張海　王晨妍

摘 要：我國(guó)城市軌道交通總體發(fā)展迅速，但仍有較大提升空間，其中恐怖襲擊、火災(zāi)、疫情等大型突發(fā)事件的抗災(zāi)抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力有待提升。因此，本文通過(guò)對(duì)城市軌道交通應(yīng)急管理的國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀、動(dòng)態(tài)和國(guó)外城市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)分析，綜合當(dāng)前研究提出下一步我國(guó)城市軌道交通應(yīng)急管理研究的發(fā)展趨勢(shì)和方向。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通 應(yīng)急管理 研究綜述

1 研究背景

城市軌道交通在緩解城市交通擁堵、引導(dǎo)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用，日益成為治理城市擁堵“大城市病”、改善公眾出行條件的有效途徑。近些年來(lái)，我國(guó)城市軌道交通快速發(fā)展，“十三五”期間我國(guó)城市軌道交通新建線路里程約4352公里，超過(guò)前50年建成線路之和的3618公里，超大特大城市軌道交通加快成網(wǎng)。截至2021年12月31日，內(nèi)地共有51個(gè)城市開(kāi)通運(yùn)營(yíng)城市軌道交通，線路達(dá)269條，運(yùn)營(yíng)里程8708公里，全年累計(jì)完成客運(yùn)量237.1億人次。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃的通知》，我國(guó)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程預(yù)計(jì)達(dá)到10000公里。

隨著我國(guó)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)城市不斷增多、線網(wǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，城市軌道交通安全運(yùn)行的壓力和挑戰(zhàn)也日益加大，突發(fā)事件頻率和類型越來(lái)越多。由于城市軌道交通自身存在人流密集、空間密閉、發(fā)生事故后救援難度大等特點(diǎn)，其安全隱患及所產(chǎn)生的后果會(huì)更為嚴(yán)重。因此，通過(guò)城市軌道交通應(yīng)急管理的手段在突發(fā)事件發(fā)生初期甚至發(fā)生之前，及時(shí)調(diào)配各類應(yīng)急物資和人員，提升事發(fā)地所在城市的應(yīng)急處置能力，可以有效減少突發(fā)事件帶來(lái)的危害。

2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀及發(fā)展動(dòng)態(tài)分析

2.1 國(guó)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀和動(dòng)態(tài)

我國(guó)對(duì)應(yīng)急管理工作開(kāi)始系統(tǒng)的研究始于2003年的SARS疫情，2003年以前，國(guó)內(nèi)的應(yīng)急管理體系上尚不是很健全，各地區(qū)只有政府各級(jí)的應(yīng)急管理辦公室，經(jīng)歷了這次的公共衛(wèi)生事件后，國(guó)家各部門汲取深刻教訓(xùn)，逐步建立并完善了我國(guó)的應(yīng)急管理體系[1]。同時(shí)，我國(guó)城市軌道交通發(fā)展起步較晚，1971年我國(guó)第一條地鐵在北京投入運(yùn)營(yíng)，2000年我國(guó)僅北京、天津、上海、廣州四個(gè)城市擁有城市軌道交通線。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市軌道交通也進(jìn)入飛速發(fā)展時(shí)期，目前已經(jīng)內(nèi)地共有51個(gè)城市開(kāi)通運(yùn)營(yíng)城市軌道交通，共擁有運(yùn)營(yíng)里程8708公里。伴隨著城市軌道交通的發(fā)展，城市軌道交通應(yīng)急管理方面的研究也迅速興起。

國(guó)家政策方面，隨著城市軌道交通快速發(fā)展，運(yùn)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，發(fā)生的突發(fā)事件的頻率和突發(fā)事件的影響范圍越來(lái)越大。國(guó)家層面開(kāi)始高度重視城市軌道交通應(yīng)急管理工作，先后出臺(tái)一系列政策規(guī)范推動(dòng)應(yīng)急管理的發(fā)展。2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》，2007年北京市印發(fā)了《北京市軌道交通運(yùn)營(yíng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案（簡(jiǎn)本）》。2008年國(guó)務(wù)院大部制改革，將城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)移交給交通運(yùn)輸部，原《預(yù)案》中一些內(nèi)容已無(wú)法適應(yīng)行業(yè)發(fā)展和管理的新形勢(shì)以及應(yīng)急處置的實(shí)際需要，亟需進(jìn)行修訂完善。2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)修訂后的《國(guó)家城市軌道交通運(yùn)營(yíng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，2018年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見(jiàn)》，提出城市軌道交通所在地城市及以上地方人民政府要將城市軌道交通納入政府應(yīng)急管理體系。2019年交通運(yùn)輸部關(guān)于印發(fā)《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)突發(fā)事件應(yīng)急演練管理辦法》指導(dǎo)各地做好城市軌道交通應(yīng)急演練工作，提升安全運(yùn)營(yíng)水平和應(yīng)急處置能力[2]。

