曹亞軍

摘 要 本文根據(jù)當前國內裝備價格改革相關要求，對美軍裝備價格形成特點與降低成本的競爭策略進行研究，通過分析國防裝備采購過程中的成本控制問題，針對性地提出當前國內裝備價格改革完善的相關建議。

關鍵詞 裝備采購成本；應該成本；將要成本；競爭；壟斷

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2023.02.004

裝備采購成本不斷上漲問題直接影響到我國裝備采購效益與國防現(xiàn)代化質量。近年來，隨著國內裝備價格改革不斷深入推進，低成本、高質量要求成為裝備建設發(fā)展的主題。本文針對國防裝備采購成本、市場特點進行分析，總結美國國防部在采辦市場中的改革經(jīng)驗，根據(jù)我國實際情況，提出相關建議。

一、國防裝備采購成本特點分析

在市場經(jīng)濟中，商品或服務的價格是衡量價值的尺度，價格是由供需競爭力決定的，而在國防裝備采購系統(tǒng)中，價格制定的過程則截然不同。國防裝備定價的基礎是邊際生產(chǎn)成本法，即研制、生產(chǎn)一個增量單位產(chǎn)量時所消耗的貨幣支出。這種邏輯建立在客觀的價值觀之上，在武器裝備整個研制生產(chǎn)階段，將生產(chǎn)要素資源（如勞動力和材料）與貨幣支出聯(lián)系起來，就基本形成了最終決定產(chǎn)品的成本，這是確定武器裝備采購價格的基礎。

這種 “客觀觀點”一直主導著國內外國防領域裝備采購實踐，導致國防裝備價格出現(xiàn)了“硬通貨、軟貶值”的怪象，這一結果已經(jīng)完全不適應當前國防裝備技術的發(fā)展趨勢。自經(jīng)濟學所謂的“邊際革命”以來，成本的“主觀觀點”已被經(jīng)濟學理論與商業(yè)市場所接受，即生產(chǎn)商品的成本與買方無關，如陰極射線管電視，一旦平板電視的價格下降到一定程度，盡管生產(chǎn)成本并沒有下降，但是舊款射線管電視價格就基本降到了零。形成裝備成本的物理資源可以實現(xiàn)追蹤，并重復產(chǎn)生。但是在現(xiàn)代經(jīng)濟中，一些產(chǎn)品的邊際復制成本為零，如軟件產(chǎn)品。軟件公司不像結構件制造商那樣擁有實物資產(chǎn)，他們擁有知識產(chǎn)權和公司文化，主要體現(xiàn)在代碼、聲譽和產(chǎn)生偉大想法的潛力上，很多價值是無形的，但苦于定價策略與方法難以實現(xiàn)其價值。

因此，在國防采購中，以邊際成本為產(chǎn)出定價是一個必須遵循的行政規(guī)則。這就決定了在檢驗資源分配效率方面可采用的方法就是將預算支出與已實現(xiàn)支出進行比較，這也是相關管理部門癡迷于預算計劃和合同成本增長數(shù)字的原因。

二、美國防裝備采購成本的定價方法

國防裝備采購的核心特點是在非市場環(huán)境中產(chǎn)生技術進步，此種環(huán)境由少數(shù)賣家和一個買家主導，這就決定了國防采購成本的定價方法不同于完全競爭市場。

在美軍國防裝備采購的發(fā)展歷史中 ，對于武器系統(tǒng)采購，曾存在兩種主要的邊際成本計算方法：“應該成本”（應該成本）和“將要成本”（將要成本）分析。

