張洪 孫伯龍

菲律賓能源部部長(zhǎng)洛提拉表示，菲律賓可再生能源有巨大開(kāi)發(fā)潛力，外資股權(quán)限制取消后，將會(huì)進(jìn)一步吸引行業(yè)投資，有利于助力經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、解決就業(yè)，幫助菲律賓實(shí)現(xiàn)可再生能源發(fā)電占比到2030年提高到35%、2040年提高到50%的目標(biāo)。

2022年11月18日，菲律賓能源部公布了《可再生能源法案（2008）》的修正案。按照最新的規(guī)定，在菲律賓進(jìn)行太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、海洋或潮汐能等可再生能源的勘探、開(kāi)發(fā)和利用時(shí)，外國(guó)公民及外資企業(yè)將不再受股權(quán)比例的限制。

修法或?qū)?lái)更多投資機(jī)會(huì)

長(zhǎng)期以來(lái)，制約菲律賓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素就是能源短缺。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，菲律賓石油產(chǎn)量?jī)H占國(guó)內(nèi)能源總供給的1.6%，天然氣占比7.7%，煤炭產(chǎn)量占比4.6%，可再生能源占菲律賓能源供給的41.8%。在供熱方面，可再生能源的貢獻(xiàn)度甚至高達(dá)65%，主要原因在于農(nóng)村家庭使用植物殘?jiān)鳛閺N房燃料。為加強(qiáng)可再生能源開(kāi)發(fā)利用，提高能源自給率，菲律賓政府展開(kāi)了一系列立法。如2001年的《電力工業(yè)改革法案》，2006年的《生物燃料法案》，2008年的《可再生能源法案》和2009年的《氣候變化法案》。其中，最重要的是《可再生能源法案》，旨在通過(guò)財(cái)政和非財(cái)政激勵(lì)措施，加速可再生能源的勘探和開(kāi)發(fā)，使國(guó)家和地方制度化推進(jìn)可再生能源使用，并促進(jìn)實(shí)現(xiàn)高效且盈利的商業(yè)應(yīng)用。

盡管菲政府多次出臺(tái)相關(guān)政策，但收效甚微?？陀^原因在于，菲律賓本國(guó)在可再生能源勘探開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域不具備顯著的技術(shù)、資金等優(yōu)勢(shì)，同時(shí)在政策上對(duì)外國(guó)投資主體有較多限制。根據(jù)菲律賓《憲法》第12條第2款的規(guī)定：公共領(lǐng)域的所有土地、水域、礦產(chǎn)、煤、石油、其他礦物油，各種形態(tài)的勢(shì)能，水產(chǎn)、森林或木材、野生動(dòng)植物和動(dòng)物，以及其他自然資源歸國(guó)家所有。因此，自然資源的勘探、開(kāi)發(fā)和利用應(yīng)當(dāng)由國(guó)家全面控制和監(jiān)管。國(guó)家有權(quán)與菲律賓公民、菲方公司和控股聯(lián)合體（菲方至少占60%股份）通過(guò)合作生產(chǎn)、合資和產(chǎn)品分成協(xié)議方式共同勘探、開(kāi)發(fā)和利用自然資源?；趯?duì)憲法的理解，菲能源部在批準(zhǔn)可再生能源投資合同時(shí)，一律要求菲方主體至少持有項(xiàng)目60%的股份，這對(duì)外資引入造成了實(shí)質(zhì)性準(zhǔn)入障礙。

2022年9月29日，基于對(duì)1987年憲法的務(wù)實(shí)和技術(shù)性解讀，菲律賓司法部發(fā)表了正式意見(jiàn)。菲司法部認(rèn)為，太陽(yáng)能、風(fēng)能、水能和海洋或潮汐能的勘探、開(kāi)發(fā)和利用，不應(yīng)受到40%外資股權(quán)比的限制，因?yàn)檫@些資源取之不盡、用之不竭，而1987年憲法只考慮了那些可以被挪用的有限和可耗盡的資源。另外，在菲律賓法律體系中，基于國(guó)家有權(quán)享有和獲得財(cái)產(chǎn)、王權(quán)至上、人類(lèi)共用物三項(xiàng)原則，“自然資源”被作出過(guò)于嚴(yán)格的解讀（不應(yīng)理解為包含所有樣式和形態(tài)的自然資源）。依據(jù)以上概念和原則，菲律賓《憲法》第12條第2款明確提到的其他資源（如土地、水產(chǎn)、森林、野生動(dòng)植物等）都是可以實(shí)際占有的，而陽(yáng)光、風(fēng)、海洋等是無(wú)法被占有的。從該條款的立法背景可知，立法者擔(dān)憂的是：如果自然資源完全開(kāi)放給外資開(kāi)采，可能導(dǎo)致資源的過(guò)早枯竭。但是通常而言，可再生能源是不會(huì)枯竭的，外商投資可再生能源受到股權(quán)比限制并不符合立法本意。此外，在1987年立法之時(shí)，可再生能源尚未被實(shí)際開(kāi)發(fā)、利用，因此立法者不可能有意將可再生能源納入該條款的適用范圍。

在法理上得到正當(dāng)性的闡釋后，菲律賓能源部部長(zhǎng)于2022年11月15日簽署了第2022-11-0034號(hào)部門(mén)通函，正式取消了可再生能源投資領(lǐng)域?qū)ν鈬?guó)資本的股權(quán)限制。此舉表明，隨著世界各國(guó)大力倡導(dǎo)發(fā)展清潔綠色能源，菲律賓政府已經(jīng)深刻認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)能源匱乏、可再生能源儲(chǔ)量豐富的國(guó)情，因而將開(kāi)發(fā)可再生能源作為實(shí)現(xiàn)能源自給的一個(gè)重要方向，大力推動(dòng)該產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在這項(xiàng)法令頒布之后，菲律賓政商界都十分期待這項(xiàng)改革能夠帶來(lái)更多投資機(jī)會(huì)。

