán)。雖然《監(jiān)察法》第四條第三款和第三十四條第二款規(guī)定了其他機關(guān)的協(xié)助義務(wù)，但是這里的“其他機關(guān)”是否包括司法機關(guān)存在爭議。從語義學(xué)的角度上看，由于《監(jiān)察法》第四條第二款和第三十四條第一款，均已明確了監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的關(guān)系，《監(jiān)察法》第四條第三款和第三十四條第二款是兜底條款，是對《監(jiān)察法》第四條第二款和第三十四條第一款的一種補充性規(guī)定，其中的“其他機關(guān)”包括但不限于司法機關(guān)、行政機關(guān)。但是監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)的相互獨立性決定了監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)在職能交叉領(lǐng)域內(nèi)是一種“互相配合”的關(guān)系。雖然《監(jiān)察法》第三十四條第二款亦設(shè)定了司法機關(guān)的協(xié)助義務(wù)，但這一“協(xié)助義務(wù)”完全可被“配合義務(wù)”吸收。與此同時，國家監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)之間又是一種“互相制約”關(guān)系，監(jiān)察監(jiān)督與司法監(jiān)督都是法律監(jiān)督的重要組成部分，國家監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)在各自的權(quán)力邊界范圍，對公權(quán)力的行使和法律實施進行監(jiān)督。一方面，國家監(jiān)察機關(guān)作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，對司法機關(guān)的公職人員進行監(jiān)察；另一方面，司法機關(guān)對國家監(jiān)察機關(guān)活動進行合法性監(jiān)督。對監(jiān)察委員會移送的案件，檢察機關(guān)擁有退回補充調(diào)查和最終決定不起訴的權(quán)力，審判機關(guān)要檢驗案件事實是否清楚、證據(jù)是否確鑿。同時，國家監(jiān)察機關(guān)及其工作人員一旦逾越憲法、法律的邊界，亦要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（四）“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系

根據(jù)《監(jiān)察法》和《監(jiān)察法實施條例》第十條的規(guī)定，上下級監(jiān)察機關(guān)之間是一種“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，而不是業(yè)務(wù)上“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系。這意味著上級監(jiān)察機關(guān)對下級監(jiān)察機關(guān)具有直接的命令權(quán)、指揮權(quán)、撤銷權(quán)和監(jiān)督權(quán)等，下級監(jiān)察機關(guān)對上級監(jiān)察機關(guān)的合法決定與命令具有服從和執(zhí)行的義務(wù)。值得注意的是，國家機關(guān)之間“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系存在兩種內(nèi)涵：一是“一竿子到底”型的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，即上級監(jiān)察機關(guān)對所有的下級監(jiān)察機關(guān)都具有直接的命令權(quán)、指揮權(quán)、撤銷權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是“相鄰關(guān)系”型的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，即上級監(jiān)察機關(guān)對下一級監(jiān)察機關(guān)具有直接的命令權(quán)、指揮權(quán)、撤銷權(quán)和監(jiān)督權(quán)。兩種不同類型的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系各有優(yōu)劣之處：“一竿子到底”型的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系下，公權(quán)力的運行高效，但程序性價值略有損減；而“相鄰關(guān)系”型的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系下，公權(quán)力的運行程序性強，但在運行效率上略有不足?！氨O(jiān)察委員會縱向職能類型，在機構(gòu)、組織上基于監(jiān)察委員會的不同級別，實踐中又與監(jiān)察力量差異配置密切關(guān)聯(lián)?！盵5]檢視《監(jiān)察法》全文可以發(fā)現(xiàn)，《監(jiān)察法》共有四條涉及上下級監(jiān)察機關(guān)之間的關(guān)系，其中《監(jiān)察法》第十條、十七條、二十九條體現(xiàn)了上下級監(jiān)察機關(guān)之間是一種“一竿子到底”型的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，而《監(jiān)察法》第十六條規(guī)定了各級監(jiān)察機關(guān)的管理權(quán)限，上級監(jiān)察機關(guān)原則上只能辦理下一級監(jiān)察機關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項。這表明我國在上下級監(jiān)察機關(guān)之間關(guān)系上，兼顧了兩種不同類型“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系的優(yōu)點，形成以“‘一竿子到底型的‘領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為原則，以‘相鄰關(guān)系型的‘領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為補充”的格局。

