關(guān)保英 侯佳麗

摘要：理性的行政程序要求其在制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行中必須遵循行政法治的精神，注重行政相對(duì)人權(quán)益保護(hù)，以追求效率作為內(nèi)在價(jià)值等。實(shí)踐中將行政程序虛無化、絕對(duì)化、脫節(jié)化和苛刻化都是非理性表現(xiàn)。為此，應(yīng)當(dāng)合理定位行政程序，把它作為工具性要素附著于公平價(jià)值；通過行政程序典則化，對(duì)目前分散的行政程序規(guī)則予以整合并進(jìn)一步規(guī)范；設(shè)計(jì)行政相對(duì)人及其他利害關(guān)系人深度參與的行政程序規(guī)則；建構(gòu)行政程序運(yùn)行的監(jiān)督體制機(jī)制，以矯正非理性行政程序；將行政程序運(yùn)行的效果和結(jié)論交于司法程序最終裁判。

關(guān)鍵詞：行政程序；非理性表現(xiàn)；理性化要求；法治推進(jìn)

作者簡(jiǎn)介：關(guān)保英，上海政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（上海? 201701）；侯佳麗，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)博士研究生（上海? 200433）

基金項(xiàng)目：教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目“新時(shí)期改革與法治關(guān)系實(shí)證研究”（17JZD004）；“上海市高原學(xué)科（行政法）”資助項(xiàng)目

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2023.02.009

行政程序的合理運(yùn)用是行政法治的應(yīng)有之義，然而在我國(guó)一系列單行行政程序法頒布以后，行政系統(tǒng)履行行政執(zhí)法職能時(shí)仍然存在著濫用行政程序、消極認(rèn)知行政程序等非理性對(duì)待行政程序的問題。行政程序?qū)π姓ㄖ味?，?yīng)當(dāng)是一個(gè)正當(dāng)化的命題，但行政程序的非理性則有可能使行政程序走向行政法治的反面。筆者注意到，我國(guó)行政法學(xué)界和行政法治實(shí)踐曾經(jīng)在行政程序法制定熱情高漲的時(shí)期，對(duì)行政程序理性的合理內(nèi)涵及理性價(jià)值等問題進(jìn)行過相應(yīng)的研究。1然而，隨著行政程序程序法制定熱情的冷卻，對(duì)于該問題的研究也處于停滯狀態(tài)。2021年頒布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》既是對(duì)我國(guó)新發(fā)展階段法治政府建設(shè)的總體規(guī)劃，也是對(duì)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》的升級(jí)。在前者中對(duì)行政程序作了多處強(qiáng)調(diào)，2這表明在當(dāng)下的行政法治中行政程序仍然存在諸多需要規(guī)范化的問題。并且在2021年我國(guó)宣布要嘗試編撰的行政基本法典中，行政程序編或者關(guān)于行政程序的規(guī)則也是學(xué)界普遍認(rèn)可的應(yīng)當(dāng)予以包含的內(nèi)容。1基于此，筆者撰就本文擬對(duì)行政程序理性作較為系統(tǒng)的探討。

一、行政程序理性的含義

行政程序理性是指行政程序在其制度設(shè)計(jì)及運(yùn)行中必須符合行政法治的一般精神，符合行政相對(duì)人權(quán)益保護(hù)以及其他方面的訴求，符合行政執(zhí)法中的效率等內(nèi)在價(jià)值。理解行政程序理性的含義應(yīng)從下列三個(gè)方面切入：

其一，行政程序理性從主體要素來看，涉及到行政主體和行政相對(duì)人兩個(gè)方面。一方面，行政主體必須對(duì)行政程序的價(jià)值有高度認(rèn)知，必須能夠在行政執(zhí)法中使行政程序的價(jià)值最大化，不能夠片面理解和認(rèn)知行政程序的含義。另一方面，行政程序理性也與行政相對(duì)人有一定的關(guān)聯(lián)，行政相對(duì)人雖然不是行政程序運(yùn)行的直接主體，2但它是行政程序結(jié)果的承受者。而且從正向作用來看，他應(yīng)當(dāng)是行政程序的受益者。這就表明行政相對(duì)人與行政程序的運(yùn)行是一個(gè)有機(jī)的整體，行政程序理性化既包括行政主體對(duì)行政程序的理性認(rèn)知和理性運(yùn)用，又包括行政相對(duì)人對(duì)行政程序的正確理解和對(duì)正當(dāng)行政程序結(jié)果的接受。

其二，行政程序理性與正當(dāng)程序是相契合的。在公法理論和制度中，正當(dāng)程序是一個(gè)核心概念，它要求公權(quán)力的運(yùn)行必須遵守嚴(yán)格的程序規(guī)則，這是公平和正義的體現(xiàn)，是權(quán)力和責(zé)任的體現(xiàn)，是合法性和合理性的體現(xiàn)，等等。正如有學(xué)者所指出的：“正當(dāng)?shù)男姓绦蚩梢员Ｕ蠂?guó)家依法行政、維持處分之正確性、提供人民參與決策之機(jī)會(huì)、減少行政爭(zhēng)訟發(fā)生、保障人民權(quán)益?！?正當(dāng)程序是公權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則和價(jià)值。作為規(guī)則，它要求公權(quán)力必須受到嚴(yán)格的程序規(guī)則的約束，不能在不符合程序規(guī)則的情形下介入到私權(quán)之中；作為價(jià)值，它要求公權(quán)主體必須公平和公正地對(duì)待每一個(gè)私權(quán)主體，必須使權(quán)力運(yùn)行過程與社會(huì)利益高度契合?？傊?，正當(dāng)程序不僅是一個(gè)要求公權(quán)主體在權(quán)力行使中按照時(shí)間、順序、期限等運(yùn)行的狀態(tài)，而且要求公權(quán)主體必須將行為過程與利益實(shí)現(xiàn)最大化，與行政權(quán)行使的效率等予以高度契合。行政程序理性是實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序的精神實(shí)質(zhì)和基本追求。

其三，行政程序在社會(huì)控制中體現(xiàn)正能量。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》）中提出了建設(shè)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的依法治國(guó)新理念：“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)?！?在這個(gè)理念中，法治社會(huì)是基礎(chǔ)性命題，法治政府是工具性命題，而法治國(guó)家則是價(jià)值性命題。依法治國(guó)的最高境界是建設(shè)法治國(guó)家，依法治國(guó)的前提在于使法律更加普及和滲入到社會(huì)機(jī)制的每一個(gè)過程和環(huán)節(jié)。法治國(guó)家和法治社會(huì)之間便是法治政府，法治政府在法治建設(shè)中起承上啟下的作用。這就使得法治政府是法治建設(shè)中的工具性要素，如果我們將其放置在行政法治之中，那么行政系統(tǒng)及其權(quán)力運(yùn)行則是一個(gè)工具，其最終目的就是要達(dá)到有效的社會(huì)控制。在這個(gè)辯證關(guān)系中，行政程序起著非常重要的作用，如果行政程序能夠得到廣大社會(huì)主體的認(rèn)同，那么它所起的作用便是提供一種正能量。

上述三個(gè)方面是我們對(duì)行政程序理性的含義進(jìn)行科學(xué)揭示的前提，具體而言，行政程序理性應(yīng)當(dāng)包括下列含義：

（一）行政程序工具化

行政程序與行政公權(quán)的行使以及與行政法治究竟是一種什么關(guān)系，向來就存在著不同的理論認(rèn)知和不同的價(jià)值選擇。在近現(xiàn)代行政法中，尤其在羅爾斯的《正義論》問世以后，這個(gè)問題似乎不存在爭(zhēng)議了。根據(jù)該書的論證，學(xué)者們認(rèn)為，如果將行政法治中的規(guī)則分為實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則，那么實(shí)體規(guī)則是行政法治的目的之一，而程序規(guī)則同樣是行政法治的目的之一，并且二者是行政法治中兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的元素。在羅爾斯的理論問世之前，學(xué)者們常常認(rèn)為實(shí)體是法律中的內(nèi)在性要素，而程序則是法律中的外在性要素，程序只能夠通過實(shí)體而起作用。換言之，實(shí)體在法治中具有母體性的價(jià)值，而程序不具有這樣的價(jià)值，程序只有通過實(shí)體才能夠體現(xiàn)自身的價(jià)值。羅爾斯的理論在程序至上的西方法治理論中，尤其公法理論中是一種主流。

我國(guó)近年來對(duì)行政程序的認(rèn)知，以及在行政法治中有關(guān)行政程序的制度構(gòu)造也吸收了將程序作為法治目的的理念。但在筆者看來，這實(shí)質(zhì)上是對(duì)行政程序非理性化的處理。我們知道，公法上的權(quán)力或者權(quán)利是最為本質(zhì)性的東西，作為行政主體而論，它所追求的是對(duì)公權(quán)力的有效行使。而作為另一方的行政相對(duì)人，則是盡可能從公法中獲得利益。兩方所追求的都是實(shí)體上的東西，而不是程序上的東西，程序只是它們?yōu)榱俗非髮?shí)體上的東西而采用的一個(gè)工具。換言之，行政程序是行政主體和行政相對(duì)人在公權(quán)力和權(quán)利博弈中所共同采用的工具。如果我們不這樣定位和認(rèn)知行政程序，那就會(huì)混淆公法中實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則的地位和作用，那就會(huì)不適當(dāng)?shù)刈屝姓黧w轉(zhuǎn)移其在公法中的追求，或者讓行政相對(duì)人轉(zhuǎn)移其在公法中的追求。在我國(guó)目前的行政法治實(shí)踐中，諸多對(duì)行政程序的不正當(dāng)理解和運(yùn)用就包含著將行政程序目的化，所以行政程序理性的含義之一就是行政程序工具化，它是為了實(shí)現(xiàn)公權(quán)力和權(quán)利而由相關(guān)主體所運(yùn)用的一個(gè)工具。

（二）行政程序附著化

行政法體系中的行政程序立法常常可以單獨(dú)為之。例如，當(dāng)一個(gè)國(guó)家在制定行政程序法典時(shí)，可以將其獨(dú)立于其他相關(guān)的行政實(shí)體法，包括行政組織法、部門行政管理法等之外。1以美國(guó)為例，其在1946年制定了《聯(lián)邦行政程序法》，該法典是一個(gè)純粹的行政程序法典，在該法典的制定時(shí)并沒有必然地與行政實(shí)體法予以聯(lián)結(jié)。在美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》頒布后，很多國(guó)家也相繼頒布了行政程序法典，其都不依賴于該國(guó)的行政實(shí)體法。這從這些國(guó)家行政程序法典所確立的基本原則可以得到佐證：“職權(quán)主義原則。職權(quán)主義原則是指行政官署不必應(yīng)有關(guān)當(dāng)事人的請(qǐng)求，可以作出某種行政程序上的決定，如是否調(diào)查事實(shí)，調(diào)查何種事實(shí)，指定調(diào)查程序，收集相關(guān)的證據(jù)等?！?

