王昶，劉雅琳，耿紅軍，左綠水

基于P-TRM的中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策演化路徑研究

王昶1，劉雅琳1，耿紅軍1，左綠水2

(1.中南大學(xué)商學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410083；2.中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙，410083)

稀土被稱為“工業(yè)維生素”，已成為全球各國(guó)資源爭(zhēng)奪和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。我國(guó)是稀土資源大國(guó)，政府高度重視稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新，出臺(tái)了系列創(chuàng)新政策以推動(dòng)中國(guó)從稀土大國(guó)向稀土強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變。收集1978—2021年國(guó)家層面頒布的63份與稀土產(chǎn)業(yè)相關(guān)的創(chuàng)新政策文本，結(jié)合內(nèi)容分析法，構(gòu)建政策?技術(shù)路線圖(P?TRM)分析框架，剖析稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政策演化歷程與路徑。研究發(fā)現(xiàn)：從創(chuàng)新政策工具來(lái)看，稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策工具呈現(xiàn)出進(jìn)入階段以結(jié)構(gòu)型創(chuàng)新政策工具為主，到逐步追趕階段結(jié)構(gòu)型與功能型創(chuàng)新政策工具同時(shí)發(fā)力，再到跨越階段由功能型創(chuàng)新政策工具占據(jù)主導(dǎo)的演進(jìn)趨勢(shì)；從政策作用技術(shù)環(huán)節(jié)來(lái)看，從進(jìn)入階段主要發(fā)力于原材料制備技術(shù)，到逐步追趕階段聚焦關(guān)鍵部件加工和終端產(chǎn)品制造技術(shù)，最后跨越階段延伸到廢棄產(chǎn)品循環(huán)利用技術(shù)，呈現(xiàn)出從關(guān)注單一技術(shù)環(huán)節(jié)到全技術(shù)鏈的演進(jìn)趨勢(shì)；從政策演化路徑來(lái)看，稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策隨著稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)的演變而變化，不斷完善稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)稀土全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)的創(chuàng)新。最后，針對(duì)中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策的優(yōu)化提出政策建議。

稀土產(chǎn)業(yè)；政策?技術(shù)路線圖；技術(shù)創(chuàng)新；政策演化路徑

一、引言

被稱為“工業(yè)維生素”的稀土，被廣泛應(yīng)用于智能制造、新材料、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是全球各國(guó)資源爭(zhēng)奪和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。雖然稀土相較大宗礦產(chǎn)來(lái)說(shuō)體量較小，產(chǎn)業(yè)鏈較長(zhǎng)且產(chǎn)值不高，但由于其在眾多戰(zhàn)略領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，戰(zhàn)略價(jià)值較高，美國(guó)、歐盟和日本等幾大主要經(jīng)濟(jì)體相繼出臺(tái)政策將稀土納入國(guó)家戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備[1]。中國(guó)是稀土資源大國(guó)，稀土儲(chǔ)量、產(chǎn)量、消費(fèi)量和出口量均居全球第一，擁有最完整的稀土產(chǎn)業(yè)鏈[2]。但長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)集中在產(chǎn)業(yè)鏈的上游和中游，下游缺乏技術(shù)核心專利[3]。中國(guó)政府對(duì)此高度重視，于1978年成立了全國(guó)稀土推廣應(yīng)用辦公室，并出臺(tái)了系列政策以推動(dòng)稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新突破。

關(guān)于稀土政策如何影響稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題，學(xué)術(shù)界主要從政策演化和政策影響效應(yīng)兩個(gè)方面展開(kāi)研究。關(guān)于稀土政策演化的探討，主要聚焦于稀土產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)歷程及演化路徑，較多采用質(zhì)性方法來(lái)梳理：楊丹輝圍繞稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)探討稀土政策的演化，從儲(chǔ)備、環(huán)保、財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易政策五個(gè)維度構(gòu)建稀土產(chǎn)業(yè)的政策體系[4]；王昶等采用扎根理論方法建構(gòu)出中西方稀土戰(zhàn)略調(diào)整演化路徑模型，并基于此模型來(lái)研究中國(guó)稀土政策的演化歷程[5]；Yuzhou Shen等采用文本分析法，將1975—2018年中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策分為五個(gè)階段并對(duì)此進(jìn)行了總結(jié)和評(píng)價(jià)[6]。蘇利平等以改革開(kāi)放40年以來(lái)我國(guó)頒發(fā)的重要稀土產(chǎn)業(yè)政策文本為依據(jù)，從稀土資源開(kāi)發(fā)、資源保護(hù)性利用、環(huán)境保護(hù)、資源國(guó)際貿(mào)易政策、應(yīng)用技術(shù)政策等五個(gè)角度分析稀土產(chǎn)業(yè)政策的政策內(nèi)涵以及演進(jìn)趨勢(shì)[7]；周美靜等梳理了中國(guó)稀土政策的演進(jìn)歷程，并對(duì)政策演進(jìn)的成因、機(jī)制及優(yōu)化方向進(jìn)行了剖析[8]。關(guān)于稀土政策影響效應(yīng)的研究，學(xué)界主要關(guān)注政策對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)或供應(yīng)鏈彈性的影響，大多數(shù)研究者是通過(guò)構(gòu)建分析模型或從系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)視角來(lái)檢驗(yàn)和分析稀土政策的影響效應(yīng)：馬乃云等通過(guò)構(gòu)建稀土出口市場(chǎng)勢(shì)力分析模型對(duì)中國(guó)稀土財(cái)稅政策進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)[9]；何歡浪等構(gòu)建了雙重差分模型來(lái)評(píng)估中國(guó)稀土產(chǎn)品出口政策的影響效應(yīng)[10]；Nabeel等從系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)理論出發(fā)，探究中國(guó)稀土政策對(duì)供應(yīng)鏈彈性的影響[11]。

總而言之，現(xiàn)有稀土政策研究大多關(guān)注與稀土生產(chǎn)、環(huán)境和貿(mào)易等相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，在稀土產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)和效應(yīng)方面取得比較豐富的成果，但針對(duì)稀土創(chuàng)新政策的研究還較為欠缺。中國(guó)稀土創(chuàng)新政策經(jīng)歷了怎樣的演變歷程？不同階段的創(chuàng)新政策呈現(xiàn)出何種特征？這些創(chuàng)新政策是如何推進(jìn)稀土技術(shù)創(chuàng)新突破的？以上都是中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策體系研究需要解答但尚未進(jìn)行系統(tǒng)研究的問(wèn)題。