（五）“派出與被派出”關(guān)系

根據(jù)《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》第十二條、十三條的規(guī)定，監(jiān)察委員會可以向有關(guān)單位或組織派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員，監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)?！都o(jì)檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)工作規(guī)則》對于派駐機構(gòu)的組織領(lǐng)導(dǎo)、履職程序、工作職責(zé)等內(nèi)容作了專門規(guī)定。因此，在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部還存在一種“派駐或者派出與負(fù)責(zé)”的關(guān)系。依循法治理論，公務(wù)法人應(yīng)具有“權(quán)、責(zé)、名、組織”四個基本要素，派出機構(gòu)通常不具備獨立對外承擔(dān)法律責(zé)任的“責(zé)”要素，因而不具有公務(wù)法人之主體地位。在一般情形下，各級監(jiān)察委員會的派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)是不具備獨立公務(wù)法人資格的派出機構(gòu)，并無對外獨立承擔(dān)責(zé)任的能力?！侗O(jiān)察法》第十二條第二款明確了各級監(jiān)察委員會作為派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)的責(zé)任主體地位。但值得注意的是，《監(jiān)察法》第十三條規(guī)定了“派駐或者派出的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員根據(jù)授權(quán)，按照管理權(quán)限依法對公職人員進行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議，依法對公職人員進行調(diào)查、處置”。派駐或者派出的監(jiān)察機構(gòu)根據(jù)授權(quán)是以自己的名義還是以監(jiān)察委員會的名義作出監(jiān)察決定，《監(jiān)察法》第十三條并未作出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，正確理解與適用《監(jiān)察法》第十三條應(yīng)區(qū)分授權(quán)的不同類型。如果基于法律的授權(quán)，那么派駐或者派出的監(jiān)察機構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)可以以自己的名義作出監(jiān)察決定，并獨立對外承擔(dān)法律責(zé)任。這是派駐或者派出的監(jiān)察機構(gòu)的一種特殊狀態(tài)。如果是基于監(jiān)察委員會的授權(quán)，這實際是一種權(quán)力委托行為，那么派駐或者派出的監(jiān)察機構(gòu)只能以監(jiān)察委員會的名義作出監(jiān)察決定，該監(jiān)察決定的法律責(zé)任亦歸屬于作出授權(quán)決定的監(jiān)察委員會。在監(jiān)察實務(wù)中，派駐或者派出機構(gòu)通常是依據(jù)派出單位的授權(quán)范圍和授權(quán)事項開展工作。

二、監(jiān)察職能實現(xiàn)中的機關(guān)協(xié)作

雖然《監(jiān)察法》明確將監(jiān)察委員會定位為“行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)”，但國家監(jiān)察全覆蓋目標(biāo)僅僅依靠監(jiān)察機關(guān)恐難以實現(xiàn)。《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》確立的五種關(guān)系類型既包含國家機關(guān)之間的橫向關(guān)系，又包含監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部的縱向關(guān)系。機關(guān)協(xié)作的狀態(tài)直接關(guān)系到監(jiān)察職能的實現(xiàn)效果。應(yīng)“把反腐敗機構(gòu)納入國家治理體系，從治理能力現(xiàn)代化角度推進反腐敗機構(gòu)改革”[6]，通過國家機關(guān)之間的有效協(xié)作以促進《監(jiān)察法》預(yù)設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