文獻(xiàn)研究方面，城市軌道交通應(yīng)急管理研究集中在應(yīng)急管理機(jī)制[3]、應(yīng)急資源能力調(diào)度[4]、應(yīng)急管理責(zé)任歸屬[5]等不同方面，應(yīng)急管理體系構(gòu)建方面，分別從信息流角度[6]、復(fù)合治理理論[7]、復(fù)雜系統(tǒng)理論[8]構(gòu)建應(yīng)急管理體系框架。但研究方向和研究點(diǎn)較分散未成體系，體系構(gòu)建方面運(yùn)用不同理論構(gòu)建缺少主線核心。國(guó)內(nèi)學(xué)者多是對(duì)城市應(yīng)急能力評(píng)價(jià)研究，對(duì)城市軌道交通應(yīng)急管理能力評(píng)價(jià)的研究較少，分別從地鐵應(yīng)對(duì)恐怖襲擊[9]、地鐵火災(zāi)事故[10]、地鐵踩踏事故[11]等方面評(píng)價(jià)應(yīng)急能力，其中構(gòu)建指標(biāo)體系方面采用的方法有層次分析法、模糊綜合分析法、網(wǎng)絡(luò)分析法等。城市軌道交通是專業(yè)系統(tǒng)龐大、組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、作業(yè)過(guò)程嚴(yán)密的大系統(tǒng)，但現(xiàn)有研究評(píng)價(jià)對(duì)象的往往局限在城市軌道交通的某一種或某一方面，缺少整體全面的分析。

2.2 國(guó)外發(fā)展現(xiàn)狀和動(dòng)態(tài)

應(yīng)急管理領(lǐng)域國(guó)外起步早，早在20世紀(jì)60年代，應(yīng)急管理的研究已經(jīng)進(jìn)入學(xué)者的研究視野，并且隨后有越來(lái)越多的學(xué)者涉足這一領(lǐng)域。羅伯特·希斯（Robrt Heath）著述《危機(jī)管理》一書(shū)中率先提出4R理論，將組織的危機(jī)管理劃分為縮減（Reduction）、預(yù)備（Readiness）、反應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recovery）4個(gè)方面，同時(shí)該書(shū)導(dǎo)論第一個(gè)篇章就分析了英國(guó)倫敦1987年的地鐵火災(zāi)事故，并進(jìn)行了評(píng)述[12]。

國(guó)外對(duì)應(yīng)急管理方面的研究比較早，并對(duì)城市軌道交通方面的研究也較多。城市軌道交通突發(fā)事件的相關(guān)研究主要集中在恐怖襲擊、脫軌、地震、火災(zāi)等眾多層面，應(yīng)急管理研究主要在應(yīng)急管理的信息技術(shù)建設(shè)和發(fā)展、人員的能力和技能提升、多方協(xié)同配合、社會(huì)力量的參與、法制法規(guī)的建設(shè)等方面。主要有以下特點(diǎn)，發(fā)達(dá)國(guó)家具有較高的科技水平，建立起了協(xié)調(diào)統(tǒng)一、快速響應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急體系；應(yīng)急工作中體現(xiàn)出綜合性應(yīng)急，通過(guò)提升突發(fā)事件的組織者和參與者能力、防控技術(shù)和方式，不斷完善其預(yù)警和管理機(jī)制、防災(zāi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和手段；將應(yīng)急法制的建設(shè)擺在首要位置，法律體系置于基礎(chǔ)性地位，通過(guò)完善和健全法律體系為應(yīng)急管理提供保障，此來(lái)加強(qiáng)城市軌道交通突發(fā)事件應(yīng)急管理的能力。城市軌道交通應(yīng)急能力評(píng)價(jià)方面，國(guó)內(nèi)外有關(guān)應(yīng)急能力的研究集中在對(duì)突發(fā)公共事件中的城市突發(fā)公共事件、城市災(zāi)害等方面相關(guān)的應(yīng)急能力評(píng)估研究，美國(guó)、日本已建立了比較完善的綜合應(yīng)急能力評(píng)價(jià)體系，國(guó)內(nèi)也有相關(guān)研究，但有關(guān)城市軌道交通應(yīng)急能力評(píng)估方面研究成果相對(duì)較少。