二、理論分析框架

(一) 創(chuàng)新政策工具選擇

創(chuàng)新政策工具研究是決策者為了實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)所采用的實(shí)踐手段與方式，隨著理論與實(shí)踐結(jié)合的深入，創(chuàng)新政策工具選擇成了創(chuàng)新政策分析的焦點(diǎn)[12]?，F(xiàn)有研究將創(chuàng)新政策工具分為三類：第一類是按照政策工具對(duì)技術(shù)創(chuàng)新影響的層面不同進(jìn)行劃分的，最具代表性的是Rothwell和Zegveld提出的供給面、環(huán)境面和需求面三大類[13]，劉秀玲等對(duì)此進(jìn)行了補(bǔ)充，提出戰(zhàn)略面、供給面、需求面、環(huán)境面和評(píng)估面等五大類創(chuàng)新發(fā)展政策工具[14]；第二類是按照政府對(duì)市場(chǎng)的介入和干預(yù)程度進(jìn)行劃分的，最具代表性的是Howlett提出的自愿型、強(qiáng)制型和混合型政策工具[15]，在此基礎(chǔ)上Borras和Edquist進(jìn)一步按功能維度將創(chuàng)新政策工具劃分為規(guī)制型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移型和軟性工具，分別代表創(chuàng)新政策工具包含的“大棒”“胡蘿卜”和“非強(qiáng)制性管理”三種角色[16?17]；第三種是從技術(shù)創(chuàng)新視角出發(fā)進(jìn)行劃分的，最具代表性的是Loomis和Helfand按照創(chuàng)新系統(tǒng)演化的功能將創(chuàng)新政策劃分為研發(fā)刺激、創(chuàng)新瓶頸突破、技術(shù)傳遞轉(zhuǎn)移和系統(tǒng)創(chuàng)新政策工具[18?19]四類。

系統(tǒng)失靈理論認(rèn)為，創(chuàng)新政策實(shí)施的目的在于著力構(gòu)建創(chuàng)新體系，克服創(chuàng)新系統(tǒng)的失靈問(wèn)題[20]。目前我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)面臨復(fù)雜多變的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)局勢(shì)，構(gòu)建一個(gè)具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)對(duì)于我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)趕超、突破創(chuàng)新瓶頸具有至關(guān)重要的意義[21]。因此，本文在借鑒洪勇等觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將稀土創(chuàng)新政策分為結(jié)構(gòu)型創(chuàng)新政策和功能型創(chuàng)新政策，前者重在完善創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，后者側(cè)重于優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)功能。兩類創(chuàng)新政策的工具及內(nèi)涵如表1所示。

1. 稀土產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)識(shí)別

稀土元素的生產(chǎn)和流動(dòng)包括采礦、選礦、冶煉、加工、制造、使用、廢物管理及循環(huán)利用等環(huán)節(jié)，涉及眾多關(guān)鍵技術(shù)，可分為原材料制備、關(guān)鍵部件加工、終端產(chǎn)品制造和廢棄產(chǎn)品循環(huán)利用四個(gè)階段。原材料制備包括稀土采礦、選礦、冶煉萃取等技術(shù)，關(guān)鍵部件加工包括稀土金屬及熒光粉、拋光粉、催化劑等的生產(chǎn)技術(shù)，終端產(chǎn)品制造包括永磁電機(jī)、鎳氫電池等的制造技術(shù)，廢棄產(chǎn)品循環(huán)利用包括稀土產(chǎn)品使用后的廢棄物處理技術(shù)和循環(huán)利用技術(shù)，具體見(jiàn)圖1。

2. 政策?技術(shù)路線圖框架

技術(shù)路線圖是一種用于預(yù)測(cè)和描繪技術(shù)發(fā)展路徑的工具，能夠有效支持技術(shù)創(chuàng)新和發(fā)展戰(zhàn)略[24]，將橫軸的時(shí)間維度與縱軸的市場(chǎng)、產(chǎn)品和技術(shù)等維度相結(jié)合，能夠動(dòng)態(tài)地分析產(chǎn)業(yè)演化過(guò)程。政策?技術(shù)路線圖是將政策維度納入技術(shù)路線的分析框架中，能夠更清晰地描述政策影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新的“間接、隱含”的機(jī)制和路徑[25]。

為研究創(chuàng)新政策工具對(duì)于中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的演化路徑，本文建立了稀土產(chǎn)業(yè)政策?技術(shù)路線框架圖(見(jiàn)圖2)，從市場(chǎng)、產(chǎn)品、技術(shù)和政策四個(gè)維度對(duì)政策演化路徑進(jìn)行全面分析。其中，市場(chǎng)維度是指稀土產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵市場(chǎng)表現(xiàn)，產(chǎn)品維度是指具有代表性的稀土關(guān)鍵產(chǎn)品，技術(shù)維度是指具有代表性的稀土關(guān)鍵技術(shù)，政策維度是指稀土產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新政策工具。政府通過(guò)創(chuàng)新期望建立、創(chuàng)新主體培育、創(chuàng)新要素供給等舉措為稀土企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)、開(kāi)展關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、推廣新興產(chǎn)品等活動(dòng)保駕護(hù)航，通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)立創(chuàng)新制度、優(yōu)化交互關(guān)系、增強(qiáng)創(chuàng)新能力等舉措推動(dòng)稀土技術(shù)與產(chǎn)品創(chuàng)新，以刺激市場(chǎng)需求，促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。

表1 稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策工具

圖2 政策?技術(shù)路線(P?TRM)的分析框架圖

(二) 研究設(shè)計(jì)

1. 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文以中央層面的創(chuàng)新政策為研究對(duì)象，理由如下：其一，稀土是重要的戰(zhàn)略資源，受國(guó)家管控，也是我國(guó)少數(shù)在全球擁有主導(dǎo)權(quán)的資源品種。中央政府針對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)已出臺(tái)了全面、系統(tǒng)的政策體系，地方政府主要是落實(shí)中央政府的政策精神。其二，本文的研究目的是探究國(guó)家層面的稀土技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)，為保持研究層次的一致性，選取中央層次的政策為研究對(duì)象比較恰當(dāng)。