（一）機關(guān)協(xié)作的原則

國家機關(guān)之間的協(xié)作應(yīng)堅持政治、法治和效益三個基本原則。一是政治原則?！氨O(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是政治權(quán)力……政治權(quán)力是政治主體對一定政治客體的制約能力?！盵7]監(jiān)察權(quán)與監(jiān)察活動的這一特殊屬性決定了圍繞著監(jiān)察活動而進行的國家機關(guān)之間的協(xié)作應(yīng)將政治原則作為首要原則。配合和協(xié)助監(jiān)察機關(guān)開展工作不僅是一項法定義務(wù)，也是促進風(fēng)清氣正政治生態(tài)建設(shè)的一項重要政治任務(wù)。國家機關(guān)之間的協(xié)作必須站在全局高度，站在黨和人民的立場上配合和協(xié)助監(jiān)察機關(guān)開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。二是法治原則?！侗O(jiān)察法》的全面實施需要國家機關(guān)的協(xié)作。這種機關(guān)協(xié)作本質(zhì)上是一種公權(quán)力協(xié)作。在現(xiàn)代國家治理體系中，任何公權(quán)力行為都必須遵循法治的基本邏輯，因此，機關(guān)協(xié)作應(yīng)堅持法治原則。要通過立法明確規(guī)定機關(guān)協(xié)作的條件、權(quán)限、程序、范圍以及協(xié)調(diào)主體。在國家機關(guān)的協(xié)作實踐中，必須遵循法律優(yōu)先和法律保留原則，即一切國家機關(guān)的協(xié)作行為都必須以法律為圭臬，不得與之相悖；在法律未做規(guī)定或未予授權(quán)時，不應(yīng)擅自“創(chuàng)新”國家機關(guān)協(xié)作的內(nèi)容或方式。三是效益原則。監(jiān)察機關(guān)與相關(guān)機關(guān)的協(xié)作是為了實現(xiàn)“一加一大于二”的增量效果，這也是機關(guān)協(xié)作的正當(dāng)性前提。因此，機關(guān)協(xié)作應(yīng)以效益性為目標(biāo)導(dǎo)向，盡量地消解機關(guān)協(xié)作過程中的負(fù)面效應(yīng)，加強機關(guān)之間的溝通和協(xié)調(diào)機制建設(shè)，規(guī)范機關(guān)之間的協(xié)作管理，調(diào)動各個機關(guān)主體的協(xié)作主動性和積極性，形成機關(guān)合力，提高整體效能。

