朱怡
摘 要:行政機關(guān)回復函是行政公益訴訟訴前程序的重要文書。其基本定位,是行政公益訴訟中的案情載體、訴訟證據(jù)和聯(lián)結(jié)紐帶。其構(gòu)成要素主要包括行政機關(guān)對訴前檢察建議的態(tài)度、公共利益受損害情況、整改措施和整改結(jié)果。審查判斷行政機關(guān)回復函的方法體系包含審查內(nèi)容、審查方式和審查結(jié)果。
關(guān)鍵詞:行政公益訴訟 行政機關(guān)回復函 基本定位 構(gòu)成要素 審查判斷
二十大報告明確提出:“加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作。完善公益訴訟制度?!保?]行政公益訴訟訴前程序中,行政機關(guān)對訴前檢察建議的書面回復文體一般為函,也有采用答復、情況說明等名稱的,簡便起見統(tǒng)稱為回復函。從對行政機關(guān)回復函的審查實踐來看,暴露出必要性認識不清晰、格式不統(tǒng)一、要素不齊備等問題,本文嘗試對其基本定位、構(gòu)成要素展開分析,助于究其本源、厘清認識,構(gòu)建審查判斷行政機關(guān)回復函的方法體系,促進提高行政公益訴訟效率、效益和專業(yè)化水平,推進檢察機關(guān)對行政權(quán)運行的法律監(jiān)督。
一、認識行政機關(guān)回復函的基本定位
(一)公共利益損害的案情載體
“與行政訴訟的‘控權(quán)不同,行政公益訴訟是通過監(jiān)督或介入司法的方式督促行政機關(guān)依法行政,更加積極主動地履行對公共利益的保護職責。”[2]公益訴訟案情的特殊性在于,訴訟標的既包括公共利益保護法律關(guān)系,還包括行政機關(guān)履職法律關(guān)系。因此,行政機關(guān)是否按期回復檢察機關(guān)依法履職,本身也是案情有機組成。行政機關(guān)回復函需從三方面記述案情:一是公共利益受損情況。包括公共利益損害的時間、地點、范圍、程度等,反映行政機關(guān)對于公共利益損害的認知,是對行政公益訴訟實體案情的記錄。二是對訴前檢察建議的態(tài)度。最常見的情形是以記載的整改措施,隱含對訴前檢察建議的認同;即便是反對、否認,也是以陳述執(zhí)法困境委婉表達。三是具體履職情況。對于采納訴前檢察建議實施整改的,行政機關(guān)一般在回復函中載明整改的措施、時間、地點、范圍、進度及效果,表明履職整改及公共利益得到保護的情況。
(二)行政公益訴訟案件的訴訟證據(jù)
從證據(jù)分類看,回復函系當事人陳述。無論在訴前程序還是提起訴訟之后,行政機關(guān)均系行政公益訴訟當事人?;貜秃切姓C關(guān)將對于檢察建議的態(tài)度反應和行政行為作書面呈現(xiàn),故應歸為當事人陳述。提起訴訟后,回復函中行政機關(guān)承認怠于履職或未充分履職的記述可視為自認,對該自認事實,檢察機關(guān)可以免除舉證責任,類似于民事訴訟中當事人基于意思自治自認產(chǎn)生的法律后果。
從產(chǎn)生階段看,回復函系行政訴訟證據(jù)。行政證據(jù)是指行政主體作出行政決定的證據(jù),是行政程序中的證據(jù)而并非行政訴訟中的證據(jù)。[3]行政公益訴訟案件中的行政證據(jù)則是行政機關(guān)履職過程中、公益訴訟案件立案前已經(jīng)存在的證據(jù),包括行政機關(guān)主動收集的和行政相對人提供的證據(jù)。行政訴訟證據(jù)是指在訴訟過程中所產(chǎn)生的證據(jù),回復函屬于行政訴訟證據(jù),而非行政證據(jù)。
從證據(jù)來源看,回復函系直接證據(jù),兼具間接證據(jù)的特性?;貜秃亲鳛楣怖姹Wo主體的行政機關(guān)對行政公益訴訟案件事實的陳述,能夠直接證明行政機關(guān)采納訴前檢察建議與否、進行整改與否,屬于直接證據(jù)。同時,由于回復函僅系行政機關(guān)的單方陳述,需要檢察機關(guān)跟進監(jiān)督查證,又具有間接性的特點。