我國(guó)的行政程序立法在《行政處罰法》出臺(tái)之前，是與行政實(shí)體法統(tǒng)一在一起的。例如，我國(guó)曾經(jīng)制定的《治安管理處罰條例》就非常典型，該法中既規(guī)定了違反治安管理的違法行為有哪些，又規(guī)定了對(duì)違法行為處罰的程序。而《行政處罰法》出臺(tái)，以及《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《政府信息公開條例》《重大行政決策程序暫行條例》的制定出臺(tái)，都使我國(guó)的行政程序法與法治發(fā)達(dá)國(guó)家一樣做了獨(dú)立于行政實(shí)體法的處理。然而，這種立法方式給人們一個(gè)錯(cuò)覺，似乎行政程序法是可以脫離行政實(shí)體法而制定的，也是能夠脫離行政實(shí)體法而發(fā)揮作用的。這從法治理論上講是不正確的，行政程序法是必須依賴于行政實(shí)體法的，行政實(shí)體法是行政程序法存在的前提和條件，完整的或者科學(xué)的行政程序法都必須附著于行政實(shí)體法之上。具體地講，行政程序法與行政實(shí)體法不可以分割，行政程序存在的基礎(chǔ)是行政法中的實(shí)體規(guī)則。在我國(guó)當(dāng)下的行政法治實(shí)踐中，諸多程序違法或不當(dāng)?shù)男姓袨槎寂c行政程序脫離行政實(shí)體法有關(guān)。

（三）行政程序次級(jí)化

馬克思曾經(jīng)指出，審判程序和法的關(guān)系就像植物的外形與植物的聯(lián)系、動(dòng)物的外形和血肉的聯(lián)系。這個(gè)比喻雖然是對(duì)訴訟程序而言的，但它對(duì)于整個(gè)法律規(guī)則是同樣適用的。即是說，在法律體系中實(shí)體規(guī)則是本質(zhì)性的，而程序規(guī)則是形式性的。從辯證哲學(xué)的角度看實(shí)體與程序的關(guān)系：實(shí)體是第一性的，是矛盾的主要方面。而程序是第二性的，是矛盾的次要方面。在法律規(guī)則中實(shí)體規(guī)則具有更為重要的地位，程序規(guī)則不能夠與實(shí)體規(guī)則同日而語，它應(yīng)當(dāng)處于相對(duì)次要的地位上。當(dāng)然，當(dāng)我們這樣描述二者的關(guān)系時(shí)，是從法理學(xué)和法哲學(xué)的層面進(jìn)行分析的。具體地講，在一個(gè)執(zhí)法行為中，我們不能夠因?yàn)樾姓绦蚧蛘邎?zhí)法程序是第二性的就將其淡化，而是在法律對(duì)實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則作出確定之后，執(zhí)法主體應(yīng)對(duì)兩種規(guī)則正確的對(duì)待和選擇，一旦在實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則發(fā)生沖突或者悖反時(shí)，實(shí)體規(guī)則肯定是衡量程序規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)，這便是行政程序次級(jí)化的基本含義。該含義在行政法治實(shí)踐中并不一定常常能夠得到執(zhí)法者的重視，諸多執(zhí)法主體往往只對(duì)程序負(fù)責(zé)不對(duì)實(shí)體負(fù)責(zé)，其將程序置于矛盾的主要方面，而將實(shí)體置于矛盾的次要方面。筆者認(rèn)為，關(guān)于程序應(yīng)當(dāng)這樣定位：“程序在法律制度中是不可缺少的，這已經(jīng)成為一個(gè)沒有爭(zhēng)議的問題。但不能因此將程序絕對(duì)化或過于突出程序在法律中的作用。程序是一種手段，而不是法律的目的?！?

（四）行政程序適度化

行政程序?qū)τ谛姓ㄖ味?，既存在一個(gè)選擇問題，也存在一個(gè)運(yùn)用問題。前者是指我們對(duì)行政職權(quán)的運(yùn)用如何選擇相應(yīng)的程序標(biāo)準(zhǔn)，例如，我們對(duì)一個(gè)執(zhí)法行為究竟規(guī)定多少個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)一個(gè)執(zhí)法過程究竟作出多少階段上的區(qū)分。通常都有一個(gè)說法，就是行政程序既要追求短又要追求不間斷：所謂短，就是如果能夠通過一個(gè)環(huán)節(jié)讓行政行為更有效的話，那么就不要再設(shè)置第二個(gè)環(huán)節(jié)和第三個(gè)環(huán)節(jié)；所謂不間斷，就是指行政程序在運(yùn)行中不能停止，不能拖得時(shí)間太長(zhǎng)。這兩個(gè)方面是相輔相成的，為程序所確立的環(huán)節(jié)越多，它就必然越容易間斷，反之行政程序的環(huán)節(jié)越少就越不容易間斷。但是，如果行政行為在任何情況下都只有一個(gè)環(huán)節(jié)，都僅僅通過一次行為完成，那也是不合理的。由此可見，如何正當(dāng)而合理地選擇行政行為的環(huán)節(jié)至關(guān)重要。我們?cè)谶@個(gè)選擇中必須追求程序的恰當(dāng)性，必須追求程序適度性。即是說，該短的行政程序一定要短，該由若干環(huán)節(jié)支持的行政程序一定要設(shè)計(jì)好相應(yīng)的環(huán)節(jié)。

行政程序中還存在一個(gè)運(yùn)用問題，就是執(zhí)法主體在行政執(zhí)法中如何合理地運(yùn)用行政程序。我們注意到，即便是強(qiáng)調(diào)程序至上的國(guó)家也為行政人員的程序運(yùn)用設(shè)置了諸多靈活性的標(biāo)準(zhǔn)，如有些國(guó)家就設(shè)立了程序加快制度。行政執(zhí)法者對(duì)行政程序的運(yùn)用不是教條的和形而上學(xué)的，它完全可以通過自己的主觀判斷以及對(duì)程序和實(shí)體關(guān)系的考量而予以合理的運(yùn)用。存在于行政程序選擇和行政程序運(yùn)用這兩個(gè)方面的過度都是對(duì)行政程序理性化的悖反。

二、行政程序非理性之表現(xiàn)

行政程序作為行政法的支流也罷，作為行政法規(guī)范中的規(guī)則構(gòu)成也罷，它都存在一個(gè)接受與否的問題，就是相關(guān)主體能否對(duì)行政程序有一個(gè)屬于自己的認(rèn)知，能否承受行政程序所設(shè)置的環(huán)節(jié)及其他內(nèi)容。概括起來，行政程序的相關(guān)主體有下列幾種：

一是行政主體。在行政法治中行政主體是行政程序的適用者和主導(dǎo)者，它是完成和實(shí)施行政程序的關(guān)鍵主體。行政程序中的制度設(shè)計(jì)首先必須與行政主體的行為模式保持一致，與行政主體的主觀認(rèn)知保持一致，與行政主體作出行政行為的過程保持一致。如果立法者所選擇的行政程序與行政主體在上列方面難以保持一致，那么就給行政程序的運(yùn)用埋下了較大的隱患。在通常情況下，行政主體在行政程序面前往往更加主動(dòng)，而行政主體與行政程序的關(guān)系并非行政法治中的決定因素。因?yàn)樗鼈冏鳛楣珯?quán)力的行使者與程序一樣，具有相應(yīng)的工具性價(jià)值。所以，我們無須過分看重行政主體與行政程序的關(guān)系問題。

二是行政相對(duì)人。行政程序在其運(yùn)行中是以行政行為為承載要素的，也就是說當(dāng)行政主體實(shí)施行政行為時(shí)才與行政程序發(fā)生聯(lián)系，這就使得行政程序寓于行政行為之中。行政行為的承受方是行政相對(duì)人，行政主體作出一個(gè)行政行為，其針對(duì)的是行政相對(duì)人。在行政法治實(shí)踐中，行政相對(duì)人通過行政行為的狀態(tài)來評(píng)判公權(quán)的運(yùn)行狀態(tài)，來評(píng)判行政執(zhí)法主體的行為狀態(tài)。由于行政程序和行政行為的密切關(guān)聯(lián)，便使得行政相對(duì)人對(duì)行政行為的狀況與行政程序的狀況予以有機(jī)結(jié)合。換言之，行政程序的合理與否必然是行政相對(duì)人所關(guān)注的焦點(diǎn)。那么行政程序的另一個(gè)相關(guān)主體便是行政相對(duì)人，其若能夠正確認(rèn)知和接受正在運(yùn)行的行政程序，那對(duì)行政執(zhí)法以及行政程序都是有利的。