“應該成本”是指“在可達到的效率和運行經(jīng)濟性的前提下，確定產(chǎn)品應該成本的價值量”?！皯摮杀尽狈椒ㄔ噲D利用工業(yè)工程和成本審計的混合方法來挑戰(zhàn)歷史數(shù)據(jù)的低效率?！皯摮杀尽币箢檰栃〗M每次在承包商的工廠居住數(shù)周或數(shù)月。“應該成本”研究一般涉及工廠布局、勞動標準、材料控制、機器設備使用情況、生產(chǎn)調度、自制與外協(xié)策略、分包程序、質量控制程序、間接成本控制和分配以及成本估算程序等十個要點。實際上從定義與應用上來看，“應該成本”可以確定為基于工程基礎的成本估計，或者自下而上的方法，著重審查每個功能過程的效率。換句話說，“應該成本”不只是描述生產(chǎn)過程，而是對創(chuàng)新生產(chǎn)過程的預測與估計。因此“應該成本”可描述為技術成熟度的函數(shù)，技術越成熟，“應該成本”方法就越適用。在美聯(lián)邦收購法規(guī)中，“應該成本”屬于審計和工程類別，僅適用進入全速生產(chǎn)的項目，類似國內裝備批產(chǎn)審核定價過程。

“將要成本”則是通過參數(shù)化自上而下的，使用成本、技術或性能參數(shù)和數(shù)量之間的歷史關系進行成本估算來確定。通俗來講，“將要成本”就是基于歷史成本、技術數(shù)據(jù)建立參數(shù)估算關系式來估算未來裝備系統(tǒng)成本，其特點就是根據(jù)歷史的成本水平來預估未來的成本，即所謂的參數(shù)法與類比法。這類似于國內立項前研制費用與目標價格的制定過程。

雖然參數(shù)化的“將要成本”估算方法在預測資金需求方面有一定的應用，但如果想省錢，“應該成本”方法則要好得多。美陸軍“應該成本”指南指出，兩者的區(qū)別是“分析的深度和政府挑戰(zhàn)承包商運營效率低下的程度”。

“將要成本”的估計不僅意味著糟糕的表現(xiàn)，而且實際上表明了一場競爭。為了說明這一點，假設在一個成本補償合同中，一個武器系統(tǒng)的公平合理價格是1 000萬美元。如果承包商以1 200萬美元的價格生產(chǎn)了該系統(tǒng)，那么軍方就損失了價值200萬美元的購買力。如果下一次采購的價格，無論是新系統(tǒng)還是后續(xù)系統(tǒng)均是基于使用經(jīng)驗進行的“將要成本”估計，即1 200萬美元進行談判，預計軍方將再次損失價值200萬美元的購買力。在第一次嘗試中，成本從1 000萬美元增加到1 200萬美元，增幅為20%。如果承包商在第二次努力中再次獲得20%的成本增長，從1 200萬美元增加到1 440萬美元，軍方只看到成本增長240萬美元，但損失了440萬美元的購買力，剩下的200萬美元購買力損失來自“將要成本”的估計。在這兩項采購中，軍方損失了640萬美元的累計購買力。如果進行第三次努力，承包商再次經(jīng)歷了20%的成本增長，購買力的增量損失將為728萬美元，這一數(shù)額大于前兩次努力的累計損失。購買力的損失呈指數(shù)級增長。但是在一個完全競爭的商品市場中，無數(shù)的買賣雙方都擁有完整的信息，“將要成本”和“應該成本”的概念逐漸消失，軍方應該支付市場價格，它將是一個“價格接受者”。

綜上，“將要成本”主要側重于預測資金需求與預算安排，不適合進行項目控制，而應作為一種手段，為各軍種對備選計劃進行管理決策提供最可能的資源分析；而“應該成本”則屬于審計和工程類別，僅適用于進入大批量生產(chǎn)的項目。

三、關于國防裝備采購過程中競爭問題的認識

從國內外國防裝備采購的歷史發(fā)展來看，認為裝備武器系統(tǒng)成本增長的根本原因之一是壟斷，成本增長是對壟斷主義做法的反彈。針對壟斷與競爭對裝備成本的影響，本文進行了以下分析。