修正案的主要內(nèi)容及其延伸

菲律賓本次公布的《可再生能源法案修正案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“修正案”）主要內(nèi)容包含兩條。首先，刪除了《可再生能源法案》第19（A）條，修改對(duì)可再生能源的所有權(quán)性質(zhì)做出的規(guī)定。在無(wú)須修改本國(guó)憲法的前提下，放開(kāi)對(duì)外商投資可再生能源的股權(quán)限制。其次，對(duì)《可再生能源法案》第19（B）條進(jìn)行修訂，刪除了菲方對(duì)相關(guān)合資公司持股至少60%的直接規(guī)定，同時(shí)對(duì)以下三類(lèi)可再生能源服務(wù)或運(yùn)營(yíng)合同進(jìn)行了法律保留：（1）直接取自天然水源的水；（2）地?zé)豳Y源的勘探、開(kāi)發(fā)和利用，但菲律賓《憲法》第12條第2款規(guī)定的大規(guī)模地?zé)豳Y源勘探、開(kāi)發(fā)和利用的財(cái)政或技術(shù)援助協(xié)議除外；（3）公共或私人植物莊園生產(chǎn)的木材及非木材森林產(chǎn)品。事實(shí)上，該修正案未改變菲律賓對(duì)可再生能源的分類(lèi)或投資流程，僅取消了外商投資的股權(quán)限制。

值得注意的是，雖然菲律賓司法部表示憲法對(duì)自然資源勘探、開(kāi)發(fā)和利用的外資所有權(quán)限制僅涵蓋容易被占用的自然資源，例如礦藏、石油等，不應(yīng)包括太陽(yáng)、風(fēng)和海洋等無(wú)法被占有的事物；但是，直接從自然水源中運(yùn)輸加工水資源，仍接受《水法》中的外資所有權(quán)限制規(guī)定。具體而言，根據(jù)菲律賓《水法》的規(guī)定，基于特定目的而將天然溪流的水或通過(guò)溝渠、運(yùn)河提供的水，用于灌溉、采礦、電力或家庭用途，外商投資仍然受到股權(quán)比限制。但是依靠水壩修建的發(fā)電廠卻能100%由外資擁有，這種情形下僅要求水壩所有權(quán)符合菲律賓法律規(guī)定。事實(shí)上不通過(guò)水壩，發(fā)電廠使用的水是無(wú)法進(jìn)入閘門(mén)的，因此菲方享有足夠的控制權(quán)，在這種情況下，進(jìn)入發(fā)電廠的水源不算是自然資源，并且可以作為普通商業(yè)實(shí)體被外國(guó)收購(gòu)。

除上述主要內(nèi)容外，修正案還規(guī)定了諸多促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施。例如：對(duì)可再生能源發(fā)電量的最低百分比（可再生能源組合標(biāo)準(zhǔn)RPS）做出規(guī)定；對(duì)可再生能源生產(chǎn)的電力實(shí)施了上網(wǎng)電價(jià)制度，為生產(chǎn)者提供了長(zhǎng)期固定價(jià)格的保障；電力公用事業(yè)公司與合格的可再生能源系統(tǒng)最終用戶(hù)簽訂凈計(jì)量協(xié)議；還規(guī)定了離網(wǎng)電氣化系統(tǒng)可再生能源的最低電力百分比等。此外，可再生能源開(kāi)發(fā)商還可以獲得若干激勵(lì)措施，諸如：實(shí)體商業(yè)運(yùn)營(yíng)的前七年的所得稅免除；前十年對(duì)可再生能源機(jī)械、設(shè)備和材料免征進(jìn)口關(guān)稅和特殊房產(chǎn)稅；允許凈經(jīng)營(yíng)虧損結(jié)轉(zhuǎn)；銷(xiāo)售可再生能源產(chǎn)生的燃料或電力的增值稅零稅率；對(duì)國(guó)內(nèi)資本設(shè)備和服務(wù)的稅收抵免等。

給相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)積極影響

菲律賓取消對(duì)外商參與可再生能源項(xiàng)目的限制，將會(huì)對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)積極影響。菲律賓推廣可再生能源發(fā)電需要技術(shù)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，也需要大量資金支持，取消外資在可再生能源投資領(lǐng)域股權(quán)比限制，將在投資方面帶來(lái)顯著的改善。菲能源部認(rèn)為，可再生能源投資的高峰將很快出現(xiàn)。參議院能源委員會(huì)副主席張僑偉表示：“取消外資40%的上限比例是一個(gè)游戲規(guī)則的改變。這使（菲律賓）走上了創(chuàng)造投資環(huán)境的正確道路，在全球努力應(yīng)對(duì)氣候變化和俄羅斯與烏克蘭持續(xù)沖突的情況下，將加強(qiáng)本國(guó)建立更多可再生能源設(shè)施。此外，更廣泛地采用可再生能源可以逐步降低電價(jià)，使消費(fèi)者受益，同時(shí)在有關(guān)社區(qū)內(nèi)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)?！睆漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源替代的角度來(lái)看，增加可再生能源投資將幫助菲律賓減少對(duì)來(lái)自化石燃料與煤電等能源的依賴(lài)，增加可再生能源的使用；也可以促進(jìn)該國(guó)其他可再生能源的發(fā)展；同時(shí)解決因地緣沖突引起的國(guó)際能源價(jià)格波動(dòng)與供給受限的問(wèn)題。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com