本文選取的與稀土產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策文本主要是通過(guò)回溯、關(guān)聯(lián)檢索等方法從“中國(guó)政府網(wǎng)、工業(yè)和信息化部和科學(xué)技術(shù)部等中央政府相關(guān)部委網(wǎng)站、北大法律信息網(wǎng)等”進(jìn)行搜集，共130份。文本選取以下遴選標(biāo)準(zhǔn)：①所選政策與稀土技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)；②所選政策為全國(guó)性政策，由中央政府及其直屬機(jī)構(gòu)頒布；③所選政策類型主要包括：法律法規(guī)、規(guī)劃、計(jì)劃、通知、公告、措施、意見(jiàn)、辦法等。經(jīng)過(guò)遴選，本文最終確定了63份與稀土產(chǎn)業(yè)相關(guān)的創(chuàng)新政策文本，表2為部分創(chuàng)新政策文件示例。

2. 內(nèi)容分析法及政策文本編碼

本文采用內(nèi)容分析法對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行客觀系統(tǒng)的量化分析，并對(duì)結(jié)果加以描述和概括[12]。稀土創(chuàng)新政策條例是本研究進(jìn)行內(nèi)容分析的基本分析單元，對(duì)所選取的63份創(chuàng)新政策文本按照“創(chuàng)新政策編號(hào)—章節(jié)編號(hào)—條款編號(hào)—?jiǎng)?chuàng)新政策類別編號(hào)”的邏輯進(jìn)行編碼，共得到168項(xiàng)，表3為部分創(chuàng)新政策文本編碼示例。

3. 階段劃分

本文系統(tǒng)梳理了稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程，識(shí)別出關(guān)鍵的里程碑事件(見(jiàn)圖3)，并借鑒Morrison以及Lee和Malerba提出的“標(biāo)準(zhǔn)”追趕周期[26?27]，根據(jù)關(guān)鍵概念發(fā)生變化的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，結(jié)合代表性政策和技術(shù)等，將稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新突破歷程分為三個(gè)階段：進(jìn)入階段(1978—1998年)、逐步追趕階段(1999—2015年)和跨越階段(2016年至今)。

1978—1998年，稀土分離技術(shù)被美、法、日等國(guó)家壟斷，我國(guó)迫切需要打破發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)壟斷。1978年，原國(guó)務(wù)院副總理方毅曾七次到包頭市組織稀土資源綜合利用和科技攻關(guān)工作，同年全國(guó)稀土推廣應(yīng)用辦公室成立，這標(biāo)志著中央政府開(kāi)始關(guān)注稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展。隨后國(guó)家相關(guān)部委出臺(tái)了《1979—1981年稀土推廣應(yīng)用規(guī)劃》《1983—1985年稀土工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新規(guī)劃政策，以加強(qiáng)稀土資源的開(kāi)發(fā)利用。為完成這些政策目標(biāo)，國(guó)務(wù)院和相關(guān)部委于1981—1998年又重點(diǎn)推出“六五”科技攻關(guān)計(jì)劃、《火炬計(jì)劃》等科技攻關(guān)計(jì)劃，這些計(jì)劃主要作用于稀土生產(chǎn)、應(yīng)用技術(shù)方面的創(chuàng)新突破。稀土產(chǎn)業(yè)由此開(kāi)啟了科技引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的進(jìn)入階段。

表2 1978年至今的部分稀土創(chuàng)新政策文件示例

表3 部分創(chuàng)新政策文本編碼示例

圖3 中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵里程碑事件

1999—2015年，我國(guó)的稀土產(chǎn)業(yè)不僅出現(xiàn)了開(kāi)采秩序混亂、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等問(wèn)題，稀土新材料研發(fā)和產(chǎn)品應(yīng)用技術(shù)水平也落后于國(guó)際先進(jìn)水平。在此背景下，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)和科學(xué)技術(shù)部于1999年出臺(tái)了《當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)領(lǐng)域指南》，將稀土新材料應(yīng)用納入重點(diǎn)研發(fā)領(lǐng)域，標(biāo)志著國(guó)家開(kāi)始重視稀土新材料技術(shù)的創(chuàng)新。2010—2015年，國(guó)務(wù)院和相關(guān)部委先后出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見(jiàn)》《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》等結(jié)構(gòu)型創(chuàng)新政策，以加快稀土產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。隨后財(cái)務(wù)部和相關(guān)部委配套出臺(tái)了《稀土稀有金屬新材料研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)》《稀土產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)專項(xiàng)資金管理辦法》等功能型創(chuàng)新政策，以推進(jìn)稀土新材料及其器件的產(chǎn)業(yè)化與推廣應(yīng)用，稀土產(chǎn)業(yè)由此進(jìn)入加快轉(zhuǎn)型升級(jí)的創(chuàng)新趕超階段。

2016年至今，我國(guó)的稀土產(chǎn)業(yè)面臨著更加復(fù)雜多變的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)局勢(shì)，高端材料和器件與先進(jìn)國(guó)家相比仍存在較大差距，迫切需要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈后端技術(shù)的開(kāi)發(fā)。國(guó)務(wù)院、工業(yè)和信息化部相繼出臺(tái)了《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》《稀土行業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》等文件，提出了發(fā)展資源高效循環(huán)利用技術(shù)，以加快稀土產(chǎn)業(yè)向綠色化和智能化轉(zhuǎn)型，標(biāo)志著政府逐步關(guān)注稀土產(chǎn)業(yè)鏈下游的技術(shù)創(chuàng)新。國(guó)務(wù)院相關(guān)部委和國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局相繼頒布《產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力發(fā)展規(guī)劃(2016— 2020年)》《關(guān)于印發(fā)新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南的通知》《重點(diǎn)新材料首批次應(yīng)用示范指導(dǎo)目錄》等結(jié)構(gòu)型和功能型創(chuàng)新政策。這些政策以保障稀土供應(yīng)安全可靠、實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)自主可控為主要目標(biāo)，將包括稀土在內(nèi)的關(guān)鍵戰(zhàn)略材料和節(jié)能環(huán)保材料技術(shù)的研發(fā)和突破作為重點(diǎn)任務(wù)，稀土產(chǎn)業(yè)由此邁進(jìn)加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)安全可靠、自主可控和綠色環(huán)保的跨越階段。