(三)行政公益訴訟中重要的聯(lián)結(jié)紐帶
實現(xiàn)檢察機關(guān)與行政機關(guān)的履職對接?;貜秃菣z察機關(guān)了解行政機關(guān)對公共利益損害、履職認知乃至檢察公益訴訟的態(tài)度的重要渠道,也是行政機關(guān)對檢察機關(guān)提出公共利益保護要求之后的正面回應。
實現(xiàn)案件實體與程序的融貫對接。從內(nèi)容上看,回復函既包括了公共利益損害的行政法上的事項,又包括了行政機關(guān)是否依法回應訴前檢察建議的措施、行為。通過回復函,檢察機關(guān)可以評價行政機關(guān)是否積極制定整改措施、開展實質(zhì)性執(zhí)行,采取充分的整改措施或僅為部分整改等。
實現(xiàn)訴前程序與訴訟程序的流程對接。檢察機關(guān)通過審查回復函內(nèi)容,決定終結(jié)審查或提起訴訟。質(zhì)量不高的回復函發(fā)揮不了“避訴”作用,將導致案件由訴前程序向訴訟程序轉(zhuǎn)化。
二、行政機關(guān)回復函應具備的構(gòu)成要素
(一)作為公文的形式要素
回復函是在行政行為過程中產(chǎn)生,應當符合行政公文的一般要求。根據(jù)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定,公文一般由份號、密級和保密期限、緊急程度、發(fā)文機關(guān)標志、發(fā)文字號、簽發(fā)人、標題、主送機關(guān)、正文、附件說明、發(fā)文機關(guān)署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送機關(guān)、印發(fā)機關(guān)和印發(fā)日期、頁碼等要素組成。實務中大部分回復函僅具備標題、主送機關(guān)、正文、成文日期、印章、頁碼要素。既有經(jīng)辦人員職業(yè)素能方面的原因,也不排除有的行政機關(guān)意圖以不規(guī)范行文逃離規(guī)范監(jiān)管,例如不編具文號,則不需存檔及納入印章使用統(tǒng)一管理,規(guī)避可能帶來的黨政考核負面評價風險。
(二)對訴前檢察建議的明確表態(tài)
行政機關(guān)對訴前檢察建議的態(tài)度有四種表現(xiàn)形式:一是直接認同,即行政機關(guān)對訴前檢察建議認定的案件事實正面表示認同,并表示進行整改,從審查和公共利益保護的需要來講,這是最理想的模式;二是間接認同,即行政機關(guān)以表達采取整改措施的方式跳過“認同”這一環(huán)節(jié);三是直接否認,即行政機關(guān)直接表示不認可訴前檢察建議認定的事實,通常采用“不符合事實”“法律上沒有依據(jù)”“本機關(guān)不負有法定職責”之類的措辭表現(xiàn);四是間接否認,即行政機關(guān)通過記述與檢察機關(guān)認定不一致的事實或者避而不談的辦法來否認。
經(jīng)統(tǒng)計,2017年7月至2022年6月期間,Z省檢察機關(guān)對行政機關(guān)有回復函的提起行政公益訴訟案件中,回復函對檢察建議間接認同的占42%;直接認同的占26%;間接否認的占21%;直接否認的占11%。
回復函直接回應對訴前檢察建議陳述內(nèi)容的態(tài)度,實踐意義體現(xiàn)在便于檢察機關(guān)高效判斷行政機關(guān)的反應,節(jié)約公益訴訟檢察監(jiān)督成本。
(三)公共利益受損害情況
公共利益損害是指公共利益的減損、滅失或者應當增加而不增加,衡量的基準是公共利益未被侵害時的狀態(tài)。[4]回復函應當對訴前檢察建議中公共利益損害情況予以反饋,以形成問題對焦。經(jīng)過深入調(diào)查以后,行政機關(guān)掌握的范圍及程度往往更甚于檢察建議的認定。因此,回復函中關(guān)于公益損害情況的反饋,可能是對訴前檢察建議對應內(nèi)容的重申或者擴展、延伸。