（二）機關(guān)協(xié)作的重點

在《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》確立的五種機關(guān)關(guān)系類型中，“產(chǎn)生、監(jiān)督和負(fù)責(zé)”“協(xié)助配合”“互相配合和制約”屬于橫向機關(guān)關(guān)系，其協(xié)作重點各不相同。一是監(jiān)察機關(guān)與權(quán)力機關(guān)的協(xié)作重點在立法授權(quán)。雖然，人民代表大會與監(jiān)察機關(guān)是一種“產(chǎn)生、監(jiān)督和負(fù)責(zé)”關(guān)系，但是兩類國家機關(guān)仍存在一定的協(xié)作關(guān)系。隨著監(jiān)察實踐的不斷豐富發(fā)展，可能會發(fā)現(xiàn)一些需要進行制度改進的地方，這就要求人民代表大會按照法定程序?qū)Α侗O(jiān)察法》及其相關(guān)的法律、規(guī)定進行修改和清理，以適應(yīng)監(jiān)察工作實踐的需要。而權(quán)力機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)之間的協(xié)作程度直接關(guān)系到監(jiān)察立法的科學(xué)性、及時性和監(jiān)察法律法規(guī)適用的有效性。二是監(jiān)察機關(guān)與行政機關(guān)的協(xié)作重點在于法律實施。行政機關(guān)作為體量最大的國家機關(guān)，既是《監(jiān)察法》的主要適用對象，也是《監(jiān)察法》實施的“主協(xié)助單位”。這就意味著，一方面，行政機關(guān)及其工作人員應(yīng)嚴(yán)守法律和紀(jì)律以配合《監(jiān)察法》的全面實施，如若行政機關(guān)及其工作人員缺乏內(nèi)部監(jiān)督與約束，違法違紀(jì)現(xiàn)象過多，將會增加監(jiān)察機關(guān)的工作壓力，從而影響監(jiān)察工作的有序開展。另一方面，行政機關(guān)特別是公安機關(guān)，應(yīng)對監(jiān)察機關(guān)的搜查活動、采取留置措施、職務(wù)違法犯罪線索移送等方面給予配合和協(xié)助，“調(diào)查過程中的一些措施也非監(jiān)察機關(guān)的業(yè)務(wù)所能涵蓋，需要執(zhí)法部門予以配合，如通緝、限制出境、技術(shù)調(diào)查等，監(jiān)察機關(guān)作出決定后，需公安機關(guān)等執(zhí)法部門配合執(zhí)行”[8]。公安機關(guān)作為打擊犯罪、維護社會治安的重要機關(guān)，肩負(fù)著刑事案件的偵查任務(wù)，具有“限制人身自由”等特定權(quán)力。如若缺乏公安機關(guān)的配合和協(xié)助，監(jiān)察機關(guān)的一些監(jiān)察活動將難以開展。因此，監(jiān)察機關(guān)與行政機關(guān)之間應(yīng)當(dāng)圍繞《監(jiān)察法》實施，構(gòu)建一種綜合性、多領(lǐng)域、高效率的協(xié)作機制。三是監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的協(xié)作重點在于工作銜接?！敖⒈O(jiān)察司法銜接機制，是監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)各自的職能責(zé)任所決定的。”[9]目前，《監(jiān)察法》與《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》等法律之間的銜接還有進一步優(yōu)化的空間，互相配合的條件、方式還不夠明確和具體?，F(xiàn)階段，監(jiān)察機關(guān)要加強與檢察機關(guān)、審判機關(guān)的工作銜接，對管轄、調(diào)查、移送、審判等各環(huán)節(jié)進行細(xì)化，將責(zé)任分別落實到各自的具體職能主體，建立高效的對接溝通機制。

（三）機關(guān)協(xié)作的協(xié)調(diào)主體

機關(guān)協(xié)作的最佳狀態(tài)是各個機關(guān)形成了一個實質(zhì)意義上的整體，而這一狀態(tài)達成的前提是存在一個權(quán)威性的協(xié)調(diào)主體?！侗O(jiān)察法》明確了監(jiān)察機關(guān)要求有關(guān)機關(guān)和單位進行協(xié)助的權(quán)力以及有關(guān)機關(guān)和單位依法協(xié)助的義務(wù)。但是，對于有關(guān)機關(guān)和單位協(xié)助過程中的一些沖突情況如何解決、由誰協(xié)調(diào)等問題，《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》均未作出明確規(guī)定。在綜合考慮監(jiān)察委員會的定位和各國家機關(guān)職能的基礎(chǔ)上，有可能承擔(dān)協(xié)調(diào)機構(gòu)職能的機關(guān)主要有以下幾種選擇：

第一，同級人大作為協(xié)調(diào)主體。人大作為最高權(quán)力機關(guān)，其權(quán)威性和監(jiān)督權(quán)似乎使它能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)察機關(guān)與相關(guān)機關(guān)的協(xié)作統(tǒng)合。但是人大的主要職能體現(xiàn)于“立法權(quán)”“任免權(quán)”“決定權(quán)”，協(xié)調(diào)并不在《憲法》所規(guī)定的“人大”職能范疇。人大亦未有作為“協(xié)調(diào)機構(gòu)”的先例。因此，將人大作為協(xié)調(diào)機構(gòu)既不符合《憲法》規(guī)定，也不符合我國的政治慣例。