三、結(jié)果分析

根據(jù)上文建構(gòu)的分析框架，我們首先從創(chuàng)新政策工具和稀土技術(shù)環(huán)節(jié)兩個(gè)維度分析稀土產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新政策及其演進(jìn)過(guò)程，隨后結(jié)合“政策意圖—政策行動(dòng)機(jī)制—政策效應(yīng)”邏輯脈絡(luò)對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)進(jìn)行階段性分析，探討各類創(chuàng)新政策工具在不同發(fā)展階段對(duì)技術(shù)創(chuàng)新突破的作用路徑，最終構(gòu)建了中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新突破的政策?技術(shù)路線圖模型。

(一) 基于政策工具與技術(shù)環(huán)節(jié)的稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策分析

本文從創(chuàng)新政策工具和稀土技術(shù)環(huán)節(jié)兩個(gè)維度對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新政策及其演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行梳理。

1. 創(chuàng)新政策工具分析

中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新政策工具呈現(xiàn)出整體分布不均的狀況，如圖4所示，其中運(yùn)用最多的是創(chuàng)新要素供給(25.60%)政策工具，為稀土技術(shù)發(fā)展提供了良好的資金、人才和技術(shù)支持；其次為交互關(guān)系優(yōu)化(20.83%)和創(chuàng)新期望建立(20.24%)政策工具，大力促進(jìn)了稀土產(chǎn)業(yè)的技術(shù)合作與研發(fā)；然后為創(chuàng)新制度完善(16.07%)和基礎(chǔ)設(shè)施配套(8.33%)政策工具，一定程度上為稀土企業(yè)提高技術(shù)創(chuàng)新效率提供了制度和配套性服務(wù)保障；而創(chuàng)新能力增強(qiáng)(4.76%)和創(chuàng)新主體培育(4.17%)政策工具使用最少，對(duì)于培養(yǎng)稀土企業(yè)及其自主創(chuàng)新能力的支持度較低。

圖4 中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策工具使用比例

2. 政策作用技術(shù)環(huán)節(jié)分析

從創(chuàng)新政策工具所作用的稀土技術(shù)環(huán)節(jié)維度來(lái)看，如圖5所示，創(chuàng)新政策工具主要作用于原材料制備技術(shù)(27.47%)、終端產(chǎn)品制造技術(shù)(29.07%)和關(guān)鍵部件加工技術(shù)(34.13%)，而對(duì)廢棄產(chǎn)品循環(huán)利用技術(shù)(9.33%)的創(chuàng)新促進(jìn)較少。這符合我國(guó)稀土資源狀況和階段性發(fā)展特點(diǎn)，我國(guó)是稀土資源大國(guó)，更多關(guān)注原生資源的高效開(kāi)發(fā)利用，而對(duì)資源的循環(huán)利用則關(guān)注較少。隨著稀土產(chǎn)業(yè)的逐漸發(fā)展，我國(guó)稀土資源政策的關(guān)注重點(diǎn)也在不斷向技術(shù)鏈后端延伸。

3. 政策工具?技術(shù)環(huán)節(jié)的演進(jìn)過(guò)程分析

從稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新突破的政策工具?技術(shù)環(huán)節(jié)的演進(jìn)來(lái)看(見(jiàn)圖6)，進(jìn)入階段的創(chuàng)新政策數(shù)量相對(duì)較少，為以創(chuàng)新期望建立和創(chuàng)新要素供給政策為主的結(jié)構(gòu)型創(chuàng)新政策，聚焦于原材料的制備技術(shù)環(huán)節(jié)；逐步追趕階段的創(chuàng)新政策數(shù)量迅速增加，結(jié)構(gòu)型的創(chuàng)新期望建立、創(chuàng)新要素供給政策工具和功能型的創(chuàng)新制度完善與交互關(guān)系優(yōu)化政策工具同時(shí)發(fā)力，開(kāi)始較多地關(guān)注關(guān)鍵部件的加工技術(shù)和終端應(yīng)用制造技術(shù)環(huán)節(jié)；跨越階段的創(chuàng)新政策分布較為均勻，以創(chuàng)新期望建立和創(chuàng)新要素供給政策為主的結(jié)構(gòu)型創(chuàng)新政策工具持續(xù)發(fā)揮作用，以基礎(chǔ)設(shè)施配套和交互關(guān)系優(yōu)化政策為主的功能型創(chuàng)新政策工具占據(jù)主導(dǎo)地位，且逐漸延伸至全技術(shù)鏈。從創(chuàng)新政策工具應(yīng)用的演變來(lái)看，從以結(jié)構(gòu)型政策為主到結(jié)構(gòu)型政策與功能型政策并重，再到功能型政策占據(jù)主導(dǎo)；從政策作用的技術(shù)環(huán)節(jié)的變化來(lái)看，創(chuàng)新政策從重點(diǎn)作用于單一技術(shù)環(huán)節(jié)向全技術(shù)鏈延伸；從重視稀土原材料技術(shù)研發(fā)，到重視功能性材料和終端技術(shù)研發(fā)，最后延伸到重視循環(huán)利用技術(shù)的研發(fā)。

(二) 基于P?TRM的稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策演化路徑分析

本文基于稀土技術(shù)創(chuàng)新階段，借助P-TRM框架剖析不同的創(chuàng)新政策工具對(duì)稀土技術(shù)、產(chǎn)品和市場(chǎng)的演化路徑，并進(jìn)行圖譜化展示。

1. 進(jìn)入階段(1978—1998年)

第一，政策意圖：將稀土資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。中國(guó)是世界上最大的稀土資源國(guó)，但直到20世紀(jì)70年代，我國(guó)還只能向國(guó)外廉價(jià)出口稀土原料，然后高價(jià)進(jìn)口高純度稀土產(chǎn)品。由于稀土分離技術(shù)被美法日等國(guó)家壟斷，我國(guó)迫切需要打破發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)壟斷，將稀土資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。上世紀(jì)80年代，我國(guó)為了盡快開(kāi)發(fā)利用稀土資源，實(shí)行了“有水快流”政策。稀土產(chǎn)業(yè)由此進(jìn)入大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用的進(jìn)入階段。