2.3 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

國(guó)外城市軌道交通發(fā)展的較早，在建設(shè)方面和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，尤其是應(yīng)急管理方面在管理體系、信息化建設(shè)、法律法規(guī)、應(yīng)急設(shè)施設(shè)備等方面。

新加坡地鐵開(kāi)通于1987年，是世界上最安全的地鐵之一，目前開(kāi)設(shè)六條地鐵線路的130多個(gè)地鐵車站，共計(jì)200公里，每天有超過(guò)300萬(wàn)的乘客量。在硬件方面，地鐵安裝有火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)、自動(dòng)滅火系統(tǒng)、自動(dòng)排煙系統(tǒng)、應(yīng)急照明系統(tǒng)和應(yīng)急廣播系統(tǒng)，在地鐵的安全設(shè)計(jì)方面，每節(jié)車廂都設(shè)計(jì)藏有一道移動(dòng)橋，當(dāng)意外發(fā)生在中途時(shí)，控制中心會(huì)迅速調(diào)來(lái)一輛車停在故障車旁邊，乘客可以從靠近門口的座椅下拉出移動(dòng)橋，經(jīng)過(guò)移動(dòng)橋安全地疏散到救援車上。新加坡地鐵每輛列車的輪軸上都裝有“安全盤”。一旦輪軸上的兩個(gè)膠輪發(fā)生破裂，車輛可以依靠安全盤行駛到下一個(gè)車站。每個(gè)車站和每輛車上都裝有2個(gè)緊急按鈕和2部通話機(jī)。當(dāng)發(fā)生意外時(shí)，乘客可以按緊急按鈕讓列車停車或者阻止站臺(tái)內(nèi)的列車啟動(dòng)，并通過(guò)通話機(jī)與控制中心聯(lián)系。車廂內(nèi)有緊急出口，高架線路上也有安全通道，發(fā)生意外時(shí)，乘客可以迅速地被疏散到安全地帶。

倫敦地鐵是世界上第一條客運(yùn)地下鐵路，1863年1月10日建成通車，距今已經(jīng)快160年了。長(zhǎng)時(shí)間的運(yùn)營(yíng)，倫敦地鐵形成了較為完備的應(yīng)急管理體系。1993年，倫敦地鐵成立緊急響應(yīng)部門（Emergency Response Unit），組織專業(yè)的應(yīng)急隊(duì)伍和專家團(tuán)隊(duì)及先進(jìn)的救援設(shè)備全天候服務(wù)，最大限度地減少車輛事故和其他重大事故的危害。倫敦地鐵在通信、檢測(cè)、廣播等方面都運(yùn)用了先進(jìn)的系統(tǒng)和設(shè)備，如快速追蹤火災(zāi)探測(cè)與報(bào)警系統(tǒng)、防火系統(tǒng)、數(shù)字無(wú)線電系統(tǒng)，其中數(shù)字無(wú)線電系統(tǒng)可以將每個(gè)車站、倉(cāng)庫(kù)和控制中心都將被連接起來(lái)，為緊急服務(wù)在地下的運(yùn)作方式帶來(lái)更大的靈活性，從而增強(qiáng)緊急服務(wù)對(duì)地鐵上任何事件的響應(yīng)。

日本處于環(huán)太平洋地震帶，經(jīng)常發(fā)生地震、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害。在這樣的背景下，日本十分重視地鐵應(yīng)急管理，建立了完善的應(yīng)急管理法律體系。1961年制定了《災(zāi)害對(duì)策基本法》，是日本的防災(zāi)抗災(zāi)的根本大法。同時(shí)，還十分重視應(yīng)急科普宣教工作，通過(guò)各種形式向公眾宣傳防災(zāi)避災(zāi)知識(shí)，增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識(shí)，提高自護(hù)能力，減少災(zāi)害帶來(lái)的生命財(cái)產(chǎn)損失。在地鐵突發(fā)事件的應(yīng)急指揮、調(diào)度、管理協(xié)調(diào)體系方面，日本東京建立從中央到地方政府統(tǒng)一的政府組織機(jī)構(gòu)，并將組織機(jī)構(gòu)與城市軌道交通的應(yīng)急管理機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)一管理。