第二，同級政法委作為協(xié)調(diào)主體。政法委是“黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的組織形式”①，具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政法工作的職能。但是政法委宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)監(jiān)督的部門主要是公安機關(guān)、檢察院、法院、司法行政、國家安全，并未包含監(jiān)察機關(guān)，并且從政法委與監(jiān)察委的功能定位和機關(guān)屬性上看，將目前的政法委作為監(jiān)察工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)并不恰當(dāng)。“中央政法委的組織構(gòu)成是同級政法機關(guān)，與其他議事協(xié)調(diào)機制如中央防治血吸蟲病小組等不同，中央政法委不包括下級地方黨委。各級政法委都是黨委對同級政法工作進行領(lǐng)導(dǎo)的一種組織方式?！盵10]

第三，同級法治委員會作為協(xié)調(diào)主體。目前，中央全面依法治國委員會已經(jīng)成立。根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，中央全面依法治國委員會“負(fù)責(zé)全面依法治國的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實”，是“黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)”。從形式上看，法治委員會是協(xié)調(diào)監(jiān)察工作中各部門關(guān)系最為合適的主體。但是在實踐中，法治委員會協(xié)調(diào)權(quán)能相對有限，不一定能夠完全勝任協(xié)調(diào)工作。

第四，上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)作為協(xié)調(diào)主體。我國《監(jiān)察法》并未明確規(guī)定各個國家機關(guān)協(xié)作開展監(jiān)察工作的協(xié)調(diào)主體，《監(jiān)察法》中的五處“協(xié)調(diào)”主要是指監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部協(xié)調(diào)或反腐敗國際合作的協(xié)調(diào)。但是《監(jiān)察法》第二十九條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)留置的被調(diào)查人如果在逃，監(jiān)察機關(guān)可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)通緝，由公安機關(guān)發(fā)布通緝令，追捕歸案。通緝范圍超出本行政區(qū)域的，應(yīng)當(dāng)報請有權(quán)決定的上級監(jiān)察機關(guān)決定?！痹撘?guī)定表明，上級監(jiān)察機關(guān)具有協(xié)調(diào)功能，并且《監(jiān)察法實施條例》第十一條第二款亦明確規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)辦理監(jiān)察事項應(yīng)當(dāng)加強互相協(xié)作和配合，對于重要、復(fù)雜事項可以提請上級監(jiān)察機關(guān)予以協(xié)調(diào)?！币虼?，上級監(jiān)察機關(guān)作為協(xié)調(diào)機構(gòu)具有一定的法律依據(jù)。實踐中，下級監(jiān)察機關(guān)在工作中確遇困難一般通過上一級監(jiān)察機關(guān)協(xié)調(diào)解決。因此，根據(jù)《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》的相關(guān)規(guī)定，基于我國監(jiān)察工作的實踐和監(jiān)察工作效能，地方性監(jiān)察工作的協(xié)調(diào)職能宜由上一級監(jiān)察機關(guān)履行，“按照紀(jì)檢監(jiān)察一體的要求，要建立完善紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)請示報告制度、指令糾正制度、案件管轄制度、檢查指導(dǎo)制度、組織協(xié)調(diào)制度、備案制度、報批制度等”[11]。

三、監(jiān)察職能實現(xiàn)中的內(nèi)部運行機制優(yōu)化

在《監(jiān)察法》《監(jiān)察法實施條例》確立的五種機關(guān)關(guān)系類型中，“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”“派出與被派出”屬于縱向關(guān)系，是監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部運行過程中不同主體的相互聯(lián)系。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第十一條規(guī)定：“紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)建立監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制?！弊鳛楸O(jiān)察職能實現(xiàn)的基礎(chǔ)，健全監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部運行機制應(yīng)注重“機構(gòu)—人員—職責(zé)”相匹配，促進內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間資源的優(yōu)化配置，提高監(jiān)察機關(guān)的整體運行效率。