圖5 稀土技術(shù)環(huán)節(jié)創(chuàng)新政策工具使用比例

第二，政策行動(dòng)機(jī)制：實(shí)施結(jié)構(gòu)型創(chuàng)新政策引導(dǎo)稀土創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建。為推動(dòng)稀土資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，政府發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，出臺(tái)以創(chuàng)新期望建立和創(chuàng)新要素供給為主的結(jié)構(gòu)型創(chuàng)新政策，通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃引導(dǎo)稀土企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新突破，推動(dòng)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)成型。此階段政府通過(guò)成立全國(guó)稀土推廣應(yīng)用辦公室，發(fā)布稀土應(yīng)用推廣和工業(yè)發(fā)展等一系列產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新規(guī)劃，激發(fā)稀土產(chǎn)業(yè)構(gòu)建技術(shù)創(chuàng)新愿景。為實(shí)現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)技術(shù)委員會(huì)和相關(guān)部委相應(yīng)出臺(tái)“六五”“七五”和“863”等科技攻關(guān)計(jì)劃，對(duì)稀土生產(chǎn)和應(yīng)用技術(shù)的科研攻關(guān)提供資助，對(duì)稀土生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，為稀土技術(shù)創(chuàng)新提供人財(cái)物等關(guān)鍵資源支持。在此背景下徐光憲團(tuán)隊(duì)提出串級(jí)萃取理論，并以此為指導(dǎo)研究出稀土萃取分離三出口工藝，極大地促進(jìn)了串級(jí)萃取工藝的發(fā)展，中國(guó)稀土分離技術(shù)獲得了巨大進(jìn)展。作為政府引導(dǎo)的市場(chǎng)主體，稀土企業(yè)響應(yīng)政府政策要求，積極推進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和商業(yè)化應(yīng)用，在稀土分離廠建設(shè)過(guò)程中廣泛推廣應(yīng)用串級(jí)萃取理論及一步放大技術(shù)。1985年國(guó)務(wù)院對(duì)稀土開(kāi)始采取出口退稅政策，在該政策支持下，稀土產(chǎn)業(yè)由分離技術(shù)紅利帶來(lái)的巨大產(chǎn)能，迅速被輸出 國(guó)外。

注：圓圈越大表示政策數(shù)量越多

圖6 中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新各階段的政策—技術(shù)二維分析圖

第三，政策效應(yīng)：稀土產(chǎn)業(yè)開(kāi)采端實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破。此階段在創(chuàng)新期望建立和創(chuàng)新要素供給等結(jié)構(gòu)型創(chuàng)新政策工具的作用下，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)得到完善，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)初步形成，并側(cè)重于稀土資源的開(kāi)發(fā)及基礎(chǔ)性技術(shù)的研發(fā)，其中徐光憲院士團(tuán)隊(duì)的“串級(jí)萃取理論及其應(yīng)用”和“稀土萃取分離三出口工藝的進(jìn)一步放大”課題分別獲得1987年國(guó)家自然科學(xué)三等獎(jiǎng)和1991年國(guó)家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步三等獎(jiǎng)。稀土萃取分離技術(shù)獲得突破，稀土產(chǎn)品附加值也逐漸提高，以氯化稀土、混合稀土金屬、單一稀土化合物等初級(jí)產(chǎn)品居多向以高純、高附加值的單一稀土化合物產(chǎn)品為主轉(zhuǎn)變。1986年中國(guó)稀土產(chǎn)品生產(chǎn)總量達(dá)11 860噸，首次超過(guò)美國(guó)并躍居世界第一，中國(guó)由此從稀土資源大國(guó)變?yōu)橄⊥辽a(chǎn)大國(guó)。1995年稀土冶煉分離產(chǎn)品產(chǎn)量達(dá)到40 000噸，世界稀土生產(chǎn)中心逐步轉(zhuǎn)移到中國(guó)。

2. 逐步追趕階段(1999—2015年)

第一，政策意圖：將稀土資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。萃取分離技術(shù)一方面促進(jìn)了中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)開(kāi)采端的迅猛發(fā)展，另一方面導(dǎo)致各大稀土廠商在稀土行業(yè)超額利潤(rùn)與短期利益的誘使下無(wú)節(jié)制地開(kāi)采稀土礦，非法開(kāi)采和走私現(xiàn)象層出不窮。諸多廠商爭(zhēng)先搶奪出口份額并競(jìng)相壓價(jià)，形成惡性競(jìng)爭(zhēng)的局面，我國(guó)稀土行業(yè)亟需整頓。同時(shí)，我國(guó)稀土新材料研發(fā)和產(chǎn)品應(yīng)用技術(shù)落后于國(guó)際先進(jìn)水平，面臨全球價(jià)值鏈“低端鎖定”的局面，迫切需要突破產(chǎn)業(yè)鏈中下游的技術(shù)瓶頸，將稀土資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，稀土產(chǎn)業(yè)由此開(kāi)啟了加快轉(zhuǎn)型升級(jí)的逐步追趕階段。