三是其他社會(huì)主體。在行政法關(guān)系中除了行政相對(duì)人之外，可能還有其他利害關(guān)系人和非利害關(guān)系人的參與。所謂利害關(guān)系人，是指與行政執(zhí)法行為有著相關(guān)利害關(guān)系關(guān)聯(lián)的當(dāng)事人。有學(xué)者就指出：“作為行政法關(guān)系參與人的其他國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或公民，依據(jù)我國(guó)憲法和有關(guān)法律、行政法規(guī)范的規(guī)定，也享有許多權(quán)利和應(yīng)當(dāng)履行一定的義務(wù)?！?在我國(guó)行政法訴訟制度中，利害關(guān)系人已經(jīng)得到認(rèn)可，如利害關(guān)系人可以作為原告或者第三人參與行政訴訟。與之相比，非利害關(guān)系人在我國(guó)行政法治實(shí)踐中乃至于行政法學(xué)理論中還沒有引起足夠重視，但非利害關(guān)系人也是一個(gè)客觀存在。在筆者看來，非利害關(guān)系人與行政行為沒有法律上的直接或者間接的關(guān)聯(lián)性，但是有其他方面的直接或者間接的關(guān)聯(lián)性。我們?cè)凇缎姓V訟法》中就對(duì)原告的主體資格作了嚴(yán)格限制，這些限制是法律上的。而我們不能夠說在《行政訴訟法》之外，就不存在與行政行為有關(guān)聯(lián)的其他利害關(guān)系人。這些利害關(guān)系人同樣是客觀存在，但他們并不是法律上的利害關(guān)系人，筆者暫且將其稱為非利害關(guān)系人。在一個(gè)行政程序中，利害關(guān)系人和非利害關(guān)系人同樣也能夠成為相關(guān)主體。

四是其他主體。通常情況下，行政法治是通過行政主體與行政相對(duì)人以及其他利害關(guān)系人的互動(dòng)予以實(shí)現(xiàn)和完成的。而行政法治的實(shí)現(xiàn)還依賴于其他主體，例如，在行政復(fù)議和行政訴訟中的復(fù)議機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，在行政法治監(jiān)督中的其他監(jiān)督主體等。2從行政程序運(yùn)作過程來考察，這些主體不是內(nèi)在化的主體，但它們與行政程序有著外在的關(guān)系形式，而且這些關(guān)系形式會(huì)決定行政程序的進(jìn)一步發(fā)展方向。例如，人民法院通過行政審判而改變或者撤銷行政行為的做法就是改變?cè)瓉淼男姓绦?。因此，這些外在主體同樣有機(jī)會(huì)成為行政程序的相關(guān)主體。

我們對(duì)行政程序非理性的考察必須和上列四個(gè)主體的認(rèn)知及其利益關(guān)系結(jié)合起來，具體地講，在行政法治實(shí)踐中行政程序非理性的表現(xiàn)主要有下列方面：

（一）行政程序虛無主義

長(zhǎng)期以來，我國(guó)在一些法治環(huán)節(jié)中存在著重實(shí)體輕程序的問題，所謂重實(shí)體輕程序就是指法律實(shí)施機(jī)關(guān)或者其他法治主體淡漠了程序的價(jià)值和作用，將注意力集中在實(shí)體上。這個(gè)評(píng)判是學(xué)者對(duì)我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代法治不良狀況的一個(gè)評(píng)估。而在行政法中，尤其在內(nèi)部行政管理中也存在著重實(shí)體輕程序的問題。這表現(xiàn)為我國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部缺少程序規(guī)則，而往往是通過上下級(jí)的工作關(guān)系來建構(gòu)相應(yīng)的關(guān)系形式，這實(shí)質(zhì)上便是程序虛無主義的體現(xiàn)。那么行政程序在外部運(yùn)行中是否也存在程序虛無主義呢？我們也是可以作出肯定回答的。在一些行政主體的執(zhí)法行為中，常常通過行政高權(quán)來對(duì)行政相對(duì)人施加影響，通過行政高權(quán)來實(shí)現(xiàn)執(zhí)法過程，在它們眼里程序是相對(duì)次要的。而且我國(guó)行政程序立法采取的是分散立法的路徑，在目前立法中僅針對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、信息公開、重大行政決策等幾類重要的行政行為規(guī)定了專門的行政程序規(guī)則。而存在于行政法治實(shí)踐中的更廣泛的其他行政行為類型則缺失清晰具體的程序規(guī)則。這實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了程序虛無主義在行政執(zhí)法中的狀況，行政程序的虛無當(dāng)然屬于行政程序的非理性。

（二）行政程序絕對(duì)化

行政程序絕對(duì)化是將行政程序的價(jià)值凌駕于一切法治價(jià)值之上的一種非理性狀態(tài)。行政法治的價(jià)值應(yīng)當(dāng)與法治的其他價(jià)值相契合，應(yīng)當(dāng)從其他法治價(jià)值中進(jìn)行演繹，例如從法治的公平價(jià)值、正義價(jià)值、利益價(jià)值等方面進(jìn)行演繹。有學(xué)者就對(duì)美國(guó)行政程序的這種復(fù)雜狀況作過這樣的描述：“20世紀(jì)30年代對(duì)行政程序合法性的攻擊，因?yàn)橐幌盗兴痉ㄅ袥Q試圖借助當(dāng)時(shí)盛行的對(duì)政治機(jī)構(gòu)的不信任，調(diào)和行政國(guó)家與憲法之間的矛盾而遭到挫敗。因此，例如在支持聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的程序時(shí)，最高法院強(qiáng)烈贊同國(guó)會(huì)的觀點(diǎn)，即聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)‘不會(huì)受制于政府中的任何人，而只服從合眾國(guó)人民?！?即是說，行政程序雖然在行政法治中扮演著至關(guān)重要的角色，但它的價(jià)值是第二性的，在它之上還存在著若干較大的法律價(jià)值的判斷和問題。從這個(gè)角度講，行政程序是相對(duì)的而非絕對(duì)的。

我們注意到，在一些強(qiáng)調(diào)程序至上的國(guó)家，程序常常是被絕對(duì)化的，它們常常因?yàn)橐粋€(gè)程序環(huán)節(jié)的瑕疵而推翻行政主體的整個(gè)行政行為，這種程序至上的理念并不是我國(guó)社會(huì)主義法治理念的有機(jī)構(gòu)成。而在我國(guó)社會(huì)主義法治理念下，若一個(gè)行政執(zhí)法程序的運(yùn)用對(duì)抗了公平，對(duì)抗了正義，對(duì)抗了相關(guān)利益的實(shí)現(xiàn)，那么這個(gè)程序就不應(yīng)當(dāng)被絕對(duì)化。例如，行政主體在行政執(zhí)法中可以對(duì)相關(guān)的行政行為進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，若一個(gè)行政行為所設(shè)定的義務(wù)當(dāng)事人無法予以完成，而能夠通過轉(zhuǎn)換行為的方式予以完成，那么這種轉(zhuǎn)換就是可以被允許的。這樣的允許可能觸及了程序規(guī)則，但從行政權(quán)行使的效果來看，無論對(duì)于行政主體還是對(duì)于行政相對(duì)人都是有利的，我們就應(yīng)當(dāng)允許這樣的轉(zhuǎn)換存在。2因此，行政主體對(duì)行政程序的絕對(duì)化，本質(zhì)上是對(duì)程序的非理性運(yùn)用。

（三）行政程序脫節(jié)化

行政程序被有些學(xué)者界定為：“行政主體實(shí)施行政行為時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。”3即是說，行政程序存在于行政過程之中，一個(gè)正當(dāng)?shù)男姓绦虮仨毰c一個(gè)完整的行政過程相契合。這就要求行政程序必須有起點(diǎn)和終點(diǎn)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)沿著正確的線路從起點(diǎn)走到終點(diǎn)。在這個(gè)漫長(zhǎng)的過程中，既不能夠跳躍，也不能夠過于緩慢，它應(yīng)該是一環(huán)扣一環(huán)的行為狀態(tài)。那么，行政程序究竟是怎樣把每一個(gè)環(huán)節(jié)都勾連起來，把每一個(gè)該省的環(huán)節(jié)都省略，把每一個(gè)不該省的環(huán)節(jié)都合理地運(yùn)用就顯得十分重要。在行政法治實(shí)踐中有一種對(duì)行政程序不當(dāng)運(yùn)用的狀態(tài)，就是其不注重行政程序中環(huán)節(jié)的設(shè)置，更不注重行政程序中后一環(huán)節(jié)與前一環(huán)節(jié)的邏輯關(guān)系，這種程序環(huán)節(jié)脫節(jié)的狀態(tài)既有可能降低行政程序行使的效率，也有可能給行政相對(duì)人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)帶來障礙。

專門的行政程序法，如《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》常常不可能對(duì)每一個(gè)行政程序的環(huán)節(jié)都作出具體規(guī)定，而具體的環(huán)節(jié)還需要部門行政法的進(jìn)一步規(guī)定。例如，有關(guān)土地管理的行政程序，要通過《土地管理法》予以規(guī)定，有關(guān)稅收管理的行政程序需要《稅收征收管理法》予以規(guī)定，有關(guān)自然資源保護(hù)的行政程序需要自然資源保護(hù)的部門行政法予以規(guī)定等。這種立法中的分散性便使得行政程序運(yùn)行中的具體環(huán)節(jié)不那么嚴(yán)格，而行政主體如果不能正確處理這些環(huán)節(jié)，就有可能造成行政程序脫節(jié)。這種狀況在我國(guó)行政法治實(shí)踐中是非常多見的，這是行政程序非理性的又一個(gè)表現(xiàn)。

（四）行政程序苛刻化

上面已經(jīng)指出，行政程序與行政實(shí)體相比更具有工具性價(jià)值，其是支持行政權(quán)正當(dāng)運(yùn)行的一個(gè)工具，而非行政權(quán)行使的目的。這個(gè)判斷是非常重要的，根據(jù)這個(gè)判斷行政主體在行政程序面前應(yīng)當(dāng)有一定的主動(dòng)性，甚至應(yīng)當(dāng)擁有一定的裁量余地。如果說行政主體在行政自由裁量權(quán)的行使中，對(duì)有關(guān)實(shí)體性的內(nèi)容可以進(jìn)行自由裁量的話，那么其對(duì)有關(guān)程序性的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)也存在自由裁量的空間。只要這種裁量符合行政相對(duì)人的利益，符合行政公權(quán)的精神，行政主體便可以對(duì)相應(yīng)的程序進(jìn)行處置，程序的工具性價(jià)值也體現(xiàn)在這一方面。