（一）完善監(jiān)察機構(gòu)內(nèi)部的分工設(shè)置

分工作為復(fù)雜社會治理的一種方略，是基于事務(wù)性質(zhì)的區(qū)別對待方式。監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置是基于分工協(xié)作和自我監(jiān)督的重要舉措。首先，按照案件處理流程進行機構(gòu)設(shè)置。監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)應(yīng)依照“線索處置、初核、立案、審理、處置”的處理流程設(shè)置，突出主業(yè)設(shè)置機構(gòu)，促進機構(gòu)設(shè)置和監(jiān)察程序相匹配。如信訪室負(fù)責(zé)案件線索受理；監(jiān)督檢查室主要負(fù)責(zé)日常監(jiān)督、一般違紀(jì)線索處置；審查調(diào)查室主要負(fù)責(zé)對涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題進行初核與立案調(diào)查；案件審理室主要負(fù)責(zé)對應(yīng)給予黨紀(jì)政務(wù)處分的案件審核、申訴、復(fù)審的案件審理；案件監(jiān)督管理室負(fù)責(zé)對案件監(jiān)督檢查、審查調(diào)查進行監(jiān)督管理；紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室主要負(fù)責(zé)對系統(tǒng)內(nèi)紀(jì)檢干部的監(jiān)督等。但是，一些地方存在機構(gòu)設(shè)置重復(fù)的問題，如某市監(jiān)察委員會除了在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置信訪室，還在事業(yè)單位中設(shè)置了信訪舉報中心，可能會造成信訪線索的分散管理，影響案件處理效率。其次，根據(jù)不同層級設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)。由于編制瓶頸等現(xiàn)實問題的考量，有的縣級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在實踐中將監(jiān)督檢查和審查調(diào)查部門合并為紀(jì)檢監(jiān)察室，承擔(dān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查的雙重職能，對此應(yīng)在相關(guān)立法或文件中予以規(guī)范。地級市以上紀(jì)委監(jiān)委既具有辦案職能，又要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下級紀(jì)委監(jiān)委履行職責(zé)。因此，地級市以上紀(jì)委監(jiān)委應(yīng)體現(xiàn)監(jiān)審分離、查審分離的職責(zé)分工要求。最后，促進各機構(gòu)之間資源的動態(tài)優(yōu)化。為完善各內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的資源優(yōu)化配置機制，各地探索出了“室組”聯(lián)動監(jiān)督、“組組”協(xié)同監(jiān)督、“室組地”聯(lián)合辦案等工作機制，保障紀(jì)檢監(jiān)察程序順暢運行。在具體案件調(diào)查中，也會根據(jù)監(jiān)察案件實行“一案一指定”和“一事一授權(quán)”的工作模式。這些措施運行成熟可以出臺相關(guān)文件予以推行。