第二，政策行動(dòng)機(jī)制：綜合運(yùn)用結(jié)構(gòu)型和功能型創(chuàng)新政策完善稀土創(chuàng)新生態(tài)。為推動(dòng)稀土資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，政府發(fā)揮織鏈造網(wǎng)作用，在持續(xù)運(yùn)用創(chuàng)新期望建立和創(chuàng)新要素供給等結(jié)構(gòu)型創(chuàng)新政策的同時(shí)，加大對(duì)創(chuàng)新制度完善和交互關(guān)系優(yōu)化等功能型創(chuàng)新政策的使用，引導(dǎo)稀土生產(chǎn)應(yīng)用企業(yè)、科研院所和高等院校協(xié)同創(chuàng)新，推動(dòng)建立以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，加快稀土創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的完善與功能的健全。一方面，推動(dòng)結(jié)構(gòu)型創(chuàng)新政策工具進(jìn)一步完善。從1999年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院和相關(guān)部委頒布了《當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)領(lǐng)域指南》和《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)》等一系列政策，以加強(qiáng)稀土材料的開(kāi)發(fā)部署，為稀土功能材料和應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新增加科技投入、提供金融支持和培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，引導(dǎo)企業(yè)加快稀土功能材料和應(yīng)用技術(shù)的創(chuàng)新突破。另一方面，創(chuàng)新制度完善和交互關(guān)系優(yōu)化等功能型創(chuàng)新政策工具也隨之發(fā)力。1999—2015年，財(cái)政部和相關(guān)部委出臺(tái)了《稀土稀有金屬新材料研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)》和《稀土產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)專項(xiàng)資金》等政策，通過(guò)推動(dòng)稀土政產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，建設(shè)稀土實(shí)驗(yàn)基地和基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)，健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，組織實(shí)施重點(diǎn)新材料關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)等舉措，致力于提升高性能稀土功能性材料及其器件的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化水平，推動(dòng)其在新能源、節(jié)能環(huán)保和新一代信息技術(shù)等領(lǐng)域的推廣及應(yīng)用，以獲得與我國(guó)稀土稀有金屬資源優(yōu)勢(shì)相匹配的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。2006年大連路明集團(tuán)肖志國(guó)團(tuán)隊(duì)開(kāi)展了一系列對(duì)稀土激活新型硅酸鹽發(fā)光材料及應(yīng)用產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng)新活動(dòng)；2008年鋼鐵研究總院、北京中科三環(huán)高技術(shù)股份有限公司與安泰科技股份有限公司實(shí)現(xiàn)了高性能釹鐵硼永磁材料產(chǎn)業(yè)化關(guān)鍵技術(shù)的攻關(guān)，打破了西方發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期對(duì)高性能釹鐵硼市場(chǎng)的壟斷，項(xiàng)目技術(shù)成果惠及了全國(guó)行業(yè)內(nèi)的主體企業(yè)。

第三，政策效應(yīng)：稀土產(chǎn)業(yè)材料端技術(shù)突破。本階段綜合運(yùn)用結(jié)構(gòu)型和功能型創(chuàng)新政策工具，通過(guò)培育稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新主體，提高創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行效率，建立健全稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，并過(guò)渡到關(guān)鍵部件加工和終端產(chǎn)品制造技術(shù)的創(chuàng)新，其中“稀土激活新型硅酸鹽發(fā)光材料及應(yīng)用”“高性能稀土永磁材料、制備工藝及產(chǎn)業(yè)化關(guān)鍵技術(shù)”等項(xiàng)目分別獲得2006年國(guó)家技術(shù)發(fā)明二等獎(jiǎng)和2008年國(guó)家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步二等獎(jiǎng)，推動(dòng)了稀土產(chǎn)業(yè)的開(kāi)采、遴選和冶煉技術(shù)向功能性材料及高端應(yīng)用技術(shù)方面延伸，稀土產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)也得到進(jìn)一步的優(yōu)化，以資源開(kāi)采、冶煉、分離和初級(jí)產(chǎn)品加工為主向以中高端材料和應(yīng)用產(chǎn)品為主的方向轉(zhuǎn)變。到“十一五”規(guī)劃末期，我國(guó)稀土永磁材料、稀土發(fā)光材料年產(chǎn)量達(dá)到世界總產(chǎn)量的80%以上，中國(guó)成為名副其實(shí)的稀土大國(guó)，同時(shí)也標(biāo)志著我國(guó)稀土產(chǎn)品生產(chǎn)由初級(jí)向高附加值產(chǎn)品的根本性轉(zhuǎn)變。

3. 跨越階段(2016年至今)

第一，政策意圖：將稀土資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)雖然在逐步追趕階段于中高端技術(shù)環(huán)節(jié)獲得了突破，但是在稀土案敗訴①、逆全球化或?qū)⑸郎?、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、全球疫情蔓延等形勢(shì)下，面臨著更加復(fù)雜多變的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)局勢(shì)，稀土資源與關(guān)鍵核心技術(shù)成為大國(guó)博弈的焦點(diǎn)。在此背景下我國(guó)亟需將稀土資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為國(guó)家戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，稀土產(chǎn)業(yè)由此開(kāi)啟了加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)安全可靠、自主可控和綠色環(huán)保的跨越階段。

第二，政策行動(dòng)機(jī)制：功能型創(chuàng)新政策占據(jù)主導(dǎo)促進(jìn)稀土創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)演進(jìn)。為推動(dòng)稀土資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，政府發(fā)揮引導(dǎo)促進(jìn)作用，以創(chuàng)新期望建立和創(chuàng)新要素供給政策為主的結(jié)構(gòu)型創(chuàng)新政策工具持續(xù)發(fā)揮作用，以完善基礎(chǔ)設(shè)施和交互關(guān)系優(yōu)化政策為主的功能型創(chuàng)新政策工具占據(jù)主導(dǎo)地位，持續(xù)促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的演進(jìn)。從2016年開(kāi)始，政府通過(guò)建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新中心、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)化信息平臺(tái)、“政產(chǎn)學(xué)研融”支撐體系等舉措，為稀土原料、新材料及高端應(yīng)用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和突破保駕護(hù)航；同時(shí)在特色資源新材料開(kāi)采、冶煉分離、深加工等環(huán)節(jié)推廣應(yīng)用智能化、綠色化生產(chǎn)設(shè)備與工藝，加快了稀土廢棄產(chǎn)品循環(huán)利用技術(shù)的創(chuàng)新突破進(jìn)程。如北京工業(yè)大學(xué)的岳明團(tuán)隊(duì)于2019年突破了稀土永磁二次資源三大技術(shù)瓶頸，該團(tuán)隊(duì)研發(fā)的相關(guān)核心技術(shù)領(lǐng)先國(guó)際水平。國(guó)務(wù)院及各部委陸續(xù)出臺(tái)的《稀土行業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)產(chǎn)品和服務(wù)指導(dǎo)目錄》和《重點(diǎn)新材料首批次應(yīng)用示范指導(dǎo)目錄》等政策持續(xù)加強(qiáng)稀土產(chǎn)業(yè)的資源扶持力度，大力支持稀土企業(yè)發(fā)展資源高效循環(huán)利用技術(shù)，并在原有的六大稀土集團(tuán)的基礎(chǔ)上組建中國(guó)稀土集團(tuán)，進(jìn)一步促進(jìn)了稀土產(chǎn)業(yè)走規(guī)?；⒕G色化、集約化、智能化、產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化延伸的創(chuàng)新發(fā)展道路。