然而，在我國(guó)行政法治實(shí)踐中一些行政主體卻常常在程序面前過分苛刻，其完全可以通過簡(jiǎn)化的法律程序而使行政相對(duì)人的權(quán)益予以實(shí)現(xiàn)，卻不愿意作出這樣的簡(jiǎn)化。諸多行政主體或者行政執(zhí)法人員下意識(shí)地追求程序價(jià)值的最大化，而不追求實(shí)體價(jià)值的最大化，其最終導(dǎo)致的法治效果便是對(duì)行政法治精神的踐踏。

三、行政程序理性的內(nèi)容構(gòu)造

我們?cè)谏衔囊呀?jīng)對(duì)正當(dāng)法律程序的概念作了初步揭示，它在現(xiàn)代公法中有著極其重要的地位，它最早產(chǎn)生于美國(guó)憲法第五修正案和第十四修正案，1后來得到世界各國(guó)的普遍認(rèn)可。應(yīng)當(dāng)說，現(xiàn)代行政程序的出現(xiàn)與正當(dāng)法律程序是緊密地聯(lián)系在一起的，它是從正當(dāng)法律程序的相關(guān)原理中推演出來的，也是正當(dāng)法律程序的邏輯在行政法治中的體現(xiàn)。當(dāng)我們?cè)跇?gòu)造行政程序理性的內(nèi)容時(shí)，我們必須首先對(duì)正當(dāng)程序的精神有一個(gè)認(rèn)知。我們注意到，之所以產(chǎn)生于美國(guó)的正當(dāng)程序在世界各個(gè)國(guó)家都得到了普遍的接受和認(rèn)可，其主要原因在于正當(dāng)法律程序更多的是法治中的技術(shù)問題，更多的是法律程序運(yùn)用過程中如何進(jìn)行操作的問題。當(dāng)然通過正當(dāng)法律程序所設(shè)置的內(nèi)容和操作，可以使公權(quán)在運(yùn)行過程中的社會(huì)接受度最大程度地拓展，而且能夠使公權(quán)可以為社會(huì)創(chuàng)造更多的利益。所以正當(dāng)法律程序無論是技術(shù)上的構(gòu)造，還是最終所達(dá)到的目的都是較為理性的。我們認(rèn)為，我國(guó)的公法建設(shè)也已經(jīng)或多或少地接受了正當(dāng)程序的精神。2004年國(guó)務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》就對(duì)正當(dāng)程序的相關(guān)理念作了認(rèn)可，正當(dāng)程序所包含的基本的法哲學(xué)價(jià)值和內(nèi)容有三個(gè)方面：

一則，公權(quán)滲入私權(quán)必須有限。公共權(quán)力是指由國(guó)家公共機(jī)構(gòu)所行使的權(quán)力，由于國(guó)家公共機(jī)構(gòu)處于相對(duì)較高的法律地位和社會(huì)地位，因此人們通常認(rèn)為這些公共機(jī)構(gòu)可以為私人主體制定規(guī)則。公共機(jī)構(gòu)代表的是公共權(quán)力，通常被貼上國(guó)家權(quán)力的標(biāo)簽，它們滲入私人空間似乎是天經(jīng)地義的，但是正當(dāng)法律程序則顛覆了人們的這種傳統(tǒng)認(rèn)知。依照正當(dāng)法律程序的基本精神，公共權(quán)力介入私人權(quán)利必須有限。這對(duì)于后來行政程序的產(chǎn)生是至關(guān)重要的，現(xiàn)代行政程序所確立的便是公權(quán)有限性的價(jià)值。

二則，公權(quán)必須平等地對(duì)待每一個(gè)主體。公權(quán)在行使中面對(duì)著各種各樣的社會(huì)主體，如私人主體、公共主體、以個(gè)人出現(xiàn)的主體、以組織出現(xiàn)的主體等等，公權(quán)在行使中如何面對(duì)這些主體是非常有講究的。在正當(dāng)程序的精神產(chǎn)生之前，公權(quán)有可能對(duì)不同的社會(huì)個(gè)體采取不同的態(tài)度，例如根據(jù)財(cái)富的多少、身份的高度、社會(huì)地位的不同等采取個(gè)性化的權(quán)力行使方式。當(dāng)然更為明顯的是，公權(quán)往往對(duì)公共主體采取寬容態(tài)度，而對(duì)私人主體采取嚴(yán)格態(tài)度，這實(shí)質(zhì)上是公權(quán)選擇性地對(duì)待不同的社會(huì)主體，這樣的選擇性所體現(xiàn)的是不公平的價(jià)值和非正義的價(jià)值。正當(dāng)程序的精神則要求公權(quán)主體要對(duì)每一個(gè)個(gè)體予以平等對(duì)待，不論其出身、財(cái)富、社會(huì)地位甚至宗教信仰等。而且對(duì)無論是以個(gè)體出現(xiàn)的社會(huì)主體，還是以群體出現(xiàn)的主體，抑或是以公共主體出現(xiàn)的社會(huì)主體都必須平等對(duì)待。這個(gè)精神也滲入到了行政程序規(guī)則之中：“按法安定性系法治國(guó)原則之重要內(nèi)涵，其要求國(guó)家權(quán)力之行使應(yīng)遵行權(quán)限分配之規(guī)定，且必須合理而有預(yù)見之可能性。因而法規(guī)制定者應(yīng)以具有一般效力的、明確的且對(duì)人民公布的法規(guī)，規(guī)定在何種情形下可能采取何種方式之國(guó)家行為，或規(guī)定人民何者當(dāng)為，何者不當(dāng)為?！?在行政程序之中行政主體必須保持行政行為的連貫性、統(tǒng)一性等，而目前我國(guó)行政程序的非理性之中就存在著行政主體不平等對(duì)待的問題。

三則，公開的價(jià)值。公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系是這樣一種邏輯：“當(dāng)人們?cè)诠残姓袑ふ夜驳囊夂臅r(shí)候，便會(huì)發(fā)現(xiàn)，公共與公民的角色密不可分。依據(jù)美國(guó)人對(duì)政府的體驗(yàn)，特別是對(duì)州政府和地方政府的體驗(yàn)，在公民和那些參與公共事務(wù)的人之間，一直存在著一種獨(dú)特的聯(lián)系?！?但人們常常將公共權(quán)力作為國(guó)家高權(quán)的象征，便由此為其貼上了神秘化的標(biāo)簽。在法治實(shí)踐中，常常要求將社會(huì)個(gè)體的行為或者與行為有關(guān)的其他利益構(gòu)成予以公開。而公權(quán)的運(yùn)行及其所涉及到的利益則被認(rèn)為是內(nèi)部行為，所以常常把公開作為例外，將不公開作為原則。正當(dāng)程序的精神則改變了這種格局，它要求公權(quán)主體的行為應(yīng)當(dāng)是予以公開的，與之相反，私權(quán)主體的行為則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)它的隱私性。這便要求公權(quán)在滲入私權(quán)時(shí)，在其運(yùn)行過程中必須充分體現(xiàn)公開性。公開原則也成為后來諸國(guó)行政程序法對(duì)行政程序所確立的一個(gè)核心原則：“公開原則是立法、許可、處罰、征收、強(qiáng)制等幾乎所有的具體行政法領(lǐng)域都必須堅(jiān)持的原則。”3

正當(dāng)程序的上列三個(gè)核心要素對(duì)于我們解讀行政程序理性化有著法理學(xué)和法哲學(xué)上的指導(dǎo)意義，而在行政法治實(shí)踐中行政程序理性應(yīng)當(dāng)有下列核心內(nèi)容：

（一）行政程序與行政效率相契合

行政法所連接的是在行政過程中行政主體和行政相對(duì)人的關(guān)系。即是說，行政法由兩方當(dāng)事人構(gòu)成，一方是行政主體，另一方是行政相對(duì)人。那么，如何定位行政主體和行政相對(duì)人在行政法中的關(guān)系就顯得十分重要。在現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)解釋中，有兩種相互對(duì)立的理論，一種為控權(quán)論，另一種則為管理論?？貦?quán)論認(rèn)為行政法的功能在于控制行政權(quán)力，而行政法的另一個(gè)功能則在于保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益：“對(duì)公民負(fù)責(zé)，滿足公民的需要，受公民控制是民主政治的基本要求。然而行政決定由行政官員作出，行政官員不由選舉產(chǎn)生，行政法必須以加強(qiáng)行政官員對(duì)公民負(fù)責(zé)作為其主要目的之一?！?該理論的解釋方法是，行政權(quán)的歸屬主體是人民，而行政系統(tǒng)僅僅是行政權(quán)的行使主體，作為行使主體的行政主體必須受到作為歸屬主體的行政相對(duì)人的控制。