（二）構(gòu)建監(jiān)察機構(gòu)的延伸機制

基層腐敗“量大面廣”“易發(fā)頻發(fā)”“線索匱乏”，是監(jiān)察工作的難點?；鶎痈瘮∪绻貌坏郊皶r有效地遏制，將嚴(yán)重影響黨和政府的公信力，損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。因此，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)根據(jù)基層反腐的特點，探索監(jiān)察職能的系統(tǒng)內(nèi)部優(yōu)化，推動國家監(jiān)察體制改革的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察委員會設(shè)在縣級以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)派駐機構(gòu)。實踐中，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察室，一些地方縣級監(jiān)委向其所管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道派出監(jiān)察組織，但是仍然存在授權(quán)要件不明確、權(quán)責(zé)不一致等問題。對此，省級監(jiān)委可以根據(jù)地方實踐經(jīng)驗出臺規(guī)范性文件，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察組織的權(quán)責(zé)內(nèi)容、工作銜接機制以及監(jiān)督與救濟機制。目前，天津市、廣東省等地相繼出臺了監(jiān)察職能向基層延伸的意見，但多為“試行”文件，條件成熟的情況下可以轉(zhuǎn)為正式的規(guī)范，“在統(tǒng)籌布局省域內(nèi)監(jiān)察職能向基層延伸工作時，統(tǒng)一的指導(dǎo)性意見應(yīng)當(dāng)鼓勵縣級監(jiān)委給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道監(jiān)察組織以充分的監(jiān)督權(quán)、有限定的調(diào)查權(quán)和處置權(quán)”[12]。同時，應(yīng)進一步規(guī)范向村（社區(qū)）派出監(jiān)察機構(gòu)，建立監(jiān)察專員機制。為了整治群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，一些地方監(jiān)察機關(guān)也向村（社區(qū)）派出監(jiān)察機構(gòu)或監(jiān)察專員機制，設(shè)立了村級監(jiān)察工作聯(lián)絡(luò)站。村（社區(qū)）監(jiān)察機構(gòu)主要負(fù)責(zé)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對村（社區(qū)）行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督；對村（社區(qū)）落實征地拆遷、惠民惠農(nóng)政策、救災(zāi)救濟等重要部署的監(jiān)督；收集黨員干部的問題線索，并及時向街道紀(jì)工委監(jiān)察辦報告。但是，對于問題和線索的處理機制、銜接機制仍存在不足。對此，地方應(yīng)健全村（社區(qū)）搜集線索與監(jiān)察機關(guān)常規(guī)處理程序的銜接機制，完善村（社區(qū)）搜集線索的搜集、反饋與處理機制，明確派出主體及其負(fù)責(zé)人與派出人員的相關(guān)責(zé)任。

（三）健全監(jiān)察機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督機制

一是要完善基于機構(gòu)分權(quán)的監(jiān)督機制。分權(quán)，只是基于事務(wù)屬性的分離，并不會直接產(chǎn)生權(quán)力制約效果。監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督檢查和審查調(diào)查部門分設(shè)，體現(xiàn)了內(nèi)部機構(gòu)監(jiān)督機制的完善?！傲鞒讨猩弦画h(huán)節(jié)的工作人員必須對下一環(huán)節(jié)的工作提出建議與要求，下一環(huán)節(jié)的工作人員必須對上一環(huán)節(jié)工作人員提出的建議與要求進行回應(yīng)，且回應(yīng)的情況應(yīng)受到監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)人員的審核?！盵13]《監(jiān)察法實施條例》第一百九十六條規(guī)定，案件經(jīng)審理認(rèn)為主要違法犯罪事實不清、證據(jù)不足的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)審批將案件退回承辦部門重新調(diào)查。因此，檢察機關(guān)的內(nèi)部配套制度不僅應(yīng)明確各個機構(gòu)的運行規(guī)則、權(quán)力清單、責(zé)任清單，還應(yīng)不斷提升辦案人員的辦案能力與責(zé)任意識，建立審查機構(gòu)與審查人員的案件負(fù)責(zé)制。二是需要明確監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督重點與程序。其一，要明確內(nèi)部監(jiān)督的重點。2020 年，中央紀(jì)委國家監(jiān)委辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強新時代紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作的意見》明確各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子對干部監(jiān)督工作負(fù)主體責(zé)任，并強調(diào)加強紀(jì)委內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派駐機構(gòu)、派出機構(gòu)、下級紀(jì)委監(jiān)委以及本級管理企業(yè)和高校紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督，以上這些應(yīng)作為內(nèi)部監(jiān)督的重點。其二，要明確內(nèi)部監(jiān)督的具體程序。雖然許多地方出臺了紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，但是大多數(shù)規(guī)定較為抽象，且程序性規(guī)定仍有完善空間。對此，不僅應(yīng)進一步明確干部監(jiān)督室的內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，增強內(nèi)部監(jiān)督的獨立性，而且要強化案件監(jiān)督管理室、信訪室、干部監(jiān)督室等機構(gòu)的過程性要求，完善履責(zé)程序機制設(shè)計，確保監(jiān)督程序合法合規(guī)。