第三，政策效應(yīng)：稀土產(chǎn)業(yè)高端材料與循環(huán)利用技術(shù)的突破。本階段以功能型創(chuàng)新政策工具為主，致力于克服稀土產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、制度落后、交互失靈和創(chuàng)新動(dòng)力不足等問(wèn)題，加快完善稀土產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，并延伸至稀土產(chǎn)業(yè)全技術(shù)鏈，其中“稀土資源中伴生釷資源的回收與核純化”“稀土永磁二次資源綠色再生新技術(shù)”等項(xiàng)目分別獲得2017年中國(guó)稀土科學(xué)技術(shù)一等獎(jiǎng)和2019年高等學(xué)?？茖W(xué)研究?jī)?yōu)秀成果一等獎(jiǎng)，稀土技術(shù)在高端應(yīng)用和循環(huán)利用技術(shù)方面取得突破性進(jìn)展。到2020年，隨著新能源汽車、風(fēng)電等下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，稀土磁性材料以及終端產(chǎn)品需求的劇增，我國(guó)稀土市場(chǎng)獲得進(jìn)一步發(fā)展。

(三) 中國(guó)稀土技術(shù)創(chuàng)新突破的政策?技術(shù)路線圖

根據(jù)“政策?技術(shù)路線圖”研究框架，本研究發(fā)現(xiàn)：

進(jìn)入階段為創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的新生期。在該階段，作為創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的“引領(lǐng)者”，在遵循資源效益政策邏輯的基礎(chǔ)上，政府主要采用結(jié)構(gòu)型創(chuàng)新政策工具，通過(guò)方向規(guī)劃引領(lǐng)稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線。該階段主要包括原材料制備技術(shù)環(huán)節(jié)，在萃取分離技術(shù)方面取得重大進(jìn)展，稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)架構(gòu)初見(jiàn)雛形。

逐步追趕階段為創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的成長(zhǎng)期。在該階段，作為創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的“織網(wǎng)者”，在遵循產(chǎn)業(yè)價(jià)值政策邏輯的基礎(chǔ)上，政府綜合利用結(jié)構(gòu)型與功能型創(chuàng)新政策工具，更多地關(guān)注關(guān)鍵部件加工和終端產(chǎn)品制造等技術(shù)環(huán)節(jié)，使稀土技術(shù)向功能性材料技術(shù)和高端應(yīng)用技術(shù)延升，以保證稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能得到進(jìn)一步的健全。

跨越階段為創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的成熟期。作為創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的“促進(jìn)者”，政府在遵循綠色安全政策邏輯的前提下，以功能型創(chuàng)新政策工具為主導(dǎo)，促使政策作用對(duì)象延伸至全技術(shù)鏈環(huán)節(jié)，持續(xù)推進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的完善。在此階段，廢棄產(chǎn)品循環(huán)利用技術(shù)獲得了重大突破和進(jìn)展，并解決了系統(tǒng)失靈的問(wèn)題。整合理論模型如圖7所示。

四、結(jié)論與建議

(一) 研究結(jié)論

本文系統(tǒng)梳理了中國(guó)稀土創(chuàng)新突破的演化過(guò)程，將其劃分為進(jìn)入階段(1978—1998年)、逐步追趕階段(1999—2015年)和跨越階段(2016年至今)，分析了不同階段政策工具的內(nèi)容、特點(diǎn)、演化規(guī)律及其對(duì)稀土技術(shù)創(chuàng)新突破的作用路徑，構(gòu)建了中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新突破的政策?技術(shù)路線圖，主要得出以下結(jié)論：

圖7 中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新突破的政策?技術(shù)路線圖

其一，從創(chuàng)新政策工具的使用來(lái)看，重點(diǎn)運(yùn)用了創(chuàng)新要素供給(25.60%)、創(chuàng)新期望建立(20.24%)等結(jié)構(gòu)型政策和交互關(guān)系優(yōu)化(20.83%)、創(chuàng)新制度完善(16.07%)等功能型政策，基礎(chǔ)設(shè)施配套(8.33%)、創(chuàng)新能力增強(qiáng)(4.76%)、創(chuàng)新主體培育(4.17%)等政策工具運(yùn)用較少；從時(shí)序演進(jìn)上呈現(xiàn)出進(jìn)入階段以結(jié)構(gòu)型創(chuàng)新政策工具為主，到逐步追趕階段結(jié)構(gòu)型與功能型創(chuàng)新政策工具同時(shí)發(fā)力，再到跨越階段由功能型創(chuàng)新政策工具占據(jù)主導(dǎo)的趨勢(shì)。

其二，從政策作用的稀土技術(shù)環(huán)節(jié)來(lái)看，主要作用于關(guān)鍵部件加工技術(shù)(34.13%)、終端產(chǎn)品制造技術(shù)(29.07%)和原材料制備技術(shù)(27.47%)，拓展到廢棄產(chǎn)品循環(huán)利用技術(shù)(9.33%)，并呈現(xiàn)出從關(guān)注單一技術(shù)環(huán)節(jié)到全技術(shù)鏈的演進(jìn)趨勢(shì)，從進(jìn)入階段主要發(fā)力于原材料制備技術(shù)，到逐步追趕階段聚焦關(guān)鍵部件加工和終端產(chǎn)品制造技術(shù)，最后跨越階段延伸到廢棄產(chǎn)品循環(huán)利用技術(shù)。

其三，從政策演化路徑來(lái)看，稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策具有與稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)共演的特征。隨著稀土產(chǎn)業(yè)由進(jìn)入階段到逐步追趕階段再向跨越階段演進(jìn)，政府分別承擔(dān)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的“引領(lǐng)者”、創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的“織網(wǎng)者”與創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的“促進(jìn)者”的角色，推動(dòng)稀土產(chǎn)業(yè)政策邏輯由資源效益政策邏輯向產(chǎn)業(yè)價(jià)值政策邏輯再向綠色安全政策邏輯轉(zhuǎn)型，克服各類系統(tǒng)失靈，完善了稀土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)稀土全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)的創(chuàng)新。