依據(jù)管理論，行政主體是公共權(quán)力的代表，而行政相對(duì)人則僅僅體現(xiàn)個(gè)體權(quán)利。進(jìn)一步講，作為公共權(quán)力的行政權(quán)要大于行政相對(duì)人的個(gè)人權(quán)利，所以便得出了行政主體必須能夠有效對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行管理的結(jié)論：“行政法作為一種概念范疇就是管理法（從拉丁文中的“行政管理”一詞翻譯過來），更確切一點(diǎn)說，就是國(guó)家管理法?！?依據(jù)管理論，行政主體在行政權(quán)行使中講求效益是合乎邏輯的。事實(shí)上，以管理論為理論基礎(chǔ)的國(guó)家也常常講求行政法中效率的價(jià)值。而依據(jù)控權(quán)論，行政效率大于行政程序也是一個(gè)正當(dāng)價(jià)值。因?yàn)樾姓绦蚴切姓黧w為了獲得利益而投下的一個(gè)成本，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中成本越小收益越大，行政法在追求利益最大化時(shí)必然要考慮效率，因此行政效率是行政法的核心價(jià)值。而與之相比，程序則是附著于效率的，只有當(dāng)程序能夠提供效率時(shí)才是有價(jià)值的。總而言之，無論控權(quán)論還是管理論都能夠得出行政效率比行政程序更加重要的結(jié)論。所以，我們?cè)趯?duì)行政程序進(jìn)行內(nèi)容構(gòu)造時(shí)，必須考慮程序和效率的關(guān)系，要求任何程序的設(shè)計(jì)都必須以效率為轉(zhuǎn)移，任何行政程序的運(yùn)行都必須以提高行政效率為最高價(jià)值。

（二）行政程序與行政相對(duì)人權(quán)益相契合

行政法中行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系是非常復(fù)雜的，行政主體在行政法治的運(yùn)行中處于主導(dǎo)地位，因?yàn)槿绻麤]有行政主體的主導(dǎo)，行政過程便難以實(shí)現(xiàn)和完成。但就行政法治的大命題而論，行政相對(duì)人是行政主體存在的客觀基礎(chǔ)，行政相對(duì)人才是矛盾的主要方面，而行政主體是矛盾的次要方面。如果行政主體在行政權(quán)行使中完全繞開了行政相對(duì)人，那它的行為就是無源之水和無本之木，對(duì)這個(gè)辯證關(guān)系我們應(yīng)當(dāng)有一個(gè)深層認(rèn)識(shí)。事實(shí)上，我國(guó)近年來制定的一些行政法律規(guī)范就充分體現(xiàn)了行政主體和行政相對(duì)人之間的這種邏輯關(guān)系。例如，《行政處罰法》第42條規(guī)定：“行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實(shí)施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)文明執(zhí)法，尊重和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益?！薄缎姓S可法》第27條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，不得向申請(qǐng)人提出購買指定商品、接受有償服務(wù)等不正當(dāng)要求。行政機(jī)關(guān)工作人員辦理行政許可，不得索取或者收受申請(qǐng)人的財(cái)物，不得謀取其他利益?！边@些規(guī)定都要求行政主體的行為必須符合行政相對(duì)人的利益。根據(jù)這些規(guī)定和我國(guó)《憲法》所確立的行政權(quán)的行使原則，1我們認(rèn)為，行政程序理性化的重要內(nèi)容之一，就是行政程序必須與行政相對(duì)人權(quán)益相契合，若一個(gè)行政程序的運(yùn)行旨在侵害行政相對(duì)人的權(quán)益，那這個(gè)行政程序就是非理性的。反之，某一行政程序的運(yùn)行充分體現(xiàn)了行政相對(duì)人權(quán)益實(shí)現(xiàn)的目的，那就是理性的。

（三）行政程序與行政客體相契合

行政程序的運(yùn)行存在于行政法關(guān)系之中，即是說，行政程序只有進(jìn)入到行政法關(guān)系之中，才能由制度形態(tài)變成關(guān)系形態(tài)，才能夠由抽象的法律規(guī)則變?yōu)榫唧w的權(quán)利和義務(wù)。在一個(gè)行政執(zhí)法過程中體現(xiàn)在我們面前的是行政主體與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，體現(xiàn)的是二者之間的某種爭(zhēng)執(zhí)或者契合：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為的直接目的是通過對(duì)行政相對(duì)人（或是當(dāng)事人）適用法律以維護(hù)正常的社會(huì)管理秩序，其行為直接指向具體的行政相對(duì)人，或者說行政執(zhí)法是以行政相對(duì)人為執(zhí)法目標(biāo)、對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利造成直接影響的行為?！?然而，一個(gè)行政過程也罷，一個(gè)具體的行政法關(guān)系也罷，它都建立在客觀事實(shí)的基礎(chǔ)之上。我們知道，任何行政法關(guān)系中都存在著相應(yīng)的客體，該客體可以是客觀事實(shí)或者客觀事物等，這是一方面。另一方面，現(xiàn)代行政管理除了對(duì)人進(jìn)行管理以外，還包括對(duì)事的管理。而這些事有些具有自然屬性，有些則具有社會(huì)屬性。無論是自然屬性還是社會(huì)屬性，它都體現(xiàn)了某種客觀定在。這種客觀定在能夠決定法律規(guī)范的狀況，能夠決定行政主體的行為狀況，也能夠決定行政相對(duì)人訴求的狀況。行政程序在設(shè)計(jì)時(shí)乃至于在運(yùn)行時(shí)，與這些客體之間是一種必然聯(lián)系，一定的行政客體決定一定的關(guān)系形式，一定的行政客體決定一定的行政程序。這就要求我們?cè)谠O(shè)計(jì)行政程序時(shí)要考慮這些客體的狀況，如果我們所設(shè)計(jì)的行政程序違背了這些客體的本質(zhì)，這個(gè)程序就是非理性的。在我國(guó)行政法治實(shí)踐中，一些非理性的行政程序便對(duì)抗了行政客體。當(dāng)然，對(duì)于行政程序的設(shè)計(jì)和運(yùn)行而言，如何認(rèn)識(shí)這些行政客體是一道難題，因?yàn)樾姓梢?guī)范常常所體現(xiàn)的更多是人文精神，我們?nèi)绾问惯@些人文精神能夠和自然精神相適應(yīng)是今后的行政程序構(gòu)建者必須面對(duì)和解決的問題。

（四）行政程序與行政法變遷相契合

行政法和其他部門法一樣，也處于發(fā)展和變化過程之中，而我們要強(qiáng)調(diào)的是行政法的發(fā)展和變化比其他部門法顯得更加活躍。這種變遷的邏輯關(guān)系可表述為：“憲法所涉及的是通過憲法對(duì)權(quán)力進(jìn)行分配，并對(duì)基本的自由權(quán)加以保護(hù)；而行政法關(guān)注的則是政府行政部門對(duì)出自任何來源的權(quán)力的行使問題。行政法在20世紀(jì)的發(fā)展，是現(xiàn)代國(guó)家勃興的結(jié)果，也是由法律調(diào)整其各方面活動(dòng)的需要的結(jié)果?！?

僅在不到百年的時(shí)間內(nèi)，行政法的發(fā)展和變化就經(jīng)歷過行政高權(quán)階段、契約行政階段與服務(wù)行政階段等三個(gè)大的歷史范疇。在前一階段，人們注意到了行政高權(quán)的存在，也常常通過法律手段對(duì)政府高權(quán)進(jìn)行限制，控權(quán)理論的出現(xiàn)就是人們對(duì)行政高權(quán)在行政法中的一種反抗：“控制政府權(quán)力的法，是管理公共當(dāng)局行使權(quán)力、履行義務(wù)的一系列普遍原則?！?后來人們認(rèn)為行政高權(quán)在一定歷史條件下有它存在的必要性，政府管制和放松管制就體現(xiàn)了這個(gè)歷史時(shí)代的一些特征。與此相適應(yīng)的便是行政法中的契約主義，人們要求行政主體通過與行政相對(duì)人簽訂契約的方式實(shí)現(xiàn)行政法治。通過契約讓行政相對(duì)人在社會(huì)治理中能夠發(fā)揮積極作用，同時(shí)也能夠通過契約約束行政主體，使行政主體不再對(duì)行政相對(duì)人做更多的干預(yù)。“協(xié)商制定規(guī)則是以合意為基礎(chǔ)的過程，通常由行政機(jī)關(guān)召集，利害關(guān)系人藉此可以就規(guī)則的實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商?！?而進(jìn)入21世紀(jì)后，人們對(duì)行政法有了新的認(rèn)識(shí)，并且在諸多國(guó)家也產(chǎn)生了諸多新的行政法制度，其中參與行政、給付行政、服務(wù)行政就是當(dāng)今法治發(fā)達(dá)國(guó)家行政法治的主流。該主流的明顯特征是行政系統(tǒng)要積極地為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，要積極地吸收行政相對(duì)人參與政府管理，要積極地完善社會(huì)救助和其他社會(huì)保障制度等。有學(xué)者指出：“醫(yī)院管理的目的不是給自己治療，而是為社會(huì)提供醫(yī)療給付；保障鐵路交通給付的保障；郵政服務(wù)給付的保障?！?