(四)認可訴前檢察建議前提下采取的整改措施
行政機關(guān)的整改措施是檢察機關(guān)跟進監(jiān)督的著力點,也是回復函應當明晰體現(xiàn)的重點內(nèi)容。主要表現(xiàn)為三種類型:一是依法作為。包括:從無到有,即原來怠于履職到依法采取履職行為;從虛到實,即從原來的虛假履職、敷衍履職到取得實效的履職;從偏到全,即從原來的部分履職、選擇性履職到全面履職。二是撤銷或者部分撤銷違法行政行為。即對于行政機關(guān)適用法律錯誤、違反法定程序、主要證據(jù)不足、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、明顯不當?shù)男袨橛枰猿蜂N或者撤銷違法的部分。三是變更行政行為。即因原行政行為部分內(nèi)容違法或不適當應予撤銷,但行政機關(guān)又必須履職、不能簡單撤銷的,需要撤銷原來的履職行為,更替以新的履職行為。整改措施相關(guān)內(nèi)容應包括整改時間、行政行為地點、行為人和具體整改內(nèi)容等。
(五)整改結(jié)果
公共利益恢復大致為三種:一是完全恢復原狀??剂績蓚€維度:時間維度上對比,整改后的公共利益水平不低于被損害前,則認為已恢復;對于無法判斷受損前的公共利益水平的,空間維度上對比,不低于周邊或者相同情形下狀態(tài)的,則視為已恢復。[5]二是替代性修復。對于公共利益客觀上確實已經(jīng)無法恢復原狀的,應當對違法行為人科以行政法上的責任,實行替代性修復。例如,自然資源部門責令占用永久基本農(nóng)田的行為人將所占用優(yōu)良耕作層土壤有效剝離,用于改良其他新墾殖耕地、劣質(zhì)地等土壤。三是已經(jīng)整改但需要等待成效。受客觀因素、自然條件的影響,無法在法定期限內(nèi)達到整改效果,需要花費更長時間等待客觀條件成就的,應當在回復函中記載并說明。
三、構(gòu)建行政機關(guān)回復函審查判斷方法體系
(一)審查內(nèi)容的確定
首先,從形式上審查回復函所記載的內(nèi)容是否與訴前檢察建議針對事項相統(tǒng)一,包括出具回復函的主體是否訴前檢察建議針對的監(jiān)督對象、回復時間是否在訴前檢察建議發(fā)出后的兩個月內(nèi)或者緊急狀態(tài)下的半個月內(nèi)、回復函是否符合基本格式要求、回復函描述的事實能否與訴前檢察建議相吻合、回復事項能否與訴前檢察建議監(jiān)督事由相對應。
其次,實質(zhì)性地審查回復記載情況是否與實際整改情況相吻合,即審查回復函是否準確全面地反映履職整改和公共利益保護情況,是否存在虛假、夸大現(xiàn)象,整改方案是否科學可行并全面落實,是否存在回潮反彈情形。
再次,溯源式地審查整改情況是否與公共利益保護要求相統(tǒng)一,包括行政機關(guān)履職行為是否全面充分,行政機關(guān)所持觀點是否合法合理、是否有相應的證據(jù)支持和法律、情理依據(jù),公共利益是否恢復到被損害之前的狀態(tài)或者水平,即應當遵循職權(quán)標準、行為標準、結(jié)果標準 “三要件”標準。對行政機關(guān)回復函的審查實質(zhì)上是對行政機關(guān)整改行為的審查,應當以回復函為“引子”跟進調(diào)查。對于否認類回復函,應著重調(diào)查公共利益是否實際受損,辨析作為監(jiān)督對象的行政機關(guān)和其他監(jiān)管部門是否存在職能交叉,判斷其認定的案件事實正確與否、履職的行政依據(jù)準確與否、采取的監(jiān)管措施窮盡與否。[6]
(二)審查方式的采用