(二) 政策建議

基于對(duì)中國(guó)稀土創(chuàng)新政策演化與作用路徑的分析，本文提出以下政策建議：

一是轉(zhuǎn)變政府角色定位。本研究發(fā)現(xiàn)不同階段政府角色定位不同，政策主導(dǎo)邏輯也相應(yīng)處在演化過(guò)程中。目前稀土產(chǎn)業(yè)處于跨越階段，政府應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)階段轉(zhuǎn)變的角色定位和政策邏輯，加快轉(zhuǎn)變?yōu)椤按龠M(jìn)者”角色，遵循綠色安全政策邏輯，調(diào)整現(xiàn)階段的政策工具和政策作用技術(shù)環(huán)節(jié)，努力實(shí)現(xiàn)稀土關(guān)鍵核心技術(shù)自主可控，全力鞏固在全球稀土格局中的中國(guó)地位。

二是優(yōu)化創(chuàng)新政策工具。本研究發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策工具主要聚焦于創(chuàng)新要素供給、創(chuàng)新期望建立等結(jié)構(gòu)型政策和交互關(guān)系優(yōu)化等功能型政策。目前稀土產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入提升自主創(chuàng)新能力的關(guān)鍵時(shí)期，現(xiàn)有政策工具不適應(yīng)自主創(chuàng)新要求，需加強(qiáng)創(chuàng)新主體培育政策等結(jié)構(gòu)型創(chuàng)新政策工具和創(chuàng)新能力增強(qiáng)等功能型創(chuàng)新政策工具的應(yīng)用，強(qiáng)化稀土企業(yè)創(chuàng)新主體地位，培育稀土企業(yè)及其自主創(chuàng)新能力。

三是調(diào)整創(chuàng)新政策著力點(diǎn)。本研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有政策關(guān)注重點(diǎn)開(kāi)始向技術(shù)鏈后端延伸，但政策工具對(duì)廢棄產(chǎn)品循環(huán)利用技術(shù)的創(chuàng)新促進(jìn)作用不明顯。目前稀土產(chǎn)業(yè)開(kāi)啟了加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)安全可靠、自主可控和綠色環(huán)保的跨越階段，政府需圍繞角色定位和政策邏輯，調(diào)整創(chuàng)新政策著力點(diǎn)至稀土全產(chǎn)業(yè)鏈，堅(jiān)持稀土行業(yè)綠色低碳和高質(zhì)量發(fā)展，加強(qiáng)循環(huán)利用技術(shù)創(chuàng)新突破。

① 2014年8月7日，世界貿(mào)易組織(WTO)裁定中國(guó)對(duì)稀土出口的管理措施違規(guī)，從而迫使中國(guó)放開(kāi)了稀土出口限額管理。

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Research on policy evolution path of technological innovation in China's rare earth industry based on Policy-Technology Roadmap

WANG Chang1, LIU Yalin1, GENG Hongjun1, ZUO Lyushui2

(1. School of Business, Central South University, Changsha 410083, China;2. School of Public Administration, Central South University, Changsha 410083, China)

Rare earth elements are referred to as "industrial vitamins" and have become the focal point of global resource competition and technological rivalry. As the largest rare earth resource country, China places great emphasis on technological innovation in the rare earth industry and has implemented a series of policies to promote such transformation from a strong rare earth resource country to a powerful one. This article collects 63 innovation policy texts related to the rare earth industry, issued at the national level between 1978 and 2021. Using these texts, a Policy-Technology Roadmap (P-TRM) framework is constructed to analyze the evolution and trajectory of technological innovation policies within China's rare earth industry. The findings indicate the following. First, regarding innovation policy tools, the rare earth industry exhibits an evolutionary trend, transitioning from predominantly structural innovation policy tools during the initial stage, to a combination of structural and functional innovation policy tools during the catching-up stage, and ultimately to the predominance of functional innovation policy tools during the leapfrog stage. Second, in terms of the policy's impact on technological aspects, from the initial stage when the focus primarily revolved around raw material preparation technology, to the catching-up stage of gradually shifting towards key component processing and end product manufacturing technology, and ultimately to the leapfrog stage of expanding to include waste product recycling technology, rare earth industry innovation tools demonstrates an evolving trend from a concentration on individual technological links to the entire technological chain. Third, concerning the policy's evolution path, the rare earth industry's innovation policies possess characteristics that co-evolve with the rare earth industry's innovation ecology, constantly enhancing the rare earth industry's innovation ecosystem and promoting technological advancements throughout the entire rare earth industry chain. Finally, policy recommendations are made for the optimization of China's rare earth industry's technological innovation policies.

rare earth industry; policy-technology roadmap; technological innovation; policy evolution path

10.11817/j.issn. 1672?3104. 2023.03.009

F426

A

1672?3104(2023)03?0089?13

2022?11?30；

2023?01?20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“智能制造關(guān)鍵新材料創(chuàng)新突破的國(guó)家戰(zhàn)略研究”(18ZDA061)；國(guó)家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新時(shí)代戰(zhàn)略性關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供給安全與管理政策研究”(71991482)；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“清潔能源技術(shù)關(guān)鍵伴生金屬可供性約束機(jī)制、趨勢(shì)及干預(yù)路徑研究”(42071276)；教育部人文社科研究青年基金項(xiàng)目“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)背景下我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)創(chuàng)新突破路徑與政策研究”(21YJC630187)；湖南省自然科學(xué)基金項(xiàng)目“任務(wù)導(dǎo)向型創(chuàng)新政策對(duì)關(guān)鍵共性技術(shù)創(chuàng)新的作用機(jī)制及影響效應(yīng)”(2022JJ30056)

王昶，男，湖南懷化人，中南大學(xué)商學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：創(chuàng)新戰(zhàn)略與政策，聯(lián)系郵箱：changwang@ csu.edu.cn；劉雅琳，女，湖南婁底人，中南大學(xué)商學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：技術(shù)創(chuàng)新與政策；耿紅軍，男，山東聊城人，中南大學(xué)商學(xué)院博士研究生，主要研究方向：科技政策與創(chuàng)新管理；左綠水，女，湖南婁底人，中南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，主要研究方向：技術(shù)創(chuàng)新與政策、資源管理與政策

[編輯: 游玉佩]