我們?cè)谡務(wù)撔姓绦虻母拍詈蛢?nèi)容時(shí)，既將其作為一個(gè)抽象的事物，又將其置于一個(gè)具體的行政法環(huán)境之中，這兩個(gè)方面缺一不可。事實(shí)上，后一個(gè)方面顯得比前一個(gè)方面更加重要。毋庸置疑，行政高權(quán)下的行政程序與契約主義的行政程序是不完全相同的，而服務(wù)行政的行政程序更是不能夠與契約主義的行政程序、與行政高權(quán)的行政程序同日而語的。我們?cè)趯⑿姓绦蜃鳛橐粋€(gè)穩(wěn)定的或者確定的概念進(jìn)行理解時(shí)，必須將其與每一個(gè)歷史階段的行政法狀況、與每一個(gè)法治環(huán)境下的行政法狀況聯(lián)系在一起，使行政程序的概念解讀更加體現(xiàn)動(dòng)態(tài)化的過程，而不僅僅是一個(gè)靜態(tài)的東西。

四、行政程序理性的法治價(jià)值

我國(guó)的行政法治水平和環(huán)境已經(jīng)有了非常大的進(jìn)步和提高，但是，正如《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》所強(qiáng)調(diào)的，我國(guó)行政法治還存在著諸多問題。5例如，在行政執(zhí)法的環(huán)境上就存在著一定的問題，這主要表現(xiàn)在整個(gè)社會(huì)的法治氛圍并沒有形成。而在整個(gè)社會(huì)法治氛圍還沒有形成的格局下，行政法治的水準(zhǔn)也必然會(huì)大打折扣。就今后一段歷史時(shí)期而論，法治環(huán)境中的問題還將進(jìn)一步存在。我們知道，我國(guó)的改革開放進(jìn)入到了攻堅(jiān)期，諸多社會(huì)矛盾不斷涌現(xiàn)。即便在行政相對(duì)人有正確認(rèn)知的情況下，由于利益關(guān)系的復(fù)雜化，也會(huì)使得行政執(zhí)法的環(huán)境面臨新的挑戰(zhàn)和新的問題。例如，《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提到了行政不作為的概念和行政亂作為的概念，一些行政主體在行政管理中由于不愿意承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)而常常放棄行使行政職權(quán)。如該作行政決策而不予作出，該進(jìn)行行政執(zhí)法而放棄職權(quán)行使，等等。還有些行政主體僅僅對(duì)行政程序負(fù)責(zé)，而不對(duì)行政實(shí)體規(guī)則負(fù)責(zé)，更不對(duì)行政職權(quán)行使的效率和行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)負(fù)責(zé)，等等。行政執(zhí)法態(tài)度上的問題同樣使行政法治的質(zhì)量大打折扣。我國(guó)行政系統(tǒng)中的行政高權(quán)是長(zhǎng)期存在的，規(guī)范行政行為的行政法律規(guī)范則相對(duì)比較滯后，這便使一些行政執(zhí)法者對(duì)行政權(quán)力認(rèn)知不準(zhǔn)確，他們不理解行政權(quán)的正當(dāng)價(jià)值，更不能夠正確認(rèn)識(shí)行政執(zhí)法的本質(zhì)和目的。行政執(zhí)法中的亂決策和濫決策在我國(guó)非常普遍，而這體現(xiàn)出行政執(zhí)法者不能夠正確認(rèn)知行政法治的精神。行政法治中還有諸多深層次的問題，例如，對(duì)行政法規(guī)范的認(rèn)知，對(duì)行政法體系的認(rèn)知，對(duì)行政法治實(shí)施和實(shí)現(xiàn)的認(rèn)知，等等。有學(xué)者就指出：“規(guī)則之治與不授權(quán)原則本來可以成為有效的工具。規(guī)則之治的目標(biāo)本來應(yīng)該是區(qū)分必要的裁量權(quán)力和不必要的裁量權(quán)力，一個(gè)應(yīng)予歡迎鼓勵(lì)而另一個(gè)應(yīng)予禁止或不提倡?！?這些不當(dāng)認(rèn)知的存在同樣制約了我國(guó)行政法治的實(shí)現(xiàn)。

上列問題的存在阻礙了我國(guó)行政法治質(zhì)量的提升，這些問題歸根到底都涉及執(zhí)法者對(duì)行政程序的態(tài)度和對(duì)行政程序的理解。因此，我們認(rèn)為行政程序理性化有著非常重要的法治價(jià)值，這些法治價(jià)值應(yīng)當(dāng)包括下列若干內(nèi)容：

（一）防止行政懶政的價(jià)值

行政權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力相比有著自己的特性，其中一個(gè)非常重要的特性就是它是一種能夠體現(xiàn)積極理念的國(guó)家權(quán)力。所謂積極理念，就是指行政法的實(shí)施主體在行政法治面前不是消極的，而是積極的和能動(dòng)的。它要積極地將行政法的規(guī)定與行政管理事態(tài)相結(jié)合，積極地將行政法規(guī)范適用于行政過程，積極地用行政法治的精神進(jìn)行有效的社會(huì)控制。在行政法治理論和行政法律規(guī)范中有一個(gè)非常重要的原則，就是依法行政原則。在該原則中就包括了對(duì)于行政權(quán)的適用，行政機(jī)關(guān)必須主動(dòng)為之的含義。2這是行政法中的一個(gè)非常特別的內(nèi)容和精神氣質(zhì)。

與行政權(quán)運(yùn)行邏輯形成鮮明對(duì)比的是，司法權(quán)的行使奉行不告不理的原則，就是司法機(jī)關(guān)在司法權(quán)的行使中應(yīng)當(dāng)采取克制乃至于消極的態(tài)度。司法權(quán)只可被動(dòng)地介入糾紛之中，而不能夠主動(dòng)地啟動(dòng)司法程序。而行政主體如果消極地對(duì)待和行使行政權(quán)便構(gòu)成了行政懶政行為，行政懶政行為的消極性主要體現(xiàn)在行政主體僅對(duì)程序負(fù)責(zé)，不對(duì)實(shí)體負(fù)責(zé)。依法行政原則要求行政主體積極為之，其要求行政主體要為社會(huì)創(chuàng)造更多的財(cái)富。但在行政懶政的情況下，行政主體便以程序規(guī)則為借口拒絕實(shí)施實(shí)體行為，這恰恰就是對(duì)行政程序的非理性處理。因此，我們強(qiáng)調(diào)行政程序的理性化具有能夠防止行政懶政的價(jià)值。

（二）防止行政推諉的價(jià)值

行政推諉與行政越權(quán)是行政法中兩種恰好相反的非法行為狀態(tài)。行政越權(quán)所指的是行政主體超越職權(quán)作出行政行為的狀態(tài)，就是行政主體管了不該自己管的事項(xiàng)，行使了不該自己行使的權(quán)力。而我國(guó)行政復(fù)議制度和行政訴訟制度都對(duì)行政越權(quán)規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)手段，使得行政越權(quán)在行政法治中不是最難控制的行政違法狀態(tài)。3與行政越權(quán)狀態(tài)相反的是行政推諉，它指的是行政主體對(duì)于自己該管的事情沒有有效管理，對(duì)于自己該行使的權(quán)力沒有予以適當(dāng)行使的狀況。與行政越權(quán)相比，行政推諉更加普遍，而且我們目前沒有確立相應(yīng)的救濟(jì)手段來矯正行政推諉。

從本質(zhì)上講，行政推諉的根源還在于行政主體對(duì)行政程序的錯(cuò)誤認(rèn)知，或者故意借助行政程序來實(shí)施推諉行為。具體而言，在行政推諉中行政主體應(yīng)當(dāng)行使法律上的實(shí)體權(quán)利卻沒有去行使，導(dǎo)致該權(quán)力成為行政法上的一個(gè)真空。而造成這種真空的根源是行政主體認(rèn)為從程序上講該權(quán)力不由自己行使，在這個(gè)過程中行政主體過分突出了程序的價(jià)值，把程序作為一個(gè)獨(dú)立的事物來看待，甚至將程序絕對(duì)化。正是由于其對(duì)程序的非理性認(rèn)知導(dǎo)致了其對(duì)實(shí)體權(quán)力的推諉，因此我們通過構(gòu)建行政程序理性化的制度便能夠防止行政推諉。當(dāng)然，從行政救濟(jì)制度的角度看，行政推諉應(yīng)當(dāng)與行政越權(quán)一樣有相應(yīng)的救濟(jì)制度予以保障：“法治國(guó)家的任何行政行為皆必須依循依法行政，一旦行政行為不能符合上述原則，人民有權(quán)要求國(guó)家予以救濟(jì)?！?

（三）防止行政片面化的價(jià)值

在行政法治實(shí)踐中，行政主體行為的片面化是普遍存在的，我們可以將這種片面化從較高層面上進(jìn)行認(rèn)知。例如，行政主體刻意塑造形象工程就是一種片面化，行政主體選擇執(zhí)法同樣是一種片面化，行政主體對(duì)行政相對(duì)人區(qū)別對(duì)待也是一種片面化，等等。總而言之，行政法治中的片面化具有非常重要的哲學(xué)上的內(nèi)涵，它表明行政主體在行政法治實(shí)踐中沒有充分認(rèn)知行政法治的精神，沒有區(qū)分行政法治中主要矛盾和次要矛盾的關(guān)系，沒有將矛盾的主要方面和次要方面予以厘清，等等。這種片面化的行政行為在我國(guó)行政法治中非常普遍，而且它的危害性較其他違法行政行為更加嚴(yán)重。

行政法治中的片面化與行政主體對(duì)實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則關(guān)系的不理解是相輔相成的，毫無疑問，一個(gè)行政主體若能夠正確處理實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則的關(guān)系，能夠把握一個(gè)行政執(zhí)法行為的本質(zhì)，它就會(huì)盡量避免片面化的錯(cuò)誤。相反，行政主體片面化的認(rèn)知往往是由于過分突出了程序的重要性，將程序作為行政法治的最后價(jià)值或者最高價(jià)值。而行政主體這種抬高程序地位的做法就是一種非理性行政法治狀態(tài)。我們認(rèn)為，在行政法治中程序和實(shí)體的關(guān)系是一個(gè)非常大的問題，該問題不能僅停留在行政立法的范疇之中，更存在于行政執(zhí)法之中，存在于一個(gè)行政行為的做出之中。從這個(gè)角度講，行政程序理性化對(duì)于防止行政的片面化是極其重要的，通過構(gòu)建行政程序理性的制度可以從根本上解決行政片面化的問題。

（四）防止行政濫用職權(quán)的價(jià)值

行政濫用職權(quán)在我國(guó)行政法治中是一個(gè)非常嚴(yán)重的問題，我國(guó)不僅將該問題作為一個(gè)行政違法行為對(duì)待，還將濫用職權(quán)造成公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為納入了刑事違法的制裁范圍。我國(guó)之所以在20世紀(jì)90年代將濫用職權(quán)罪納入《刑法》，也是基于其對(duì)行政法治的巨大危害性的考量。當(dāng)然，《刑法》中的濫用職權(quán)罪還包括了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的違法行為。而在行政法中，《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》也都規(guī)定了對(duì)行政濫用職權(quán)的救濟(jì)方式。2