（四）探索監(jiān)察職能的輔助機構(gòu)配置

監(jiān)察職責(zé)由主業(yè)機構(gòu)及其工作人員履行，但監(jiān)察職責(zé)的履行亦離不開輔助機構(gòu)及其工作人員。在深化國家監(jiān)察體制改革的過程中，要高度重視輔助機構(gòu)和人員的合理配置。目前，縣級監(jiān)察委員會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)主要由辦公室、組織部、宣傳部、研究室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、信訪室、案件監(jiān)督管理室、監(jiān)督檢查室（多個）、審查調(diào)查室（多個）、案件審理室、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室、機關(guān)黨委等職能科室組成，具有輔助保障功能的信息技術(shù)保障室通常在地市級以上監(jiān)察委會員中才予以設(shè)置。此外，監(jiān)察機關(guān)的日常工作并無法警等專業(yè)隊伍的保駕護航，監(jiān)察工作的全面開展受到一定限制。筆者認(rèn)為，監(jiān)察機關(guān)的輔助機構(gòu)配置可以借鑒法院、檢察院的經(jīng)驗，在各級監(jiān)察機關(guān)中設(shè)立信息技術(shù)裝備處室，負(fù)責(zé)辦公自動化建設(shè)、心理測試、電子數(shù)據(jù)取證、手機數(shù)據(jù)恢復(fù)、司法會計等技術(shù)保障工作，提高新時代監(jiān)察工作的信息化、科技化水平。與此同時，探索在各級監(jiān)察機關(guān)配置類似法警的專業(yè)安保隊伍，合理配置安全防范方面的專業(yè)設(shè)備，提升安全防護能力。

本文主要圍繞著監(jiān)察職能實現(xiàn)這一目標(biāo)，重點探討了國家監(jiān)察全面覆蓋下的國家機關(guān)協(xié)作和監(jiān)察委員會內(nèi)部運行機制建設(shè)問題。從學(xué)科視角看，其不僅涵蓋管理學(xué)中的“組織—行為”問題，而且牽涉到法學(xué)中“權(quán)責(zé)一致、權(quán)力制約與監(jiān)督”的問題。立法中設(shè)定的監(jiān)察職能需要通過監(jiān)察機構(gòu)去實現(xiàn)。監(jiān)察委員會是“行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)”，但不是唯一機關(guān)。國家監(jiān)察全面覆蓋的目標(biāo)需要加強外部協(xié)作，在實踐中不斷完善監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)的協(xié)作關(guān)系。同時，還應(yīng)堅持內(nèi)部面向，完善監(jiān)察機關(guān)自身建設(shè)，優(yōu)化內(nèi)部機構(gòu)的分工設(shè)置，創(chuàng)新基層組織建設(shè)，加強內(nèi)部監(jiān)督與保障機制建設(shè)，從而建立執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制。

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責(zé)任編校? ?陳? ?瑤

External Cooperation and Internal Optimization in State

Supervision

XU Xingui1， PANG Peng1， WANG Tianchun2（1. School of Law， Chongqing University， Chongqing 400045， Chongqing，China; 2. Discipline Inspection Committee， Chongqing Medical and Pharmaceutical College， Chongqing 401331， Chongqing，China）

Abstract： The fulfillment of national supervisory functions is affected by internal and external factors. According to the Supervision Law， the relationship between supervisory organs and other organs can be roughly classified into five types： ‘generation， supervision， and responsibility-shouldering， ‘a(chǎn)ssistance and cooperation， ‘mutual cooperation and restriction， ‘leadership and subordination， and ‘dispatching and being dispatched. These include both horizontal relationships among national organs and vertical relationships within supervisory organs. Upper supervisory committees are proper coordinating subjects for organ cooperation. Organ cooperation should abide by principles of politics， rule of law， and efficiency， and conducting organ cooperation on issues such as legislative authorization， work connection， etc. Organ optimization for realizing the supervisory function should focus on internal labor division within supervisory organs， the extension mechanism， the supervision mechanism and the allotment of supporting organs.

Key words： supervision; supervisory organs; organ cooperation; smart supervision