首先是書面審查,包括事實認定、證據(jù)采信、法律適用、社會效果評判等,判斷內(nèi)容是否客觀、符合法律規(guī)定,審查材料之間是否有機統(tǒng)一,是否合乎一般理性思維和日常經(jīng)驗法則以及執(zhí)法實際。二是現(xiàn)場勘驗,包括檢查物證和現(xiàn)場,多適用于有可直觀現(xiàn)場的生態(tài)環(huán)境和資源保護、安全生產(chǎn)、文物保護等領(lǐng)域。三是開展詢問,向行政執(zhí)法人員、行政相對人、利害關(guān)系人、證人等了解案件情況。對回復函中未闡述詳盡事宜可以要求再進一步說明。四是聽取第三方意見,例如委托鑒定、評估、審計、檢驗等,還可以以組織聽證、座談會商等形式,咨詢相關(guān)部門、社會團體或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的專家意見。五是綜合研判,在前期審查的基礎(chǔ)上,運用行政訴訟證明標準和行政程序證明標準,判斷案情,得出結(jié)論。在行政訴訟中,審判機關(guān)通常采用 “主要證據(jù)確鑿”[7]的標準,該標準也應適用于行政公益訴訟案件。
(三)審查結(jié)果的選擇
審查結(jié)果包括以下選項:一是終結(jié)訴前程序。對于行政機關(guān)依法履職、公共利益得到保護,或者行政機關(guān)的反駁理由充分、訴前檢察建議認定事實不成立及適用法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等有誤,行政機關(guān)未違法履職或不作為的,當終結(jié)訴前程序。對于回復函不符合公文的形式要求,但是公共利益也已經(jīng)得到有效保護的,亦應當終結(jié)審查程序,同時可以向行政機關(guān)提出今后完善的口頭建議。二是提起訴訟。檢察機關(guān)不應當“只是在形式上保持行政公益訴訟案件的一定數(shù)量,而不去真正挑戰(zhàn)對公益已經(jīng)造成或者潛在地會造成巨大侵害的政府行為?!保?]“設立這項制度就是為了監(jiān)督和糾正行政違法和不作為問題。”[9]因此,要堅定樹立“當訴則訴”的觀念,對于以下情形,應當提起訴訟:對回復函中雖已制定整改措施、但沒有實質(zhì)性執(zhí)行,僅作紙面整改的;雖按期作出回復函、但未采取或僅采取部分整改措施的;因客觀障礙導致整改方案難以按期執(zhí)行,但客觀障礙消除后未及時恢復整改的;回復函中整改措施違反法律法規(guī)規(guī)定的等。三是中止審查。回復函中制定了整改措施,因自然條件、突發(fā)事件等客觀原因不能全部整改到位,且行政機關(guān)并未怠于履職的,應當中止審查,給予合理的寬宥整改期限,待相關(guān)影響因素消失后,再恢復辦案。四是移送其他人民檢察院。經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)應由其他人民檢察院管轄的,需及時將案件移送。
四、規(guī)范行政機關(guān)回復函的建議
隨著檢察公益訴訟工作的深耕和推進,行政機關(guān)回復函將日益受到重視和關(guān)注。從整體推進檢察公益訴訟工作的角度考慮,檢察機關(guān)有必要加強與行政機關(guān)溝通,在尊重行政機關(guān)正常履職和自由裁量權(quán)的前提下,建議統(tǒng)一和規(guī)范回復函制作,重點包括:(1)統(tǒng)一書面回復的文種為“函”,不再使用“回復”“說明”等不規(guī)范文種,提高行政機關(guān)書面回復的嚴肅性和公信力;(2)制定回復函的規(guī)范文本格式,應當涵蓋書面回復所應當具備的要素,符合公文格式的要求;(3)行政機關(guān)確定專職部門和工作人員,專司回復檢察建議事項、負責行政機關(guān)與檢察機關(guān)的工作聯(lián)系;(4)制定規(guī)范的回復程序,反饋回復函之前,應當由行政機關(guān)一定層級的負責人審批或者某種形式的業(yè)務會議討論通過;(5)規(guī)范回復函的送達程序,優(yōu)先采用當場送達方式,輔以郵寄送達、電子送達等方式;(6)健全回復函的審查方法體系,從而與跟進監(jiān)督程序、提起訴訟程序有機銜接,促進形成檢察機關(guān)完整的訴前工作機制。