與過分看重程序的價(jià)值相比，行政濫用職權(quán)則對(duì)行政程序采取了另一種態(tài)度，那就是程序虛無主義和輕視程序的態(tài)度。換言之，當(dāng)一個(gè)行政主體濫用行政職權(quán)時(shí)，其對(duì)于行政程序是沒有正確認(rèn)知的，在其認(rèn)知中程序僅僅是約束行政相對(duì)人的，而不是約束行政主體作出行政行為的。目前行政法中的濫用職權(quán)主要針對(duì)的是實(shí)體權(quán)力的濫用，似乎還沒有將程序上的濫用包容進(jìn)來，而刑法中的濫用職權(quán)罪同樣也沒有將程序上的濫用包容進(jìn)來。從法治長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展來看，行政程序上的濫用職權(quán)同樣應(yīng)當(dāng)屬于濫用職權(quán)，當(dāng)然該問題需要學(xué)界進(jìn)一步進(jìn)行探討。我們要強(qiáng)調(diào)的是，行政濫用職權(quán)是輕視行政程序的狀態(tài)，而這種輕視和程序上的虛無主義恰恰是對(duì)程序的非理性處置。因此，我們認(rèn)為行政程序理性化的制度構(gòu)建有利于防止行政濫用職權(quán)。

（五）防止行政形式主義的價(jià)值

行政形式主義在我國(guó)行政法學(xué)中鮮有學(xué)者進(jìn)行系統(tǒng)研究，而在我國(guó)行政管理學(xué)中則似乎是一個(gè)熱點(diǎn)問題。國(guó)外學(xué)界對(duì)行政形式的研究也大多集中在行政學(xué)和政治學(xué)的范疇之中，1行政法學(xué)界則忽視了對(duì)該問題的研究?；诖?，筆者認(rèn)為，我國(guó)行政法學(xué)在近年來的研究有一定的偏向性，諸多學(xué)者將行政法治的核心問題集中在了行政行為方面，甚至冷落了行政組織這樣的根本性問題，這實(shí)質(zhì)上是一個(gè)研究方向上的錯(cuò)位。客觀上講，行政法包括體和用兩個(gè)基本范疇，前者是就行政系統(tǒng)的組織體系而論之的，后者則是與行政系統(tǒng)的行為方式有關(guān)聯(lián)的。在二者的關(guān)系中，前者具有決定意義，后者則是前者的行為方式。因此，行政法中的體比行政法中的用更加重要。與研究方向上的錯(cuò)位相適應(yīng)，行政法學(xué)研究中常常側(cè)重于對(duì)某個(gè)具體問題的研究，而不太愿意將相關(guān)問題上升為某種普遍現(xiàn)象。

其中，行政法中的形式主義就是危害我國(guó)行政法治精神的一個(gè)現(xiàn)象，而我們卻忽視了對(duì)這個(gè)現(xiàn)象的研究。行政法中的形式主義包含著諸多非理性的行為狀態(tài)，我們上面提到的行政法中的政績(jī)工程、行政法中的亂決策、行政法中的選擇性執(zhí)法等等都與這種形式主義有關(guān)。而在這個(gè)形式主義的背后是行政主體乃至于整個(gè)行政系統(tǒng)對(duì)行政程序的非理性處理，行政法治中的形式主義往往都是行政主體不追求程序造成的。例如，行政主體通過行政誤導(dǎo)讓行政相對(duì)人從事不該從事的行為，追逐不該追逐的利益。還如，行政主體介入招商引資工程、介入房地產(chǎn)的動(dòng)拆遷、介入某一專項(xiàng)執(zhí)法之中，等等。而在這些行為中，行政主體都是沒有遵循或者規(guī)避程序規(guī)則的。因此，行政法中的形式主義就是程序非理性在法治實(shí)踐中的普遍現(xiàn)象，是程序非理性在較為宏觀的行政過程中的體現(xiàn)。以此而論，我們構(gòu)建行政程序理性化的制度有著更大的行政法治價(jià)值，我國(guó)行政執(zhí)法中的行政行為不當(dāng)乃至于行政行為違法并不一定是行政法治中最為嚴(yán)重的問題，而行政法治中出現(xiàn)的包括形式主義在內(nèi)的諸多現(xiàn)象才是制約行政法治精神的最大問題。

五、行政程序理性的法治推進(jìn)

行政程序理性應(yīng)當(dāng)成為行政法治以及法治建設(shè)的構(gòu)成部分，它是法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容之一，國(guó)家和政府應(yīng)當(dāng)通過法治手段推進(jìn)行政程序理性化的構(gòu)建，而構(gòu)建的具體思路要從下列方面切入：

一是理論上的構(gòu)建。所謂理論上的構(gòu)建是指我們應(yīng)當(dāng)從理論上澄清行政程序的若干理論和重大問題。例如，行政程序規(guī)則和實(shí)體規(guī)則的關(guān)系問題，行政程序規(guī)則所包含的原則和規(guī)則問題，等等。我國(guó)行政程序之所以存在著較為普遍的非理性問題，主要是我們沒有在理論上對(duì)行政程序的相關(guān)問題予以闡釋。這便造成了前一個(gè)行政程序規(guī)則往往與后一個(gè)程序規(guī)則存在概念上的反差、后一個(gè)程序規(guī)則往往重復(fù)前一個(gè)行政程序規(guī)則的內(nèi)容、行政程序中的一些重要制度在不同的行政程序法律規(guī)范中有著不同的解讀2等一系列的問題。而如果行政程序相關(guān)問題能夠得到理論上的澄清，那就會(huì)為行政程序的理性運(yùn)行提供很好的理論支持。

二是制度構(gòu)建。行政程序究竟包括哪些制度也是一個(gè)有爭(zhēng)議的問題，但從行政程序法比較發(fā)達(dá)的國(guó)家來看，行政程序中的制度是有一定的共性的。例如，聽證制度、行政公開制度、參與制度、監(jiān)督制度等作為一些主要制度幾乎在所有國(guó)家的行政程序法中都有所規(guī)定和設(shè)立。1而怎么樣對(duì)這些制度進(jìn)行構(gòu)造則更多的是一個(gè)法治的本土化問題，換言之，不同的國(guó)家在行政程序法中有著自己的制度構(gòu)造，它們的制度構(gòu)造往往適合于該國(guó)的行政法治，往往與該國(guó)行政法治的其他內(nèi)容有機(jī)銜接。而我國(guó)究竟應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建行政程序相關(guān)制度則是需要進(jìn)一步探討的問題。

三是規(guī)范構(gòu)建。針對(duì)行政程序究竟采用什么樣的法律形式，學(xué)者認(rèn)為各國(guó)行政程序法的建構(gòu)主要有兩條路徑：一條是統(tǒng)一立法的路徑，另一條則是分散立法的路徑。學(xué)者們通常將我國(guó)行政程序法構(gòu)建的路徑概括為分散立法的路徑。同時(shí)行政程序法究竟應(yīng)當(dāng)包括哪些具體規(guī)范也是需要選擇的，例如，行政程序法是否應(yīng)當(dāng)與行政訴訟法相銜接，行政程序法是否應(yīng)當(dāng)確立制裁制度都是值得探討的問題。行政程序法所確立的行政程序涉及到行政主體的行為方式，若行政程序規(guī)則規(guī)定得比較具體則有可能束縛行政權(quán)的主動(dòng)行使，若規(guī)定得比較寬泛則有可能擴(kuò)大行政自由裁量權(quán)。這些問題既是技術(shù)問題又是敏感問題，如果選擇不當(dāng)同樣會(huì)造成行政程序的非理性狀態(tài)。

四是運(yùn)行構(gòu)建。行政程序在法律規(guī)范中的表現(xiàn)是靜態(tài)的，但它的運(yùn)行卻是動(dòng)態(tài)的。若從本質(zhì)上考察，行政程序的動(dòng)態(tài)化特征更加明顯一些。那么行政程序運(yùn)行中的具體問題究竟如何確立和選擇同樣不可回避，并且關(guān)涉到行政程序的法律效果。例如，一個(gè)行政程序在運(yùn)行中究竟有多少主體介入就是非常重要的，如果介入的主體太多可能會(huì)影響行政效率，而如果介入的主體太少則有可能造成新的行政專斷。

上列四個(gè)方面的構(gòu)建是實(shí)現(xiàn)行政程序理性化的主要思路，我們?nèi)绾瓮ㄟ^行政法治推進(jìn)行政程序理性化？筆者試提出下列方面的建議：

（一）行政程序合理定位的法治推進(jìn)

行政程序存在一個(gè)定位問題，就是我們?nèi)绾螌?duì)行政程序在行政法中的地位作出確定。筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)在的行政法治并沒有對(duì)行政程序作出合理定位。例如，行政程序法究竟是什么性質(zhì)的行政法，行政程序法與行政實(shí)體法究竟是什么關(guān)系，我們都沒有從正面作出回答，這也是造成行政程序非理性的因素之一。行政程序法是行政主體進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)的程序規(guī)則，它必須以行政實(shí)體規(guī)則為依托，其中還涉及行政程序規(guī)則與行政效率的關(guān)系、行政程序規(guī)則與行政效益的關(guān)系、行政程序規(guī)則與行政公正的關(guān)系、行政程序規(guī)則與行政公平的關(guān)系，等等。這些問題都是對(duì)行政程序合理定位時(shí)不可忽視的問題。例如，可以讓行政程序附著于行政效率，當(dāng)某一行政程序使得行政效率降低時(shí)，我們認(rèn)為這是一個(gè)不當(dāng)程序或者非理性程序。因?yàn)樾试谛姓ㄖ惺且粋€(gè)價(jià)值性要素，而程序則是一個(gè)工具性要素；還可以讓行政程序附著于公平價(jià)值之中，一個(gè)行政程序如果在法律上對(duì)抗公平，那么這個(gè)程序就是非理性的。同樣，一個(gè)行政程序若對(duì)抗公正其也是非理性的。至于我們?nèi)绾卧谛姓ㄖ沃芯唧w定位行政程序是需要通過法律手段予以解決的問題，因?yàn)檫@些問題在理論上會(huì)有諸多的答案，而且有些答案之間可能是對(duì)立的。筆者認(rèn)為，通過行政基本法典或者其他的上位法典將行政程序中的核心內(nèi)容予以規(guī)范是對(duì)行政程序進(jìn)行合理定位的較好方式，這樣的定位必然要存在于法治手段之中。