（一）壟斷的單一買方市場（國防裝備采購部門）

首先必須明確什么是競爭與壟斷，傳統(tǒng)上將壟斷定義為“市場內只有一個供給者”是錯誤的。市場內供給者的數(shù)量跟市場的結構是受價還是覓價（壟斷）其實毫無關系。市場里只有一個供給者，也完全可以是受價，市場里即使有無數(shù)供給者，也完全可以不是受價，而是覓價，原因在于存在較高的信息費用。簡單來說，競爭市場要具備三個條件：一是所有生產(chǎn)者提供的產(chǎn)品完全一樣，種類、質量沒有大的區(qū)別，如果有區(qū)別，價格也會有所不同；二是沒有信息費用的干擾，如果信息費用較高，生產(chǎn)者就可以利用其所掌握的信息來造價，從而獲得高收入；三是市場外的潛在競爭者能容易地進入市場參與競爭。

國防裝備采購部門作為唯一的武器裝備買家，是買方市場的壟斷者，它至少可以在短期內控制價格，甚至低于供應商的邊際成本。然而，這種情況會嚴重損害國防工業(yè)的長期實力。至于當前國內裝備價格改革與低成本強力降價對國防工業(yè)部門的長期發(fā)展帶來什么影響，自然不得而知，建議有關部門應該及早開展相關研究并作出預判。

國防裝備采購部門在裝備采購整個過程中的壟斷決策權主要表現(xiàn)在研制與生產(chǎn)選擇決策、選擇承包商、采購系統(tǒng)內部管理要求、數(shù)據(jù)報告制度、財務成本內容與制度、部分費用標準設置上限等。另外，國防裝備采購部門不會補償“不允許的”成本，如財務利息、合同簽訂前的費用等[1]，而這些成本是工業(yè)企業(yè)正常運作的一部分。

裝備采購部門在合同談判中的特殊劣勢存在回報的不對稱，缺乏對承制單位方案或建議書進行必要技術和成本評估的技能和資源，談判雙方地位差異等問題。從多年研制合同簽訂與經(jīng)費審核過程發(fā)現(xiàn)，在很多方面，國防合同中強制執(zhí)行的一長串規(guī)章制度及文本要求，實際上是對國防裝備采購部門在合同談判中處于劣勢的反應。國防裝備采購部門以特定的方式使用其壟斷權力，某種意義上不是強迫最低可能的成本，而是抵消其地位固有的信息缺陷和激勵劣勢。合同談判中的平衡談判地位對國防采辦系統(tǒng)來說代表自身權利的終結。

弗里德里希？哈耶克（Friedrich Hayek）寫道：“理論上對完全競爭的熱情，與實踐中對壟斷的支持，確實經(jīng)常令人驚訝地共存”。這一現(xiàn)象尤其在有主導的采購項目中更為嚴重。如果我們認為壟斷國防承包商是不可接受的命題，難道不應該以同樣的擔憂看待買方壟斷嗎？1972年美陸軍在《主要武器系統(tǒng)成本增長的根本原因》研究報告中得出“成本增長是買家壟斷行為的反作用”這一結論。實際上，美國國會已經(jīng)開始意識到這一問題，并積極采取一系列重要措施進行改革治療，主要包括以下幾個方面。

1. 分權預算和采購權限

治療壟斷的一個基本要素是組織，而不是程序，解決買家壟斷的一個關鍵因素是組織預算，而不是項目預算。美國國會已經(jīng)慢慢地向組織采購預算邁進，美國特種作戰(zhàn)司令部自2001年起就有了自己的采購權限，這一經(jīng)驗得到了很多贊揚。美國2017年的《國防授權法案》提供了與網(wǎng)絡司令部類似的預算和采購權限[2]。

2. 通過公私競爭減少政府壟斷

政府的主要職責聚焦，部分職能可以外包出來。聯(lián)邦機構應專注于政府固有的職能，如政策、財政管理、監(jiān)督和作戰(zhàn)。對于非固有的政府職能，政府從“商品和服務的提供者”轉變?yōu)樯唐泛头仗峁┱叩墓芾碚?，除非政府雇員可以比私營部門的同行更有效率和有效，這是通過公私競爭證明的。利用公私競爭，提高在非競爭環(huán)境中執(zhí)行的非固有政府職能的質量和效率。