3 未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)和方向

隨著我國(guó)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)城市不斷增多、線網(wǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，城市軌道交通安全運(yùn)行的壓力和挑戰(zhàn)也日益加大，突發(fā)事件頻率和類型越來(lái)越多。因此，未來(lái)需要從城市軌道交通應(yīng)急管理體系、應(yīng)急力量、信息化建設(shè)方面等方面發(fā)展，進(jìn)而增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力和水平。

3.1 應(yīng)急管理體系不斷完善

現(xiàn)有城市軌道交通應(yīng)急管理涉及公安、國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、安全監(jiān)管、地震、氣象、鐵路、武警等不同部門，隨著城市軌道應(yīng)急管理理論和實(shí)踐的不斷發(fā)展，逐步整合現(xiàn)有軌道交通運(yùn)營(yíng)突發(fā)事件應(yīng)急管理部門，建立健全應(yīng)急工作的體制和機(jī)制，設(shè)立執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，壓實(shí)應(yīng)急管理責(zé)任，打造高效率的應(yīng)急管理體系。

3.2 應(yīng)急力量不斷強(qiáng)化

整合現(xiàn)有軌道交通運(yùn)營(yíng)突發(fā)事件應(yīng)急資源，建立分工明確、責(zé)任到人、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、常備不懈的應(yīng)急保障體系。建立常備的裝備精良、訓(xùn)練有素、技術(shù)嫻熟專業(yè)化的應(yīng)急隊(duì)伍，不斷提升城市軌道交通應(yīng)急的專業(yè)水平，引導(dǎo)社會(huì)應(yīng)急救援力量發(fā)展，作為應(yīng)急力量發(fā)展的重要補(bǔ)充。同時(shí)，城市軌道交通應(yīng)急設(shè)施設(shè)備也將不斷推陳出新，更新迭代，與時(shí)俱進(jìn)，最大程度的避免或者減少突發(fā)事件的危害，并將人防和物防完美結(jié)合，加強(qiáng)應(yīng)急力量。

3.3 打造網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急管理新模式

信息化建設(shè)是提升應(yīng)急管理能力的必由之路。整合現(xiàn)有軌道交通運(yùn)營(yíng)突發(fā)事件的信息資源，實(shí)現(xiàn)信息共享，形成機(jī)制優(yōu)化、反應(yīng)迅速的信息支撐系統(tǒng)，建設(shè)監(jiān)測(cè)預(yù)警公共信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通監(jiān)測(cè)預(yù)警、指揮救援、災(zāi)情管理、統(tǒng)計(jì)分析、信息發(fā)布、災(zāi)后評(píng)估和社會(huì)動(dòng)員等功能，構(gòu)建“智慧應(yīng)急大腦”。

3.4 應(yīng)急法律法規(guī)日益完備

完備的應(yīng)急法律法規(guī)是突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的依據(jù)和保障。隨著城市軌道交通的快速發(fā)展和不斷發(fā)展的新形勢(shì)和新變化，應(yīng)急管理工作要求不斷制定、修訂應(yīng)急管理法律法規(guī)，推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，盡快形成適應(yīng)城市軌道交通行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的應(yīng)急法律法規(guī)體系，一方面使得法律法規(guī)具有可操作性，另外一方面使得相關(guān)法律法規(guī)之間相互協(xié)調(diào)。

4 結(jié)語(yǔ)

城市軌道交通應(yīng)急管理是政府應(yīng)急管理體系的重要組成部分。城市軌道交通應(yīng)急管理研究可以改善城市軌道交通運(yùn)營(yíng)的安全現(xiàn)狀，保障城市軌道交通安全運(yùn)行，為廣大人民群眾提供安全、可靠、便捷、舒適、經(jīng)濟(jì)的城市軌道交通出行服務(wù)。本文梳理城市軌道交通應(yīng)急管理的國(guó)內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀，并提出未來(lái)城市軌道交通應(yīng)急管理研究的發(fā)展趨勢(shì)和方向。

基金：陜西工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院科研基金資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2022YKYB-023）。

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