（二）行政程序典則化的法治推進(jìn)

我國(guó)學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的行政程序立法所走的是分散化的道路，這個(gè)評(píng)價(jià)是結(jié)合我國(guó)行政程序立法的實(shí)際狀況得出的。我國(guó)先后針對(duì)行政處罰行為制定了《行政處罰法》，針對(duì)行政許可行為制定了《行政許可法》，針對(duì)行政強(qiáng)制行為制定了《行政強(qiáng)制法》，針對(duì)信息公開行為制定了《政府信息公開條例》，針對(duì)重大行政決策行為制定了《重大行政決策程序暫行條例》，這顯然是分散立法的路徑。而諸多學(xué)者認(rèn)為這樣的立法路徑容易出現(xiàn)掛一漏萬，也不能夠包容所有行政行為，所以便主張我國(guó)行政程序立法應(yīng)當(dāng)走統(tǒng)一立法的道路，就是應(yīng)當(dāng)制定一部統(tǒng)一的行政程序法典。當(dāng)然很多法治發(fā)達(dá)國(guó)家都制定了統(tǒng)一的行政程序法典，而且它們的立法經(jīng)驗(yàn)也證明了統(tǒng)一的行政程序法典不會(huì)漏掉行政行為的內(nèi)容和形態(tài)。然而，即便我國(guó)制定了統(tǒng)一的行政程序法典，仍然需要針對(duì)每一個(gè)部門行政管理制定相應(yīng)行政程序規(guī)則。基于此，筆者認(rèn)為我國(guó)既應(yīng)當(dāng)保持目前我國(guó)行政程序法分散立法道路的格局，又應(yīng)當(dāng)制定一部統(tǒng)一的行政程序法典。不過我國(guó)制定統(tǒng)一行政程序法典的熱潮已經(jīng)退卻，嘗試編纂一部行政基本法典成為我國(guó)當(dāng)下學(xué)界和實(shí)務(wù)部門的共識(shí)，筆者也支持在行政基本法典體系構(gòu)型中納入行政程序編。這樣既沒有浪費(fèi)目前我國(guó)行政程序法典化的資源，又能夠通過上位的行政程序法規(guī)范對(duì)分散的行政程序規(guī)則進(jìn)行整合。兩個(gè)方面的結(jié)合，可使得行政程序既具有典則化的特征，又具有針對(duì)性。

（三）行政程序普遍參與的法治推進(jìn)

我國(guó)目前的行政程序基本上是由行政主體和行政相對(duì)人兩個(gè)方面進(jìn)行參與的。換言之，我國(guó)行政程序的運(yùn)行常常只有兩個(gè)主體，即行政主體和行政相對(duì)人。例如，在行政處罰程序中，處罰的一方是行政主體，而被處罰的則是行政相對(duì)人。這種由兩方主體參加的行政程序是有利于提高行政效率的，但它也為行政執(zhí)法中的不公正帶來了隱患。而且可以說目前參與行政程序?qū)嵸|(zhì)上只有一方，那就是行政主體，因?yàn)樘幱谌鮿?shì)地位的行政相對(duì)人雖然有形式上的參與權(quán)，但沒有實(shí)質(zhì)上影響行政程序運(yùn)行的能力和條件。我們知道，司法程序之所以相對(duì)比較公平主要因?yàn)樗怯扇浇槿氲某绦蛞?guī)則：一方為原告，一方為被告，另一方則是裁判者。這種三方介入的關(guān)系使司法程序始終是一個(gè)三角關(guān)系，而這樣的三角關(guān)系有利于體現(xiàn)公平和公正?！八痉ǔ绦虻墓且惶讓?duì)個(gè)人及其財(cái)產(chǎn)實(shí)施法律時(shí)所要求的條件、限制和過程的組合。盡管司法程序的公正應(yīng)用于個(gè)人直接與法律打交道的場(chǎng)合，但是社會(huì)成員對(duì)于法律實(shí)施的平等和公正的普遍認(rèn)識(shí)是一個(gè)更為全面的過程產(chǎn)品，它有助于促進(jìn)人民的安全感和可預(yù)見感，使其非常有信心地行使自由和權(quán)利?！?上面我們已經(jīng)指出，現(xiàn)代行政法已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)普遍參與的時(shí)代，利害關(guān)系人、非利害關(guān)系人等主體都有能力和資格參與到行政過程中來。而與之相比，我國(guó)的行政程序還沒有充分體現(xiàn)這樣的參與。行政程序理性化的實(shí)現(xiàn)必須與普遍參與聯(lián)系在一起，我們應(yīng)當(dāng)讓行政相對(duì)人深層次地參與行政程序，讓其他利害關(guān)系人參與行政程序，讓其他非利害關(guān)系人也參與行政程序，這種普遍參與的行政程序要變?yōu)榉抢硇缘男姓绦驇缀跏遣豢赡艿?。在我?guó)2019年頒布的《重大行政決策程序暫行條例》中便對(duì)公眾參與的程序作了相關(guān)規(guī)定，如該法第15條對(duì)向社會(huì)公開征求意見的程序作了規(guī)定，第17條對(duì)公開舉行聽證會(huì)的程序作了規(guī)定。這些規(guī)定實(shí)質(zhì)上使公眾參與到重大行政決策行為之中，從而降低了重大行政決策程序的風(fēng)險(xiǎn)，也保證了重大行政決策的可接受性。然而，在我國(guó)其他程序設(shè)計(jì)中關(guān)于公眾參與的程序規(guī)定卻相對(duì)較少，這便為行政程序非理性埋下了隱患。

（四）行政程序運(yùn)行監(jiān)督化的法治推進(jìn)

《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》對(duì)法治監(jiān)督作了新的規(guī)定，也使得我國(guó)傳統(tǒng)的法治監(jiān)督有了一定的改變。2在我國(guó)行政權(quán)行使的法治監(jiān)督體系中，僅從監(jiān)督主體的角度來看是非常完善的。例如，權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的行使，人民法院有權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的行使，人民檢察院有權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的行使，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的行使，政黨組織有權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的行使。這種多元化的監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)說是有利于對(duì)行政權(quán)行使進(jìn)行有效監(jiān)督的，但是我國(guó)行政法治實(shí)踐卻得出了相反的結(jié)論，即使在我國(guó)這種多元主體的監(jiān)督下，行政權(quán)行使仍然沒有獲得良好的效果。這其中的根本原因便在于我們的監(jiān)督?jīng)]有形成機(jī)制，沒有形成合力，沒有形成法律上的正式的監(jiān)督和體系，這就是《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》對(duì)監(jiān)督制度進(jìn)行完善的原因之所在。行政程序的運(yùn)行是具體的，它涉及行政職權(quán)的行使、行政行為的做出以及行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。公眾對(duì)行政程序的參與雖然可以起到使行政程序理性化的作用，然而公眾的參與畢竟與正式的監(jiān)督是有一定區(qū)別的，公眾的參與不能夠取代正式的監(jiān)督。我們應(yīng)當(dāng)建構(gòu)一個(gè)對(duì)行政程序運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督的體制機(jī)制，讓行政程序的運(yùn)行處于正式的監(jiān)督機(jī)制的約束之下，通過這種正式化的監(jiān)督矯正非理性行政程序。

（五）行政程序與司法程序勾連的法治推進(jìn)

在我國(guó)《行政處罰法》出臺(tái)之前，我國(guó)行政法中的程序規(guī)則主要存在于《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》之中。換言之，一些學(xué)者是從較為廣泛的意義上來理解行政程序的概念，他們將行政復(fù)議中的程序、行政訴訟中的程序都框定在行政程序的概念之中。這種框定若從部門法劃分的角度看是具有一定道理的，如我們可以將廣義的行政程序與刑事法律程序相比較、與民事法律程序相比較。然而，行政法中的程序卻是非常復(fù)雜的。嚴(yán)格地講，行政法中所確立的程序不應(yīng)當(dāng)包括行政復(fù)議程序和行政訴訟程序，因?yàn)檫@些程序的調(diào)整對(duì)象、適用主體、所參與的當(dāng)事人都是有特定含義的。關(guān)于行政案件的司法程序是由法院主導(dǎo)的，而存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政程序則是由行政主體主導(dǎo)的。我國(guó)的行政訴訟程序和行政復(fù)議程序所涉及的是對(duì)相關(guān)權(quán)利的行政救濟(jì)，而且它們的主體也與行政程序的主體不同，行政程序與權(quán)利救濟(jì)沒有直接的關(guān)聯(lián)性?？偠灾姓绦蚝托姓系乃痉ǔ绦蚴莾商壮绦驒C(jī)制，它們有著質(zhì)的區(qū)別，這是一方面。另一方面，行政程序的運(yùn)行又必須與司法程序予以很好地勾連。我們?cè)O(shè)計(jì)行政程序必須充分考慮它與司法程序的關(guān)系，例如，行政程序與行政訴訟程序究竟應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行契合、司法審查程序究竟應(yīng)當(dāng)對(duì)行政程序滲入到什么程度等，這些都是需要解決的問題。從權(quán)利救濟(jì)的角度看，司法程序具有更高的境界。而與之相比，行政程序則是在行政系統(tǒng)內(nèi)部循環(huán)的程序規(guī)則。只有將行政程序運(yùn)行的效果和結(jié)論交于司法程序進(jìn)行裁判，行政程序才不會(huì)出現(xiàn)非理性運(yùn)行的狀態(tài)。