如圖1所示，2008年至2013年間，大約三分之一的美國國防部產(chǎn)品合同承付金額是在有效競爭后授予的，而近三分之二的美國國防部服務合同承付金額是在有效競爭后授予的。較低的產(chǎn)品競爭率反映了這樣一個事實，即美國國防部沒有購買足夠數(shù)量的復雜防御平臺來維持一個以上的供應商。許多武器系統(tǒng)都是在開發(fā)中競爭的，但隨后的生產(chǎn)合同通常都是由贏得開發(fā)競爭的承包商獨家提供的[3]。

3. 強化人才戰(zhàn)略

國防部要想以最具吸引力的價格獲得最好的設備和服務，就必須在采辦隊伍以及供應商行業(yè)中擁有最優(yōu)質、最有經(jīng)驗的員工。國防部新招聘的員工數(shù)量不夠，有可能經(jīng)驗也不足，無法完全取代離職員工的工作，這種不平衡的分配造成了離職員工共享的制度和文化知識的流失。為了響應21世紀國家安全戰(zhàn)略要求，國防部必須具有招募和留住最優(yōu)秀、最聰明人才的能力。國防部可以采取以下措施強化人才戰(zhàn)略：一是簡化和改善國防部的招聘流程；二是通過擴大實習和合作教育項目，重點聘用初級或中級招聘人員來加強招聘；三是修改薪酬方案，確?，F(xiàn)有員工和潛在員工的薪酬與私營部門的員工相比具有競爭力。

（二）承包商市場競爭的促進措施

從競爭市場要具備的三個條件來看，由于國防裝備是先進技術的集中體現(xiàn)，因此要發(fā)揮承包商市場競爭力，主要集中在后兩條：沒有信息費用的干擾；市場外的潛在競爭者能容易地進入市場參與競爭。

在很多領域，商業(yè)公司（這里指主要專注于非國防產(chǎn)品和服務的公司）擁有比傳統(tǒng)公司更先進的技術、更高的性能和更低成本的設備。國防裝備需要更好地利用這些商業(yè)能力，然而，這樣做會遇到許多障礙，而且經(jīng)常會遇到組織、制度方面的阻力。國防部可以采取以下主要措施：一是確定優(yōu)先行業(yè)（如機床、軟件、電子和新材料），這些行業(yè)在軍事和民用經(jīng)濟之間有很強的聯(lián)系；二是啟動一系列雙重用途示范項目，以確定可能遇到的各種障礙；三是審查和修訂具有雙重用途的抑制程序，包括專門的成本會計規(guī)則、知識產(chǎn)權和政府的特有要求；四是最大限度地“全面開放”和加強其他競爭性采購流程。

四、相關建議

借鑒美軍裝備項目規(guī)劃的競爭模式，需要引入多方面意見，包括工業(yè)、高校部門提升項目規(guī)劃執(zhí)行度、確保項目在作戰(zhàn)體系中的高效費比；盡快啟動當前裝備價格改革中的相關措施對軍工行業(yè)發(fā)展及供應鏈穩(wěn)定的影響分析，做好預測與準備；裝備價格市場化改革中要明確市場化與非市場化的內容，哪些由市場來決定，哪些又靠非市場手段；借鑒美軍裝備成本兩種確定方式“將要成本”和“應該成本”，進一步改革完善我國武器裝備目標價格管理的相關內容；創(chuàng)新機制模式，實現(xiàn)軍地、部隊、高校、企業(yè)優(yōu)秀人才雙向流動，發(fā)揮不同系統(tǒng)優(yōu)秀人才的經(jīng)驗技能。 AFA

參考文獻

[1] BirklerJohn，G. BrowerAnthony. Competi‐tion and Innovation in the U. S [R]. Fixed-Wing Military Aircraft Industry： RAND，2003.

[2] HarrisonTodd. The Effects of Competition on Defense Acquisitions[J]. Defense Acquisition University Research Symposium，2012（9）：17-18.

[3] Eric M.lofgren.Cost-and-Competition-inU. S. -Defense-Acquisition[J]. International Cost Estimating and Analysis Association（ICEAA）Professional Development & Training Workshop，2018（6）：2-5.

（編輯：張春紅）